3-4-1-6-12 · Riigikohus

Riigikohtunik Jaak Luige eriarvamus Riigikohtu üldkogu 12. juuli 2012. aasta otsuse 3-4-1-6-12

kohta

Ma ei nõustu Riigikohtu üldkogu otsusega (edaspidi üldkogu otsus) õiguskantsleri taotluse

rahuldamata jätmise kohta. Riigikohtu üldkogu oli sunnitud kiirustades tegema otsuse nii Eesti kui ka

Euroopa Liidu õigusruumis valitseva segaduse, ebamäärasuse ja õigusselgusetuse olukorras. Üldkogu

otsust lugedes valdab mind nüüd mure-nõutus-hämming. Ma ei ole suuteline eriarvamuses

igakülgselt analüüsima kõiki üldkogu otsuse seisukohti, järeldusi ja uskumusi. Seetõttu keskendun

kõige olulisemale, käsitledes esmalt ESML-i põhiseaduspärasust Põhiseaduse (edaspidi PS)

aluspõhimõtete vaatepunktist (I), seejärel ESM-i kui instrumendi efektiivsust ja võimalikku mõju

Eestile (II).

I

1. Põhiseaduse aluspõhimõtteid võib liigitada otstarbe (funktsiooni) alusel: 1) ideed (põhieesmärki

kandvad väärtused, nn iseväärtused, nt eesti rahvuse, kultuuri ja keele säilimise tagamine, aga ka

inimväärse ja turvalise elukeskkonna tagamine kõigile Eestis kodu rajanud inimestele);

2) instrumentaalsed (vahendi eesmärgid/väärtused, nt riik ja õigus, põhiõigused, vabadused ja

kohustused, PS muutmise alused ja kord) ja 3) mõõtu väljendavad (nt õiglus, iseseisvus ja

sõltumatus).

2. Eesti rahva riiklikul enesemääramisõigusel põhineva kokkuleppe (PS preambul, I peatükk

„Üldsätted“ ja XV peatükk „Põhiseaduse muutmine“) alusel saab moodustada Põhiseaduse

aluspõhimõtete tervikliku ja ühtse süsteemi (aluspõhimõtteid võib nimetada ka alussammasteks):

1) eesmärk; 2) iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik; 3) suverään – kõrgeima riigivõimu

kandja – rahvas ja 4) Põhiseaduse muutmise alused ja kord. Lühidalt on asi selles, et terviklikkuse ja

ühtsuse põhimõte võimaldab meil hinnata aluspõhimõtetesse sekkumise sügavust ja ulatust.

3. PS § 1 lõike 1 kohaselt on Eesti iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima

riigivõimu kandja on rahvas. Nõustun üldkogu seisukohaga, et põhiseaduslikult Eesti rahva ja riigi

alusena kinnistatud suveräänsuse põhisisu väljendub otsustusõiguses kõigis riigivõimu teostamise

küsimustes sõltumatult välistest mõjudest. Riigi finantssuveräänsus on suveräänsuse element, mis

hõlmab riigieelarve küsimuste ja riigile varaliste kohustuste võtmise otsustamist (üldkogu otsuse

p 127).

4. Leides, et Põhiseaduse suveräänsusklausel on sõnastuselt range, sätestades iseseisvuse ja

sõltumatuse aegumatuse ja võõrandamatuse, jättis Riigikohtu üldkogu aga välja selgitamata

suveräänsuse aegumatuse ja võõrandamatuse sätte mõtte ja eesmärgi, asudes seisukohale, et ka seda

normi iseloomustab lai tõlgendamisruum (üldkogu otsuse p 128). Suveräänsuse mõiste lineaarse

õiguspositivistliku käsitusviisiga ei ole võimalik nõustuda.

5. PS § 1 lõike 2 kohaselt on Eesti iseseisvus ja sõltumatus aegumatu ning võõrandamatu. Iseseisvuse

ja sõltumatuse aegumatuse ning võõrandamatuse mõtestamisel on asjakohane meenutada, et president

K. Päts vabastas 21. juunil 1940 eriõiguse alusel antud käskkirjaga nr 55 ametist vabariigi valitsuse ja

käskkirjaga nr 56 nimetas ametisse valitsuse eesotsas peaminister Johannes Varesega. See, mis

järgnevalt toimus Eesti iseseisvuse ja sõltumatuse ning rahva ja tema väärikusega, on meile hästi

teada. Olgu märgitud, et president oli eriõiguse alusel pädev valitsust ametist vabastama ja ametisse

nimetama. Ilmselt sätestati nendest ja teistest hirmudest tingitult Põhiseaduses eriline suveräänsuse

kaitseklausel, et vältida Eesti iseseisvuse ja sõltumatuse võõrandamist (loovutamist) pelgalt

pädevusnormide alusel. Ühtlasi on suveräänsusklausel Eesti rahva enesemääramisõiguse,

demokraatliku õigus- ja sotsiaalriigi ja Eesti rahva ja riigi väärikuse tagamise vaieldamatu nõue.

