3-3-1-37-12 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-37-12

Otsuse kuupäev

28. november 2012

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ivo Pilving ja Harri Salmann

Kohtuasi

Ülle Russaku (Russak) kaebus Eesti Vabariigilt 5563 euro

12 sendi suuruse kahjuhüvitise väljamõistmiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 7. märtsi 2012. a otsus haldusasjas

nr 3-11-836

Menetluse alus Riigikohtus

Eesti Vabariigi (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi

kaudu) kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Eesti Vabariigi kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 12. augusti 2011. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu

7. märtsi 2012. a otsus haldusasjas nr 3-11-836. Saata asi uueks läbivaatamiseks Tallinna

Halduskohtule.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Ülle Russak sõlmis 12. oktoobril 2008 AS-ga Eurotour pakettreislepingu 17.–30. novembril 2008

toimuvaks reisiks kahele inimesele. Ettemaksuna tasuti kokku 97 992 krooni.

AS Eurotour teatas 10. novembril 2008 oma maksejõuetusest ning kõigi broneeringute ja reiside

tühistamisest. Harju Maakohtu 19. jaanuari 2009. a määrusega lõpetati AS Eurotour pankrotimenetlus

raugemise tõttu. Tarbijakaitseamet tagastas Ü. Russakule AS Eurotour tagatise arvelt 10 948 krooni ja 8

senti (699 eurot 71 senti) ehk ligikaudu 11% ettemaksuna tasutud summast.

Ü. Russak esitas 16. juunil 2009 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile (MKM) taotluse, et

hüvitataks kahju, mis seisnes talle AS Eurotour pankroti järel turismiseaduse alusel tagatise arvel

ebapiisava summa maksmises. Nõude esitaja arvates tingis tagatise ebapiisavuse direktiivi 90/314/EMÜ

mittekohane ülevõtmine siseriiklikku õiguskorda. MKM jättis 24. augusti 2009. a vastusega nr 2-

14/9-01359 nõude rahuldamata.

2. Ü. Russak esitas 1. aprillil 2011 Tallinna Halduskohtule kaebuse, millega taotles Eesti Vabariigilt

5563 euro ja 12 sendi suuruse kahjuhüvitise väljamõistmist.

Kaebaja väitel tekitati kahju direktiivi 90/314/EMÜ siseriiklikku õiguskorda mittekohase ülevõtmisega

AS Eurotour tagatis vastas küll turismiseaduse (TurS) § 15 lg 5 p 3 nõuetele, kuid seadusega sätestatud

tagatise määr ei vastanud direktiivi art 7 nõuetele ega taganud art-s 7 sätestatud eesmärgi täitmist, kuna

89% nõudest jäi rahuldamata. Direktiivi art 7 nõuetekohaselt siseriiklikusse õigusesse ülevõtmisel olek

kaebajale olnud võimalik hüvitada ettemaks reisikorraldaja tagatise arvel täies ulatuses ning isikule

poleks kahju tekkinud.

3. Vastustaja (Eesti Vabariik MKM kaudu) arvates on direktiiv kohaselt üle võetud. Turismiseadusega

seati sisse süsteem, mille kohaselt esitab reisiettevõtja hinnangu tulevase perioodi majandustegevuse

mahule ja peab tagama vastava tagatise vähemalt alammäära ulatuses (TurS § 15 lg 5). Kaebajale on

kahju tekitatud teenusepakkuja, mitte riigi käitumisega. Kui vajalikuks hetkeks polnud tagatis nõutavas

ulatuses säilinud, puudub põhjuslik seos riigi tegevuse ja kahju vahel. Riigi pädev asutus ei saa iga päev

tagatise olemasolu kontrollida. Kõnealuse ettevõtja suhtes on alustatud ka kriminaalmenetlus. Vajalik

oleks Euroopa Kohtult taotleda eelotsust ja küsida direktiivi 90/314/EMÜ art 7 tõlgendamist olukorras,

kus riik on küll direktiivi sätted üle võtnud, kuid ettevõtja rikub neid norme. Seejuures viitas vastustaja

Euroopa Kohtu menetluses olevale eelotsusetaotlusele (kohtuasi C-134/11).

4. Tallinna Halduskohus rahuldas 12. augusti 2011. a otsusega asjas nr 3-11-836 kaebuse ja mõistis

Eesti Vabariigilt Ülle Russaku kasuks välja kahjuhüvitise (5536 eurot 12 senti) ning menetluskulud

(278 eurot 16 senti). Kohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) riigivastutuse seaduse (RVastS) § 14 lg 1 tuleb jätta kohaldamata osas, milles see takistab Euroopa

Kohtu lahendites väljendatud seisukohtade tõhusa õigusmõju saavutamist (19. novembri 1991. a otsus

liidetud kohtuasjades C-6/90 ja C-9/90: Francovich jt, EKL 1991, lk I-5357). Euroopa Kohtu välja

töötatud põhimõtted Euroopa Liidu õigusaktide järgimata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise

juhtudeks ei näe ette, et isik peaks kuuluma eriliselt kannatanud isikute hulka;

2) Euroopa Kohus on korduvalt selgitanud direktiivi siseriiklikusse õigusesse üle võtmata jätmisega

tekitatud kahju hüvitamise tingimusi. Kahju hüvitamiseks peab rikutud Euroopa Liidu õigusnorm

andma isikule õigusi, rikkumine peab olema piisavalt tõsine ning rikkumise ja kahju vahel peab olema

põhjuslik seos;

3) nimetatud tingimuste täidetuse kontroll on siseriikliku kohtu ülesanne;

4) praeguses asjas ei ole vaidlust kahju tekkimise ja suuruse üle ning kahju hüvitamise eeldused on

täidetud;

