3-4-1-25-11 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-25-11

Otsuse kuupäev

17. aprill 2012

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Henn Jõks, Lea

Laarmaa ja Ivo Pilving

Kohtuasi

Õiguskantsleri taotlus tunnistada asjaõigusseaduse § 1581

lõige 1 ja asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 152

lõiked 1-2 koostoimes asjaõigusseaduse rakendamise seaduse

§ 154 lõigetega 2-4 kehtetuks osas, milles need ei näe avalikes

huvides vajalike tehnovõrkude või -rajatiste talumise

kohustuse eest kinnisasja omanikule ette piisavat tasu, ning

asjaõigusseaduse § 1582 lõike 1 esimene lause osas, milles see

teeb viite asjaõigusseaduse rakendamise seaduse §-s 154

sätestatud tasu suurusele

Menetluse alus

Õiguskantsleri 23. detsembri 2011. a taotlus nr 7

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Tunnistada AÕSRS § 154 lõiked 2-4 ja AÕS § 1582 lõike 1 esimese lause osa „asjaõigusseaduse

rakendamise seaduse §-s 154 kehtestatud suuruses“ põhiseadusega vastuolus olevaks ning alates

käesoleva otsuse jõustumisest kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 1. aprillist 1999 kuni 31. detsembrini 2002 kehtinud asjaõigusseaduse rakendamise seaduse

(AÕSRS) § 152 nägi ette tehnovõrgu või -rajatise omaniku õiguse nõuda maa kinnistusraamatusse

kandmisest kümne aasta jooksul kas reaalservituudi või isikliku kasutusõiguse seadmist.

AÕSRS § 154 vabastas tehnovõrgu või -rajatise omaniku kuni 1. jaanuarini 2009 talumistasu

maksmisest eeldusel, et tema kasuks oli seatud reaalservituut või isiklik kasutusõigus.

2. 1. jaanuaril 2003 jõustunud AÕSRS § 152 redaktsioon sätestas kinnisasja omaniku kohustuse

taluda tema kinnisasjale või veel kinnistusraamatusse kandmata maale enne 1. aprilli 1999 püstitatud

tehnovõrku või -rajatist sõltumata sellest, kas kinnisasi on vastava asjaõigusega koormatud või mitte.

Tehnovõrku või -rajatist tuli tasuta taluda sõltumata sellest, kas kinnisasi oli piiratud asjaõigusega

koormatud.

3. Riigikohus tunnistas oma 30. aprilli 2004. aasta otsusega kohtuasjas nr 3-4-1-3-04 AÕSRS § 154

lõike 2, mis nägi talumise kohustuse eest tasu maksmisest vabastuse ette kuni 2009. aasta

1. jaanuarini, põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks, sest see koormas maa omanikku rohkem, kui oli

üldsuse ja tehnorajatiste omanike huvidega põhjendatav.

4. 26. märtsil 2007 jõustunud asjaõigusseaduse (AÕS) § 1582 lõige 1 näeb ette kinnisasja omaniku

õiguse nõuda tehnovõrgu või -rajatise talumise eest tasu AÕSRS §-s 154 kehtestatud suuruses.

AÕSRS § 154 lõiked 2-4 sätestavad, et tehnovõrgu või -rajatise talumise või tehnovõrgu või -rajatise

kaitsevööndist tuleneva maa kasutamise kitsenduse talumise eest makstava iga-aastase tasu suurus on

tehnovõrgu või -rajatise kaitsevööndile vastava maa üheprotsendilise maksustamishinna arvulise

näitaja ja maa sihtotstarbest sõltuva koefitsiendi korrutis.

ÕIGUSKANTSLERI TAOTLUS

5. Õiguskantsler pöördus 23. detsembril 2011 Riigikohtusse taotlusega tunnistada AÕS § 1581 lõige 1

ja AÕSRS § 152 lõiked 1-2 koostoimes AÕSRS § 154 lõigetega 2-4 põhiseaduse vastaseks ja

kehtetuks osas, milles need ei näe avalikes huvides vajalike tehnovõrkude või -rajatiste talumise

kohustuse eest kinnisasja omanikule ette piisavat tasu. Samuti palus õiguskantsler õigusselguse

eesmärgil tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks AÕS § 1582 lõike 1 esimese lause osas,

milles see teeb viite AÕSRS §-s 154 sätestatud tasu suurusele. Lisaks taotles õiguskantsler viidatud

sätete kehtetuks tunnistamise otsuse jõustumine edasi lükata põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 58 lõike 3 alusel kuue kuu võrra.

6. AÕS § 1581 lõikest 1 ja AÕSRS § 152 lõigetest 1-2 tulenev avalikes huvides vajaliku tehnovõrgu

või -rajatise talumise kohustus takistab kinnisasja omanikul vähemalt seda osa oma omandist, millel

tehnovõrk või -rajatis asub, vabalt vallata ja kasutada. Lisaks otseselt tehnovõrgu või -rajatise all

asuva maa kasutamise piirangutele on piiratud ka omaniku võimalus kasutada tehnovõrgu või -

rajatise kaitsevööndisse kuuluvat maad. Näiteks elektripaigaldise kaitsevöönd on õhuliinidel sõltuvalt

liini pingest 2-40 meetrit kummalgi pool elektriliini telge. Seadusega on piiratud kaitsevööndisse

jääva maa kasutamist. Ka kinnisasja muude osade kasutamine võib olla piiratud, kuna kinnisasja

omanik peab lubama tehnovõrgu või -rajatise omanikul paigaldada vajalikke tehnovõrgu või -rajatise

tähiseid ning teha hooldus- ja remonttöid, seejuures vajaliku tehnika juurdepääsuga.

