3-3-1-58-12 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-58-12

Otsuse kuupäev

26. november 2012

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

OÜ Baltic Wind Energy kaebus Vabariigi Valitsuse 23. aprilli

2009. a korralduse nr 148 tühistamiseks osas, millega arvati

Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja Roostiku, Nuka,

Kadastiku, Kruusiaugu ja Lagle kinnistud

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 4. juuli 2012. a otsus haldusasjas

nr 3-09-1250

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Baltic Wind Energy kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta OÜ Baltic Wind Energy kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Halduskohtu 30. detsembri 2011. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu

4. juuli 2012. a otsus haldusasjas nr 3-09-1250 muutmata.

3. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Baltic Wind Energy esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Vabariigi

Valitsuse 23. aprilli 2009. a korralduse nr 148 „Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korralduse

nr 615-k „Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri“ muutmine“

(korraldus nr 148) osas, millega arvati Natura 2000 võrgustiku koosseisu kaebajale kuuluvad

kinnistud Roostiku, Nuka, Kadastiku, Kruusiaugu ja Lagle. Kaebuse kohaselt oleks korralduse nr 148

andmisel tulnud läbi viia looduskaitseseaduse (LKS) kohane loodusobjekti kaitse alla võtmise

menetlus, et selgitada välja alal asuvad loodusobjektid. Korraldusest ei selgu, millised kaitset vajavad

loodusobjektid kaebaja kinnistuil asuvad. Välja pole toodud ühtki LKS §-s 7 nimetatud loodusobjekti

kaitse alla võtmise eeldust. Viidatud pole asjakohasele eksperdiarvamusele. Vastustaja ei ole kaebajat

teavitanud tema kinnistute Natura võrgustikku arvamise menetluse algatamisest. Korraldus nr 148 on

põhjendamata ja selle õiguspärasust pole võimalik kontrollida.

2. Tallinna Halduskohus jättis 30. detsembri 2011. a otsusega haldusasjas nr 3-09-1250 kaebuse

rahuldamata. Kohus leidis, et korraldus nr 148 on üldkorraldus, kuna sellega määratakse kindlaks

loodus- ja linnualade piirid konkreetseil kinnistuil. Korraldusega on kaebuses nimetatud kinnistud,

v.a Lagle kinnistu, arvatud Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja. Asjaolu, et kinnistuid ei arvatud

nimekirja juba 2004. aastal, ei andnud alust eeldada, et seda hiljem ei tehta. Korraldusega nr 148

Natura võrgustiku eelvalikuala piiride määramisest hakkas kehtima kinnistute eriline staatus. Hiljem

võidakse küll välja anda ka hoiuala kaitse alla võtmise otsus, millega määratakse kaitstav ala

täpsemini ja sätestatakse kaitse-eesmärk, kuid võimalike muutuste osa on vähene. Loodusalade

kaitsekorda kohaldatakse niipea, kui alad on kantud ühenduse tähtsusega alade loetellu. Direktiivi

siduvus saavutatakse seejuures siseriikliku õiguse kaudu, et isik ei peaks oma õiguste ja kohustuste

kindlaksmääramisel tuginema vahetult loodusdirektiivile (direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade

ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta). Kaitstava ala kindlaksmääramisel selgitab

riik, kas teaduslik informatsioon ja tõendid kinnitavad ala vastavust ühenduse tähtsusega alaks

arvamise kriteeriumitele. Korraldusega nr 148 otsustas Vabariigi Valitsus kaebaja kinnistute arvamise

Natura võrgustikku. Korraldusega on otsustatud, et kaebaja kinnistute osas on vajalik siseriikliku

looduskaitserežiimi kehtestamine, seega on tegemist omandiõigusele piirangu seadmisega. Kinnistute

eelvalikualasse arvamine ja Euroopa Komisjoni sellest teavitamine võib kaasa tuua nende arvamise

ühenduse tähtsusega alade nimekirja. Riigikohtu otsusest asjas nr 3-3-1-27-09 saab järeldada, et

eelvalikualade korraldus on haldusakt, mis saab rikkuda kinnistuomanike õigusi. Kohtu järeldusi ei

väära ka asjaolu, et Euroopa Komisjon kontrollib omalt poolt liikmesriikide esitatud teavet alade

klassifitseerimise osas ning et Natura 2000 alade piiride korrigeerimine on veel võimalik. Samuti ei

väära kohtu järeldust asjaolu, et riigil on kohustus Natura võrgustikku määratud ala siseriiklike

meetmete abil kaitse alla võtta. Seejuures riigil on diskretsiooniruum kaitserežiimi valiku osas.

Eeltoodust tulenevalt tunnustas kohus kaebaja kaebeõigust.

Kohus leidis, et kaebaja piirdus kaebuses korralduse vormivigade ja selle andmisel rikutud

menetlusnõuete nimetamisega, esitamata lähemaid selgitusi selle kohta, et tema kinnistuil

loodusväärtusi ei esineks ning nende Natura 2000 võrgustikku arvamisel on eksitud. Natura

eelvalikuala määramise puhul ei ole tegemist looduskaitseseaduse kohase loodusobjekti kaitse alla

võtmisega, mistõttu kaebaja viited LKS vastavale menetlusele on asjakohatud. Menetlus- ja

vorminõuete rikkumine ei too alati kaasa haldusakti tühistamist. Vaidlustatud korralduse põhjendused

on napid, kuid on arusaadav, et selle eesmärgiks on loodus- ja linnudirektiivides (direktiiv

79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta) nimetatud elupaikade ja liikide kaitse. Vastustaja on

kohtumenetluses esitanud korralduse alusmaterjalide andmed, mille osas kaebaja pole esitanud

vastuväiteid, mis viitaksid nende andmete meelevaldsusele. Kui puuduvad sisulised takistused

samasuguse haldusakti andmiseks, pole põhjust haldusakti tühistada. Kaebaja sai võimaluse lükata

ümber väide, et tema kinnistutel asuvad kaitsmist väärivad loodusväärtused. Kaebaja seda teinud ei

ole.

