3-3-1-29-12 · Riigikohus

Riigikohtunik Tõnu Antoni eriarvamus Riigikohtu halduskolleegiumi otsusele kohtuasjas nr 3-

3-1-29-12, millega on ühinenud riigikohtunik Harri Salmann

1. Otsuse p-dest 17 ja 19 nähtub, et vaidlustatud otsus nr 295 on kaalutlusotsus. Seega tulnuks

kõigepealt selgitada, kas selle kaalutlusotsuse tegemisel oli võimalik ja tuli kaaluda erinevaid

lahendusi. Kohtud pole neile küsimustele selgelt vastanud. Ebaselgeks jääb ka see, kas üldse ja

milliseid võimalikke lahendusi otsuse tegemisel kaaluti. Samuti ei nähtu kolleegiumi otsusest

kaalutlusi, millest on haldusorgan haldusakti andmisel lähtunud. Niisiis on jäänud konkreetse ja

sisulise vastuseta küsimus, miks otsustati just otsuses nr 295 tehtud valiku kasuks. Sellele küsimusele

ei vasta kohtuotsuse p-des 21 ja 23 esitatu, sest põhjendamist vajaks just see, miks tehti valik otsuses

nr 295 märgitu kasuks, või tulnuks selgitada, et valikut tegelikult polnudki.

2. Kolleegiumi enamus pole otsuses võtnud kindlat seisukohta, kas muudetakse senist järjekindlat (vt

otsuse p 19) praktikat või luuakse uus erand, mis on kasutatav üksnes erandlikel asjaoludel. Otsuse

punktist 20 on võimalik leida kinnitusi nii praktika ulatusliku muutmise kui ka üksnes uue erandi

loomise kasuks. Kuigi nimetatud küsimus on kohtupraktika kujundamisel ilmselgelt ülioluline, on

kolleegiumi enamus jätnud lahtiseks, millistest reeglitest tuleb järgmiste sarnaste asjade lahendamisel

lähtuda.

Riigikohtu üheks rolliks on kohtupraktika ühtlustamine, mis omakorda eeldab selgete seisukohtade

esitamist. Kahjuks ei aita kolleegiumi enamuse heakskiidu saanud otsus nimetatud eesmärgi

saavutamisele kaasa, vaid tekitab pigem ebaselgust.

3. Nõustuda ei saa kolleegiumi enamuse seisukohaga, et kui haldusaktis puuduvadki üldse

põhjendused ja kaalutlused, ei ole see haldusakti tühistamise aluseks juhtumil, kui kohus on

veendunud, et haldusorgan lähtus samast põhjendusest, mis esitati alles kohtumenetluses (otsuse p 20

teine lõik). Selline seisukoht ei saa kuidagi parandada ja edendada halduspraktikat. Tekib uus

vaieldavate küsimuste sfäär, mis halvendab kaebaja võimalusi end kaitsta ja kahjustab menetlus-

ökonoomiat. Ebaselgeks jääb, millises menetlusstaadiumis tuleks haldusorganil esitada kohtule

tõendid haldusakti andmisel aluseks olnud põhjenduste ja kaalutluste kohta ning kuidas tagatakse

kaebajale reaalne võimalus oma kaebust muuta ja täiendada pärast haldusakti põhjendamist

kohtumenetluses.

4. Otsuse punktides 20 ja 21 esitatud tõendamiskoormise jagamise reeglitest pole ringkonnakohus

lähtunud. Tuginetud on üksnes abstraktsele järeldusele, et kohtul pole põhjust kahelda, et haldusorgan

lähtus kohtumenetluses esitatud kaalutlustest, mida haldusaktis ega kohtumenetluses aga ei

esitatudki. Ka kolleegiumi enamuse heakskiidu pälvinud seisukohtadest ei nähtu, millistele tõenditele

tuginedes on leidnud kinnitust, et haldusorgan lähtus kohtumenetluses esitatud põhjendusest ja

millised olid kaalutlused.