7. Avalikes huvides vajalike tehnovõrkude ja -rajatiste talumise kohustuse kehtestamiseks ja

talumiskohustuse eest makstava talumistasu piiramiseks on legitiimne eesmärk – kogu Eestis

elanikele elektri-, gaasi- ja muude ühenduste tagamine taskukohase hinnaga, vältides seejuures ka

ootamatuid ja hüppelisi hinnatõuse. Talumistasu praegu kehtivas suuruses teenib universaalteenuste

tarbijate huve, kuna talumistasude tõstmisel tõuseks tõenäoliselt ka tarbijatele pakutavate teenuste

hind.

8. Kaitsevööndisse jääva maa sihtotstarbeline kasutamine võib osutuda võimatuks ning osal juhtudel

ei ole välistatud selliste piirangute käsitlemine de facto omandi omaniku nõusolekuta

võõrandamisena põhiseaduse (PS) § 32 lõike 1 mõttes. PS § 32 lõige 1 näeb õiglase hüvitise

maksmise kohustuse sõnaselgelt ette üksnes omandi omaniku nõusolekuta võõrandamise juhtudeks.

Sellegipoolest on mõistliku hüvitise maksmine osal juhtudel ka PS § 32 lõikes 2 sätestatud muude

omandikitsenduste puhul asjakohane vahend, et tagada õiglane tasakaal kinnisasja omanike ja üldsuse

huvide vahel. Ka Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas on leitud, et üksikisiku ja üldsuse huvide

tasakaal ei ole tagatud, kui isikutele ei ole omandiõiguse kitsenduste eest üldse hüvitist ette nähtud

või kui hüvitis on ebamõistlikult väike.

9. Õiguskantsler tõi näite kinnistust, mille metsamaad läbib 160 meetri pikkuselt 330 kV pingega

elektriliin, mille kaitsevöönd on 40 meetrit kummalgi pool liini telge, samuti läbib metsa 110 kV

pingega liin, kaitsevööndiga 25 meetrit mõlemal pool liini. Seega on kaitsevööndit kokku

1,58 hektarit ja praktikas on elektripaigaldise omanik kogu kaitsevööndi ulatuses asuva metsa maha

raiunud. Põllumaana kasutamiseks on see maa liigniiske.

10. AÕS § 1582 lõige 1 annab kinnisasja omanikule õiguse nõuda tasu avalikes huvides vajaliku

tehnovõrgu või -rajatise talumise eest AÕSRS §-s 154 sätestatud suuruses. AÕSRS § 154 lõikest 1

tulenevalt on talumiskohustusega koormatud kinnisasjade omanikel õigus saada sama paragrahvi

lõigetes 2-4 sätestatud suuruses talumistasu ka muude seadusest tulenevate tehnovõrkude ja -rajatiste

talumise kohustuse puhul. AÕSRS § 154 lõigete 2-4 kohaselt on maa kasutamise kitsenduste talumise

eest makstava tasu iga-aastane suurus kitsendusaluse maa üheprotsendilise maksustamishinna ja

koefitsiendi 0,05-0,75 korrutis sõltuvalt maa sihtotstarbest, hoone puhul koefitsiendi 5 või 10

korrutis. Ülal toodud näite puhul on kinnisasja omanikul õigus saada talumise eest tasu 31,6 senti

aastas.

11. Talumistasu koefitsientide väljatöötamisel lähtuti seletuskirjast nähtuvalt sellest, mil määral piirab

tehnovõrgu või -rajatise põhjustatud kitsendus kinnisasja sihipärast kasutust, samuti sellest, et

talumistasu suurus vastaks koormatud maa maamaksule. Maaomanikud peavad avalikes huvides

talutavate tehnovõrkude ja -rajatiste aluse ja nende kaitsevööndisse kuuluva maa eest maksma

täismääras maamaksu. Sisuliselt kasutab aga seda osa kinnisasjast hoopis võrguettevõtja oma

majandustegevuses teenuse osutamisel. Maamaksu arvutamise ja talumistasu arvestamise

metoodikaid

arvestades

ületab

enamikel

juhtudel

maaomanikul

tasuda

tulev

maamaks

märkimisväärselt

võimalikku

saadavat

talumistasu.

Tulenevalt

maamaksuseadusest

on

maamaksumäär üldjuhul 0,1 kuni 2,5 protsenti maa maksustamishinnast aastas. Vaid vähesed

kohalikud omavalitsused on kehtestanud alla 1% maamaksu, eelkõige põllumajandussaaduste

tootmiseks kasutusel oleva haritava maa ja loodusliku rohumaa puhul. Seevastu kinnisasja omanikule

makstava tasu puhul tuleb üheprotsendiline maksustamishind korrutada maa sihtotstarbele vastava

koefitsiendiga, mis maa puhul on kõige rohkem 0,75. Ülal toodud näite puhul on kaitsevööndisse

jääva maa-ala eest maamaks 7,58 eurot aastas, seega umbes 24 korda suurem kui tasu, mida omanikul

on õigus saada.