5) direktiivi 90/314/EMÜ eesmärk on tarbijakaitse. Euroopa Kohus on direktiivi art-t 7 korduvalt

tõlgendanud ning jõudnud järeldusele, et tarbijal on õigus saada pakettreisi korraldaja maksejõuetuse

korral ettemakstud raha tagasi. Riigil on kohustus etteantud ajalises raamistikus luua vastavad abinõud

tarbija õiguse tagamiseks. Riigil on küll valikuvabadus meetmete osas, kuid kaitstav õigus on piisava

täpsusega sätestatud. Direktiivi art 7 teksti kohane kohustus "tagatise olemasolu tõendada" tähendab ka

kohustust vastavat tagatist omada. Art 7 ei ole liikmesriigi õigusesse kohaselt üle võetud, kui nõutakse

vaid tagatise piisavat tõendamist, mitte aga selle tegelikku olemasolu (8. oktoobri 1996. a otsus liidetud

kohtuasjades C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 ja C-190/94: Dillenkofer jt, EKL 1996, lk

I-4845, p 51). Direktiivi eesmärk on kaitsta tarbijat reisikorraldaja maksejõuetuse korral pankroti

põhjustest sõltumata, riigi vastutust ei saa vähendada reisikorraldaja ettevaatamatu käitumine ega

haruldaste või ettenägematute asjaolude ilmnemine. Euroopa Kohtu ulatuslik praktika oli olemas juba

turismiseaduse vastava sätte jõustumise ajal 15. aprillil 2004;

6) kuna siseriiklik õigus ei taganud ettemaksu tagasisaamist kogu ulatuses, ei olnud art 7 siseriiklikusse

õigusesse kohaselt üle võetud. Tegemist on piisavalt tõsise rikkumisega;

7) rikkumise ja kahju vahel on põhjuslik seos;

8) riik ise on regulatsiooni puudulikkust sedastanud ning uue regulatsiooni kehtestanud. Regulatsiooni

ebapiisavust möönis ka Tarbijakaitseamet;

9) puuduvad alused kahjuhüvitise vähendamiseks ning ei esine asjaolusid, millest tulenevalt oleks kahju

hüvitamine täies ulatuses ebaõiglane (RVastS § 13 lg 1 p 5). Tagatise nõudmine pakettreiside

ettemaksude ulatuses on õigustatud tulenevalt vastava teenusesektori eripärast ja riskist tarbijale –

ettemakseid tehakse märkimisväärses ulatuses ning teenust osutatakse väljaspool tarbija elukohariiki;

10) asjaoludest ei ilmne, et kahju oleks võimalik hüvitada muul viisil kui rahas. Kui kaebaja nõue

rahuldatakse edaspidi kriminaalmenetluse raames või muul viisil AS Eurotour ja/või selle juhtide poolt

täies ulatuses, tuleb riigi poolt makstud kahjuhüvitis tagastada;

11) taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks tuleb jätta rahuldamata. Euroopa Kohus on vaidlus-

alust sätet korduvalt selgitanud, seega on tegemist acte éclairé olukorraga ning puudub vajadus

eelotsuse küsimiseks. Ka Euroopa Kohtu praktikast nähtub, et direktiivi mittekohase ülevõtmisega

tekitatud kahju tuvastamiseks ei ole vajalik igakordne eelotsuse küsimine.

5. Eesti Vabariik leidis apellatsioonkaebuses, et direktiiv on nõuetekohaselt üle võetud ning puudub

põhjuslik seos riigi käitumise ja kahju tekkimise vahel. TurS § 15 lg 7 näeb ette kohustuse tagatise

koheseks suurendamiseks vastavalt tegelikule müügimahule. Järelevalveasutus ei saa teha tulevikku

suunatud ettekirjutusi. Varasem kogemus (nt AS Suntravel pankroti juhtum) on kinnitanud kehtestatud

tagatise piisavust. Üheski muus teenuste valdkonnas ei pea riik kandma ettevõtjate äririske. Jääb

arusaamatuks, milline regulatsioon on kohtu hinnangul piisav. Riigi vastutuse piiramisel tuleb arvestada

AS Eurotour käitumist.

6. Tallinna Ringkonnakohus jättis 7. märtsi 2012. a otsusega Eesti Vabariigi apellatsioonkaebuse

rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus esitas järgmised põhjendused:

1) kohus ei rikkunud Euroopa Kohtult eelotsust küsimata jättes menetlusnormi – tegemist on acte

éclairé olukorraga. Euroopa Kohus on korduvalt tõlgendanud direktiivi 90/314/EMÜ artiklit 7;

2) halduskohus leidis õigesti, et direktiiv on nõuetekohaselt üle võtmata ja kahju hüvitamise eeldused

on täidetud. Halduskohus põhjendas, miks ta asub seisukohale, et Euroopa Liidu õigusnorm sätestab

isiku õiguse, et rikkumine on piisavalt tõsine ning mittekohase ülevõtmise ja isikule kahju tekkimise

vahel esineb põhjuslik seos;

3) TurS § 15 lg 7 sätestab küll kohustuse tagatise suuruse muutmiseks, kuid ei näe ette määra. TurS

§ 15 lg-test 1 ja 7 ei tulene kohustust omada tagatist lg-s 5 sätestatust suuremas ulatuses;

4) õige on kaebaja väide, et tarbijate õiguste tõhusat kaitset ei taga olukord, kus nõutav tagatise määr

katab vähem kui nelja päeva müügikäibe, kuid ettemakseid võetakse kuni 60 päeva eest;

5) asjas pole tõendatud, et äriühing põhjustas ise tahtlikult enda maksejõuetuse pettuse teel;