6. Kuna PS § 1 lõige 2 sätestab sõnaselgelt iseseisvuse ja sõltumatuse (suveräänsuse) aegumatu

võõrandamise keelu, siis siin tõlgendamisruum puudub – suveräänsuse võõrandamise keeld on

absoluutne nii ajas kui muutuvas õigusruumis. Ka iseseisvuse ja sõltumatuse osaline ära andmine

(loovutamine/loobumine) on suveräänsuse võõrandamine. Kui tavapärase rahvusvahelise lepinguga

varalise kohustuse võtmine reeglina ahendab/kitsendab/piirab üksnes riigi eelarvepoliitilisi valikud,

siis kõnealuse finantssuveräänsuse osalise loovutamise kohustuse võtmine sisuliselt välistab ESM-iga

seotud küsimustes parlamentaarse demokraatia. Minu arusaama kohaselt väljendub rahvusvaheliste

lepingute sõlmimisel PS § 1 lõikes 1 sätestatud suveräänsus lepinguosaliste vabal tahtel põhineval

hüvede vahetusel ja koostööl, mis ei ole seotud iseseisva ja sõltumatu riigi pädevuste loovutamisega.

Eesti Vabariik ei tohi sõlmida Põhiseadusega vastuolus olevaid välislepinguid (PS § 123 lõige 1).

Suveräänsuse osalise loovutamise kohustust sisaldav rahvusvaheline leping on vastuolus PS § 1

lõikega 2. Seega on Põhiseaduse kontekstis suveräänsuse piiramine ja loovutamine põhimõtteliselt

erineva tähendusega mõisted.

7. Demokraatliku õigusriigi põhimõte on tuletatud PS §-st 10. PS § 3 lõike 1 kohaselt teostatakse

riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seega on ka

suveräänsuse võõrandamise keeld demokraatliku õigusriigi põhimõtte nõue, mida tuleb riigivõimu

teostamisel tingimusteta järgida.

8. Rahvahääletusel vastu võetud Põhiseaduse täiendamise seadus (PSTS) ei muutnud PS

aluspõhimõtete süsteemi. PSTS § 1 kohaselt võib Eesti kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes Eesti

Vabariigi Põhiseaduse aluspõhimõtetest. Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi

Põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi (PSTS § 2). Nii säilitas Eesti

EL liikmesriigina parlamentaarse demokraatia, sh nii parlamendireservatsiooni kui ka iseseisva

eelarvepädevuse.

9. Euroala riikide riigipeade ja valitsusjuhtide 21. juuli 2011. a kohtumisel otsustati muuta ESM-i

tõhusamaks, asendades mh 11. juulil 2011 rahandusministri allkirjastatud ESML-i tekstis esialgse

konsensuskohustuse 85%-lise kvalifitseeritud häälteenamusega, kui Euroopa Komisjon ja Euroopa

Keskpank leiavad, et euroala finants- ja majandusliku stabiilsuse tagamiseks on vaja teha kiiresti

finantsabiga seotud otsus. Valitsuse 2. veebruari 2012. a korralduse nr 60 alusel „„Euroopa

stabiilsusmehhanismi asutamislepingu“ eelnõu heakskiitmine ja volituste andmine“, allkirjastas Eesti

esindaja Brüsselis ESM-i asutamislepingu. Siinkohal ühinen ja nõustun riigikohtunike Henn Jõksi jt

eriarvavamuse p-s 11 tehtud järelduse ja selle põhjendustega, et käsitletud asenduse tõttu vähenes

oluliselt väikeriikide, sh Eesti võimalus ühiselt oma huve kaitsta.