12. Kehtiv regulatsioon ei taga kinnisasja omanikule õiglast hüvitist. Tehnovõrkude ja -rajatistega

koormatud kinnisasjade omanike õigusi piiratakse universaalteenuse kättesaadavuse tagamisel ja

teenuse hinnatõusu vältimisel ebaproportsionaalselt.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

13. Riigikogu põhiseaduskomisjon ja õiguskomisjon on seisukohal, et talumiskohustuse eest tasu

ettenägevad asjaõigusseaduse ja asjaõigusseaduse rakendamise seaduse sätted ei ole kooskõlas

PS § 32 lõikega 2, kuna talumistasu ei kompenseeri piisavalt talumiskohustusest tulenevaid

omandipõhiõiguste piiranguid.

14. Riigikogu täiskogu toetas õiguskantsleri ettepanekut avalikes huvides vajalike tehnovõrkude ja -

rajatiste talumise kohustuse ja talumiskohustuse eest makstava tasu põhiseadusega kooskõlla

viimiseks 2010. aastal. Põhiseaduskomisjon korraldas 6. detsembril 2011 sel teemal arutelu, kus

osalesid Justiits-, Majandus- ja Kommunikatsiooni- ning Rahandusministeeriumi, samuti Elering AS-

i esindajad. Selgus, et ministeeriumid on seni teinud eeltööd talumistasu suurendamiseks.

14. detsembril 2011 pöördus põhiseaduskomisjon eelnimetatud ministeeriumide poole ettepanekuga

kaaluda vaheabinõuna talumistasu suurendamist eesmärgiga parandada põhiseadusega kooskõla enne

tervikliku talumiskohustuse regulatsiooni väljatöötamist, kuid ministeeriumid selleks valmisolekut

üles ei näidanud.

15. Õiguskomisjon arutas õiguskantsleri ettepanekut 23. jaanuaril 2012. Istungil osalenud Justiits-

ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi esindajad andsid ülevaate regulatsiooni

väljatöötamise hetkeseisust. Tegemist on erinevaid eluvaldkondi puudutava probleemiga, mis eeldab

ministeeriumide koostööd ja võib tuua kaasa kulutusi riigieelarvesse. Seetõttu ei piisa probleemi

lahendamiseks pelgalt parlamendikomisjoni võimekusest. Sobiva lahenduse leidmine ja eelnõu

väljatöötamine saab toimuda vaid Vabariigi Valitsuse tasandil, kus sellega ka tegeletakse.

Justiitsminister

16. Justiitsministri hinnangul ei ole seadusega ette nähtud hüvitis kinnisasja omanikule

ühendusvahendi talumise kohustuse eest põhiseaduspärane.

17. Justiitsministeerium on koostanud muu hulgas õiguskantsleri pöördumisest ajendatuna analüüsi,

millest lähtuvalt on loodud ühendusvahendite õigusliku regulatsiooni korrastamise seaduse eelnõu

kontseptsioon. Pärast 2011. aasta detsembris Riigikogu põhiseaduskomisjonis toimunud arutelu

komisjoni esimehelt saadud ettepanekule vastas justiitsminister, et ainult AÕSRS § 154 lõikes 3

sätestatud koefitsientide suurendamine ei tooks kaasa regulatsiooni põhiseaduspärasust, arvestades

kogu ühendusvahenditega seotud problemaatikat. Õiguskantsler on oma taotluses analüüsinud ainult

üht olukorda, vaidlustatud sätted aga reguleerivad tasu maksmist a) kõigi võimalike sihtotstarvetega

maatükkide puhul, mis b) on koormatud erinevate tehnovõrkude talumise kohustusega c) mitmel

erineval õiguslikult alusel. Ühendusvahendite talumise kohustuse osas tuleb leida kompleksne

lahendus, mis arvestab kaalutletult kõigi poolte õiguste ja huvidega.

Keskkonnaminister

18. Keskkonnaminister on seisukohal, et tehnovõrkude ja -rajatiste talumise kohustuse eest ette

nähtud hüvitiste regulatsioon ei ole kooskõlas põhiseadusega.

19. Õiguskantsleri toodud näidetes makstavad hüvitised on liiga väiksed, et tagada kinnisasjade

omanikele õiglane tasu talumiskohustusest tulenevate piirangute eest. Samas võib ka kehtivate

õigusaktide alusel sätestatud õigus hüvitisele olla mõningatel juhtudel piisav. Hüvitise õigluse

hindamisel peab arvestama konkreetset situatsiooni. Tehnovõrkude talumise vastu on suur avalik

huvi. Talumistasude maksmisega ei tohiks tekitada maaomanike seas põhjendamatult ebavõrdsust.

20. Hüvitise määramise alused ja kord peaksid tulenema kindlatest ja ühtsetest reeglitest ega tohiks

sõltuda lepingulistel läbirääkimistel saavutatavast kokkuleppest. Maaomanike huve võib ebaõiglaselt

kahjustavaks lugeda ka seda, kui omandiõigust kitsendava objekti talumise kohustus sõltub maa

omandamise hetkest, kuid ei sõltu võimalusest objekti olemasolust teada saada. Maamaksuvabastus

või -soodustus ei ole hüvitiseks PS § 32 mõttes.