Kaebaja kinnistud on Euroopa Komisjoni 12. detsembri 2008. a otsusega 2009/94/EÜ kinnitatud

ühenduse tähtsusega alade nimekirja. Selle otsuse mõju tõrjumiseks puudub kaebajal võimalus.

Kaebaja kinnistuil valitsevad piirangud tulenevad Euroopa Komisjoni otsuse järel otse seadusest ega

sõltu korraldusest nr 148. Korralduse nr 148 tühistamiskaebusega vaidlustamisega ei saavuta kaebaja

seega oma eesmärki. Seetõttu ei ole määravat tähtsust ka sellel, kas kaebaja suhtes viidi menetlus läbi

korrektselt ja kas korraldus nr 148 on asjakohaselt põhjendatud. Kaebajal oli teoreetiline võimalus

tõrjuda kaitsemeetmete vajadust kuni Euroopa Komisjoni otsuseni, kuid see eesmärk ei ole enam

saavutatav. Siseriiklikult on kaebajal tõhus võimalus oma õigusi kaitsta käimasolevas kinnistute

kaitse alla võtmise menetluses.

3. Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse

rahuldada. Apellatsioonkaebuse kohaselt pole vaidlust selles, et kaebajat korralduse nr 148

menetlemisest ega selle vastuvõtmisest ei teavitatud. Korraldus nr 148 on eelhaldusakt, millega

selgitatakse välja loodusväärtuste olemasolu maa-alal ja see, kas need väärivad kaitset. LKS ei

sätesta, kuidas tuleks läbi viia eelvalikualade määramise menetlus. Seega tulnuks kaebaja hinnangul

läbi viia LKS-kohane loodusobjekti kaitse alla võtmise menetlus. Samasisulised kohustused

tulenevad ka haldusmenetluse seadusest (HMS). Halduskohus pole menetlus- ja vorminõuete

järgimist sisuliselt hinnanud. Korralduses on viidatud LKS § 91 lg-le 6, toodud loetelu kaitstavate

elupaigatüüpide ja liikide kohta ning lisatud alade kaardid. Puuduvad viited dokumentidele, millest

võiks selguda, millised loodusväärtused kaebaja kinnistuil asuvad, milline on nende kaitseväärtus,

millistel kaalutlustel on kinnistud Natura võrgustikku arvatud. Seega on välja toomata haldusakti

faktiline alus. Natura võrgustiku alade väljavalimisel on vastustajal oluline kaalutlusruum. Asjas nr 3-

3-1-85-10 leidis Riigikohtu üldkogu, et kaebaja kinnistute osas hoiuala moodustamise menetluse

läbiviimisel rikuti nii menetlus- kui vorminõudeid ning kinnistuomaniku kaasamata jätmine võis

põhjustada väära lahenduse. Riigikohtu üldkogu tühistas hoiuala moodustamise otsuse kaebaja

kinnistute osas. Kuna hoiuala moodustamine ja eelvalikualade määramine viidi läbi ühtse

menetlusena, ei saa järeldada, et korraldus nr 148 on õiguspärane.

Kaebaja kinnistuil loodusväärtuste olemasolu tõendamise kohustus on vastustajal. Kuna kaebaja ei

olnud korralduse andmise menetlusse kaasatud ja korraldus on nõuetekohaselt põhjendamata, ei ole

kaebajal võimalik kohtumenetluses tõendada, et talle teatavaks tegemata loodusobjekte tema

kinnistuil ei asu. Korralduses nr 148 viitamata dokumente ei ole võimalik kohtumenetluses

korralduse õiguspärasuse kontrollimisel arvestada. Halduskohus pole selgitanud seda, kas menetlus-

ja vorminõuete rikkumine võis mõjutada korralduse õiguspärasust.

Halduskohtu seisukoht kaebuse eesmärgi saavutamise võimatuse osas ei põhine seadusel ja on

põhjendamata. Euroopa Komisjoni otsust kaebaja vaidlustada ei saa. Kaebaja ainus võimalus on

Natura eelvalikuala otsuse vaidlustamine. See, et Euroopa Komisjon võttis ühenduse tähtsusega alade

otsuse vastu enne, kui Vabariigi Valitsus eelvalikualade otsuse, on tingitud vastustaja õigusvastasest

käitumisest ega saa võtta kaebajalt õigust korralduse kohtulikule kontrollile. Halduskohtu otsusest

järeldub, et kaebaja oleks pidanud esitama muu kui tühistamisnõude. Kaebuse esitamise ajal ei

teadnud kaebaja Euroopa Komisjoni otsuse olemasolust. Kohtumenetluses ei selgitanud kohus

kordagi, et Euroopa Komisjoni otsuse tõttu tuleks kaebust muuta.

4. Vabariigi Valitsus esitas vastuapellatsioonkaebuse, milles vaidlustas osasid halduskohtu otsuse

põhjendusi, nõustudes otsuse resolutsiooniga.

5. Tallinna Ringkonnakohus jättis 4. juuli 2012. a otsusega OÜ Baltic Wind Energy

apellatsioonkaebuse rahuldamata ja Vabariigi Valitsuse vastuapellatsioonkaebuse läbi vaatamata.

Vastuapellatsioonkaebuse jättis ringkonnakohus läbi vaatamata põhjusel, et see oli esitatud üksnes

halduskohtu otsuse põhjenduste peale. Kuna halduskohtu otsuse põhjendustel pole iseseisvat mõju

vastustaja õigustele ja kohustustele, ei saa neid halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 180 lg 1

teise lause kohaselt otsuse resolutsioonist eraldi vaidlustada.

Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et korraldus nr 148 on haldusakt, täpsemalt üldkorraldus.

