3-4-1-6-12 · Riigikohus

Riigikohtunike Henn Jõksi, Ott Järvesaare, Eerik Kergandbergi, Lea Kivi, Ants Kulli ja Lea

Laarmaa eriarvamus Riigikohtu üldkogu 12. juuli 2012. aasta otsuse kohta kohtuasjas nr 3-4-1-

6-12

Leiame, et õiguskantsleri taotlus oleks tulnud rahuldada.

Eriarvamus Riigikohtu üldkogu 12. juuli 2012. aasta otsuse kohta väljendab esmajoones hääletamisel

vähemusse jäänud kohtunike erimeelsust otsuse resolutsiooni ja mitmete põhjendustega. Selle kõrval

näeme eriarvamuse kirjutamises ka võimalust väljendada muret selle pärast, et Riigikohtu üldkogu on

otsuse teinud ilmselgelt kiirustades. Kõnealune kohtuasi on olulisim meie põhiseaduslikkuse

järelevalve senises ajaloos. Just selle tõttu ei saa sedalaadi emotsionaalsed argumendid, nt et „ESML

lahendab Euroopa Liidu finantskriisi ja tagab lõpuks ometi eurotsooni finantsstabiilsuse“, põhjustada

kohtuasja

lahendamisel

kiirustamist.

Kiirustamisest

tingitult

ei

kajasta

otsus

kohtuasja

menetlusesemeks oleva ja Eesti riikluse seisukohalt ülimalt olulise problemaatika kaugeltki kõiki

olulisi aspekte.

Konkreetsemalt soovime selle kohtuasja menetlemisel ilmnenud probleemide ja otsuse suhtes

kriitiliselt märkida järgnevat.

1. Mööname, et üldjuhul ei peaks eriarvamuse kirjutajad käsitlema kohtuotsuse neid seisukohti ja

põhjendusi, millega nõustutakse. Praeguses eriarvamuses tuleb aga meie arvates mõnevõrra siiski

veel peatuda õiguskantsleri pädevuse temaatikal. Nõustume üldkogu otsuse p-s 118 sisalduva

kokkuvõtva järeldusega, et õiguskantsler oli pädev vaidlustama Riigikohtus ESML artikli 4 lõike 4

põhiseadusepärasust. Otsuse p-s 106 on piisavalt põhjendatud, et ESML-i näol on formaalselt

kindlasti tegemist välislepinguga ja eeskätt otsuse p-des 114–116 sisaldub piisav ning veenev

põhjendus sellele, miks on õiguskantsleri poolne välislepingute eelkontroll põhiseaduse mõttega

kooskõlas. Kohtuasja kui terviku kontekstis tuleb aga tähelepanuväärseks pidada seda, et Vabariigi

Valitsuse, aga ka täitevvõimu teiste esindajate arvamustes eitatakse õiguskantsleri kõnealust

pädevust. Seda püütakse kokkuvõtvalt põhjendada asjaoluga, nagu vähendaks või suisa väldiks

õiguskantsleri eelkontroll Riigikogu pädevust välislepingute ratifitseerimisel. Meie arvates raskendab

õiguskantsleri sellise pädevuse eitamine oluliselt täielikult välislepingute põhiseaduslikkuse kontrolli

tervikuna. Nimelt tulenevalt otsuse p-des 114–116 märgitud asjaoludest pärsivad ratifitseeritud

välislepingu põhiseaduslikkuse kontrollimist need ühelt poolt praktilised ja teiselt poolt riigi

rahvusvahelist prestiiži kahjustavad probleemid, mis tekiksid siis, kui Eesti sooviks väljuda

põhiseadusevastaseks

tunnistatud

ratifitseeritud

välislepingust.

Selline

välislepingute

põhiseaduslikkuse eelkontrolli eitamine koos järelkontrolli vähese tõenäosusega ei ole meie arvates

kooskõlas põhiseaduse (PS) §-ga 14, mille kohaselt on põhiõiguste ja põhiseaduslike väärtuste

tagamine muuhulgas ka täitevvõimu igapäevaseks kohustuseks. Kohtupraktikat üldistades võib

märgata, et pädevusproblemaatikat tõstatatakse kahesugusel eesmärgil: kas kavatsusega tagada

õigusmaastikul üldisemat õiguskindlust ja -selgust või teiselt poolt – lähtuvalt konkreetse

menetlusosalise soovist vältida sisuliste probleemide lahendamist. Praeguse kohtuasja puhul ei järgi

täitevvõimu esindajate seisukoht õiguskantsleri pädevuse küsimuses esimesena nimetatud

pädevusvaidluste eesmärki – Eesti õiguskorras õiguskindluse ja õigusselguse tagamise eesmärki.

2. Õigusselguse ja -kindluse probleem ongi meie arvates selle põhiseaduslikkuse asja üks

põhiprobleemidest ja murettekitavalt ei ole otsusega suudetud seda probleemi kuigi olulisel määral

lahendada. Nagu eelnevalt märgitud, puuduvad kahtlused selles, et ESML-i näol on formaalselt

tegemist välislepinguga. Kuid kahtlemata ei ole ESML oma loomult tavaline välisleping.

Põhiküsimuseks oli, on ja otsuse tõttu vähemalt teatud ajaks paraku ka jääb küsimus sellest, et

millena tuleks ESML-i käsitada materiaalselt ehk siis teisisõnu: kuidas positsioneerub ESML selle

loojate mõtte ja tahte kohaselt Euroopa Liidu õiguse kontekstis ning kuidas tuleks kõnealuse lepingu

nähtumuse ja olemuse vastuolu hinnata tagamaks võimalikult efektiivne põhiseaduslike väärtuste

kaitse. Otsuse p-s 19 kajastatud Vabariigi Valitsuse seisukoht on, et ESM-i dualistliku iseloomu tõttu

ei saa seda käsitleda lahus EL-i õigusruumist, majandus- ja rahaliidust; et ESML-i tuleb hinnata Eesti

EL-i liikmesusest lähtudes, kuna selle sisu ja olemus on seotud EL-i liikmesusega ja puudutab

tugevasti EL-i õigust; et Soome Eduskunta menetleb ESML-i EL-i asjana ja selle põhiseaduspärasust

hinnatakse Soome EL-i liikmesuse kaudu; EL-iga ühinemisel võttis Eesti endale kohustuse ühineda

majandus- ja rahaliiduga ning võtta euro kasutusele. Leiame, ESML-i dualismiargumendid ei ole

veenvad. Pole kahtlust selles, et ESML-i loomise ajend – euroala toimimismehhanismide

ebaefektiivsus ja kontrollmehhanismide nõrkus – on Eesti jaoks euroalaga liitumisega võrreldes

oluliselt teiseks asjaoluks.

3. EL-i liikmesriikide õiguses ja ka kohtupraktikas kasutatakse tõepoolest sellist mõistet, nagu

„Euroopa Liidu asi“ ja lisaks Soomele on ka näiteks Saksamaa Konstitutsioonikohtu 19. juuni 2012. a

otsuses 2 BvE 4/11 (eeskätt selle otsuse p-d 100-105) käsitatud ESML-i EL-i asjana. Ei saa eitada

sedagi, et ka meie Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 1521 lg-st 2 nähtub võrdlemisi selgelt

võimalus käsitada EL asjana ka midagi sellist, mida ei reguleeri EL-i õigusaktid. Leiame siiski, et

viited ESML-i dualistlikule iseloomule ja selle muuhulgas ka EL-i asjaks olemine ei aita meid mingil

määral edasi praeguse põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamisel.

4. Otsuse p-s 222 meenutatakse asjakohaselt, et “Eesti rahvas võttis 14. septembril 2003

rahvahääletusel vastu põhiseaduse täiendamise seaduse. PSTS § 1 kohaselt võib Eesti kuuluda

Euroopa Liitu, lähtudes Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest. PSTS § 2 kohaselt

kohaldatakse Eesti kuulumisel Euroopa Liitu Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust

tulenevaid õigusi ja kohustusi. Üldkogu hinnangul andis Eesti rahvas 14. septembril 2003 toimunud

rahvahääletusel nii vormilise kui ka sisulise nõusoleku selleks, et Eesti võib ühineda Euroopa Liiduga

ja seeläbi omada Euroopa Liidu liikmesusest tulenevaid õigusi ja kohustusi”. Leiame, et Euroopa

Liitu kuulumist ei saa ega tohi siiski kergekäeliselt samastada EL-i asjade endale jäägitult siduvaks

pidamisega. Ei tohiks unustada, et rahvas on andnud küll selge volituse kuuluda Euroopa Liitu

kooskõlas põhiseaduse aluspõhimõtetega, kuid vaevalt oli rahvas kõnealust volitust andes nõus

allutama end mistahes kohustustele, mis tulenevad küll Euroopa Liidu asjast, kuid jäävad väljapoole

Euroopa Liidu õigust. Või kui tõlgendadagi neid rahva poolt antud volitusi sel viisil laiendavalt, siis

kas saame väita, et enese mistahes Euroopa asjale allutamisel ei peaks kontrollima selle asja kooskõla

põhiseaduse aluspõhimõtetega? Leiame siiski, et sellele vastamine eeldab põhjalikumat analüüsi, kui

Riigikohtu kõnealune otsus sisaldab.

5. Sestap peamegi mitmes mõttes diskuteeritavaks otsuse p-i 223 teksti: „Üldkogu on seisukohal, et

PSTS § 1 tuleb käsitada nii volitusena ratifitseerida Euroopa Liiduga liitumisleping kui ka tulevikku

suunatud volitusena, mis lubab Eestil kuuluda muutuvasse Euroopa Liitu. Seda tingimusel, et

Euroopa Liidu aluslepingu muutmine või uus alusleping on põhiseadusega kooskõlas. Samas ei ole

üldkogu hinnangul PSTS volituseks legitimeerida Euroopa Liidu lõimumisprotsessi ega piiramatult

delegeerida Eesti riigi pädevust Euroopa Liidule. Seetõttu peab eeskätt Riigikogu iga Euroopa Liidu

aluslepingu muutmisel, samuti uue aluslepingu sõlmimisel eraldi läbi arutama ja otsustama, kas

Euroopa Liidu aluslepingu muudatus või uus alusleping toob kaasa sügavama Euroopa Liidu

lõimumisprotsessi ja sellest tuleneva Eesti pädevuste täiendava delegeerimise Euroopa Liidule, seega

ka põhiseaduse põhimõtete ulatuslikuma riive. Kui selgub, et Euroopa Liidu uus alusleping või

aluslepingu muutmine toob kaasa Eesti pädevuste ulatuslikuma delegeerimise Euroopa Liidule ning

põhiseaduse ulatuslikuma riive, on selleks vaja küsida kõrgema võimu kandjalt ehk rahvalt

nõusolekut ja tõenäoliselt täiendada uuesti põhiseadust. Neid nõudeid tuleb arvestada ka siis, kui

ESML toob kaasa muudatusi ELTL-is ja ELL-is“.

Soovime rõhutada kahtlusi, millest tegelikult kantuna on kirja pandud otsuse p 223, otsuse viimane ja

lugeja jaoks ilmselt eeskätt kõlama jääv punkt. Need on kahtlused selles, et kas siiski juba ESML ise

ei kujuta sisuliselt niisugust EL-i aluslepingute muutmist, mis oleks tinginud nõusoleku küsimist

rahvalt. Leiame, et üldkogu oleks pidanud neid kahtlusi kontrollima ja hindama, millistes piirides

võib Euroopa Liitu ümber kujundada EL-i õiguse väliste instrumentidega.

6. Üldkogu on ESML art 4 lg 4 (aga sellega seonduvalt ka kogu lepingu) põhiseaduslikkust

kontrollinud väga madala intensiivsusega. See avaldub esiteks kontrolli ulatuse määratlemisel (otsuse

p-d 120, 121, 143), kus rõhutatakse kontrolli piirdumist üksnes art 4 lg-ga 4; teiseks põhiseaduse

riivatud põhimõtete riive eesmärgi määratlemisel, kusjuures see eesmärk jääb raskelt tabatavaks

(otsuse p-d 154, 158, 165, 169, 198), ning lõpuks Riigikohtu pädevuse määratlemisel (otsuse p-d 173,

174). Otsuse p-des 114–116 märgitud eelkontrolli eesmärkidest tuleneb meie hinnangul loogiliselt, et

vaidlustava välislepingu kontroll peaks olema võimalikult ulatuslik ja põhjalik. Seega tulnuks

kontrollile allutada ka ESML art 4 lg-ga 4 seotud sätted. Seotud sätetena tulnuks meie arvates lisaks

õiguskantsleri viidatud ESML art 4 lg-le 4 käsitleda ka õigusteadlase dr Anneli Albi viidatud

lepinguga võetavate rahaliste kohustuste pöördumatut ja tingimusteta iseloomu (otsuse p 58) ning

kohtuliku kontrolli piiratust ESM-i tegevuse üle (otsuse p 62).

7. Kontrolli põhjalikkuse puhul ei saa nõustuda otsuse p-dest 173–175 tuleneva järeldusega, nagu

saaks Riigikohus kõnealuse sätte põhiseaduslikkust n-ö täies mahus kontrollida alles pärast seda, kui

Riigikogu on saanud ratifitseerimismenetluses oma otsustusõigust kasutada. Sellise enesepiiranguga

muutis üldkogu suures osas mõttetuks õiguskantsleri taotluse kontrollimise, mille esitamiseks

õiguskantslerile eelkontrolli staadiumis anti piiranguteta pädevus otsuse p-des 114–116. Enesepiirang

võib olla seletatav üldkogu sooviga vältida lõpliku vastutuse võtmist. Kui nõustuda üldkogu

seisukohaga, et põhiseaduslikkuse eel- ja järelkontrolli meetod võib erineda, siis võivad erineda ka

lõppjäreldused ühe ja sama sätte põhiseaduslikkuse kohta. Väärib märkimist, et samaaegselt

kõnealuse enesepiiranguga on Riigikohus pidanud end pädevaks ESML art 4 lg-s 4 sätestatud abinõu

vajalikkust käsitledes siiski hindama seda, kas euroala riikidel leidub otsustusmehhanismi, mis

võimaldaks hädaolukorras sama tõhusalt kõrvaldada ohu euroala majanduslikule ja finantsilisele

jätkusuutlikkusele, kuid mis riivaks vähem Eesti põhiseadust (otsuse p 182).

8. Kahetsusväärselt valis üldkogu enamus praeguses kohtuasjas põhiseaduse põhimõtete riive

põhiseaduspärasuse

hindamiseks

proportsionaalsuse

kontrolli,

viidates

seejuures

kohaliku

omavalitsuse riigieelarve rahastamise asjale (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas

nr 3-4-1-8-09, p 64). See viide, mis peaks õigustama kontrolli viisi valikut, on eksitav, sest osutatud

punktis räägitakse kohaliku omavalitsuse õigusest võtta võlakohustusi ja seadusandjale antud

volitusest piirata omavalitsusüksuste iseseisvust ning selle piirangu ehk riive vajadusest olla oma

eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Tolles kohtuasjas oli keskseks küsimuseks

kohalike omavalitsuste põhiõigus – PS § 154 lg-s 1 sätestatud autonoomiaklausel "kõiki kohaliku elu

küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel

iseseisvalt", mitte aga põhiseaduse põhimõtted: riigi suveräänsus, sh parlamendi finantspädevus ja

demokraatliku õigusriigi põhimõte. Kasutades proportsionaalsuse testi, leidis üldkogu enamus, et

ESML-i ratifitseerimisel tekkiv riive ei ole eriti intensiivne, samas on riive kantud kaalukatest

põhiseaduslikest väärtustest – vajadusest tagada põhiõiguste ja -vabaduste kaitse. Jääb arusaamatuks,

kuidas oli üldkogul võimalik hinnata riive sobilikkust ja vajalikkust olukorras, kus üldkogul puudus

tõsikindel analüüs, kui suur on praktikas ESML art 4 lg-s 4 sätestatud kiirmenetluse kasu euroala

stabiilsuse tagamisel. Mõõdukuse hindamisel lähtuti aga argumenteerimata tõdemusest, et tuleb

eristada ESML-i ratifitseerimisel tekkivat riivet ning riivet, mis võib tekkida hiljem lepingu täitmisel.

Meie arvates tuli hinnata, kas vaidlustatud hädaabimenetlus, mis jätab Eesti riigi otsustamisest

kõrvale, kaalub üles Eesti riigi suveräänsuse, sh Riigikogu finantspädevuse ja demokraatliku

õigusriigi põhimõtte, mis on ühed kaalukamad põhimõtted. Vastuse sellele küsimusele on meie

arvates eitav.

9. Otsuse põhjendustest järeldub, et üldkogu ei hinnanud ega pidanudki vajalikuks hinnata riske, mis

ESML-iga ühinemisel kaasnevad Eesti riigieelarvele ja majanduslikule suutlikkusele. Üldkogu leidis,

et

Riigikohus

saab

põhimõtteliselt

alles

hilisema

(st

ESML-i

ratifitseerimise

järgse)

põhiseaduslikkuse järelevalve korras kontrollida, kas Riigikogu on oma ülesannet täitnud

põhiseadusega kooskõlas (vt otsuse p 174). Sellise lähenemisega ei saa nõustuda. Juba praeguses

menetluses – seega välislepingu sätte põhiseadusele vastavuse eelkontrollis peab Riigikohus hindama

kõiki riske. Seda oleks tulnud üldkogul teha ka ESML art 4 lg 4 puhul. See omakorda tähendab, et

tegelikult oleks Riigikohtule tulnud esitada täitevvõimu esindajate poolt põhjalik riskianalüüs, mida

aga ei tehtud.

10. Otsuse suhtes eriarvamusele jäänutel on mõistmatu otsuse p-dest 175 ja 189 lähtuv mõttekäik,

nagu oleks Eestil ESML-i ratifitseerimise järgselt piisavalt erinevaid variante selle välislepingu

täitmiseks ja jääb üle vaid välja valida neist variantidest põhiseaduspärased. Tegelikult ongi

põhiseaduslik probleem selles, et ESML-i ratifitseerimise järgselt Eestil sisuliselt valikud puuduvad.

Asjaolu, et ESML-i tuleb Eestil ratifitseerimise järgselt igal juhul täita tähendab lõppkokkuvõttes

seda, et Eesti finantsvõimalused täita siseriiklikult põhiseaduslikke kohustusi vähenevad summa

võrra, mille Eesti peab maksma ESML-i täitmiseks. Tähtsusetu on selles kontekstis, millistest

allikatest ESML-i täitmiseks vajalikku raha saadakse. Märkigem siinjuures, et olukorras, mil ESML

art 4 lg 4 peaks realiseeruma, ei ole laenuraha saamise tingimused suure tõenäosusega soodsad.

Üldkogu on märkinud, et kohtu ülesanne põhiseaduslikkuse järelevalves ei ole seadusandjale ette

kirjutada valikut, kuidas tuleb võetud kohustust hiljem täita ning et kohus saab põhiseaduslikkuse

järelevalve korras kontrollida ka seadusandja edasiste valikute põhiseaduspärasust (otsuse p 175).

Leiame, et selline seisukoht ei puutu asjasse. ESML-i täitmise põhiseadusele vastavus on ESML-i

enda sätete põhiseadusele vastavusest erinev probleem. Praeguses asjas ei vaielda ega saagi vaielda

selle üle, kuidas Eesti hakkab ESML-i täitma. Samas ei sõltu ESML-i täitmiseks vastuvõetavate

õigusaktide kehtivusest ESML-i kehtivus. See tähendab, et ESML jääb kehtima ka juhul, kui mõni

selle täitmiseks vastuvõetud õigusakt tunnistatakse Riigikohtu poolt põhiseaduslikkuse järelevalve

korras kehtetuks.

11. Põhjendamatu on üldkogu järeldus, et ESML on hädavajalik selleks, et tagada euroala ja Eesti

majanduslik ja finantsiline stabiilsus ning selle kaudu ka põhiõiguste ja -vabaduste kaitse (otsuse p

208). Selline seisukoht vajanuks tuginemist majandusteaduslikule analüüsile.

Eeldatavasti vähendab ESM-ist tulenevate rahaliste kohustuste täitmine riigieelarveliste vahendite

eraldamist Eesti institutsioonidele, mis tagavad põhiõiguste kaitset. Pole kahtlust, et ESML-i

rakendumine kahjustab PS §-dest 10 ja 28 tulenevat sotsiaalriigi põhimõtet, sest ESM-i aktsiakapitali

sissemaksete tegemine vähendab riigieelarvelisi vahendeid. Senisest raskemaks muutub ilmselt ka

riigieelarve tasakaalus hoidmine. Õigusteadlane dr A. Albi juhtis oma arvamuses tähelepanu ESM-

iga kaasneda võivale hüperinflatsiooni ohule ning sellega seonduvale omandiõiguse riivele. Need

küsimused on kahjuks jäänud üldkogu tähelepanuta.

12. Osalemine rahvusvahelise koostöös (otsuse p 201) on kahtlemata argument ESM-iga

ühinemiseks, kuid otsuses puudub väiksemgi analüüs, et ESM-ist kõrvalejäämisega kaasneksid

Eestile tõsisemad tagasilöögid rahvusvahelises koostöös. Raske on nõustuda enamuse arusaamaga, et

kui Eesti majandus peaks tulevikus raskustesse sattuma, on ESM üks võimalus abi saamiseks (otsuse

p 200). Sellise optimismi allikas otsusest ei selgu. Nii otsuses viidatud ESML art 3 ja art 12 lg 1, aga

ka preambuli p 6 seovad abi ohuga euroalale. Ainuüksi Eesti majanduse olukord ei kujuta meie

hinnangul ohtu euroalale.

13. Märgime sedagi, et ESML-i põhiseaduspärasuse kaalumisel ei saa arvestada üksnes Eesti riigi

vetoõiguse puudumisega. On oluline tõdeda, et ESM-i otsustusprotsessis on oluliselt vähenenud

väikeriikide, sh Eesti võimalus oma huvide ühiseks kaitsmiseks. Nõutud 85%-line häälteenamus on

saavutatav juba kuue suurema liikmesriigi otsuse alusel. Liites Saksamaa 27,1464, Prantsusmaa

20,3859, Itaalia 17,9137, Hispaania 11,9037, Hollandi 5,7170 ja Belgia 3,4771 hääled, saame

häälteenamuse 86,5438 häälega. Teisisõnu, kuuel liikmesriigil on võimalus otsustada, vajamata

selleks ülejäänud 11 liikmesriigi poolthäält. Seega erinevalt Euroopa Liidu otsustusprotsessidest

põhineb ESM-i otsustusmehhanism sellel, et panustatud raha määrab hääleõiguse (vt R. Narits ja C.

Ginter, ESM lepingu põhiseaduslikkus kui demokraatliku protsessi defitsiidi küsimus, Juridica, 2012,

nr 5, lk-d 343–358).

Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Ants Kull, Lea Laarmaa