6) vastustaja ei ole välja toonud ühtegi asjaolu, mis RVastS § 13 lg 1 järgi võiks tingida hüvitise

vähendamise. Hüvitise vähendamine oleks vastuolus direktiivi eesmärgiga ning art-s 7 sätestatuga.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Kassatsioonkaebuse on esitanud Eesti Vabariik (MKM kaudu), kes palub tühistada halduskohtu ja

ringkonnakohtu otsused ning saata asi uueks läbivaatamiseks halduskohtule. Kassaator esitab järgmised

väited:

1) Eesti Vabariik on täitnud direktiivi 90/314/EMÜ art-st 7 tuleneva kohustuse. Liikmesriik peab üle

võtma miinimumnõuded, Eesti on siseriiklus õiguses direktiivi art-st 8 lähtudes kehtestanud isegi

ulatuslikuma regulatsiooni;

2) TurS § 15 lg 7 paneb reisiettevõtjale kohustuse müügimahu kasvades hoolt kanda, et tagatis oleks

piisav. AS Eurotour ei ole kontrollinud ega analüüsinud oma majandustegevust. Ringkonnakohtu

seisukoht, et TurS § 15 lg-test 1 ja 7 ei tulene kohustust omada § 15 lg-s 5 sätestatust suuremat

tagatist, on ekslik;

3) riigi pädevuses on järelevalve teostamine, kuid mitte igapäevane kontroll ettevõtja tegevuse üle.

Riigile ei saa ettevõtja õigusvastase käitumise korral panna piiramatut vastutust;

4) tagatise suurus peab olema proportsionaalne ega tohi takistada turismisektori jätkusuutlikku arengut.

Liiga suure tagatise nõue mõjutab negatiivselt hinnakujundust. Reisiettevõtjal on võimalik ettemaksu

suuruse üle otsustades riske maandada;

5) kaebajale tekkis kahju mitte riigi, vaid AS Eurotour tegevuse tulemusena. Põhjuslik seos riigi

tegevuse ning kahju tekkimise vahel puudub. Reisiettevõtja õiguspärase käitumise korral oleks turismi-

seaduses sätestatud tagatis olnud piisav;

6) kohtuasja materjali hulgas puuduvad tõendid (nt lepingud või arved) kahju suuruse kohta;

7) kohus on menetlenud Ülle Russaku kaebust, kuid väidetav kahju seisnes kahe isiku reisi ettemaksu

osalises tagastamata jätmises.

8. Ü. Russak palub kirjalikus vastuses jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ning vaidlustatud kohtu-

otsused muutmata. Kohus on menetlenud Ülle Russaku esitatud kaebust ning asjaolu, et ettemaks oli

tasutud ka tema abikaasa reisi eest, ei tähenda, et kohus oleks menetlenud kolmanda isiku nõuet. Kohus

ei ole mõistnud kahjuhüvitist välja Ülle Russaku abikaasale. Kahju suurust ja tõendatust puudutavad

väited esitab vastustaja esmakordselt alles kassatsiooniastmes.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Vaidlus praeguses haldusasjas puudutab direktiivi 90/314/EMÜ art 7 ülevõtmist Eesti õiguskorda

ning selle väidetavalt ebakohase ülevõtmisega tekitatud kahju hüvitamist.

Järgnevalt käsitleb kolleegium direktiivi väidetavalt ebapiisavat ülevõtmist (I), direktiivi puuuduliku

ülevõtmisega tekitatud kahju hüvitamise eeldusi (II) ja vastutuse vähendamise võimalust (III), vastab

kassaatori kassatsioonkaebuses esitatud muudele väidetele ja lahendab kassatsioonkaebuse nõuded

(IV).

I

10. Direktiiv reisipakettide, puhkusepakettide ja ekskursioonipakettide kohta (90/314/EMÜ) art 7

sätestab: "Lepingu korraldav ja/või vahendav pool peab suutma piisavalt tõendada tagatise olemasolu,

et maksejõuetuse korral hüvitatakse makstud raha ja tarbija toimetatakse kodumaale tagasi." Direktiivi

art 8 kohaselt võivad liikmesriigid tarbijakaitse eesmärgil direktiiviga reguleeritavas valdkonnas võtta

vastu või säilitada rangemad eeskirjad.

11. Euroopa Kohtu tõlgenduste kohaselt peetakse direktiivi sõnastuse "piisavalt tõendada tagatise

olemasolu" (ingl k. "shall provide sufficient evidence of security"; pr k. "justifient des garanties

suffisantes propres à assurer") all silmas, et tagatis peab ka reaalselt olema olemas ning direktiivi

piisavaks ülevõtmiseks ei saa pidada üksnes sellise õigusliku raamistiku loomist, milles nõutakse vaid

piisava tagatise olemasolu tõendamist (Dillenkofer jt, p 51).

Hiljutises lahendis direktiivi 90/314/EMÜ artikli 7 tõlgendamise kohta (16. veebruari 2012. a otsus

kohtuasjas C-134/11: Blödel-Pawlik, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, p 19), mis kordab

suures osas varasemaid seisukohti, märkis Euroopa Kohus, et selle sättega on reisikorraldajale pandud

kohustus omada piisavaid tagatisi, et maksejõuetuse või pankroti korral hüvitatakse makstud raha ja

toimetatakse tarbija kodumaale tagasi, kusjuures nende tagatiste eesmärk on kaitsta tarbijat

reisikorraldaja maksejõuetusest või pankrotist tulenevate majanduslike riskide eest (vt ka Dillenkofer jt

p-d 34 ja 35).