Riigikohtu otsusest asjas nr 3-3-1-27-09 tuleneb, et isik ei saa pärast tema kinnistu ühenduse

tähtsusega alaks määramist esitada siseriiklikus loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluses

vastuväiteid kaitserežiimi vajalikkuse osas. Seega on ainsaks efektiivseks õiguskaitsevahendiks

Natura 2000 eelvalikualade nimekirja vaidlustamine. Üksnes selles menetlusetapis on isikul võimalik

esitada sisulisi vastuväiteid sellele, kas talle kuuluval kinnistul on üldse vaja looduskaitselisi

piiranguid rakendada.

Korraldus nr 148 on vastu võetud oluliste menetlus- ja vormipuudustega. Vabariigi Valitsuse

5. augusti 2004. a otsusega kinnistuid Natura eelvalikualade hulka ei arvatud. Omaniku seisukohta

kaitseväärtuste olemasolu kohta kinnistuil küsiti viimati 2004. aastal enne Võilaiu hoiuala

moodustamist. Kinnistud arvati hoiualasse 2007. aastal. Riigikohtu üldkogu on asjas nr 3-3-1-85-10

leidnud, et 2004. aastal toimunud ärakuulamine ei olnud hoiuala moodustamise otsuse tegemiseks

piisav. Seega ei saa seda piisavaks lugeda ka korralduse nr 148 vastuvõtmise jaoks 2009. aastal.

Korraldus nr 148 on oluliste põhjendamispuudustega, kuna ei sisalda mingeid kaalutlusi ega viiteid

dokumentidele, millele tuginedes on kinnistud kaitsealadesse haaratud.

Eeltoodu ei too aga praegusel juhul kaasa kaebuse rahuldamist. Halduskohus on õigesti leidnud, et

korralduse nr 148 tühistamine ei oleks kaebaja jaoks tulemuslik. Jätkuvalt jääks kehtima Euroopa

Komisjoni 12. detsembri 2008. a otsus ja sellest tulenev riigi kohustus tagada Väikese Väina

loodusala kaitse. Kaebajal on sellises olukorras võimalik tema kinnistute suhtes rakendatavate

meetmete vastu vaielda konkreetses siseriiklikus menetluses. Rakendatavad meetmed peavad olema

proportsionaalsed ja eesmärgipärased.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palub haldus- ja ringkonnakohtu otsused tühistada ja

kaebuse rahuldada. Kaebaja leiab, et ringkonnakohus pole viidanud õiguslikule alusele, millest saaks

järeldada, et Euroopa Komisjoni 12. detsembri 2008. a otsus ei võimalda kaebust rahuldada.

Ringkonnakohus on selgitanud, et Natura eelvalikualade korralduse vaidlustamine on

kinnistuomaniku jaoks ainsaks efektiivseks õiguskaitsevahendiks. Seda kaebaja ongi kasutanud.

Selleks, et Euroopa Komisjon saaks teha otsuse ala ühenduse tähtsusega alaks määramise kohta, on

LKS § 91 lg 6 kohaselt vajalik, et Vabariigi Valitsus oleks ala eelnevalt eelvalikualaks kinnitanud.

12. detsembril 2008 ei olnud kaebaja kinnistud eelvalikualade nimekirjas. Seega ei saa Euroopa

Komisjoni otsus kaebaja kinnistute osas olla õiguspärane ega anda alust kaebuse rahuldamata

jätmiseks. Sisuliselt tähendab kohtute seisukoht seda, et Euroopa Komisjoni otsust ei olegi võimalik

muuta, seda isegi juhul, kui selle aluseks olnud andmed osutuvad vääraks või on esitatud pädevust

ületades või LKS § 91 lg 6 rikkudes. Kaebaja sellega ei nõustu. Riigikohtu lahendist asjas nr 3-3-1-

68-11 nähtub, et liikmesriigil on võimalik juba Euroopa Komisjonile esitatud eelvalikualade

nimekirja muuta (vt p 4). Juhul kui Euroopa Komisjoni otsus takistab kaebuse rahuldamist, on

vastustaja viinud läbi siseriikliku menetluse kaebaja põhiõigusi rikkudes, eelkõige on rikutud

põhiseaduse § 15 ja § 14. Juba sel alusel tuleb vaidlustatud korraldus tühistada.

7. Vastustaja palub kassatsioonkaebusele esitatud vastuses kaebuse rahuldamata jätta.

Ringkonnakohus on õigesti hinnanud vaidlustatud korralduse ja Euroopa Komisjoni otsuse vahelist

seost. Komisjoni otsus on adresseeritud liikmesriikidele ning sellest ei saa tuleneda õigusi ja

kohustusi üksikisikuile. Kaebaja ei väida, et Euroopa Komisjonile esitatud informatsioon oleks olnud

sisuliselt väär, vaid et selle esitamine toimus menetlusnorme rikkudes. Seega ei saa korralduse nr 148

tühistamine ilma Euroopa Komisjonile uusi andmeid esitamata olla kaebaja seisukohalt tulemuslik.

Kaebajal on võimalik tema kinnistute suhtes rakendatavate meetmete vastu vaielda kaitse alla

võtmise menetluses ning konkreetse tegevuslubade menetlustes. Riigikohus on otsuses nr 3-3-1-27-

09 leidnud, et Natura eelvalikuala otsust vaidlustamata ei saa isik tulemuslikult vaidlustada hilisemat

loodusobjekti kaitse alla võtmise otsust. Hilisemates lahendites (3-3-1-57-09 ja 3-3-1-85-10) on

Riigikohus seda seisukohta aga täpsustanud, rõhutades põhjendamiskohustuse täitmise ja kohase

menetluse olulisust loodusobjekti kaitse alla võtmisel. Seega ei näe ei värskem kohtupraktika ega ka

õigusnormid ette erisust, mille kohaselt Natura 2000 võrgustikku esitatud ala kaitse alla võtmisel ei

oleks enam vajalik esitada sisulisi põhjendusi loodusväärtuste olemasolu ja kaitsmisväärsuse kohta.