10. ESML artikli 8 lõike 4 kohaselt kohustuvad ESM-i liikmed märkima aktsiakapitali pöördumatult

ja tingimusteta. ESML artikli 4 lõike 4 alusel hädaabi andmine võib kaasa tuua sissenõutava

(märgitud, kuid sissemaksmata, so 1,1532 miljardit eurot, koos sissemakstava 148,8 miljoni euroga

kokku 1,302 miljardit eurot) kapitali nõude. ESML artikli 4 lõige 4 ei võimalda Riigikogul mõjutada

ESM-i otsuste langetamist kiirmenetluses (hädaabimenetluses). Seda saavad teha hädaabimenetluses

vetoõigust omavad riigid Saksamaa, Prantsusmaa ja Itaalia. Põhiseaduse seisukohast väärib

tähelepanu prof dr Dietrich Murswieki hoiatus, et ESM kujutab endast üleminekut Euroopa rahaliidu

aluspõhimõttelt (Euroopa Liit tervikuna ega ükski liikmesriik ei pea võtma enda kanda teise

liikmesriigi võlakohustusi) erinevale põhimõttele, kus turumajandusel, liikmesriikide omavastutusel,

demokraatial ja suveräänsusel on järjest väiksem tähendus, mis viib sekkumisele nii liikmesriikide

eelarve- ja rahanduspoliitikasse kui ka majandus- ja sotsiaalpoliitikasse.

11. Riigikohus on varasemas lahendis leidnud, et parlamendireservatsioon väljendab demokraatliku

õigusriigi olemust: mida Põhiseaduse järgi on õigustatud või kohustatud tegema seadusandja, ei saa

edasi delegeerida täitevvõimule, isegi mitte ajutiselt ja kohtuvõimu kontrollivõimaluse tingimusel

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. jaanuari 1994. a otsus kohtuasjas nr III-

4/A-94; vt ka üldkogu otsuse p 133).

12. ESML-iga seonduvalt on olulised finantsotsustused etteulatuvalt teinud parlamendi asemel

valitsus. ESML ei luba Riigikogul mingeid muudatusi teha. Nii ei saa Riigikogu iseseisvalt otsustada

ESM-i sissemakstava ja sissenõutava kapitali Eesti osa suuruse ega kohustuse arvestamise metoodika

(valemi), hädaabimenetluse reeglite ja finantsabi andmise tingimuste üle. Lepingu täitmisel puudub

Riigikogul pädevus sissenõutud kapitali osa suuruses kujundada hädaabi andmise tingimusi, hinnata

seda, kas hädaabi on antud rangetel tingimustel (ESM ei ole Riigikogu ees aruandekohustuslik, nii et

võib vabalt mingitel muudel kaalutlustel hädaabi anda tingimusi seadmata) ja kas see abi on

tulemuslik. Samas peab parlament vastutama rahva ees riigi kulude ja tulude ning nende tasakaalu

eest. Kas ja kuidas Riigikogu saab kanda eelarvepädevuses rahanduspoliitilist üldvastutust, kui ta on

üksnes sissenõutava kapitali sissenõude täitmise tagaja rollis? Siinkohal on aeg küsida: mis on

jäänud/jääb Riigikogu finantssuveräänsusest järele peale pelgalt formaalse pädevuse otsustada

kõnealuse lepingu ratifitseerimise üle ja kohustuse pärast lepingu ratifitseerimist luua pöördumatult ja

tingimusteta võetud rahalise kohustuse täitmiseks vajalik õiguslik keskkond ning reserveerida 1,1532

miljardit eurot, et tagada suvalisel ajahetkel esitatava nõude täitmine? Hämmelduses asetan siia kolm

küsimärki.

13. ESM on globaalse finantskriisi tagajärgede leevendamise abinõu (ESM-i tegevuses ilmneda

võivate teiste eesmärkide, samuti uute instrumentide loomise ning uute kohustuste võtmise

võimaluste kohta on praeguses olukorras keeruline seisukohta kujundada). Samas on ilmne, et ESML

puudutab Põhiseaduse aluspõhimõtteid tervikuna: rahva enesemääramisõigust, riigi suveräänsust, sh

finantssuveräänsust (sekkumise sügavus) ning rahanduspoliitikat ja demokraatliku õigus- ja

sotsiaalriigi toimimist kõigis tema valdkondades, sh põhiõiguste tagamist (sekkumise ulatus).

14. Põhiseaduse § 162 sätestab selgesõnaliselt ja ühemõtteliselt, et PS I peatükki „Üldsätted“ ja XV

peatükki „Põhiseaduse muutmine“ saab muuta ainult rahvahääletusega. Just nimelt muuta:

Põhiseaduse täiendamisega ei ole võimalik anda Eesti iseseisvuse ja sõltumatuse aegumatusele ning

võõrandamatusele kui aluspõhimõttele teistsugust sisu ja eesmärki selliselt, et muutumata jääks ühtne

aluspõhimõtete süsteem tervikuna. Järelikult ei ole üldse oluline, kas ESML on üksnes

rahvusvaheline leping või EL õigusega vähem või rohkem puutumuses olev rahvusvaheline leping:

suveräänsuse osalise loovutamise keelu olemasolu tõttu ei võimalda Põhiseadus seda lepingut

ratifitseerida. Õiguskantsler esitas Riigikohtule taotluse tunnistada ESML artikli 4 lõige 4 vastuolus

olevaks PS § 1 lõikest 1 ja §-st 10 tuleneva parlamentaarse demokraatia põhimõtte ning PS § 65

punktiga 10 ja §-ga 115. Riigikohus ei ole niisiis hinnanud ESML artikli 4 lõike 4 ja ESML kui

terviku vastavust PS § 1 lõikele 2.

II

15. Üldkogu otsuse kohaselt on ESM-i eesmärk tagada euroala finantsstabiilsus. Olgu nii.

Problemaatiline ja vaieldav on aga üldkogu järeldus, et euroala majanduslik ja finantsiline

jätkusuutlikkus kuulub Eesti põhiseaduslike väärtuste hulka (üldkogu otsuse p 163). Esiteks ei saa

kindel olla selles, et volitades rahvahääletusel Eestit ühinema Euroopa Liiduga, andis rahvas sellega

volituse Eesti ühinemiseks ühisraha euroga ning omakorda sellest tulenevalt nõustub ka suveräänsuse

osalise loovutamise ja ülisuure rahalise kohustuse võtmisega paratamatult kaasnevate uute

piirangutega. Teiseks võrdsustas üldkogu proportsionaalsuse testi teostamisel aluspõhimõtted

(väärtused) ESM-i instrumentidega, käsitades ESML artikli 4 lõiget 4 suveräänsuse ja demokraatliku

õigusriigi põhimõtetest tulenevatele nõuetele piirangute seadmist õigustava väärtusena (üldkogu

otsuse p-d 160–162). Kolmandaks ei sisalda üldkogu otsus ridagi globaalse, sh euroala finantskriisi

olemuse, poliitiliste, majanduslike ja ideoloogiliste põhjuste ning tegelikkuses valitseva olukorra

kohta. Seega leian, et olukorrast selget ülevaadet omamata ning finants- ja majanduskriisi asjaolusid

põhjalikult tundmata ei olnud üldkogul võimalik teha igakülgselt kaalutud ja põhjendatud otsust.

16. ELTL artikli 119 lõike 2 kohaselt on ühtse raha- ja vahetuskursipoliitika esmane eesmärk hindade

stabiilsuse säilitamine (sh tarbijahinnad). Euroala jõukamate riikide rahvad naudivad jätkuvalt seda

hüve. Alates eurole üleminekust on Eestis tarbijahinnad järjepidevalt kasvanud. Nii on olnud Eestis

ka sel aastal tarbijahinna kasv euroala kõrgeimate hulgas. See tähendab, et tarbijahindade stabiilsus

on omandanud Eestis negatiivse väljundi. Väidetav majanduslik edu on näilik: Eesti kuulub kindlalt

euroala vaesemate riikide hulka. Ees ootab elektrituru avanemisega kaasnev hindade tõus. Põhiseadus

kohustab meid arendama riiki, mis peab tagama praegustele ja tulevastele põlvedele ühiskondliku edu

ja üldise kasu (PS preambul). Kas ühiskondlikku edu ja üldist kasu tuleb mõista heaolu tagatuses

vähestele?

17. ESML annab vastandväärtuse ka solidaarsuse põhimõttele: Eesti kohustub maksumaksja rahaga

tagama endast kordades jõukamate euroala riikide, samuti nende riikide erasektori (pankade)

jätkusuutlikkuse. Mõte on ilmselt selles, et nende riikide elanikkond on harjunud heaoluga, mida

tuleb hoida nii kaua kui võimalik. Eesti elatustase võib ohutult langeda. Eesti on väike riik, rahvas

kannatlik ja mõistev: pingutas euro saamise nimel, et täita Maastrichti kriteeriumid, majanduslanguse

saabudes ning eelarve tasakaalu huvides leppis nurinata tehtud kitsendustega. Kas see ei ole

ülekohtune? Või ongi see kaasaegses tähenduses riigi rajatus vabadusele, õiglusele ja õigusele (PS

preambul). Olen nõutu.