5. Nõustuda ei saa ka kolleegiumi selle uue seisukohaga, et kuigi haldusakt jäeti põhjendamata, võib

kohtumenetluses esitatud põhjendusi ja kaalutlusi arvestada ka juhul, kui mõistliku isiku jaoks pidi

olema arusaadav, et haldusorgan juhindus haldusakti andmisel samadest põhjendustest ja

kaalutlustest, mis esitati kohtumenetluses (otsuse p 20 teine lõik). Kolleegium pole seejuures

selgitanud tõendamiskoormuse jaotumist kaebaja ja vastustaja vahel. Kaebaja peab arvatavasti

tõendama või siis vastustajale vastu vaidlema, tuvastamaks, kas talle pidi olema arusaadav, millistest

põhjendustest ja kaalutlustest haldusorgan tegelikult lähtus. Lisaks p-s 3 esitatud negatiivsetele

tagajärgedele tuleb nüüd otsustada ka selle üle, kas kaebaja on käitunud mõistlikult, vaidlustades

haldusakte, mis teda koormavad või tema õigusi piiravad, motiivil, et need on põhjendamata.

Tõenäoliselt osutub keeruliseks ka küsimus sellest, kas kaebaja pidi aru saama, millistest haldusaktis

esitamata põhjendustest ja kaalutlustest haldusorgan lähtus.

6. Kolleegiumi enamuse heakskiidu pälvinud otsusest tuleneb, et haldusakti adressaat või puudutatud

isik on sunnitud haldusakti kaalutluste ja põhjenduste saamiseks kohtusse pöörduma. Sisuliselt riskib

kaebaja menetluskulude kandmisega, saamaks teada, kas ja kuidas on haldusakt põhjendatud või

tuleb tal leppida resolutsioonotsusega. Kolleegiumi selline lähenemine pole minu arvates kooskõlas

hea halduse põhimõttega ning piirab põhjendamatult haldusakti adressaatide ja puudutatud isikute

võimalusi. Sellega nihutatakse haldustegevuses vajalikku tasakaalu käsukeskse lähenemise ning

isikute õiguste ja vabaduste austamise vahel käsukeskse lähenemise kasuks. Haldusorgani eksimust

kompenseeritakse haldusakti adressaadi või puudutatud isiku koormamisega. Samuti nõrgestatakse

tema seisundit, kindlustunnet ja võimalusi, et nimetatud eksimuse negatiivsed tagajärjed oleksid

haldusorgani jaoks pehmemad. Leian, et selline tulemus pole õiglane ega põhjendatud.

Otsuse p 20 teisest lõigust tuleneb, et põhjenduste ja kaalutluste esitamise abil kaalutlusotsuse

legitimeerimine adressaadi või puudutatud isiku silmis pole piisavalt oluline, et legitimeerimata

(õigusvastast) haldusakti vaid sellel põhjusel tühistada, kui põhjendused ja kaalutlused selguvad

kohtumenetluses. Ma ei saa niisuguse seisukohaga nõustuda isikute õiguste ja vabaduste kaitse

olulise halvenemise tõttu. Sisuliselt on ahendatud isikute võimalust kasutada kaebeõigust.

7. Kohtuotsuse p 18 teises lõigus märgitakse, et otsus nr 295 on vastuolus HMS § 56 lg-tes 1–3

sätestatud vorminõuetega ja järelikult formaalselt õigusvastane. Kohtuotsuse p-s 24 kinnitatakse, et

otsus nr 295 on sisuliselt õiguspärane.

Arvan, et halduskohtumenetluses toimub haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemine HMS

4. peatüki 2. jao "Haldusakti õiguspärasus" ja 3. jao "Haldusakti kehtivus" sätetest lähtudes. Need

sätted ei sisalda üldtuntud, kuid halduskohtumenetluses esitatavate nõuete osas asjakohatut määratlust

"formaalselt õigusvastane, aga sisuliselt õiguspärane" või "formaalselt õigusvastane", sest haldusakt

on õigusvastane ka formaalse õigusvastasuse puhul. Formaalne õigusvastasus ei tähenda ka seda, et

puudub alus akti tühistamiseks või tühisuse tuvastamiseks. Näiteks pädevusrikkumisega akt on alati

tühine (HMS § 63 lg 1 p 3). Vormirikkumise korral tuleb tagajärgede selgitamiseks aga otsustada

eeskätt see, kas rikkumine võis mõjutada asja otsustamist (HMS § 58). Järelikult võib

vormirikkumisega (formaalselt õigusvastase) haldusakti kontroll sõltuvalt selle rikkumise iseloomust

viia haldusakti tühistamiseni või mitte. Tõdemus, et tegemist on formaalse õigusvastasusega, ei aita

minu arvates kaasa tühistamis- ja tuvastamiskaebuste lahendamisel, vaid tekitab küsimusi ja

mitmetimõistmist juurde.