Eelvalikualade otsus ja hilisem kaitse alla võtmise otsus ei ole eel- ja põhihaldusakti suhtes.

Kohtuvaidluse esemeks ei ole Euroopa Komisjoni otsuse õiguspärasuse või õigusvastasuse

hindamine, mistõttu vastavasisulised väited tuleb jätta tähelepanuta. Vastustaja rõhutab veelkord, et

kaebaja ei ole kuidagi tõendanud väidet, et kinnistuil loodusväärtusi ei esine. Korralduse

alusmaterjalid on kohtuid veennud, et korraldus ei ole antud meelevaldselt. Kohtud on õigesti

leidnud, et korralduse nr 148 tühistamine kaebaja esiletoodud menetluslike minetuste tõttu ei too

kaasa kaebaja soovitud tulemust. Vastustaja kavandab vaidlusaluse ala osas läbi viia uue kaitse alla

võtmise menetluse, et likvideerida Riigikohtu otsuses asjas nr 3-3-1-85-10 nimetatud puudused.

Selles menetluses on kaebajal võimalus esitada vastuväiteid loodusväärtuste olemasolu ja

kaitsmisväärsuse osas.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Riigikohus käsitleb esmalt vaidlustatud korralduse õiguslikku olemust ning selle

tühistamiskaebusega vaidlustamise eesmärgipärasust (I osa), seejärel korralduse õiguspärasuse

küsimust (II osa).

I

9. Euroopa Liidu Natura 2000 võrgustiku moodustamist Eestis reguleerivad loodusdirektiiv,

linnudirektiiv ja looduskaitseseadus. LKS § 69 kohaselt koosneb Natura 2000 võrgustik Eestis

linnualadest, millest Eesti riik on Euroopa Komisjoni linnudirektiivi kohaselt teavitanud, ning

aladest, millel on vastavalt loodusdirektiivile Euroopa Komisjoni otsuse kohaselt üleeuroopaline

tähtsus. LKS § 91 lg 6 kohaselt kinnitab Vabariigi Valitsus korraldusega Euroopa Komisjonile

esitatava Natura 2000 võrgustiku alade loetelu. Natura 2000 võrgustiku alad määratakse

linnudirektiivi art 4 lõigete 1 ja 2 ning loodusdirektiivi art 4 lõike 1 nõuete kohaselt.

Linnudirektiivi kohased kaitsealad on moodustatud koheselt pärast Euroopa Komisjonile

vastavasisulise nimekirja esitamist liikmesriigi poolt (linnudirektiiv, art 4 lg 1). Loodusdirektiiv näeb

seevastu ette, et pärast liikmesriigi poolt alade nimekirja esitamist Euroopa Komisjonile kinnitab

komisjon liikmesriikide esitatud loetelude põhjal ühenduse tähtsusega alade loetelu (loodusdirektiiv,

art 4 lg 2). Ühenduse tähtsusega alade loetellu määratud alad tuleb liikmesriikidel omakorda

võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul määrata õigus- ja haldusaktide ja/või lepingu

alusel erikaitsealaks, st alaks, kus kohaldatakse vajalikke kaitsemeetmeid, et säilitada või taastada

nende looduslike elupaikade ja/või liikide populatsioonide, mille jaoks ala on määratud, soodsat

kaitsestaatust (loodusdirektiiv art 4 lg 4, art 1 p l ja art 6 lg 1).

10. Alates ala ühenduse tähtsusega alade loetellu kandmisest lasub liikmesriigil kohustus kohaldada

sellel loodusdirektiivi art 6 lõigetes 2–4 sätestatud kaitsemeetmeid (art 4 lg 5). Seda põhimõtet

kajastab LKS § 69, mis määratleb ühenduse tähtsusega alade loetellu kantud alad Natura 2000

võrgustiku aladena. Natura 2000 võrgustiku aladel kohalduvad keskkonnamõju hindamise ja

keskkonnajuhtimissüsteemi seadusest tulenevad kohustused (eelkõige näiteks § 3 p 2 –

keskkonnamõju hindamise kohustuslikkus; § 29 lg 2 – keeld anda tegevusluba, kui kavandatav

tegevus võib mõjuda kahjulikult ala terviklikkusele või kaitse-eesmärgile; § 33 lg 1 p 4 –

keskkonnamõju strateegilise hindamise kohustuslikkus). Nimetatud kohustused tekivad seega juba

enne alade riigi poolt erikaitsealadeks määramist.

11. Kaebajale kuuluvate kaebuses nimetatud kinnistute (v.a Lagle kinnistu, vt halduskohtu otsuse

p 29) osas on vastu võetud järgmised otsused (kronoloogilises järjestuses):

1) 18. mai 2007. a määrusega nr 156 arvas Vabariigi Valitsus kinnistud Võilaiu hoiuala koosseisu.

2) Euroopa Komisjon kinnitas 12. detsembri 2008. a otsusega nr 2009/94/EÜ kinnistud ühenduse

tähtsusega alade koosseisu.

3) LKS § 91 lg 6 alusel võttis Vabariigi Valitsus 23. aprillil 2009. a vastu korralduse nr 148, mil lega

arvas kaebaja kinnistud Euroopa Komisjonile esitatavasse Natura 2000 võrgustiku alade (n-ö

eelvalikualade) nimekirja. Kinnistud arvati Väikese Väina loodusala ning Väinamere linnuala

koosseisu.

4) 31. mai 2011. a otsusega asjas nr 3-3-1-85-10 tühistas Riigikohus Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007.

aasta määruse nr 156 osas, millega arvati Võilaiu hoiuala koosseisu Roostiku, Nuka, Kadastiku ja

Kruusiaugu kinnistud.