Direktiiviga soovitakse tagada kõrgetasemeline tarbijakaitse. Direktiivi art 7 peamine eesmärk on

kindlustada, et tarbija kodumaale tagasi toimetamine ja tarbija makstud raha hüvitamine oleksid reisi-

korraldaja maksejõuetuse või pankroti korral tagatud (vt Blödel-Pawlik, p 20; Dillenkofer jt, p-d 35

ja 36). Tagatise eesmärk on kaitsta tarbijat pankroti tagajärgede eest, olenemata pankroti põhjustest.

Sellised asjaolud nagu reisikorraldaja ettevaatamatus või erakordsete või ettenägematute sündmuste

toimumine ei saa takistada makstud raha hüvitamist ega tarbijate kodumaale tagasi toimetamist

direktiivi 90/314 art 7 alusel (vt 15. juuni 1999. a otsus kohtuasjas C-140/97: Rechberger jt, EKL 1999

lk I-3499, p-d 75 ja 76). Kõnealuse tagatise eelduseks ei ole ühtegi eritingimust, mis oleks seotud

reisikorraldaja maksejõuetuse põhjustega (Blödel-Pawlik, p 21). Viidatud kohtuasjas rõhutas Euroopa

Kohus, et art 7 kohaldamisalasse kuulub ka olukord, kus reisikorraldaja maksejõuetus on tekkinud tema

toime pandud pettuse tõttu.

12. Direktiivi 90/314/EMÜ art 7 on Eesti õiguskorda üle võtud turismiseadusega, mis praeguses asja

kohaldatavas, kuni 16. maini 2010 kehtinud redaktsioonis sätestas järgmist:

"§ 15. Tagatis

(1) Tagatiseks loetakse Eestis või Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigis asuva kindlustusseltsi või

krediidiasutuse võetud kohustust tagada rahaliste vahendite olemasolu reisiettevõtja maksejõuetuse

korral:

1) reisija naasmiseks reisi lähtepunkti, kui pakettreisileping sisaldab sõitjateveo teenust;

2) reisija majutamiseks kuni reisi lähtepunkti naasmiseni, kui pakettreisileping sisaldab majutusteenust;

3) reisitasu tagastamiseks tarbijale pakettreisi ärajäämise korral või hüvitise tasumiseks pakettreisi

ärajäänud osa eest.

(2) Käesoleva seaduse tähenduses loetakse reisiettevõtja maksejõuetuks, kui ta ei suuda täita

pakettreisilepingust tulenevaid kohustusi.

(3) Tagatise kasutamise üle otsustab Tarbijakaitseamet.

(4) Tagatise kasutamise korra kehtestab majandus- ja kommunikatsiooniminister.

(5) Tagatise suurust arvestatakse sõltuvalt reisiettevõtja planeeritavast aastasest pakettreiside kogu-

müügist ja käesoleva seaduse §-s 6 loetletud tegevusalast järgmiselt:

1) punktis 2 nimetatud tegevusala puhul – 1 protsent pakettreiside kogumüügist, kuid mitte vähem kui

10 000 krooni;

2) punktis 3 nimetatud tegevusala puhul – 3 protsenti pakettreiside kogumüügist, kuid mitte vähem kui

500 000 krooni;

3) punktis 4 nimetatud tegevusala puhul – 1 protsent pakettreiside kogumüügist, kuid mitte vähem kui

200 000 krooni;

4) punktis 5 nimetatud tegevusala puhul – 1 protsent pakettreiside kogumüügist, kuid mitte vähem kui

100 000 krooni;

5) punktides 1 ja 6 nimetatud tegevusalade puhul – tagatise nõuet ei rakendata.

(6) Kui reisiettevõtja tegutseb mitmel tegevusalal, siis on tagatise miinimummääraks suurima summaga

tegevusala miinimummäär.

(7) Kui tagatise kehtivuse ajal pakettreiside tegelik kogumüük ületab tagatise suuruse määramise

aluseks olnud planeeritud kogumüügi, tuleb tagatise suurust kohe suurendada.

(8) Reisiettevõtjad esitavad kord kvartalis 20. kuupäevaks pärast aruandekvartali lõppu Tarbijakaitse-

ametile pakettreiside müügi aruande, mille vormi kehtestab majandus- ja kommunikatsiooniminister."

13. TurS §-s 15 sätestati nõue omada tagatist. TurS § 15 lg 1 kohaselt loeti tagatiseks Eestis või

Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigis asuva kindlustusseltsi või krediidiasutuse võetud kohustust

tagada rahaliste vahendite olemasolu reisiettevõtja maksejõuetuse korral reisija naasmiseks reisi lähte-

punkti, kui pakettreisileping sisaldab sõitjateveo teenust; reisija majutamiseks kuni reisi lähtepunkti

naasmiseni, kui pakettreisileping sisaldab majutusteenust; reisitasu tagastamiseks tarbijale pakettreisi

ärajäämise korral või hüvitise tasumiseks pakettreisi ärajäänud osa eest.

TurS § 15 lg-s 5 sätestati sellise tagatise alammäärad, mis seati sõltuvusse reisiettevõtja tegevusalast ja

pakettreiside planeeritavast aastasest kogumüügist.

14. Vastustaja on seisukohal, et tagatise ebapiisavus reisikorraldaja pankroti korral oli tingitud sellest

et ta ei täitnud TurS § 15 lg 7 nõudeid.

Ringkonnakohus leidis, et TurS § 15 lg-s 7 ei sätestatud tagatise määra suurenemist müügimahu kasvu

korral ning seega ei tulenenud TurS § 15 lg-test 1 ja 7 ettevõtjale kohustust omada tagatist suuremas

määras kui TurS § 15 lg 5 ette nägi. Kolleegium on seisukohal, et kuigi lg-s 7 ei sisaldunud viidet

lg-le 5, tulenes TurS § 15 lg-st 7 kohustus müügi kasvamisel tagatist suurendada lg-s 5 sätestatud

määrade järgi. Seega oli reisiettevõtja kohustatud oma müügitulemuste põhjal kandma jätkuvalt hoolt

tagatise suurendamise eest (TurS § 15 lg 7).