Kohtuotsuses on mõistet "formaalne õigusvastasus" minu arvates kasutatud tähenduses

"põhjendamisveaga haldusakt". HMS § 56 lg 3 sätestab tõepoolest, et kaalutlusõiguse alusel antud

haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel

lähtunud. Selles asjas aga puuduvad tõendid ja mõistlik ei ole ka eeldada, et otsust nr 295 tehes

kaalumist üldse teostati. Asja materjalidest ja kolleegiumi kohtuotsusest ei selgu, kas ja milliseid

erinevaid lahendusi võrreldi. Selline viga haldustegevuses kujutab endast mitte formaalset, vaid

sisulist (materiaalset) õigusrikkumist – diskretsiooni teostamata jätmist. Kuid kolleegiumi varasemast

praktikast tulenevalt ei ole ka haldusakti sisuline (materiaalne) õigusvastasus alati aluseks haldusakti

tühistamisele (näiteks olukorras, kus samasisuline haldusakt tuleks nii või teisiti uuesti vastu võtta, vt

Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-49-08, p 11).

8. Oluline seniste seisukohtade muutmine seisneb tühistamiskaebuse lahendamisel tühistamisnõudest

tuvastamisnõude tuletamises (otsuse p 25 teine lõik). Pidades sellist käsitlust võimalikuks ja

teoreetiliselt põhjendatuks, pean siiski märkima, et sellise kohtupraktika loomine õigusliku aluseta

ning muudatuse ulatust ja mõjusid kaalumata pole põhjendatud. Arusaamatuks jääb kõigepealt see,

kas analoogiline käsitlus on kohane ka teist liiki kaebuste puhul, eeskätt kahju hüvitamise asjades.

Teiseks on ebaselge, kas uus praktika on kehtiv vaid seoses põhjendamiskohustuse eiramisega või ka

laiemalt. Kolmandaks on vajalik luua kindlus selles, kas kaebuses tuleb esitada lisaks

tühistamisnõudele ka tuvastamisnõue või võtab kohus selle nõude kohta seisukoha kaebaja taotlusest

hoolimata, samuti nagu tegi seda kolleegium käesolevas asjas.

9. Ebaselgeks jääb ka kohtuotsuse resolutsioon. Kui tühistamisnõudest tuletatakse tuvastamisnõue (vt

otsuse p 25 teine lõik), kas siis on õige jätta tühistamisnõue täielikult rahuldamata, rahuldades samas

osaliselt tühistamiskaebuse (otsuse resolutsiooni p-d 3 ja 5)? Otsuse resolutsiooni p-s 4 on tunnistatud

õigusvastaseks mitte vaidlustatud otsus nr 295, vaid selles otsuses kaalutluste esitamata jätmine.

Selline uudne sõnastus või kohtupraktika muutmine resolutsiooni osas lubab ka järeldust, et

vaidlustatud otsus on siiski õiguspärane või et tühistamiskaebuse lahendamise kontekstis esineb

tuletatud tuvastamisnõude osas mitut liiki õigusvastasust.

10. Menetluskulude jagamisel on kolleegium toetunud konstruktsioonile (otsuse p-d 28–30), mis

justkui lubaks järeldust, et ka AS Villa Benita kaebus (selles taotleti üksnes otsuse nr 295 osalist

tühistamist) on osaliselt rahuldatud. Sellise konstruktsiooni puuduseks on aga ilmselge tõsiasi, et

tuvastamisnõuet pole esitatudki ja kaebuse eesmärki pole vähimalgi määral saavutatud. Teiseks oli

menetluskulude selline jagamine vastustajale täiesti prognoosimatu. Ebaselge on ka see, kuidas tuleks

kohtutel edaspidi nii tühistamiskaebuste kui ka kahju hüvitamise kaebuste puhul menetluskulusid

jagada. Ka menetlusosalistel peaks olema seaduse ja kohtupraktika alusel võimalik oma kulusid

üldjoontes prognoosida.

11. Nii haldus- kui ka ringkonnakohus asusid seisukohale, et Haigekassal on pädevus näha ette

piirkonnad, mille osas kuulutada välja konkurss tervishoiuteenuse osutaja leidmiseks, kusjuures

määratakse ka vastavate piirkondade suurus. Kassaatorid sellega ei nõustu.

Sisuliselt on küsimus selles, kas Haigekassa saab RaKS § 36 lg-s 4 esitatud kriteeriumidest valida

kõigepealt ühe (selles asjas kindlustatud isikute vajadus teenuse järele ja teenuse kättesaadavus) ja

teha selle põhjal eelvalik, nii et teiste kriteeriumide põhjal hinnatakse ainult eelvaliku läbinud teenuse

osutajaid. Sisuliselt valiti juba otsusega nr 295 teenuseosutajad välja. Regionaalpoliitiliselt on Haige-

kassa argumendid asjakohased (igal kindlustatud isikul võiks olla võimalikult kodu lähedal mõni

vastavate teenuste pakkuja). Teiselt poolt väidavad kaebajad, et patsiendid ei vali taastus- või

hooldusraviteenuse osutajat tingimata selle järgi, milline neist tegutseb kodule kõige lähemal, vaid

võivad eelistada näiteks töökohale lähemal olevat asutust või teha valiku teenuse kvaliteedi põhjal

(kaebajad on esitanud ka vastavaid statistilisi andmeid).

Haldusasjas nr 3-3-1-81-07, kus samuti oli vaidlus ravi rahastamise lepingu sõlmimise üle, on

kolleegium leidnud (p 22), et RaKS § 36 lg 4 ei võimalda kriteeriume valikuliselt kohaldada või

kohaldamata jätta, üksnes asjakohatu kriteeriumi võib jätta üldse arvestamata, kui seejuures ei rikuta

võrdse kohtlemise põhimõtet.

Kolleegiumi seda varasemat seisukohta ei saa mõista selliselt, et käesolevas asjas on ühe kriteeriumi

alusel eelvaliku tegemine põhjendatud. Seepärast ei saa ma nõustuda otsuse punktis 22 esitatud

seisukohaga, et viidatud lahendiga ei ole vastuolus olukord, kus eelhaldusaktiga tehakse teatud

kriteeriumidest lähtudes eelvalik. Edasist hindamist enamikus väljakuulutatud "piirkondades" aga ei

toimugi, sest sisuliselt on eelvalikuga tehtud lõplik valik. Leian, et kolleegiumi uus tõlgendus RaKS

§ 36 lg-le 4 on väär. Kui Haigekassa annab mõnele kriteeriumile suurema kaalu kui teistele või

välistab mõne kriteeriumi, tuleb see otsuses välja tuua ja põhjendada. Põhjendada tuleks näiteks

teenuse osutamise kvaliteedi ja teenuse hinna kui valiku aluseks olevate tingimuste täielikult

kõrvalejätmist. Teenuse mõistlik kättesaadavus on võimalik tagada ka juhul, kui valikupiirkonda ei

määrata mitte konkreetse linnana või suisa linnaosana, vaid mõistliku suurusega piirkonnana (nt

maakond või vald).

12. Haigekassa on seisukohal, et haiglavõrgu arengukavasse kantud tervishoiuteenuse osutajate

eelistamise õiguspärasuse kontroll ei ole selle haldusasja arutamisel asjakohane. Arvan, et selle

küsimuse üle pidanuks vaidlema ka käesolevas asjas, sest piirkondade valik otsuses nr 295 sõltus just

sellest, millist tervishoiuteenuse vajadust ei suuda arengukavas märgitud haiglad ära katta. Üks

kassaatoritest on esitanud ka seisukoha, et HVA haiglate eelistamine on vastuolus EL riigiabi

regulatsiooniga.

Tõnu Anton, Harri Salmannn