12. Kohtud on õigesti selgitanud, et Euroopa Liidu Kohtu (ELK) praktika järgi ei ole

kinnistuomanikel kaebeõigust Euroopa Komisjoni otsuse, millega kinnitatakse ühenduse tähtsusega

alade loetelu, vaidlustamiseks ELK-s. ELK hinnangul ei loo komisjoni otsus kohustusi otse

kinnistuomanikele, vaid üksnes liikmesriigile, kes peab astuma täiendavaid samme kaitserežiimi

kehtestamiseks. Samas on ELK rõhutanud, et sellises olukorras on tõhus õiguskaitse tagatud sellega,

et isik vaidlustab liikmeriigi poolt järgnevalt ala kaitsmiseks võetava meetme siseriiklikus kohtus

ning sealtkaudu saab vaidluse alla seada ka komisjoni otsuse õiguspärasuse. Vastavalt lojaalse

koostöö põhimõttele on kohtud kohustatud tõlgendama ja kohaldama siseriiklikke

kohtumenetlusnorme viisil, mis võimaldab isikutel vaidlustada siseriiklikku otsust, mis on seotud

ühenduse õigusakti kohaldamisega nende suhtes, taotledes viimase kehtetuks tunnistamist ja paludes

kohtul küsida eelotsust ELK-lt. Kui liikmesriigi kohus nõustub, et komisjoni otsuse õiguspärasus on

kaheldav, tuleb tal küsida komisjoni otsuse kehtivuse kohta ELK-lt eelotsust (vt nt ELK otsused T-

136/04, p-d 47–55; T-137/04, p-d 60–68; C-362/06, p-d 32-34 ja 43).

13. Seega on ELK hinnangul efektiivse õiguskaitse tagamiseks piisav, kui kinnistuomanikul on

võimalus vaidlustada siseriiklik Natura võrgustiku ala erikaitsealaks määramise otsus (Eesti õigusest

võib näiteks tuua ühenduse tähtsusega alade loetellu kantud alal LKS kohase looduskaitseala või

hoiuala moodustamise). Eesti õigus näeb aga lisaks direktiivi kohaselt üldjuhul Euroopa Komisjoni

otsusele järgneva erikaitseala otsuse vastuvõtmisele ette veel ühe haldusotsuse tegemise. Selleks on

LKS § 91 lg 6 kohane eelvalikualade kindlaksmääramise otsus. Kaebaja kinnistute osas on ka see

otsus vastu võetud pärast Euroopa Komisjoni otsust kinnistute ühenduse tähtsusega alade koosseisu

arvamise kohta.

14. Kinnistuomaniku kaebeõiguse osas on põhimõtteliselt võimalikud kaks lahendusvarianti.

Esimeseks variandiks oleks tunnustada kaebeõigust üksnes erikaitseala (nt hoiuala) moodustamise

otsusele ning eitada kaebeõigust eelvalikuala määramise otsusele. Teine võimalus on tunnustada

kaebeõigust eelvalikuala määramise otsuse vaidlustamiseks, millest omakorda järeldub piiratum

kaebeõigus hilisema erikaitseala moodustamise otsuse vaidlustamiseks.

19. juuni 2009. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-27-09 tegi Riigikohus valiku teise variandi kasuks

järgmiste põhjendustega. Riigikohus selgitas, et oluliste piirangute kehtima hakkamine Natura alal ei

sõltu erikaitseala moodustamise otsusest. Piirangud rakenduvad ala ühenduse tähtsusega alade

loetellu kandmisest (vt ka käesoleva otsuse p 10). Lisaks märkis Riigikohus, et ELK praktika

kohaselt on liikmesriigil kohustus kaitsta eelvalikualasid juba enne nende ühenduse tähtsusega

aladeks määramist, et tagada neil loodusväärtuste säilimine. Seega selgub ala eriline staatus juba selle

eelvalikualaks määramisest. Järgnev ala hoiualaks määramine ei toonud selles asjas kaasa olulisel

määral täiendavaid piiranguid, mis oleks kitsendanud kaebaja õigusi võrreldes kinnistutel kehtiva

Natura 2000 võrgustiku kaitserežiimiga.

15. Riigikohus leiab, et viidatud kohtuasjas valitud lahendusvariant kaitseb tõhusamalt

kinnistuomanike õigusi. Loodusdirektiivi art 4 lg 4 kohaselt tuleb ühenduse tähtsusega alad määrata

erikaitsealadeks võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul. Seega võib kinnistute

eelvalikualaks määramise ja erikaitsealaks määramise otsuste vahele jääda märkimisväärne

ajavahemik, mille kestel kinnistuomaniku õigused on juba oluliselt piiratud. Vähemtõhus oleks

lahendusvariant, kus kinnistuomanik peaks kohtusse pöördumise võimaluse tekkimiseks ära ootama

selle, millal riik jõuab ala erikaitsealaks määramiseni. Seega ei näe Riigikohus põhjust asjas nr 3-3-1-

27-09 võetud seisukohta muuta.

Vastustaja vastuses märgitud lahendites asjades nr 3-3-1-57-09 ja 3-3-1-85-10 ei muutnud Riigikohus

asjas nr 3-3-1-27-09 võetud seisukohta. Nii asjas nr 3-3-1-57-09 kaebajateks olnud OÜ Pajkeri jt kui

asjas nr 3-3-1-85-10 kaebajaks olnud OÜ Baltic Wind Energy kinnistute osas olid kohtumenetluses

vaidlustatud hoiualade moodustamise otsused esimesed siseriiklikud piiranguid kehtestavad

haldusaktid. Kinnistuid ei olnud enne hoiualaks määramist arvatud LKS § 91 lg 6 kohasesse Natura

eelvalikualade nimekirja (vt otsuse nr 3-3-1-27-09 p 21 ja otsuse nr 3-3-1-85-10 p 42). Samuti ei

olnud Euroopa Komisjon hoiualade moodustamise ajaks vastu võtnud samade kinnistute ühenduse

tähtsusega aladeks määramise otsust. Asjas nr 3-3-1-27-09 hoiuala moodustamise vaidlustanud OÜ

Suviste Põllumajandussaadused kinnistud olid aga Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korraldusega

nr 615-k eelnevalt juba Natura eelvalikualaks määratud.