15. Lisaks eelkirjeldatud tagatisele nähti TurS § 15 lg-s 8 ette reisiettevõtja kohustus esitada kord

kvartalis Tarbijakaitseametile pakettreiside müügi aruanne. Samuti sätestati turismiseaduses järelevalve

ja vastutus turismiseaduse rikkumise eest. TurS § 30 lg 1 p 3 kohaselt teostab turismiseaduse ja selle

alusel kehtestatud õigusaktide nõuete järgimise üle vastavalt oma pädevusele järelevalvet Tarbija-

kaitseamet. Järelevalveorganil on õigus kontrollida selle seaduse täitmist takistamatult ja ette teatamata

(§ 301 lg 1 p 1), kontrollida reisiettevõtja tegutsemise vastavust kehtestatud nõuetele (p 6) ning teha

ettekirjutusi (p 9). TurS § 311 lg-te 1 ja 2 kohaselt on võimalik määrata rahatrahv pakettreiside

müügiks pakkumise või müügi eest ilma nõuetekohase tagatiseta ning pakettreiside müügi

nõuetekohase aruande esitamata jätmise eest.

Vastustaja peab piisavaks riigi tegevust, mis seisnes tagatise määrade ja ettevõtjale tagatise

suurendamise kohustuse sätestamises, ning leiab, et riik oma pädevate asutuste kaudu ei saa iga-

päevaselt kontrollida ettevõtjal piisava tagatise olemasolu. Vastustaja peab kahju tekkimise põhjuseks

tagatise suurendamise kohustuse täitmata jätmist äriühingu poolt.

16. Vaidlust ei ole selle üle, et reisiettevõtja AS Eurotour maksejõuetuse tõttu jäi pakettreisi ostjatel

tagasi saamata umbes 89% tasutud ettemaksust. Võttes arvesse Euroopa Kohtu poolt sõnastatud

direktiivi 90/314/EMÜ art 7 eesmärki (vt käesoleva otsuse p 11), leiab kolleegium, et juhul kui tarbijal

jääb reisikorraldaja pankroti korral tagatise ebapiisavuse tõttu saamata osa pakettreisi ettemaksust, ei

ole seda eesmärki saavutatud ning seetõttu ei saa pidada ka direktiivi korrektselt Eesti õiguskorda üle

võetuks.

Kolleegium nõustub kohtutega selles, et direktiivi 90/314/EMÜ art 7 on Euroopa Kohtu antud

tõlgendusi arvestades täpne, selge ja tingimusteta norm, milles väljendub üksikisiku subjektiivne õigus

(reisikorraldaja maksejõuetuse korral makstud raha hüvitamine ja tarbija kodumaale tagasi

toimetamine). Turismiseaduse vaidlusaluse regulatsiooni vastuolu Euroopa Liidu õigusega seisneb

selles, et direktiivi art 7 eesmärki pole täies mahus suudetud saavutada. Seega on kolleegium seisu-

kohal, et direktiiv 90/314/EMÜ on Eesti õiguskorda üle võetud puudulikult.

II

17. Euroopa Kohtu pikaajaline praktika (vt eelpool viidatud lahend Francovich ning selle lahendi

seisukohtade edasiarendused nt 5. märtsi 1996. a otsuses liidetud kohtuasjades C-46/93 ja C-48/93:

Brasserie du Pêcheur ja Factortame, EKL 1996, lk I-1029) on pidanud võimalikuks riigi kohustust

kahju hüvitamiseks juhul, kui see on tekitatud Euroopa Liidu direktiivi üle võtmata jätmise või mitte-

nõuetekohase ülevõtmisega siseriiklikku õiguskorda. Euroopa Kohus on korduvalt selgitanud ka

direktiivi siseriiklikusse õigusesse üle võtmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise tingimusi.

Väljatöötatud põhimõtetest (vt eelkõige Brasserie du Pêcheur ja Factortame, p 51; 23. mai 1996. a

otsus kohtuasjas C-5/94: Hedley Lomas, EKL 1996, lk I-2553, p 25; 4. juuli 2000. a otsus kohtuasjas

C-424/97: Haim, EKL 2000, lk I-5123, p 36; 4. detsembri 2003. a otsus kohtuasjas C-63/01: Evans,

EKL 2003, lk I-14447, p 83) tuleneb, et kui on kindlaks tehtud direktiivi ülevõtmise kohustuse

rikkumine ning esineb kahju, peavad kahju hüvitamise nõudmiseks olema täidetud järgmised

tingimused:

1) rikutud Euroopa Liidu õigusnorm peab andma üksikisikule õigusi;

2) direktiivi sätete põhjal peab olema võimalik piiritleda nende õiguste sisu, st norm peab olema selge,

täpne ja tingimusteta;

3) riigipoolse kohustuse rikkumise ja kannatanule tekkinud kahju vahel peab olema põhjuslik seos.

Euroopa Kohtu hilisem praktika on direktiivi ülevõtmisega tekitatud kahju hüvitamise tingimusi veelgi

täpsustanud. Euroopa Kohus on leidnud, et tegemist peab olema piisavalt tõsise rikkumisega (nt

viidatud kohtuotsused Brasserie du Pêcheur ja Factortame, p-d 50 ja 51; Dillenkofer jt, p 21).