18. Riigikohus on varasemas otsuses määratlenud demokraatiat võimu teostamisena rahva osalusel ja

oluliste

juhtimisotsuste

tegemist

võimalikult

laial

ja

kooskõlastatud

alusel

(Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. detsembri 1994. a otsus kohtuasjas nr III-4/A-11/94; vt

ka üldkogu otsuse p 132). Ometigi ei ole osalusdemokraatia riikliku mõtteviisina Eesti ühiskonnas

siiani oma kohta leidnud: rahvas ei ole ESML-iga seonduvatest probleemidest informeeritud ning ei

ole seetõttu saanud otsustusprotsessis mingilgi määral osaleda ega seda mõjutada. Riigile soovitakse

võtta ülisuur rahaline kohustus, kandma peab seda aga rahvas. Minu tõsine mure on siinkohal see, et

kuigi PS § 14 kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu

ning kohalike omavalitsuste kohustus, ei ole valitsus ESML-i eelnõu koostamisel ja lepingu

sõlmimisel tõsiselt kaalunud ega analüüsinud käsitletava lepingu vastavust Põhiseadusele.

19. Euro on nii maksevahend, valuuta kui ka kapital. Üldteadaolevalt on Euroopa Liidu ühe

alussambana tuntud kapitali vaba liikumise põhimõttest saanud pankade tegevuse üle sisulise

järelevalve ja kontrolli puudumise olukorras nii euro finantsstabiilsust kui ka euroala riikide

jätkusuutlikkust ohustav tegur. Kapitali juhtimise ja euroala riikide jätkusuutlikkuse probleemi ühe

lahendusvariandina on mõeldav panga- ja eelarveliidu asutamine. Jätkusuutlikkuse tagamisel võiks

siiski abi olla ka Maastrichti kriteeriumide järgimisest. Kuid ka kõige parema tahtmise juures ei

suuda ma mõista, kuidas riigi/panga võlakoormat kasvatav hädaabi/abi võimaldab pikemas

perspektiivis tagada nende ja kogu euroala majandusliku ja finantsilise jätkusuutlikkuse (vt üldkogu

otsuse p 181). Nõnda leian, et üldkogu uskumused ESM-i müstilisest tõhususest euroala riikide, sh

Eesti õitsengu tagamisel (vt üldkogu otsuse p-d 163–169, 179, 199–201, 208–209), ei mahu aruka

tõenäosuse piiridesse.

20. Kapital on fenomen, mis juhindub absoluutse ahnuse printsiibist. See tähendab, et kapital liigub

alati sinna, kus on loota suuremat kasu, olles täiesti ükskõikne eetika ja teiste vaimsete väärtuste osas.

Seega ka eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise küsimuses (vt üldkogu otsuse p 201).

21. Finantskriis on üleilmse väärtuskriisi ilming. Väärtuskriisi olemust on hästi tabanud teoloog

Dorothee Sölle: „Meie suhe maailmaga on määratletud tähtsaimate kaasaegse kultuuri poolt

kummardatavate ebajumalatega: raha ja vägivallaga. Keeleliselt tähendab see, et paljud inimesed on

muutunud huvitaval kombel abituks kõige selle suhtes, mida ei saa hankida, muretseda, omandada,

vallutada, kontrollida ega turustada.“ Väärtuskriis on kaos mõtlemises, mida iseloomustab sihitus,

pinnapealsus ja ebamäärasus, alusväärtuste kui pidepunktide puudumine, väärtuste paljususe keskmes

on materiaalne kasu. Eetilise distsipliini puudumisel käsitab valitsev poliitiline võim ka

rahvast/inimest instrumendina. Aeg näitab, kas/millal/kuidas Eesti väärtussüsteem muutub. Üks on

juba praegu selge: Eesti püüe jõuda Euroopa rikkamate riikide hulka – ei ole mõistlik eesmärk. Küll

võib Eesti oskuslike vahendite valdamise ja mõistmise ühtsuses jõuda väärikate riikide sekka.

Eesti Vabariigi Põhiseaduse kahekümnendal aastapäeval soovin Eesti rahvale õnnelikku kestmist

olnus, olevas ja tulevas.

Jaak Luik