OÜ Baltic Wind Energy kinnistud asusid nende Natura eelvalikualaks määramise ajal 2009. aastal

looduskaitseseaduse alusel moodustatud Võilaiu hoiualal. Kaebaja vaidlustas hoiuala moodustamise

otsuse õigeaegselt halduskohtus ning Riigikohtu üldkogu tühistas selle kaebaja kinnistute suhtes

tagasiulatuvalt. Seega saab eelvalikuala otsust käsitada esimese siseriikliku kaebaja kinnistute osas

looduskaitselisi piiranguid kaasa toova otsusena.

16. Riigikohus möönab siinkohal, et kinnistute loodusdirektiivi kohaseks Natura eelvalikualaks

määramise otsuse õiguslik olemus on raskesti määratletav. Ala eelvalikualaks määramise otsusega

määrab liikmesriik loodusdirektiivi III lisas sätestatud kriteeriumite ja asjakohase teadusinfo alusel

kindlaks, milliseid kohalikke direktiivi I lisas nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja II lisas

nimetatud liike alal esineb. Sellega ei ole aga ala veel Natura võrgustiku alaks määratud, vajalik on ka

Euroopa Komisjoni vastavasisuline otsus. Seega sarnaneb eelvalikuala otsus oma sisult

eelhaldusaktile, millega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel (ühenduse

tähtsusega ehk Natura võrgustiku alade kindlaksmääramisel) tähtsust omav asjaolu (HMS § 52 lg 1

p 2). Samas ei ole LKS § 91 lg 6 alusel toimuva haldusmenetluse ja Euroopa Komisjonis toimuva

menetluse puhul tegemist ühtse haldusmenetlusega ning loodusdirektiiv ei näe komisjoni otsuse

eeldusena ette liikmesriigi haldusaktina vormistatud ja siseriiklikus kohtus vaidlustatava otsuse

olemasolu. Nagu käesoleva asja asjaoludest nähtub, võib Euroopa Komisjoni otsus seetõttu ka

eelneda eelvalikualade määramise otsusele. Seega ei saa eelvalikualade kindlaksmääramise otsust

pidada eelhaldusaktiks Euroopa Komisjoni otsuse suhtes. Natura eelvalikualade määramise

korraldusel ei ole LKS-st tulenevalt eelhaldusakti tähendust ka ala kaitsealaks (nt hoiualaks või

looduskaitsealaks) määramise otsuse jaoks. LKS ei näe ette erisusi sellise loodusobjekti kaitse alla

võtmise menetluses, mis on juba arvatud Natura 2000 võrgustikku.

17. Kirjeldatud määratlemisraskustest hoolimata jääb Riigikohus seisukohale, et LKS § 91 lg 6 alusel

vastu võetud eelvalikualade määramise otsus on haldusakt (täpsemalt üldkorraldus, vt käesoleva

otsuse p 19), mis mõjutab kinnistuomanike õigusi ja mida kinnistuomanikud saavad seega

halduskohtus vaidlustada. Riigikohus ei nõustu kohtute seisukohaga, et korralduse nr 148

tühistamiskaebusega vaidlustamine on praegusel juhul eesmärgipäratu. Korralduse tühistamine võiks

kaasa tuua kinnistute eelvalikualaks määramise sisulise põhjendatuse uue kontrollimise vastustaja

poolt. Kaitseväärtuse puudumise korral oleks vastustajal võimalik pöörduda Euroopa Komisjoni

poole Natura võrgustiku piiride muutmise ettepanekuga. Samuti saab siseriikliku kohtumenetluse

raames seada kahtluse alla ka Euroopa Komisjoni ühenduse tähtsusega alade määramise otsuse

sisulise õiguspärasuse, mida vajadusel kontrollitakse ELK-lt eelotsuse taotlemise korras, nagu on

selgitatud käesoleva otsuse p-s 12. Seega ei ole Euroopa Komisjoni otsuse olemasolu iseseisvaks

takistuseks kaebuse rahuldamisele ning põhjendatud on kaebuse sisuline lahendamine.

II

18. Järgnevalt selgitab Riigikohus, kas ja mil määral on korralduse nr 148 vastuvõtmisel rikutud

vorminõudeid ja kaebaja menetluslikke õigusi.

19. Riigikohus nõustub halduskohtuga, et korraldus nr 148 on asja (kaebaja kinnistute) avalik-

õigusliku seisundi muutmisele suunatud üldkorraldus (HMS § 51 lg 2). LKS ei näe Natura

eelvalikualade kindlaksmääramise otsuse tegemisel ette seaduse 2. peatükis kirjeldatud loodusobjekti

kaitse alla võtmise menetluse läbiviimist, seega on kaebaja vastavasisulised viited

asjassepuutumatud. Küll aga tuleb otsuse tegemisel järgida haldusmenetluse seadusest tulenevaid

nõudeid (vt ka LKS § 6).

20. HMS § 40 lg 1 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalistele

võimaluse esitada asja kohta oma arvamus ja vastuväited. HMS § 40 lg 3 p 6 kohaselt võib

haldusmenetluse läbi viia menetlusosalist ära kuulamata, kui haldusakt antakse üldkorraldusena või

menetlusosaliste arv on suurem kui 50.

21. Vaidlus puudub selles, et vastustaja ja kinnistute eelmise omaniku V. Tammisaare vahel toimus

seoses Natura eelvalikualade ja hoiualade moodustamisega järgnev suhtlus. 2004. aasta veebruaris

teavitati V. Tammisaart tema kinnistuid puudutavast Natura 2000 võrgustiku moodustamisest.