Lisaks eelnevalt nimetatule on Euroopa Kohus loonud veel terve rea kriteeriume, mida arvestada kahju

hüvitamise eelduste hindamisel (vt Brasserie du Pêcheur ja Factortame, p 56; 25. jaanuari 2007. a

otsus kohtuasjas C-278/05: Robins, EKL 2007, lk I-1053, p 77): kaalutlusruumi ulatus, mille rikutud

õigusnorm siseriiklikele ametiasutustele annab; kas toimepandud rikkumine või kahju tekitamine oli

tahtlik või tahtmatu; kas võimalik õigusnormi rikkumine on vabandatav või mitte; kas ühenduse

institutsiooni võetud meetmed võisid soodustada ühenduse õigusega vastuolus olevate siseriiklike

meetmete vastuvõtmata jätmist, vastuvõtmist või säilitamist.

18. Ulatusliku kaalutlusruumi korral sõltub liikmesriigi vastutus direktiivi ebaõige ülevõtmise eest

liikmesriigi kaalutlusõiguse piiride ilmselge ja raske eiramise tuvastamisest (Robins, p 75). Selle

tuvastamisel, kas liikmesriik on ilmselgelt ja raskelt eiranud oma kaalutlusõiguse piire, tuleb hinnata

eelkõige rikutud õigusnormi selguse ja täpsuse astet ning kaalutlusruumi ulatust, mille rikutud õigus-

norm siseriiklikele ametiasutustele annab (Robins, p 70). Asjaolu, et liikmesriikidel on direktiivi

eesmärgi saavutamiseks võimalik kasutada mitmeid erinevaid meetmeid, ei oma rikkumise tõsiduse

tuvastamisel tähtsust, kui isikute õigused on piisava täpsusega määratletavad (Dillenkofer, p 45).

Märkimisväärse diskretsiooniruumi puudumisel võib Euroopa Liidu õiguse väiksemgi rikkumine olla

piisav, et tuvastada piisavalt selge rikkumise esinemine (17. aprilli 2007. a otsus kohtuasjas C-470/03:

A.G.M.-COS.MET Srl, EKL 2007, I-2749, p 81).

19. Euroopa Kohtu praktika kohaselt peab vastutuse kohaldamiseks olema tegemist tõsise

rikkumisega. Kohtupraktikas on juba iseenesest piisavalt tõsiseks rikkumiseks peetud direktiivi

tähtajaks üle võtmata jätmist (Dillenkofer, p 29), samuti olukorda, kus liikmesriik on diskretsiooni-

õigust oluliselt ja ilmselgelt ületanud (nt Brasserie du Pêcheur ja Factortame, p 55; Dillenkofer, p 25)

või diskretsiooniruum puudus nt ajaliste piiride seadmiseks (Rechberger, p 51).

Tõsiseks rikkumiseks direktiivi ülevõtmisel on Euroopa Kohus pidanud näiteks riigi tegutsemist

piiratud diskretsiooniruumi korral, kui sellega kaasnes Euroopa Liidu esmase õiguse selge rikkumine

ning puudusid liikmesriigi põhjendused ülevõtmise osas (18. jaanuari 2001. a otsus kohtuasjas

C-150/99: Stockholm Lindöpark, EKL 2001, lk I-493, p-d 39–42; 16. oktoobri 2008. a otsus kohtu-

asjas C-452/06: Synthon, EKL 2008, lk I-7681, p-d 41–43). Ühenduse õiguse ilmselgeks rikkumiseks

peetakse ka rikkumise jätkumist hoolimata Euroopa Kohtu eelotsusest või väljakujunenud kohtu-

praktikast (Brasserie du Pêcheur ja Factortame, p 57).

Tõsiseks rikkumiseks ei ole Euroopa Kohus pidanud näiteks juhtumit, kus paljud liikmesriigid on

valinud samasuguse tõlgenduse nagu riik, kellega seonduvat kohtuasja lahendatakse ning kui vastava

sätte kohta puudub Euroopa Kohtu või Komisjoni praktika (17. oktoobri 1996. a otsus liidetud

kohtuasjades C-283/94, C-291/94 ja C-292/94: Denkavit International BV jt, EKL 1996, lk I-5063,

p 51). Samuti ei ole tõsiseks rikkumiseks peetud olukorda, kus säte pakub mitut võrdväärselt sobivat

tõlgendamisvõimalust ning liikmesriigi antud tõlgendus ei olnud olulises vastuolus direktiivi sõnastuse

ega eesmärkidega (24. septembri 1998. a otsus kohtuasjas C-319/96: Brinkmann Tabakfabriken GmbH

EKL 1998, lk I-5255, p-d 30–32).

20. Euroopa Kohtu seisukohtadest tulenevalt ei ole õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega

tekitatud kahju hüvitamisel oluline küsimus avaliku võimu süülisest käitumisest, vaid tähtsaks on

peetud rikkumise piisavat tõsidust (nt Brasserie du Pêcheur ja Factortame, p 51). Rikkumise

hindamisel arvestatakse siiski ka subjektiivseid aspekte, nt tahtlust ja vabandatavust (samas, p 56;

12. detsembri 2006. a otsus kohtuasjas C-446/04: Test Claimants, EKL 2006, lk I-11753, p 217).

21. Siseriiklik kohus on pädev ning peab kontrollima direktiivi ülevõtmisega tekitatud kahju

hüvitamise eelduste (vt käesoleva otsuse p-d 17–20) täidetust kooskõlas Euroopa Kohtu antud juht-

nööridega (25. novembri 2010. a otsus kohtuasjas C-429/09: Günter Fuß, EKL 2010, lk I-12167, p 48

Test Claimants, p 210; Robins, p 76 jpt). Seda, kas kahju hüvitamise eeldused ja rikkumise tõsiduse

kriteeriumid on täidetud, tuleb hinnata iga kord konkreetse juhtumi asjaolusid arvesse võttes

(Dillenkofer, p 24).

22. Eelnevast lähtudes nõustub kolleegium kohtutega selles, et direktiivi 90/314/EMÜ art 7 puudulik

ülevõtmine Eesti õigusesse kujutas endast tõsist rikkumist.

23. Kahju hüvitamise üheks põhieelduseks on põhjusliku seose olemasolu kahju tekkimise ja avaliku

võimu käitumise vahel. Euroopa Kohus on selgitanud, et põhjusliku seose olemasoluks peab väidetaval

tekkinud kahju tulenema ühenduse õiguse rikkumisest piisavalt vahetult (vt Test Claimants, p 218).

Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga, et praegusel juhul esineb riigivõimu kandja tegevuse ja kahju

vahel põhjuslik seos.

Vastustaja väitel ei tekkinud kahju tarbijale riigi väidetavalt ebapiisava tegevuse tulemusena, vaid

seetõttu, et reisikorraldaja ei täitnud talle TurS § 15 lg-st 7 tulenenud kohustust suurendada tagatist

vastavalt müügimahu kasvule. Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei saa niisugused asjaolud nagu

reisikorraldaja ettevaatamatus või erakordsete või ettenägematute sündmuste toimumine takistada

makstud raha hüvitamist ega tarbijate kodumaale tagasi toimetamist direktiivi 90/314 artikli 7 alusel (vt

eespool viidatud kohtuotsus Rechberger jt, p-d 75 ja 76; Blödel-Pavlik, p 23). Direktiivi art 7

kohaldamisalasse kuulub ka olukord, kus reisikorraldaja maksejõuetus on tekkinud tema toime pandud

pettuse tõttu (Blödel-Pavlik, p 25). Seega ei ole ka praeguses asjas võimalik põhjusliku seose

tuvastamisel arvestada reisikorraldaja väidetavat süülist käitumist. Küll aga peab kolleegium

võimalikuks arvestada TurS § 15 lg-s 7 sätestatud kohustuse rikkumist hüvitise suuruse kujunemisel,

kui edaspidises menetluses leiab tõendamist selle sätte eiramine.

24. RVastS § 14 lg 1 sätestab: "Isik võib nõuda õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega

tekitatud kahju hüvitamist üksnes juhul, kui kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise

rikkumisega, rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ning isik kuulub õigustloova akti

või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma."

Kohtud on praeguse asja lahendamisel jätnud nimetatud RVastS § 14 lg 1 kohaldamata osas, milles see

takistab Euroopa Kohtu poolt välja töötatud seisukohtadele (nt Francovich jt ning Brasserie du Pêcheu

ja Factortame) tuginemist. Kolleegium nõustub kohtutega selles, et Euroopa Kohtu praktika Euroopa

Liidu õigusaktide järgimata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise kohta ei näe ette, et isik peaks

kuuluma eriliselt kannatanud isikute hulka. Riigikohtu üldkogu on selgitanud (11. mai 2006. a arvamus

asjas nr 3-4-1-3-06, p 16), et Euroopa Liidu ainupädevuses või Euroopa Liiduga jagatud pädevuses

olevates valdkondades kohaldatakse Eesti seaduste, sealhulgas põhiseaduse vastuolu korral Euroopa

Liidu õigusega Euroopa Liidu õigust.

25. Eelnevast tulenevalt on kolleegium seisukohal, et direktiivi 90/314/EMÜ art 7 puuduliku üle-

võtmisega toimunud rikkumise tõttu on riigivastutuse kohaldamise eeldused täidetud.

III

26. Siseriikliku kohtu pädevuses on anda hinnang riigi seadusandja tegevuse õiguspärasusele ja

otsustada kahjunõude rahuldamise küsimus. Hüvitisnõuet menetleval liikmesriigi kohtul tuleb arvestada

kõiki tunnuseid, mis iseloomustavad talle lahendamiseks antud olukorda, et teha kindlaks, kas kahju

hüvitamise tingimused on täidetud (30. septembri 2003. a otsus kohtuasjas C-224/01: Köbler, EKL

2003, lk I-10239, punkt 54; Robins, p 76).

27. Kohtud, leides, et direktiivi art 7 eesmärk on piisavalt selge ja isikute õigused tulenevad sellest

sättest vajaliku konkreetsusega ning praegusel juhul on tegemist Euroopa Liidu õiguse tõsise

rikkumisega, ei pidanud rikkumise olulisuse põhjalikumat analüüsi ega vastutuse piiramise aluste

väljaselgitamist vajalikuks.

Kolleegium sellega ei nõustu. Kuigi kolleegium leidis eelnevalt (p 16) Euroopa Kohtu praktikale

tuginedes, et direktiivi art 7 on täpne, selge ja tingimusteta norm selles sätestatud tarbija õiguste ja

normi eesmärgi seisukohast, pole põhjust pidada sätet täpseks ja selgeks küsimuses, milline peab olema

tagatise konkreetne vorm ja suurus, et sellega oleks tagatud makstud raha hüvitamine ja reisijate

kodumaale toimetamine. Kuigi art 7 ei võimaldanud eelpool viidatud kohtupraktikast tulenevalt

seadusandjale kaalumisruumi saavutatava eesmärgi osas, on vaieldamatult tegemist sättega, mis jättis

liikmesriigile avara otsustamisvabaduse abinõude valikul.

28. Kolleegium leiab, et siseriikliku kohtu kohustus arvestada kahju hüvitamise eelduste täidetuse

kontrollimisel Euroopa Kohtu poolt välja töötatud kriteeriume (vt otsuse p-d 17–20), ei välista RVastS

§ 13 kohaldamist ning vastutust piiravate ja välistavate asjaolude arvesse võtmist. Euroopa Kohus on

rõhutanud, et Euroopa Liidu õiguse rikkumisest tingitud kahju hüvitamist reguleerivad siseriiklikud

tingimused ei tohi olla ebasoodsamad kui samalaadsete siseriiklike nõuetega seotud tingimused ega

muuta hüvitise saamist praktikas võimatuks või ülemäära raskeks (Francovich jt, p-d 41–43; 2. aprilli

1998. a otsus kohtuasjas C-127/95: Norbrook Laboratories, EKL 1998, lk I-153, p 111; Test

Claimants, p 219).

29. Vastustaja on kohtumenetluses märkinud, et kuigi liikmesriigid on valinud direktiivi eesmärgi

saavutamiseks erineva tee, on paljud neist kehtestanud Eestiga sarnaselt tagatise alammäära

protsendina, fikseerides samas ka miinimumsumma. Nagu märgitud eelnevalt otsuse p-s 20, on

vastutuse kohaldamise eelduste täidetuse hindamisel võimalik arvestada ka seadusandja tegevuse

subjektiivseid aspekte (nt tahtlus) ja vabandatavust.

30. Riigi tegevuse hindamisel direktiivi art 7 ülevõtmisel (tagatise regulatsiooni ja määrade

kehtestamine) tuleks seega arvestada, kas eelnõu menetlemise ajaks (2003. ja 2004. aasta) kujunenud

kohtupraktika ning teiste liikmesriikide rakendamispraktika taustal ning tollast majandussituatsiooni

arvestades võis abinõude valikul olla tegemist taotluslikult direktiivi eesmärgi saavutamiseks ebapiisav

regulatsiooni kehtestamisega või objektiivsete takistustega luua direktiivi eesmärgi täielikuks

saavutamiseks piisav lahendus.

Lisaks väljakujunenud kohtupraktikale on Euroopa Kohtu seisukohtade järgi siseriikliku seadusandja

tegevust direktiivi 90/314/EMÜ art 7 ülevõtmisel ja abinõude valikul asjakohane hinnata ka teiste

liikmesriikide kogemuse taustal (Denkavit International BV, p 51). Praegusel juhul on võimalik

tugineda ka Euroopa Komisjoni 1999. a raportile direktiivi 90/314 ülevõtmise kohta liikmesriikides

(http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/pack_trav/pack_trav02_en.pdf).

Liikmesriigi seadusandja tegevust regulatsiooni kujundamisel on muu hulgas võimalik hinnata seadus-

eelnõu menetlemise materjalide põhjal. Turismiseadus sätestas tagatise nõude ka enne, kui Eesti

Vabariik oli kohustatud direktiivi üle võtma.

TurS § 15 muutmise vajadust ja tagatise sätete muutmist (sh määrade suurendamist) 16. mail 2010

jõustunud redaktsioonis on eelnõu seletuskirja kohaselt põhjendatud reisiettevõtjate maksejõuetuse

sagenemisega. Vastustaja sõnul on tegemist majanduskriisi olukorras toimunud arenguga, mida polnud

võimalik 2004. a Euroopa Liidu õigust üle võttes ette näha. Vastustaja viitas ka Eesti varasemale

kogemusele, mille kohaselt reisettevõtja pankroti korral suudeti tarbijate nõuded tagatise arvel

rahuldada.

31. Kohtutel tuleb asja uuel läbivaatamisel võtta eelnevale tuginedes seisukoht, kas esineb vastutust

välistavaid või vähendavaid asjaolusid.

IV

32. Ü. Russak märgib õigesti, et vastustaja tõstatab alles kassatsiooniastmes küsimused hüvitise

ulatusest ja kahju tõendatusest. Kolleegium märgib nende väidete osas siiski järgmist.

32.1. AS Eurotour lepingupartner oli Ülle Russak, kes tellis reisi kahe inimese jaoks, kes mõlemad

osalesid ka reisi eest tasumisel. Vastustaja leiab, et põhjendamatu on Ülle Russaku kaebuse

rahuldamisel mõista välja hüvitis osas, mis puudutab teise isiku (tema abikaasa) reisi ettemaksu, kuna

kohtud on lahendanud vaid ühe isiku kaebust.

Direktiivi art 2 lg 4 kohaselt on tarbija direktiivi tähenduses isik, kes ostab pakettreisi või lepib kokku

selle ostmise ("peamine lepingupool"), või isik, kelle nimel peamine lepingupool lepib kokku pakett-

reisi ostmise ("muud soodustatud isikud"), või isik, kellele peamine lepingupool või mõni muu

soodustatud isik pakettreisi üle annab ("ülevõtja").

Direktiivi art 2 lg-st 4 tulenevalt oli Ülle Russak isik, kes leppis kokku pakettreisi ostmise kahele

isikule (peamine lepingupool) ning seega direktiivi tähenduses tarbija. VÕS § 78 lg-st 1 nähtuvalt ei

pea võlgnik täitma kohustust isiklikult, kui see ei tulene seadusest, tehingust või kohustuse olemusest.

Seega ei oma tähendust, et Ülle Russaku esitatud kaebus hõlmab väidetavat kahju, mis tekitati kahele

isikule mõeldud reisipaketi ettemaksu tagastamata jäämisega.

32.2. Vastamine kassaatori väitele kahju ulatuse tõendatuse kohta eeldaks toimikus olevate tõendite

uurimist ja hindamist. Kuna Riigikohus kontrollib HKMS 229 lg-st 2 tulenevalt kassatsioonkaebuse

põhjendatust üldreeglina alama astme kohtute poolt tuvastatud asjaoludele tuginedes, tuleb seisukoht

selles küsimuses võtta asja uuel arutamisel.

33. Eeltoodust lähtuvalt tuleb kassatsioonkaebus rahuldada. Halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused

tuleb tühistada ja saata asi uueks arutamiseks halduskohtule.

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Harri Salmann