Majandus- ja kommunikatsiooniminister

21. Majandus- ja kommunikatsiooniminister märkis, et avalikes huvides vajalikest tehnovõrkudest ja

-rajatistest lähtuvate omandipiirangute intensiivsus on erinev sõltuvalt tehnovõrgu või -rajatise

olemusest ning maa sihtotstarbest. Kuigi osal juhtudest võib eeldada tehnovõrkude ja -rajatiste

talumise kohustuse sarnanemist de facto omandi omaniku nõusolekuta võõrandamisele, siis paljudel

juhtudel võivad omandipiirangud olla oluliselt leebemad, näiteks maakaabelliinide puhul.

22. Regulatsiooni väljatöötamisel oli eesmärgiks korvata isikul maksta tuleva maamaksu osa

piirangute ulatuses. Lähtutud on sellest, et talumistasu ei saa isik hüvena ettevõtluse korras, vaid talle

hüvitatakse talumisega kaasnevad ebamugavused ja kasutuspiirangud.

23. Avalikes huvides vajalike tehnovõrkude ja -rajatiste talumise kohustuse eest koormatud kinnisasja

omanikele makstav hüvitis ei ole enam piisav ja talumise tasu tuleks suurendada. Juhul kui

tehnovõrkude ja -rajatiste talumise tasu tõsta maamaksumäärani, kaasneks sellega tehnovõrgu või -

rajatise omanikule aastas alla kahe miljoni euro suurune kulu. Elektri lõpphinnas tähendaks see kuni

0,4% hinnatõusu.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

24. AÕS § 1581 lõige 1:

„Kinnisasja omanik on kohustatud taluma oma kinnisasjal tehnovõrku või -rajatist ja lubama selle

ehitamist kinnisasjale, kui tehnovõrk või -rajatis on vajalik avalikes huvides ja puudub muu

tehniliselt ning majanduslikult otstarbekam võimalus tehnovõrguga või -rajatisega liituda sooviva

isiku tarbimiskoha ühendamiseks tehnovõrguga või -rajatisega või tehnovõrgu või -rajatise

arendamiseks. Tehnovõrk või -rajatis on ehitatud avalikes huvides, kui selle kaudu osutatakse

avalikku teenust ja see kuulub isikule, kellele laieneb elektroonilise side seaduse § 72 lõikes 1,

elektrituruseaduse § 65 lõikes 1 ja § 66 lõikes 1, ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse § 7 lõikes 1

ja maagaasiseaduse § 18 lõikes 2 sätestatud kohustus või kes on vastavas piirkonnas tegutsev

võrguettevõtja kaugkütteseaduse tähenduses. Kui universaalteenuse osutamise leping lõpeb, siis ei

lõpe talumiskohustus juhul, kui vastava tehnorajatise kaudu kõikidele isikutele pakutavat teenust

üldistel alustel edasi osutatakse. Käesolevas lõikes sätestatud talumiskohustus tekib kinnisasja

sundvõõrandamise seaduses sätestatud korras sundvalduse seadmisega.“

25. AÕS § 1582 lõike 1 esimene lause:

„Kinnisasja omanikul on õigus nõuda tasu käesoleva seaduse § 1581 lõikes 1 sätestatud tehnovõrgu

või -rajatise talumise eest asjaõigusseaduse rakendamise seaduse §-s 154 kehtestatud suuruses.“

26. AÕSRS § 152 lõiked 1 ja 2:

„(1) Kinnisasja omanik on kohustatud taluma olemasolevat tehnovõrku või -rajatist, mis on püstitatud

enne maa esmakinnistamist, kui esmakinnistamine toimus enne 1999. aasta 1. aprilli. Kinnisasja

omanik peab taluma tehnovõrku või -rajatist ka juhul, kui esinevad asjaõigusseaduse § 1581 lõikes 1

sätestatud eeldused või muu talumiskohustus.

(2) Kinnisasja omanik on kohustatud taluma ka tehnovõrku või -rajatist, mille suhtes ei ole käesoleva

paragrahvi lõikes 1 sätestatud talumiskohustust, kui see tehnovõrk või -rajatis kuulub

asjaõigusseaduse § 1581 lõikes 1 nimetatud võrguettevõtjale ja on püstitatud omaniku nõusolekul

enne 1999. aasta 1. aprilli ning seda tehnovõrku või -rajatist kasutatakse eesmärgipäraselt ja avalikes

huvides.“

27. AÕSRS § 154 lõiked 2-4:

„(2) Kinnisasja omanikule tema kinnisasjal paikneva tehnovõrgu või -rajatise talumise või

tehnovõrgu või -rajatise kaitsevööndist tuleneva maa kasutamise kitsenduse talumise eest makstava

iga-aastase tasu suurus on tehnovõrgu või -rajatise kaitsevööndile vastava maa üheprotsendilise

maksustamishinna arvulise näitaja ja käesoleva paragrahvi lõikes 3 või 4 sätestatud koefitsiendi

korrutis. Hoones paikneva tehnorajatise talumise eest makstava tasu suurus on hoone selle reaalosa,

milles paikneb tehnorajatis, suurusele vastava maa üheprotsendilise maksustamishinna arvulise

näitaja ja lõikes 4 sätestatud kasutamise otstarbe koefitsiendi korrutis. Kui maale ei ole maa

maksustamishinna määramisel sihtotstarvet määratud, siis käsitletakse nimetatud maad sihtotstarbeta

maana.

(3) Maa sihtotstarbe koefitsient on elamumaal ja kaitsealusel maal – 0,75; ärimaal – 0,5; tootmismaal,

mäetööstusmaal ja sotsiaalmaal – 0,25; veekogude maal, transpordimaal, jäätmehoidla maal,

riigikaitsemaal ja maatulundusmaal – 0,1 ning sihtotstarbeta maal – 0,05. Kui maale on määratud

mitu sihtotstarvet, võetakse tasu arvestamisel aluseks sihtotstarve, mis on määratud maale suuremas

ulatuses. Kui maale määratud sihtotstarbed on võrdsed, võetakse tasu arvestamisel aluseks suurim

koefitsient.

(4) Hoones paikneva tehnorajatise puhul, kui hoone osa kasutamise võimalus puudub täielikult, on

kasutamise otstarbe koefitsient 10; kui hoone osa kasutamise võimalus puudub osaliselt, on

kasutamise otstarbe koefitsient 5.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

28. Esmalt selgitab kolleegium välja asjakohased normid ja leiab riivatud põhiõiguse (I), seejärel

hindab asjakohaste normide põhiseaduspärasust (II) ning lõpuks kaalub õiguskantsleri taotlust otsuse

jõustumine edasi lükata (III).

I

29. Õiguskantsler pöördus Riigikohtu poole taotlusega tunnistada AÕS § 1581 lõige 1 ja

AÕSRS § 152 lõiked 1-2 koostoimes AÕSRS § 154 lõigetega 2-4 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks

osas, milles need ei näe avalikes huvides vajalike tehnovõrkude või -rajatiste talumise kohustuse eest

kinnisasja omanikule ette piisavat tasu. Samuti palus õiguskantsler õigusselguse eesmärgil tunnistada

põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks AÕS § 1582 lõike 1 esimese lause osas, milles see teeb viite

AÕSRS §-s 154 sätestatud tasu suurusele.

30. Oma taotlust põhistab õiguskantsler argumentidega, miks vaidlustatud sätted näevad ette

ebapiisava tasu kinnisasjal paikneva tehnovõrgu või -rajatise talumise või tehnovõrgu või -rajatise

kaitsevööndist tuleneva maa kasutamise kitsenduse talumise (talumiskohustus) eest ja miks selline

tasu on põhiseadusega vastuolus. Kolleegiumi hinnangul reguleerib vaid osa õiguskantsleri

vaidlustatud sätteid talumise tasu suurust.

31. AÕS § 1581 lõige 1 ja AÕSRS § 152 lõiked 1 ja 2 sätestavad kinnisasja omaniku kohustuse taluda

tehnovõrku ja -rajatist. Need sätted ei reguleeri ega piira talumiskohustuse eest makstavat hüvitist.

32. AÕS § 1582 lõike 1 esimene lause näeb ette kinnisasja omaniku õiguse nõuda tasu tehnovõrgu või

-rajatise talumise eest ja teeb viite tasu suurust sätestavale normile. Juhul kui tasu suurust

reguleerivad sätted õiguskorrast kehtetuks tunnistamise tõttu kaoksid, muutuks viide nendele sätetele

sisutuks. Seega on sätte osa „asjaõigusseaduse rakendamise seaduse §-s 154 kehtestatud suuruses“

tasu suurust ette nägevate sätetega tiheda seose tõttu asjakohane.

33. AÕSRS § 154 lõige 2 kehtestab tasu arvestamise meetodi, lõiked 3 ja 4 selles meetodis

kasutatavad koefitsiendid. Need lõiked näevad ette, millist tasu võib isik nõuda oma omandiõiguse

kasutamise piirangu eest, st reguleerivad talumiskohustuse hüvitise suurust ja on seega asjakohased.

34. Lähtuvalt eeltoodust kontrollib kolleegium õiguskantsleri taotluse alusel AÕSRS § 154 lõigete 2-

4 ja nende sätetega tiheda seose tõttu AÕS § 1582 lõike 1 esimese lause osa „asjaõigusseaduse

rakendamise seaduse §-s 154 kehtestatud suuruses“ põhiseaduspärasust.

35. Järgnevalt tuleb kindlaks teha, millist põhiõigust piirang riivab. Olukorras, kus piiratakse isiku

õigust oma omandit vabalt kasutada, on tegemist PS §-ga 32 tagatud omandiõiguse riivega.

Omandipõhiõiguse riived jagunevad kaheks. PS § 32 lõike 1 teine lause sätestab tingimused omandi

omaniku nõusolekuta võõrandamiseks. Muid piiranguid reguleerib PS § 32 lõike 2 teine lause. Igal

juhul piirab talumiskohustuse tasu suuruse piirang PS § 32 lõike 2 teises lauses sätestatud õigust.

Seetõttu kontrollib kolleegium esmalt selle riive põhiseaduspärasust.

II

36. Juhul kui seaduses sätestatud põhiõiguse riivel ei ole legitiimset eesmärki või kui piirang on

legitiimse eesmärgi suhtes ebaproportsionaalne, on tegemist põhiõiguse rikkumisega. Kolleegium

leiab allpool riive legitiimse eesmärgi.

37. PS § 32 lõike 2 teine lause näeb ette omandiõiguse piiramiseks lihtsa seadusereservatsiooni.

Lihtne seadusereservatsioon tähendab, et üldjuhul võib omandiõigust piirata mis tahes eesmärgil, mis

ei ole põhiseadusega vastuolus.

38. Õiguskantsleri hinnangul on talumiskohustuse tasu suuruse piiramise eesmärgiks kogu Eestis

elanikele elektri-, gaasi- ja muude ühenduste tagamine taskukohase hinnaga, vältides seejuures ka

ootamatuid ja hüppelisi hinnatõuse, kuna talumistasude tõstmisel tõuseks tõenäoliselt ka tarbijatele

pakutavate teenuste hind. Kolleegiumi arvates ei ole tasu suuruse piiramise eesmärgiks üksnes

elanikele elektri-, gaasi- ja muude ühenduste kaudu tagatavate teenuste (edaspidi ka

universaalteenuste) mõistliku hinna tagamine. Eesmärgiks on kõigile isikutele universaalteenuste

mõistliku hinna tagamine. Universaalteenuste hinna üheks komponendiks on muu hulgas teenuse

osutamise kulud, mille üheks osaks on ka talumiskohustuse eest kinnisasjade omanikele tasuda tulev

hüvitis. See tähendab, et talumiskohustuse eest makstav tasu mõjutab universaalteenuse hinda. Kuna

universaalteenuseid osutatakse taristu kaudu, on selles valdkonnas vabaturu toimimine raskendatud.

Seega ei ole universaalteenuse hinna mõistlikkuse tagamine väiksemate kuludega põhiseadusega

vastuolus ja vastab seega PS § 32 lõike 2 teise lause reservatsioonile. Eeltoodu tõttu on kolleegiumi

hinnangul piirangu eesmärk tagada tehnovõrkude ja -rajatiste kaudu osutatavate teenuste

kättesaadavus mõistliku hinnaga legitiimne.

39. Piirang on proportsionaalne, kui see on saavutatava eesmärgi suhtes sobiv, vajalik ja mõõdukas.

40. Talumiskohustuse eest ette nähtud tasu suuruse piiramine on sobiv meede universaalteenuste

mõistliku hinna tagamiseks. Universaalteenuste osutajate makstavate talumistasude piiramine pärsib

talumistasudest tulenevat kõrgemat universaalteenuse hinda.

41. Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, isikut vähem koormava

abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 26. märtsi 2009. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-16-08, punkt 29). Kolleegiumi

hinnangul on talumiskohustuse tasu piirang vajalik eesmärgi saavutamiseks. Tõsi, välistada ei saa

küll erinevaid mehhanisme universaalteenuse osutaja makstava suurema tasu riiklikuks

kompenseerimiseks, kuid need meetmed asetaks suurema koormuse riigieelarvele. Sellised

alternatiivsed abinõud ei oleks seega sama efektiivsed.

42. Piirangu mõõdukuse üle otsustamisel tuleb ühelt poolt kaaluda legitiimse eesmärgi olulisust ja

teisalt piirangu intensiivsust koormatud kinnisasjade omanike jaoks.

43. Talumiskohustuse tasu kehtestanud seaduse eelnõu seletuskirjas märgiti: „Talumistasude suuruse

määramisel on lähtutud põhimõttest, et talumistasu suurus vastaks talumiskohustusega koormatud

maa maamaksule, ehk siis sisuliselt kompenseeritakse kinnisasja omanikule talumiskohustusega

koormatud maa eest tasutava maamaksu suurus.“ (Riigikogu X koosseisu 1067 SE.) Kolleegiumi

arvates on igal juhul tegemist omandiõiguse ebaproportsionaalse piiranguga, kui maa sihtotstarbeline

kasutamine on võimatu ning piirangu eest saadav hüvitis on isegi väiksem kui maamaks.

44. Järgnevalt võrdleb kolleegium talumiskohustuse eest ette nähtud tasu ja maamaksu suurust, kuna

mõlemad arvutatakse lähtuvalt maa maksustamishinnast. Maamaksuseaduse § 5 lõike 1 järgi on

maamaksumäär üldjuhul 0,1 kuni 2,5 protsenti maa maksustamishinnast aastas. AÕSRS § 154 lõigete

2 ja 3 kohaselt tuleb kinnisasja omanikule tehnovõrgu või -rajatise talumise eest makstava tasu

suuruse saamiseks üheprotsendiline maa maksustamishind korrutada maa sihtotstarbele vastava

koefitsiendiga, mis maa puhul on 0,05-0,75. St selleks, et hüvitis kataks maamaksu või ületaks selle,

peaks maamaksumäär olema hüvitise koefitsiendiga võrdne või sellest väiksem.

45. Maksu- ja Tolliameti kodulehel olevatest 2012. aasta maamaksu andmetest nähtub, et peale

põllumajandussaaduste tootmiseks kasutusel oleva haritava maa ja loodusliku rohumaa on

maamaksumäär alla 1% üksnes viies omavalitsuses, seejuures neist neljas üksnes osaliselt ning alla

0,75% ainult kahes. Seevastu suurim sihtotstarbe koefitsient 0,75 on kehtestatud üksnes elamumaa ja

kaitsealuse maa kohta, mis tõenäoliselt moodustab väikese osa koormatud maast. Näiteks

maatulundusmaa koefitsient on 0,1 ning maatulundusmaaks on muu hulgas metsamaa.

Põllumajandussaaduste tootmiseks kasutusel oleva haritava maa ja loodusliku rohumaa maksumäär

on 0,1% või väiksem 32 omavalitsuses. Neist 32 omavalitsusest on 23 linnad, kus ilmselt kas ei ole

või on väga vähe seesugust maad, ja ülejäänud 9 vallast neljas on kuni 0,1% maamaksumäär üksnes

osaliselt. Eeltoodut arvestades tuleb asuda seisukohale, et enamasti on seadusega ette nähtud hüvitis

väiksem kui sellelt maalt tasuda tulev maamaks.

46. Kolleegiumi hinnangul oleks piirang üldjuhul ebaproportsionaalne ka siis, kui talumiskohustuse

eest makstav tasu piirduks koormatud kinnisasja osa eest tasuda tuleva maamaksuga ja kui omanik

saaks kinnisasja osaliselt kasutada vaatamata piirangutele. Talumiskohustusega kinnisasja olukord on

võrreldav sellega, kui omanik annab oma maa kellegi teise kasutusse – teisel isikul on õigus maad

mingil viisil kasutada ja omanik ise loobub täielikult või osaliselt enda võimalusest sel ajal maad

kasutada.

47. Kehtiv õigus lähtub talumistasu arvestamisel küll kinnisasja väärtusest (maa maksustamishinna

kaudu – AÕSRS § 154 lõike 2 esimene lause), koormatud osa suurusest ja maa sihtotstarbest, kuid

piirangu tegeliku mõju jätab arvestamata. Kehtiv õigus näeb eri sihtotstarbega maale ette erinevad

koefitsiendid, kuid ei arvesta täpsemalt seda, milline on kinnisasjal asuv tehnovõrk, -rajatis või selle

osa. See tähendab, et arvestatud ei ole koormava objekti mõju kinnisasja tavapärasele kasutusele.

Piirangu tegeliku mõju arvestamiseks ei oleks tarvilik iga üksiku kinnistu tavapärast kasutust ja sellel

asuvat objekti eraldi uurida. See nõuaks väga palju aega ja tööjõudu ning tõenäoliselt tekiks ka palju

vaidlusi. Samuti oleks ebamõistlik, kui tehnovõrgu või -rajatise omanik ja kinnisasja omanik peaksid

igal üksikul puhul talumistasu suuruses kokku leppima. Nii nagu seadusandja on liigitanud

kinnisasjad sihtotstarbe järgi, on võimalik ka tehnovõrkude osad ja tehnorajatised liigitada, arvestades

nendega tavapäraselt kaasnevaid faktilisi ja õiguslikke piiranguid olenevalt maa sihtotstarbest.

Selliselt on võimalik välja töötada hüvitise suuruse leidmiseks meetod, mis lähtub koormatise

tegelikust mõjust kinnisasjale.

48. Kui üldjuhul mõjutab üht tüüpi tehnovõrgu või -rajatise objekt üht tüüpi kinnistut üht moodi, siis

erandlikel asjaoludel võib mõju olla ulatuslikum. Ei saa välistada, et sellistel puhkudel peaks

kinnisasja omanikul olema õigus nõuda ühtse meetodi alusel arvestatud tasust suuremat tasu.

49. Riigikohtu üldkogu leidis 31. märtsi 2011. a kohtuasja nr 3-3-1-69-09 punktis 61:

„Võrdsuspõhimõttega oleks vastuolus olukord, kus üks või mõned üksikud peaksid üldistes huvides

kandma suuremaid kulutusi kui teised, kes samuti kasutavad üldistes huvides loodud vahendeid ja

ressursse. Õiglase hüvitise maksmise vajadus omandipõhiõiguse riive proportsionaalsuse tagamiseks

tekib olukordades, kus ühe üksikisiku varaline kaotus on võrreldes teiste isikutega

ebaproportsionaalselt suur.“ Kohus asus seisukohale, et õiglane hüvitis tuleb ette näha osas, mil

üksikisiku omandipõhiõigust riivatakse rohkem, kui seda õigustab talumiskohustus üldistes huvides

(sama otsuse punkt 64).

50. Kolleegium leiab, et arvestades nii üldist huvi saada universaalteenuseid mõistliku hinnaga kui ka

talumiskohustusega koormatud kinnisasja omanike põhiseadusest tulenevat õigust saada hüvitist

talumiskohustuse eest, tuleb piirang kinnisasja omanikele igal juhul hüvitada. Kuigi piirangu eest

tuleb igal juhul ette näha hüvitis, võib see üldise huvi tõttu olla väiksem, kui oleks piirangu täies

ulatuses hüvitamine. Seejuures tuleb arvestada tehnovõrgu või -rajatise tegelikku mõju kinnisasjale.

51. Eeltoodust lähtuvalt on kolleegium seisukohal, et AÕSRS § 154 lõiked 2-4 ja AÕS § 1582 lõike 1

esimese lause osa „asjaõigusseaduse rakendamise seaduse §-s 154 kehtestatud suuruses“ on PS § 32

lõike 2 teise lausega vastuolus ja tuleb kehtetuks tunnistada, kuna need ei näe avalikes huvides

vajalike tehnovõrkude ja -rajatiste talumise kohustuse eest kinnisasja omanikule ette mõistlikku

hüvitist.

52. Õiguskantsleri hinnangul ei ole olukordades, kus tehnovõrgu või -rajatise kaitsevööndisse jääva

maa sihtotstarbeline kasutamine on õigupoolest võimatu, välistatud selliste piirangute käsitlemine

de facto omandi omaniku nõusolekuta võõrandamisena PS § 32 lõike 1 teise lause mõttes. Arvestades

seda, et PS § 32 lõike 1 teise lausega seatakse omandi omaniku nõusolekuta võõrandamisele

rangemad nõuded kui PS § 32 lõike 2 teise lausega muule omandiõiguse piiramisele ja kolleegium

tuvastas viimases sätestatud õiguse rikkumise, ei pea kolleegium vajalikuks täiendavalt hinnata PS §

32 lõike 1 teises lauses sätestatud õiguse rikkumist.

III

53. Õiguskantsler taotles vaidlustatud sätete kehtetuks tunnistamise otsuse jõustumise edasilükkamist

PSJKS § 58 lõike 3 alusel kuue kuu võrra. Õiguskantsleri hinnangul võib olukord, kus seaduses

sätestatud hüvitise arvestamise alused kaotaksid kehtivuse, olla nii õigusselguse kui ka õiguspärase

ootuse põhimõtteid silmas pidades probleemne.

54. Kolleegium ei pea otsuse jõustumise edasilükkamist põhjendatuks. Käesoleva otsuse jõustumisel

ei ole õiguskorras sätteid, mille alusel tasu suurust arvutada. Tasu nõudmise alused jäävad aga alles –

AÕS § 1582 lõiked 2-7 ja AÕSRS § 154 lõige 1. See tähendab, et kinnisasja omanikel on õigus nõuda

tehnovõrkude ja -rajatiste omanikelt hüvitist talumiskohustuse eest ja saada seeläbi oma põhiõiguse

piiramise eest kohast hüvitist. Samasugune oleks olukord ka kuue kuu pärast, kui seadusandja ei

sätestaks selle aja jooksul uusi norme.

55. Kolleegiumi hinnangul on aga praegusel juhul siiski vajalik põhiseaduse vastaseks tunnistatud

normid kehtetuks tunnistada tavakorrast erinevalt. Üldjuhul on põhiseaduslikkuse järelevalve otsustel

tagasiulatuv jõud (vt Riigikohtu üldkogu 10. märtsi 2008. a otsus kohtuasjas nr 3-3-2-1-07, punkt 19).

Samas on Riigikohus leidnud, et otsuse tagasiulatuvat mõju on võimalik piirata (samas, punkt 20 ja

VI osa). Selline üksnes edasiulatuvalt kehtetuks tunnistamine võib olla põhjendatud näiteks PS §-st

10 tulenevast õiguskindluse põhimõttest lähtuvalt. Praeguses asjas tulebki AÕSRS § 154 lõiked 2-4 ja

AÕS § 1582 lõike 1 esimese lause osa „asjaõigusseaduse rakendamise seaduse §-s 154 kehtestatud

suuruses“ õiguskindluse huvides kehtetuks tunnistada edasiulatuvalt ehk ex nunc.

56. Juhul kui otsus jõustuks tagasiulatuvalt, oleks talumiskohustusega koormatud kinnisasjade

omanikel, kes ei ole seni tasu suurust vaidlustanud, õigus nõuda suuremat hüvitist tagantjärele kolme

aasta eest (AÕS § 1582 lõige 7). See tooks tehnovõrkude ja -rajatiste omanikele kaasa ulatuslikud ja

ettenägematud rahalised kohustused. Tehnovõrkude ja -rajatiste omanikud on üldjuhul põhiõiguste

kandjad. Käesoleva otsuse tagasiulatuval jõul oleks tehnovõrkude ja -rajatiste omanike põhiõiguste

jaoks ulatuslik negatiivne kõrvalmõju juba möödunud aja suhtes. Senine seadus piiras tehnovõrkude

ja -rajatiste omanike kohustusi kinnisasjaomanike vastu. Piirangu tagasiulatuv kaotamine oleks nende

suhtes sõnamurdlik, st kahjustaks nende õiguspärast ootust. Märkida tuleb, et piirangu tagasiulatuva

kaotamisega kaasnevate lisakohustuste suurus ei ole praegu teada. See selguks tõenäoliselt alles

arvukate kohtuvaidluste tulemusena. Kohtuotsuse tagasiulav jõud tekitaks seega märkimisväärse

õigusselgusetuse. Kokkuvõttes võivad universaalteenuste osutajate ootamatud lisakulud eelnenud aja

eest tingida vajaduse suurendada prognoosimatus ulatuses universaalteenuste hinda.

57. Kolleegium leiab, et negatiivse kõrvalmõjuga kaasnevate tagajärgede vältimise vajadus kaalub

üles kinnisasjaomanike õiguste riive juba möödunud aja puhul.

58. Täiendavalt märgib kolleegium, et õiguskantsleri poolt legitiimse eesmärgi ühe osana toodud

eesmärk vältida ootamatuid ja hüppelisi hinnatõuse on asjakohane ja arvestatav uue regulatsiooni

kehtestamisel. Juhul kui seadusandja kehtestab põhiseaduspärased reeglid talumiskohustuse hüvitise

arvestamiseks, võib ta seejuures arvesse võtta järsu hinnatõusu vältimise vajadust, mis on üldistes

huvides, ja kehtestada kõrgemad tasud järk-järgult.

Märt Rask, Tõnu Anton, Henn Jõks, Lea Laarmaa, Ivo Pilving