23. veebruaril 2004 toimus Natura eelvalikualade tutvustus, kus osales ka V. Tammisaar. 2. märtsil

2004 esitas Saaremaa Keskkonnateenistus vastusena V. Tammisaare teabenõudele talle selgituse selle

kohta, milliste kriteeriumite alusel tema kinnistud Natura eelvalikualade menetlusse on võetud ning

vastuse lisana Natura 2000 ala inventeerimise ankeedi ala Väike väin – Võijärv kohta. 5. märtsi

2004. a kirjas palus V. Tammisaar jätta tema kinnistud Natura võrgustikust välja. 14. aprilli 2004. a

kirjaga teatas keskkonnateenistus V. Tammisaarele, et tema kinnistud on jäetud välja 1. maiks 2004

Euroopa Komisjonile esitatavast loetelust. Keskkonnateenistus selgitas, et kinnistutele kehtestatakse

ajutised majandustegevuse piirangud, et tagada alal esinevate loodusväärtuste säilimine kuni

piirkonna kaitsevajaduse väljaselgitamise kohta lõpliku otsuse tegemiseni. Vastuseks V. Tammisaare

pöördumisele teatas keskkonnateenistus talle 22. juuni 2004. a kirjaga, et keskkonnateenistus jätab

tema kinnistud Natura 2000 hoiualade nimekirjast välja.

11. augustil 2004 avaldati Ametlikes Teadaannetes teade Saare maakonnas hoiualade moodustamise

menetluse algatamise kohta ning avaliku väljapaneku toimumise kohta. 16. augustil 2004 esitas

V. Tammisaar keskkonnateenistusele vastuväite, milles palus keskkonnateenistuse 22. juuni 2004. a

kirjale tuginedes tema kinnistud moodustatava hoiuala koosseisust välja arvata. 25. oktoobril 2004

esitas keskkonnateenistus V. Tammisaarele vastuse, milles teavitas teda avaliku arutelu toimumise

ajast. V. Tammisaar osales 24. novembril 2004 toimunud avalikul arutelul. 7. märtsil 2005 esitas

keskkonnateenistus täiendava vastuse, milles selgitas, et V. Tammisaare kinnistud on valitud Natura

2000 hoiualade võrgustikku ning et kinnistutel on kehtestatud ajutised piirangud majandustegevusele

keskkonnaministri 22. aprilli 2004. a määrusega nr 2 „Majandustegevuse ajutiste piirangute

rakendamine väljaspool kaitsealasid asuvatel Natura 2000 võrgustiku aladel“. Keskkonnateenistus

selgitas kinnistutel tuvastatud elupaigatüüpide "lood" ja "rannaniidud" tunnuseid ning Natura

kaitserežiimiga kaasnevaid tagajärgi kinnistuomaniku jaoks. 14. märtsil 2005 vastas V. Tammisaar

kirjas keskkonnateenistusele, et ei nõustu oma kinnistute Natura hoiualasse arvamisega.

Keskkonnaministri 22. aprilli 2004. a määrusest tulenevad piirangud kehtisid kuni 30. aprillini

2007. Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. a määrusega nr 156 moodustati Võilaiu hoiuala. Vabariigi

Valitsuse 23. aprilli 2009. a korraldusega nr 148 määrati kaebaja kinnistud Natura võrgustiku

eelvalikualaks.

22. Hoiualade moodustamise menetluse algusest alates pole võimalik eristada, kas

keskkonnateenistuse ja V. Tammisaare vaheline kirjavahetus on suunatud hoiuala või Natura

eelvalikuala moodustamise otsuse langetamisele. Seega toimusid kaasamine ja ärakuulamine

üksteisega seotud hoiuala menetluses ning Natura eelvalikuala menetluses osaliselt ühendatult.

Vastustaja ei kasutanud HMS § 40 lg 3 p-s 6 sätestatud võimalust jätta menetlusosaline ära

kuulamata. Menetluse algusaastail oli kinnistuomanikule tagatud arvamuse ja vastuväidete esitamise

võimalus. Ärakuulamise sisukust näitab see, et haldusorgan esitas kinnistuomaniku vastuväidetele

vastuseks korduvalt omapoolseid sisulisi selgitusi. Hoolimata sellest, et kinnistuid 2004. aastal

eelvalikualade nimekirja ei arvatud, oli kinnistute omanikule keskkonnateenistusega peetud

kirjavahetusest teada, et menetlust jätkatakse ning pole välistatud kinnistute hilisem lisamine Natura

eelvalikualade hulka.

Eelkirjeldatud aktiivse suhtlemise perioodile järgnes mitme aasta pikkune ajavahemik, mille kestel

kinnistuomanikku ei teavitatud menetluse edasisest käigust. Kuigi V. Tammisaarel ei saanud eelneva

menetluse põhjal tekkida kindlat veendumust, et tema kinnistuid Natura võrgustikku ei arvata, oli

talle menetluse kestel antud teave kohati vastuoluline ega võimaldanud selget arusaama ka selle osas,

kas ja kuidas eelvalikualade määramise menetlus jätkub. Samuti ei teavitatud kinnistute omanikku

nõuetekohaselt korralduse nr 148 vastuvõtmisest. Riigikohtu praktika kohaselt eeldab hea halduse

põhimõte muuhulgas seda, et isikule tuleb mõistliku aja jooksul anda teavet teda puudutava

menetluse käigust. Hea halduse põhimõttega ei ole kooskõlas menetluse läbiviimine menetlusosalise

teadmata ja menetlusosalisega suhtlemata (vt Riigikohtu üldkogu 31. mai 2011. a otsus asjas nr 3-3-

1-85-10, p 37 ja seal viidatud lahendid). Selle põhimõtte vastu on vastustaja korralduse nr 148

menetluses eksinud.

23. HMS § 56 lg-st 1 tulenevalt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Põhjendustes

tuleb ära märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (§ 56 lg 2). Kaalutlusõiguse alusel

antud haldusaktis tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan akti andmisel lähtus (§ 56 lg 3).

24. Korralduses nr 148 on ära toodud selle õiguslik alus – LKS § 91 lg 6. Järgneb linnualade ja

loodusalade nimekiri koos loeteluga liikidest ja elupaigatüüpidest, mida konkreetsel alal kaitstakse

(p 1 alapunkt 66 Väinamere linnuala ja p 2 alapunkt 515 Väikese väina loodusala). Korraldusele on

lisatud linnualade ja loodusalade ülevaatekaardid ning märkus, et alade detailsete kaartidega saab

tutvuda Keskkonnaministeeriumis, Keskkonnaametis, Keskkonnaministeeriumi Info- ja

Tehnokeskuses ning Maa-ameti veebilehel www.maaamet.ee. Seega on korralduses ära toodud selle

üldised faktilised alused. Kaebaja on aga õigesti märkinud, et korralduse põhjendused ei ole piisavalt

detailsed selleks, et kinnistuomanik mõistaks, mis põhjustel tema kinnistud on eelvalikuala koosseisu

arvatud. Põhjendamisnõude üheks eesmärgiks on see, et isik, kelle õigusi aktiga piiratakse, saaks aru,

kas tema õigusi on kitsendatud seaduslikult, ja saaks vajadusel oma õigusi kaitsta (vt näiteks

Riigikohtu halduskolleegiumi 28. oktoobri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-66-03, p 18). Seda eesmärki

korralduse nr 148 faktilised põhjendused kaebaja jaoks ei täida. Seega on korraldus faktiliste

põhjenduste osas puudustega.

25. Viimaks tuleb selgitada, kas korralduse nr 148 puhul on tegemist kaalutlusõiguse alusel antud

aktiga. Sellisel juhul tulnuks korralduses ära tuua ka kaalutlused, millest haldusorgan korralduse

andmisel lähtus.

Linnudirektiivi artikli 4 lg 1 kohaselt klassifitseerivad liikmesriigid erikaitsealadena direktiivi I lisas

nimetatud liikide kaitseks eelkõige arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamad alad. ELK praktika

kohaselt piirdub liikmesriigi kaalutlusruum siinkohal ornitoloogiliste kriteeriumite kohaldamisega

selleks, et selgitada välja linnuliikide kaitseks kõige sobivamad alad. Liikmesriikidel on kohustus

kõik ornitoloogilistele kriteeriumitele vastavad alad linnukaitsealadeks määrata (nt C-3/96, p-d 61–

62). Liikmesriik ei tohi alade määramisel arvesse võtta muid huve, sh nt sotsiaalseid või

majanduslikke kaalutlusi (C-355/90, p 18; C-44/95, p 27). Väga erandlikel juhtudel on riigil võimalik

kindlaksmääratud linnualade ulatust vähendada, kui selleks on ülekaalukas avalik huvi, mis kaalub

üles ökoloogiliste eesmärkidega seotud avaliku huvi. Majanduslikud ja vabaaja veetmisega seotud

kaalutlused selliseks avalikuks huviks olla ei saa (C-57/89, p-d 21 ja 22).

Loodusdirektiivi art 4 lg 1 kohaselt esitavad liikmesriigid direktiivi III lisas sätestatud kriteeriumite ja

asjakohase teadusinfo alusel alade loetelu, kus märgitakse, milliseid kohalikke I lisas nimetatud

looduslikke elupaigatüüpe ja II lisas nimetatud liike alal esineb. ELK praktika kohaselt on tegemist

ammendava kriteeriumiteloeteluga ning liikmesriigid ei või ka loodusalade loetelu esitamisel võtta

arvesse majanduslikke, sotsiaalseid, kultuurilisi, regionaalseid või kohalikke kaalutlusi (C-371/98, p-

d 15–25).

Eeltoodust tulenevalt ei olnud Vabariigi Valitsusel eelvalikualade kindlaksmääramisel

märkimisväärset kaalutlusruumi. Selles suhtes erineb Natura eelvalikualade moodustamise otsus

üksnes siseriikliku õigusega reguleeritud loodusobjekti kaitse alla võtmise otsusest (vrd Riigikohtu

üldkogu otsus asjas nr 3-3-1-85-10, p 42). Eelvalikuala korraldust tuli põhjendada asjaoludega, mis

kinnitaksid väljavalitud alade vastavust direktiivides nimetatud looduskaitsealastele kriteeriumitele.

Korralduse andmisel ei saanud vastustaja aga kaaluda näiteks kinnistuomanike erahuve. Seega ei ole

korralduse andmisel rikutud HMS § 56 lõiget 3.

26. Järgnevalt tuleb selgitada, kas tuvastatud puudujäägid menetluses ja korralduse vormistamisel on

sellised, mis toovad kaasa korralduse tühistamise (vt HMS § 58). Riigikohus peab siinkohal oluliseks

esmalt asjaolu, et kaebaja kinnistute endisele omanikule V. Tammisaarele edastati menetluse

algstaadiumis tema kinnistuid puudutavad detailsed Natura võrgustiku alade inventeerimise ankeedid

ning selgitati, millised loodusväärtused kinnistuil asuvad ning miks on vajalik nende kaitsmine

Natura 2000 võrgustiku raames. Seega oli kaebajal korralduse sisulise õiguspärasuse kohta

vastuväidete esitamine küll raskendatud, kuid sellegipoolest võimalik. Halduskohus on õigesti

leidnud, et kaebaja pole kohtumenetluses esitanud väiteid või asjaolusid, mis viitaksid sellele, et

vastustaja esitatud materjalid ei ole korralduse sisulise õiguspärasuse hindamisel asjakohased.

Kaebaja on läbivalt piirdunud üksnes menetluses tehtud vigadele ning korralduse vormilistele

puudustele osutamisega. Kuna korralduse nr 148 puhul ei ole tegemist haldusorganile

märkimisväärset kaalutlusruumi jätva otsustusega, on selle seaduslikkus tuvastatud menetlus- ja

vormivigadest hoolimata kontrollitav.

27. Eeltoodust tulenevalt leiab Riigikohus, et korralduse nr 148 tühistamine ei ole põhjendatud ning

kaebus tuleb jätta rahuldamata. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107

lg 4 viimase lause alusel arvata riigituludesse.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann