3-3-1-87-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-87-11

Määruse kuupäev

19. märts 2012

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Ivo Pilving

Kohtuasi

Andrus Milleri kaebus Keskkonnaministeeriumi 29. novembri

2010. a käskkirja nr 1697 "AS-le Tallinna Sadam maavara

kaevandamise loa andmine Ihasalu liivakarjääris

kaevandamiseks" tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 1. juuli 2011. a määrus haldusasjas

nr 3-10-3401

Menetluse alus Riigikohtus

AS Tallinna Sadam ja Keskkonnaministeeriumi määruskaebused

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta määruskaebused rahuldamata.

Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 1. juuli 2011. a määruse resolutsioon haldusasjas nr 3-10-3401

muutmata, muutes määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.

Arvata määruskaebuste esitamisel tasutud kautsjonid riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaministeeriumi 29. novembri 2010. a käskkirjaga nr 1697 anti AS-le Tallinna Sadam

maavara kaevandamise luba Ihasalu liivamaardlas pärast kaevandaja leidmiseks vajaliku riigihanke

korraldamise tulemuste selgumist ja käskkirja nr 1697 täiendamist.

2. Andrus Miller esitas kaebuse Keskkonnaministeeriumi 29. novembri 2010. a käskkirja nr 1697

tühistamiseks. A. Miller esitas kaebuse tulenevalt halduskohtumenetluse seadustiku kaebuse

esitamise ajal kehtinud redaktsiooni (HKMS v.r) § 7 lg-st 3 ja Keskkonnainfo kättesaadavuse ja

keskkonnaasjades osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni (Århusi

konventsiooni) art 9 lg-st 3 Neeme küla eestseisuse liikmena Neeme küla elanike huvides. Kaebuse

kohaselt võib käskkirjaga kavandatud tegevus osutada olulist negatiivset mõju nii Ihasalu lahe kui ka

Ihasalu poolsaare looduskeskkonnale, kahjustades selliselt avalikku huvi. Kohalikud elanikud näevad

kavandatava tegevuse otseste negatiivsete tagajärgedena kaevandamise mõju rannikule ning

kalavarude vähenemist, müra ja visuaalset reostust. Lisaks kaasnevad sellega kaudsed mõjud, mis

väljenduvad nii kohaliku rannakultuuri kahjustumises kui ka kinnisvara väärtuse alanemises.

Keskkonnamõju hindamise aruanne ja eksperdi vastused ei ole piisavalt põhjendatud ega välista

võimalust, et kaevandamine võiks potentsiaalselt reostunud setete ümberpaiknemise tulemusena

halvendada Ihasalu lahes vee kvaliteeti.

3. Tallinna Halduskohtu 25. märtsi 2011. a määrusega haldusasjas nr 3-10-3401 tagastati kaebus

tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 371 lg 1 p 12 alusel selle esitajale läbivaatamatult.

Halduskohtu määruse põhjendused on järgmised:

1) on õige, et Århusi konventsiooni art 9 lg-st 3 tulenevalt on juurdepääs õigusemõistmisele tagatud

ka konventsiooniosalise siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need

nõuded on sätestatud, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või

tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega;

2) Riigikohus on asjas 3-3-1-43-06 selgitanud, et mitteformaalset ühendust võib halduskohtusse

pöördumise õigust omava üldsuse esindajana vaadelda üksnes siis, kui vastava ühenduse ja üldsusena

mõistetava olulise osa elanikkonna seisukohad või arvamused langevad kokku ning üldsus ühes või

teises vormis aktsepteerib sellist esindajat ja tema vastavat tegevust. Nimetatud tingimustele

vastavust peab mitteformaalne ühendus kohtusse pöördumisel ka näitama. Kohus võib üldsuse

aktsepti olemasolu eeldada, kui ühendus on konkreetses valdkonnas oma varasemas tegevuses

tuginenud üldsuse toetusele;

3) kaebaja pole näidanud, millest tulenevalt saaks järeldada, et Neeme küla elanikud on soovinud, et

kaebaja esindaks nende huve kohtus. Kaebuse materjalidest nähtub üksnes, et

kaevandamiskavatsusest Ihasalu liivakarjääris tekkiva problemaatikaga on 2007. a OÜ

Advokaadibüroo Maire Arm poole pöördunud 15 Ihasalu poolsaare merega piirnevate kinnistute

omanikku. Andmeid Neeme küla 164 hääleõigusliku isiku koondvaadetest seoses liiva võimaliku

kaevandamise alustamisega Ihasalu 1 karjääris ning kaebaja äärmuslike seisukohtade aktsepteerimise

kohta selles küsimuses esitatud ei ole;

4) kuigi 22. juulil 2008 kutsuti kokku Neeme küla elanike koosolek eesmärgiga valida uus külavanem

ja uus eestseisus ning arutati jooksvaid küsimusi, ei käsitletud nimetatud koosolekul Ihasalu

liivamaardla probleemi. Kuna koosoleku protokollist ei nähtu, et käesoleva kaebuse esitamiseks oleks

volitatud kaebajat või Neeme küla eestseisust, puudub nii kaebajal, Neeme küla eestseisusel kui ka

eestseisuse üksikul liikmel esindusõigus Neeme küla elanike kui üldsuse esindamiseks antud kaebuse

esitamisel. Kaebaja on eksituses, arvates, et küla eestseisuse liikmeks olemine muudab ta

automaatselt Neeme küla elanike kui üldsuse esindajaks;

5) ka ringkonnakohus on käesolevas asjas esialgse õiguskaitse taotluse menetlemisel 16. märtsi

2011. a määruses selgitanud kaebeõiguse kohta, et vastav esindusõigus ei saa tuleneda Neeme küla

eestseisuse liikmeks olemisest. 12. detsembril 2010 toimunud Neeme külaelanike koosolekul osales

aga väidetavalt 21 külaelanikku, mis ei moodusta olulist osa Neeme küla elanikest. Ringkonnakohus

leidis ka, et kaebeõiguse tekkimiseks ei piisa, et külavanem on 12. detsembril 2010 andnud kaebajale

volituse esindada külaelanikke kaevandamisega seotud kohtuvaidlustes. Kuna statuudist tulenevalt

puudub külavanemal endal õigus esindada küla või külaelanikke kohtus, ei saanud ta anda sellekohast

volitust ka kaebajale.

6) eelnevast tulenevalt puudub kaebajal Århusi konventsioonist tulenev kohtusse pöördumise õigus,

mille ta endale kaebust esitades omistas.

4. AS Tallinna Sadam esitas 25. märtsil 2011 halduskohtule taotluse kaebuse tagastamiseks ja AS

Tallinna Sadam kasuks kaebajalt menetluskulude väljamõistmiseks.

5. Andrus Miller esitas Tallinna Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palus halduskohtu

määruse tühistada. Määruskaebust põhjendati järgmiselt:

1) kaebaja esitas kaebuse ühelt poolt Neeme küla elanikuna - füüsilise isikuna asjast huvitatud

üldsuse esindajana -, teisalt talle külavanema poolt antud volitusega eestseisuse liikmena, esindades

sellega kogukonna huvisid, pidamata seejuures vajalikuks esitada täiendavaid tõendeid selle kohta, et

"üldsus", keda kaebaja esindab, on teda kaebuse esitamiseks sõnaselgelt volitanud. Selline

kõrgendatud tõendamise nõue üldsuse huvides kohtusse pöördumisel ei ole kooskõlas konventsiooni

mõttega;

2) halduskohus on Riigikohtu 28. novembri 2006. a otsust nr 3-3-1-43-06 valesti tõlgendanud.

Nimetatud lahendis oli kaebajaks vahetult enne kaebuse esitamist loodud seltsing, mille ainus

eesmärk oli mitteformaalse ühendusena kaebeõiguse realiseerimine, omamata seejuures varasemalt

mingitki puutumust keskkonnakaitsega;

3) Jõelähtme valla aleviku- ja külavanema statuudi (statuut) p 2 kohaselt on aleviku- või külavanem

külaelanike ning nende ühiste huvide esindaja, kes juhindub oma tegevuses küla ühistest

seisukohtadest ja valla arengukavast, riigi ja kohaliku omavalitsuse õigusaktidest. Statuudi p-st 11

tulenevalt on eestseisuse ülesandeks muuhulgas aidata külavanemat küla probleemide lahendamisel;

4) kaebaja oli külavanem aastatel 2005-2008. Viidatud ajavahemikku jääb ka vaidluse tekkimine.

Kuna kaebaja oli varem toimuvaga otseselt kokku puutunud, leiti, et küla huvides peaks edasist

vaidlust pidama just tema. Nimetatu on protokollitud ka Neeme külaelanike 12. detsembril 2010

toimunud koosolekul. Kohtuvaidluse pidamiseks andis täiendavalt heakskiidu ka külavanem;

5) Riigikohus on lahendis nr 3-3-1-43-06 õigesti leidnud, et kohus võib üldsuse aktsepti olemasolu

eeldada, kui ühendus on konkreetses valdkonnas oma varasemas tegevuses tuginenud üldsuse

toetusele. Kaebaja lähtus kaebuse esitamisel varasemalt väljakujunenud praktikast, kus kohalik

kogukond usaldab külavanemat ja eestseisust ning iga tehtud otsustust ei ole vaja kirjalikult kõikide

külaelanikega kooskõlastada;

6) kohus on tuginenud üksnes senisest asjaajamisest nördinud kaebaja emotsionaalsetele

sõnavõttudele Keskkonnaministeeriumis toimunud nõupidamistel, ehkki kaebaja ei mõista, mil

määral saavad esitatud avaldused asjas tähtsust omada, sest kaebuse esitamisest peaks olema ilmne, et

kaebaja soov on sellises ebaselguse olukorras otsuse täitmise ärahoidmine. Kaebaja on esitanud

põhistatud arvamuse, miks ta leiab, et kavandatav tegevus kujutab endast ohtu Ihasalu lahe

looduskeskkonnale. Toodud seisukohti kohus sisuliselt arvestanud ei ole.

6. Keskkonnaministeerium palus jätta määruskaebuse rahuldamata, nõustudes halduskohtu määruse

põhjendustega. Lisaks selgitas Keskkonnaministeerium järgmist:

1) vastustaja nõustub kaebajaga, et Riigikohtu otsuses nr 3-3-1-43-06 oli kaebajaks seltsing ning

käsitleti küsimust seltsingu moodustamise aja osas ja kaebetähtaja kulgemise alguse määratlemise

kohta. Tolles lahendis nimetatud kriteeriumid on üldise iseloomuga, mitte üksnes konkreetse

haldusasja kaebajat silmas pidades välja toodud;

2) ka juhul, kui populaarkaebuse esitajaks on üks füüsiline isik, kes on ühtlasi ka üldsuse liige, peaks

ta ikkagi lähtuma üldsuse huvidest ja ka sellisel juhul esindama vähemalt olulise osa kohalike elanike

huve. Ainuüksi üldsuse liikmeks olek ei tähenda, et see üldsuse liige ka arvaks keskkonnaküsimustest

nii, nagu arvab suurem osa üldsusest, keda ta kaebuse kohtusse andmisel esindab;

3) kaebajal on olnud korduvalt võimalus üldsuse esindatust tõendada. Juba halduskohtu 14. jaanuari

2011. a määruses on toodud välja viide Riigikohtu otsusele 3-3-1-43-06 ning selgitatud, et esindatud

peavad olema vähemalt olulise osa kohalike elanike seisukohad. Samuti selgitati, et küla eestseisuse

liikmeks olemine ei muuda kaebajat automaatselt üldsuse esindajaks;

4) külavanema statuudi alusel valitud küla esindusorganid ei saa automaatselt esindada üldsust

keskkonnaasjades kohtusse kaebuse esitamisel. Tegemist ei ole kohaliku omavalitsuse tavaliste ja

igapäevaste ülesannete lahendamisega, millele külavanem ja küla eestseisus külavanema statuudist

tulenevalt kaasa aitavad. Külavanema ja eestseisuse funktsioonid on statuudiga piiratud ja seetõttu ei

saa lugeda külavanemat ja eestseisust üldsuse esindajateks kohtukaebuse esitamisel Århusi

konventsiooni järgi;

5) kaebust ei jäetud läbi vaatamata mitte põhjusel, et siseriiklik õigus ei sätesta piisava täpsusega

kohtusse pöördumise võimalust keskkonnaasjades, vaid sellepärast, et kaebaja ilmselt ei esinda

olulise osa üldsuse huve. Üksnes üldsuse liikmeks olemisest ei piisa. Ka üldsuse liikmetel võivad olla

erinevad huvid ja seisukohad ning erinevad arvamused kohtusse kaebuse esitamise suhtes;

6) kaebaja leiab, et kohus ei ole rakendanud uurimisprintsiipi ja pole andnud kaebajale võimalust

puuduste kõrvaldamiseks ning täiendavate tõendite esitamiseks. Küsimus ei ole tõendite

ebapiisavuses, sest kaebaja on saanud kogu senise kohtumenetluse käigus esitada piisavalt palju

tõendusmaterjali, mille alusel on kohtud saanud kujundada oma seisukohti. Küsimus on tõendite

hindamises ja lisaks tõendite hindamisele ka vastustaja seisukohtade käsitluses;

7) jääb arusaamatuks, mida peab kaebaja silmas väitega, et kaebus on esitatud osaliselt

populaarkaebusena. Vaidlus puudub selles, et kaebus on esitatud populaarkaebusena Århusi

konventsioonist lähtuvalt.

7. AS Tallinna Sadam nõustus Keskkonnaministeeriumi seisukohtadega ja palus jätta

määruskaebuse rahuldamata. Samuti palus ta kaebajalt AS Tallinna Sadam kasuks välja mõista

menetluskulud. Kolmas isik põhjendas oma seisukohti järgmiselt:

1) kaebaja tõlgendab Århusi konventsiooni ebaõigesti, viimase art 9 lg 3 kohaselt tagatakse

kaebeõigus vaid üldsuse esindajale. Arvestades Riigikohtu poolt nimetatud kriteeriume, ei saanud

halduskohus lugeda kaebajat üldsuse esindajaks;

2) kaebaja seisukoht, et vastupidine Århusi konventsiooni tõlgendus tähendaks, et külavanemal ja

küla eestseisusel kaoks mõte, on ebaõige. Külavanemal ja küla eestseisusel on statuudist tulenevalt

teised ülesanded külaelanike huvide kaitsmisel kohalikus omavalitsuses;

3) kaebaja retoorika kaebeõiguse tähtsuse ning selle lubamatu piiratuse kohta tuleb jätta tähelepanuta.

Århusi konventsioon ning siseriiklik õigus, mida on täpsustanud Riigikohtu lahendid, sätestab piisava

täpsusega võimalused kohtusse pöördumiseks keskkonnaasjades: kohtusse saab pöörduda kaebusega

üldsuse esindaja, kes esindab vähemalt olulise osa kohalike elanike seisukohti ning suudab kohtule

seda asjaolu kaebuse esitamisel veenvalt tõendada;

4) käesoleval juhul ei ole kaebaja kohtusse pöördumisel tõendanud, et ta esindab olulise osa Neeme

küla elanike seisukohtasid, mistõttu Tallinna Halduskohus on õigesti leidnud, et kaebajal puudub

kaebeõigus;

5) kaebaja etteheide halduskohtule, et kaebajale on jäetud andmata täiendav tähtaeg kaebeõiguse

tõendamiseks, on kohatu. Kaebaja, kes soovib esitada kaebuse Århusi konventsiooni alusel üldsuse

esindajana, peab ülalmärgitud Riigikohtu lahendi kohaselt kohtusse pöördumisel näitama, et ta

esindab olulise osa elanikkonna seisukohtasid ja arvamusi. Arvestades kaebetähtaega, ei ole lubatav

selliste kaebeõiguse olemasolu või puudumise seisukohalt tähtsate dokumentide ja tõendite esitamine

pärast kaebuse esitamist.

8. Tallinna Ringkonnakohtu 1. juuli 2011. a määrusega haldusasjas nr 3-10-3401 rahuldati

A. Milleri määruskaebus, tühistati Tallinna Halduskohtu määrus ja saadeti asi halduskohtule

edasiseks menetlemiseks. Ringkonnakohtu määruse põhjendused on järgmised:

1) kohaldamisele ei kuulu HKMS v.r § 10 lg 7, kuna kaebaja ei soovinud esitada kaebust teiste isikute

nimel, vaid enda nimel, kuid ka teiste isikute huvides. HKMS v.r § 10 lg 8 näeb ette, et kui kaebus

esitatakse teise isiku huvides, märgitakse selle isiku nimi ja elu- või asukoht (postiaadress), kelle

huvides kaebus esitatakse. Kaebusele lisatakse volitusi tõendav dokument. Riigikohtu

halduskolleegiumi poolt Århusi konventsiooni art 9 kohaldamise kohta antud selgitusi halduskohtu

poolt viidatud lahendis ei saa mõista nii, et üldsus, kelle huvides kaebus esitatakse, tuleks kindlaks

määrata konkreetsete inimestena, kes peavad allkirjastama kaebaja volitusi tõendava dokumendi.

Piisavaks saab pidada ka seda, kui Neeme küla elanikud, keda kaebaja üldsusena nimetab, oleksid

tunnustanud kaebajat keskkonnaasjades nende huvide eest seisva isikuna ning nähtuks, et arvestatav

osa neist seavad kahtluse alla vaidlustatud loas sisalduva tegevuse;

2) seadusega ei ole ette nähtud üheseid kriteeriume, kuidas kindlaks määrata, milline on oluline osa

kohalikest elanikest ning kas üldsus aktsepteerib kaebajat ja tema poolt kohtusse pöördumist. Nende

küsimuste üle tuleb otsustada igal üksikul juhtumil eraldi. Oluline osa elanikest ei tähenda, et

kaevandamise vastu peaks olema külaelanike enamus - kui puuduvad tõendid, et suurem osa elanikest

toetavad kaevandamist, saab selliseks oluliseks osaks pidada küla suurust arvestades ka 25%

elanikest. Neeme küla elanike 12. detsembri 2010. a koosoleku protokollist nähtuvalt toetasid kõik 21

kohalviibinud külaelanikku kaebaja tegevust ja tunnustasid teda enda esindajana. Ringkonnakohus

asus käesolevas asjas 16. märtsil 2011 tehtud määruses seisukohale, et puuduvad andmed, mis annaks

kohtule võimaluse järeldada, et kaebaja keskkonnaalane tegevus on varasemalt tuginenud Neeme

küla elanike olulise osa toetusele. Ringkonnakohus leiab, et olulise osa külaelanike toetust kaebaja

tegevusele võib tõendada ka mitte kaebaja varasema tegevusega keskkonnaasjades, vaid toetuse

näitamisega käesolevas vaidluses nende huvide esindamiseks. Sellekohaseid tõendeid ei olnud

halduskohtule koos kaebusega esitatud. Määruskaebusele lisatud kinnituskiri (I kd tl 293-297),

arvestades toetusallkirja andnud isikute osalist kattumist viidatud koosolekul osalenud isikutega,

võimaldab järeldada, et kaebajat tunnustab külaelanike huvide esindajana käesolevas asjas piisavalt

külaelanikke;

3) halduskohus kohaldas ekslikult tsiviilkohtumenetluse seadustiku sätteid. Halduskohus ei pööranud

tähelepanu, et HKMS v.r § 11 lg-d 2 ja 3 kohustavad kohut kõigepealt andma kaebajale tähtaja

puuduste kõrvaldamiseks - vajalike tõendite, mis kinnitaksid kaebeõigust, esitamiseks - ning

puuduste tähtajaks kõrvaldamata jätmisel kaebuse tagastama. Pärast ringkonnakohtu poolt esialgse

õiguskaitse taotluse rahuldamata jätmise määrusele esitatud määruskaebuse läbivaatamist tagastas

halduskohus kaebuse ilma kaebajale puuduste kõrvaldamiseks tähtaega andmata. Selliselt talitades

rikkus halduskohus menetlusnorme. Kuna määruskaebusele lisatud tõenditega on kaebaja selle

puuduse kõrvaldanud, puudub halduskohtul vajadus selle kõrvaldamiseks kaebajale täiendavalt

tähtaega anda ning saab otsustada kaebuse menetlusse võtmise üle.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. Kolmas isik AS Tallinna Sadam esitas Riigikohtule määruskaebuse Tallinna

Ringkonnakohtu 1. juuli 2011. a määruse tühistamiseks. Määruskaebuse põhjendused on järgmised:

1) ringkonnakohus ei ole määruses põhjendanud, miks ta ei nõustu AS Tallinna Sadam

seisukohtadega - sellega rikkus kohus menetlusõiguse norme;

2) ringkonnakohus tõlgendas ebaõigesti Århusi konventsiooni ja kaebeõigust keskkonnaasjades.

Århusi konventsiooni art 9 lg 2 annab võimaluse siseriiklike õigusaktidega sätestada täpsemad

nõuded selle kohta, kes on üldsuse esindaja, kes saab vaidlustada avaliku võimu organi tegevust

keskkonnaasjades. HKMS v.r § 7 lg 3 sätestas, et kaebusega võib halduskohtusse pöörduda oma

liikmete või muude isikute huvides isikute ühendus, sealhulgas juriidiliseks isikuks mitteolev

ühendus, kui seadus talle sellise õiguse annab. Selliseks seaduseks on Eestis keskkonnaasjades

keskkonnavastutuse seadus (KeVS), täpsemalt KeVS § 24 lg-d 1-2. Riigikohtu halduskolleegium on

haldusasjas nr 3-3-1-43-06 sisustanud kriteeriumid, millal juriidiliseks isikuks mitteolev ühendus

omab kaebeõigust keskkonnaasjades ning millal kaebeõigust ei esine. Käesolevas asjas ei ole kaebaja

näidanud viidatud Riigikohtu lahendis esitatud tingimustele vastavust. Koosolekul osalenud 21

külaelanikku moodustavad 164 külaelanikust üksnes 12,8%. Olukorras, kus puuduvad tõendid selle

kohta, milline on 87,2% külaelanike seisukoht, ei saa eeldada (nagu seda tegi kohus), et nende

seisukoht ühtib kaebaja seisukohaga. Jõelähtme valla aleviku- ja külavanema statuudist ei tulene

külavanema õigust pöörduda halduskohtusse kaebusega külaelanike esindajana keskkonnaasjades või

volitada selleks küla eestseisuse liiget. Samuti ei tulene kaebajale volitust külaelanike esindamiseks

12. detsembri 2010. a koosoleku protokollist, mis on osalejate poolt allkirjastamata. Allkirjastatud

kinnituskiri esitati alles pärast kaebetähtaja möödumist ning see ei saa muuta halduskohtusse

pöördumist tagantjärele õiguspäraseks - kaebeõigust tuleb hinnata kaebuse esitamise aja seisuga;

3) ringkonnakohus heitis ebaõigesti halduskohtule ette, et halduskohus pidanuks andma kaebajale

tähtaja kaebeõigust kinnitavate tõendite esitamiseks. Kaebaja pidi juba kohtusse pöördumisel

(kaebetähtaja jooksul) näitama, et ta esindab olulise osa elanikkonna seisukohtasid ja arvamusi.

Arvestades HKMS v.r § 9 lg-t 1, ei ole lubatav kaebeõiguse olemasolu või puudumise seisukohalt

tähtsate dokumentide ja tõendite esitamine pärast kaebuse esitamist. Vastupidine tõlgendus avaks tee

kaebeõiguse kuritarvitamiseks. Haldusasjas nr 3-3-1-43-06 ei pidanud Riigikohtu halduskolleegium

võimalikuks kaebeõiguse laiendamist aktidele, mille vaidlustamise tähtaeg oli möödunud enne

vastava ühenduse moodustumist. Lisaks märgib määruskaebuse esitaja, et puudub kindlus, et

kinnituskirja allkirjastanud isikud tõepoolest on Neeme küla elanikud.

10. Keskkonnaministeerium esitas Riigikohtule määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtu määruse

tühistamiseks. Määruskaebuse põhjendused on järgmised:

1) A. Miller ei ole esitanud kaebust Neeme küla esindajana ning sellise kaebuse esitamiseks

puuduvad kaebajal ka Neeme küla elanike volitused. Jõelähtme valla aleviku- ja külavanema

statuudist ei tulene külavanema ega eestseisuse õigust Neeme küla või külaelanike nimel

kohtuvaidlustes osalemiseks;

2) eeltoodust tulenevalt saab kaebust käsitleda A. Milleri kui füüsilise isiku enda nimel esitatud

kaebusena. Kaebaja ei ole tõendanud oma subjektiivsete õiguste rikkumist (HKMS v.r § 7 lg 1).

Riigikohtu halduskolleegiumi otsuses asjas nr 3-3-1-86-06 on kaebeõigust sätestavaid norme

tõlgendatud laiendavalt - kaebaja kaebeõigus võiks kõne alla tulla ka juhul, kui vaidlustatud

haldusakti alusel kavandatav tegevus omaks tema suhtes olulist ja reaalset mõju. Haldusasjas nr 3-3-

1-101-09 on Riigikohus lisanud, et kehtivas õiguses ei ole sätestatud iseseisvat kaitstavat

subjektiivset õigust puhtale keskkonnale. Kaebaja ei ole esitanud kaebust enda õiguste kaitseks ega

põhjendanud, et kavandatav tegevus omaks tema suhtes olulist ja reaalset mõju;

3) kuigi ringkonnakohus ei täpsusta oma määruses, millist Århusi konventsiooni art 9 lõiget ta

kohaldas, võib eeldada, et kohaldatud on artikli lõiget 2 - sama lõiget on oma lahendites peamiselt

käsitlenud ka Riigikohus. Samas on ringkonnakohus siiski rikkunud kohtuotsuse põhjendamise

kohustust;

4) A. Milleril ei ole kaebeõigust Århusi konventsiooni art 9 lg 2 alusel. Ta ei ole oma kaebuses

selgitanud olulist ja reaalset puutumust vaidlustatud haldusaktiga. Kaebeõigust saab aga eeldada

üksnes juhul, kui kaebuse esitaja on konventsiooni art 2 lg 5 nõuetele vastav valitsusväline

organisatsioon. Kuna kaebaja on füüsiline isik, ei saa teda ennast käsitleda vastava organisatsioonina;

5) kaebaja ise näeb oma kaebeõiguse alusena Århusi konventsiooni art 9 lg-t 3, kuid

Keskkonnaministeeriumi hinnangul ei anna ka see säte alust kaebeõiguse tunnustamiseks. Euroopa

Kohus leidis 8. märtsi 2011. a otsuses kohtuasjas C-240/09, et konventsiooni art 9 lg-l 3 puudub

vahetu õigusmõju (otsuse p 45), mistõttu ei saa sellele siseriiklikus õigusvaidluses vahetult tugineda;

6) kaebajal ei saa kaebeõigust olla ka külaelanike esindamisest tulenevalt. Kohtuasjas nr 3-3-1-43-06

asus Riigikohus seisukohale, et kaebeõigust teostav ühendus peab üldjuhul olema tekkinud enne

vaidlustatud haldusakti kaebetähtaja möödumist. Ühendust saab lugeda formeerunuks siis, kui nad

tegutsevad mingil kujul ühiselt keskkonnakaitse edendamisel. 12. detsembri 2010. a külaelanike

koosoleku protokollist ei nähtu osalenud külaelanike ühistegevust ega soovi keskkonnahuvide

kaitseks tegutseda. Ka koos määruskaebusega esitatud kinnituskirjast ei nähtu, et allkirja andnud

isikud käsitaks A. Milleri tegevust enda ühistegevusena keskkonna kaitsmisel, pigem on tegu

passiivse heakskiiduga A. Milleri tegevusele, mitte tahteavaldusega seltsinguna tegutsemiseks. Sellist

tagantjärele heakskiitu ei saa pidada keskkonnaorganisatsiooni eksisteerimiseks piisavaks;

7) samuti ei saa A. Millerit pidada olulise osa kohalike elanike seisukohtade esindajaks - kaebaja

tegevusele toetust avaldanud külaelanike arv moodustab väikese osa elanike koguarvust;

8) kuigi halduskohus ei ole formaalselt andnud kaebajale tähtaega puuduste kõrvaldamiseks, on

kohus korduvalt juhtinud kaebaja tähelepanu väidetava esindusõigusega seotud puudustele. Seega ei

takistanud tähtaja andmata jätmine kaebajal täiendavate tõendite esitamist.

11. A. Miller vaidleb määruskaebustele vastu, põhjendades oma seisukohti järgnevalt:

1) ringkonnakohus ei rikkunud menetlusõiguse norme. TsMS § 442 lg-st 8 tuleneb kohtu kohustus

põhjendada, miks ta ei nõustu menetlusosalise faktiliste väidetega; menetlusosalise õiguslikud

seisukohad ei ole kohtule siduvad. Kohus on AS Tallinna Sadam esitatud faktiväiteid ja õiguslikke

seisukohti piisava põhjalikkusega käsitlenud;

2) kaebaja kaebeõigus tuleneb HKMS v.r § 7 lg-st 3 ning Århusi konventsiooni art 9 lg-st 3. Kuigi

Euroopa Kohtu 8. märtsi 2011. a otsuses kohtuasjas C-240/09 leiti, et konventsiooni art 9 lg-l 3

puudub vahetu õigusmõju, ei tulene otsusest, et osalisriigi kohtul ei oleks kohustust art 9 lg-s 3

sätestatuga arvestada. Siseriiklik kohus peab tõlgendama siseriiklikku menetlusõigust nii palju kui

võimalik kooskõlas konventsiooni art 9 lg 3 eesmärkidega;

3) hoolimata kaebuse esitamisel ajal kehtinud HKMS § 7 lg 3 sõnastusest on Riigikohus oma

varasemas praktikas (halduskolleegiumi lahend kohtuasjas nr 3-3-1-43-06) tunnistanud

mitteformaalsete ühenduste kaebeõigust juhul, kui vastava ühenduse ja üldsusena mõistetava olulise

osa elanikkonna seisukohad või arvamused langevad kokku ning üldsus ühes või teises vormis

aktsepteerib sellist esindajat ja tema vastavat tegevust. Riigikohus täpsustas viidatud lahendis, et

kohus võib üldsuse aktsepti olemasolu eeldada, kui ühendus on konkreetses valdkonnas oma

varasemas tegevuses tuginenud üldsuse toetusele. Kaebaja lähtus kaebuse esitamisel väljakujunenud

kohtupraktikast ega pidanud Neeme küla eestseisuse liikmena vajalikuks täiendavalt tõendada

asjaolusid, et suur osa üldsusena mõistetavast küla elanikkonnast on kavandatud tegevusele vastu

ning et elanikkond aktsepteerib kaebajat enda huvide esindajana kohtumenetluses;

4) AS Tallinna Sadam viide KeVS § 24 lg-le 1 on asjakohatu - viidatud säte käsitleb valitsusvälise

keskkonnaorganisatsiooni mõistet üksnes keskkonnavastutuse seaduse tähenduses;

5) kaebaja esitas kaebuse ühelt poolt Neeme küla elanikuna - füüsilise isikuna asjast huvitatud

üldsuse esindajana (member of the public) - ja teisalt talle külavanema poolt antud volitusega Neeme

küla eestseisuse liikmena, esindades sellega kogukonna huvisid, pidamata seejuures vajalikuks

esitada täiendavaid tõendeid selle kohta, et "üldsus", keda kaebaja esindab, on teda kaebuse

esitamiseks selgesõnaliselt volitanud. Koos määruskaebusega esitas kaebaja ringkonnakohtule siiski

kinnituskirja külaelanike allkirjadega, mis tõendab selgelt, et kaebajat tunnustab oma huvide

esindajana oluline osa Neeme küla elanikest;

6) halduskohus rikkus menetlusnorme, jättes andmata kaebajale täiendava tähtaja puuduste

kõrvaldamiseks. Siseriiklik õigus ei sätestanud kaebuse esitamise hetkel piisava täpsusega kohtusse

pöördumise võimalust keskkonnaasjades.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

12. Kuigi A. Milleri poolt halduskohtule esitatud kaebusest ei olnud see üheselt mõistetavalt välja

loetav, on ta hilisemates menetlusstaadiumides rõhutanud, et esitas kaebuse ühelt poolt Neeme küla

elanikuna - füüsilisest isikust asjast huvitatud üldsuse esindajana - ja teisalt talle külavanema poolt

antud volitusega Neeme küla eestseisuse liikmena, esindades sellega kogukonna huvisid.

Ringkonnakohtule esitatud määruskaebuses märgib kaebaja lisaks, et kaebus on esitatud osaliselt

populaarkaebusena.

13. Haldusasjas nr 3-3-1-84-08 tehtud otsuses asus kolleegium seoses planeerimisseaduse § 26 lg-

ga 1 seisukohale, et planeerimisasjades on võimalik esitada kaebust kahel erineval alusel, s.o

subjektiivsete õiguste rikkumise alusel ja populaarkaebusena, kuid need erinevad kaebeõiguse allikad

ja kaebuse osad peavad olema piiritletud ja eristatavad (otsuse p 10). Kolleegium on seisukohal, et ka

käesolevas asjas tuleb selgitada, millisel alusel ja kelle huvides on kaebus esitatud. Kuigi lubatud on

esitada kaebus samaaegselt nii isiklike subjektiivsete õiguste või huvide kaitseks kui ka avalikes

huvides, tuleb neid osi kaebuses selgelt eristada, kuivõrd kohtuliku kontrolli ulatus on sõltuvalt

kaebeõiguse allikast erinev.

14. Riigikohus on olnud järjekindlalt seisukohal, et halduskohtul on uurimisprintsiibist tulenev

kohustus selgitada välja kaebaja eesmärk kohtusse pöördumisel ning kohtu selgitamiskohustus

hõlmab ka kohustust juhtida kaebaja tähelepanu kaebuse eesmärgi saavutamiseks tõhusama taotluse

esitamise võimalusele (vt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-77-09, p 12, ja seal

viidatud varasem kohtupraktika). Kuigi ainuüksi kaebajal on õigus määrata vaidluse ese ning kohus

peab seda valikut aktsepteerima ka juhul, kui valiku tulemusena ei osutu võimalikuks isiku õiguste

efektiivne kaitse, on oluline, et kohus oleks kaebajale selgitanud tema valiku tagajärgi (vt Riigikohtu

halduskolleegiumi määrus kohtuasjas nr 3-3-1-36-11, p 17, ja seal viidatud varasem kohtupraktika).

HKMS v.r § 11 lg 1 p 3 järgi kontrollib kaebuse saanud halduskohus, kas kaebuses on esitatud selle

eesmärgi saavutamiseks võimalikud ja asjakohased taotlused, ning teeb vajaduse korral kaebuse

esitajale ettepaneku kaebust muuta. Lisaks vajadusele täiendavate tõendite esitamiseks pidanuks

kohus kaebajale selgitama ka vajadust eristada kaebuses selle erinevaid võimalikke aluseid.

Selgitamiskohustuse täitmine kohtu poolt on eriti oluline juhul, kui kaebaja ei kasuta kvalifitseeritud

õigusabi (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-87-06, p 12). Toimikust

nähtub, et advokaadi abi on kaebaja esmakordselt kasutanud määruskaebuse esitamisel

ringkonnakohtule kaebuse tagastamise määruse peale.

15. Eeltoodust tulenevalt peab kolleegium vajalikuks käsitleda käesolevas määruses ka selliseid

kaebeõiguse võimalikke allikaid, millele kaebuses otsesõnu viidatud ei ole. Seetõttu peatub

kolleegium esmalt HKMS v.r § 7 lg-st 1 tuleneval kaebeõiguse üldalusel ja selgitab füüsilise isiku

kaebeõigust keskkonnaasjades väljakujunenud kohtupraktikast lähtuvalt (I), seejärel analüüsib

kaebaja võimalust tugineda Århusi konventsiooni art-le 9 füüsilisest isikust üldsuse esindajana (II)

ning keskkonnakaitset edendava valitsusvälise organisatsiooni esindajana (III), siis selgitab kohtuliku

kontrolli ulatust erinevate kaebeõiguse allikate puhul (IV) ja lahendab määruskaebused (V).

I

16. HKMS v.r § 7 lg 1 sätestas, et kaebusega võib halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et

haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kaebaja ei viita oma

kaebuses sõnaselgelt sellele õiguslikule alusele, kuid leiab, et vaidlustatud käskkiri rikub Neeme küla

elanike subjektiivseid õigusi. Kolleegiumi hinnangul ei saa välistada, et kaebuses nimetatud

kaevandamise võimalikud kahjulikud tagajärjed (näiteks müra ja visuaalne reostus, kinnisvara

väärtuse vähenemine, vee kvaliteedi halvenemine) riivavad külaelanike subjektiivseid õigusi.

Arvestades, et kaebaja kuulub Neeme küla elanike hulka ning soovib kaebuse kohaselt kaitsta

külaelanike, järelikult ka enda subjektiivseid õigusi, pidanuks halduskohus vastavalt käesoleva

määruse p-le 14 selgitama välja, kas kaebaja eesmärk on muu hulgas kaitsta enda subjektiivseid

õigusi.

17. Kolleegium on oma praktikas asunud seisukohale, et keskkonnakaitse küsimustes saab kohtusse

pöördumise õiguse aluseks olla mitte üksnes subjektiivsete õiguste rikkumine, vaid ka kaebuse esitaja

muu puutumus vaidlustatava haldusakti või toiminguga. Kaebuse esitaja peab ära näitama, et

vaidlustatav tegevus puudutab tema olulisi huvisid. Puutumus tähendab, et mõju isikule on oluline ja

reaalne (Riigikohtu halduskolleegiumi otsused kohtuasjades nr 3-3-1-68-11, p 22, ja 3-3-1-86-06,

p 16). Reaalne mõju tähendab muu hulgas seda, et vaidlusaluse akti ja väidetava tagajärje vahel peab

olema põhjuslik seos, ning kaebaja peab näitama, et väidetava tagajärje saabumine on tõenäoline.

Kolleegium märgib, et isikul, kelle subjektiivseid õigusi vaidlustatav haldusakt rikub, on ka

puutumus vaidlusaluse haldusaktiga, kuid sellest hoolimata tuleb kaebuses puutumus kaebeõiguse

allikana eraldi ära näidata, kuna nagu eespool märgitud, sõltub sellest kohtuliku kontrolli ulatus (vt

täpsemalt käesoleva määruse IV osa). Vajaduse korral peab kohus nende aluste eristamise vajadust

kaebajale selgitama.

18. Vastavalt käesoleva määruse p-le 12 ei saa kohus avalikes huvides esitatud kaebuse menetlemisel

iseseisvalt kontrollida, kas vaidlustatud haldusakt rikub kaebaja subjektiivseid õigusi või avaldab

olulist ja reaalset mõju kaebaja huvidele, kui seda pole kaebuses väidetud (vt ka Riigikohtu

halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-84-08, p 11). Kuivõrd käesolevas asjas on kaebus selles

osas mitmeti tõlgendatav, tuleb halduskohtul selgitada välja kaebaja tegelik tahe.

II

19. A. Miller tugineb kaebeõiguse allikana Århusi konventsiooni art 9 lg-le 3, mis sätestab, et lisaks

lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetlustele ning ilma et see piiraks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetluste

kohaldamist tagab konventsiooniosaline siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse

esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud, juurdepääsu kohtulikule või haldusmenetlusele, et

vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus

siseriiklike keskkonnaõigusnormidega. Konventsiooni art 9 lg 2 (Riigi Teatajas avaldatud tõlge)

sätestab:

"Konventsiooniosaline tagab siseriiklike õigusaktidega, et asjast huvitatud üldsuse esindajal,

a) kellel on põhjendatud huvi või

b) kelle õigust on rikutud, kui see tingimus on ette nähtud konventsiooniosalise haldusmenetluse

normidega,

on õigus pöörduda kohtusse või seaduse alusel loodud muu sõltumatu ja erapooletu asutuse poole

artikli 6 alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse

vaidlustamiseks ning kui siseriiklik õigus seda ette näeb ja ilma, et see piiraks selle artikli lõike 3

kohaldamist, ka konventsiooni muude asjakohaste sätete alusel tehtud otsuse, tegevuse või

tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks.

Mõisted põhjendatud huvi ja õiguse rikkumine määratletakse kooskõlas siseriikliku õiguse ning

konventsiooni eesmärgiga tagada konventsiooniga seotud küsimustes asjast huvitatud üldsusele

laiaulatuslik juurdepääs õigusemõistmisele. Artikli 2 lõike 5 nõuetele vastava valitsusvälise

organisatsiooni huvi loetakse käesoleva artikli punkti a tähenduses põhjendatuks. Nimetatud

organisatsioonil eeldatakse olevat õigusi, mida punkti b tähenduses saab rikkuda.

Lõike 2 sätted ei välista võimalust rakendada kaebuse läbivaatamisel kohtueelset menetlust avaliku

võimu organis ega mõjuta haldusmenetluse võimaluste ammendamise nõuet enne kohtumenetluse

algatamist, kui selline nõue on sätestatud siseriikliku õigusega."

Kolleegium märgib, et konventsiooni art 9 lg 2 tõlge eesti keelde on osaliselt ekslik. Konventsiooni

art 22 kohaselt on autentsed selle ingliskeelne, prantsuskeelne ja venekeelne tekst. Eesti keeles

kasutatud väljendi "artikli 6 alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse" kohal on inglise keeles

fraas "any decision, act or omission subject to the provisions of article 6", prantsuse keeles "toute

décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l'article 6" ja vene

keeles "любово решения, действия или бездействия пpи условии соблюдения положений

статъи 6". Euroopa Kohtus on peetud vajalikuks parandada tõlget järgmiselt: "artikli 6

kohaldamisalasse kuuluva iga otsuse, tegevuse või tegevusetuse" (kohtujuristi ettepanek kohtuasjas

C-240/09: Lesoochranárske zoskupenie VLK, p 6). Arvestades ka teksti sisu autentsetes keeltes, peab

kolleegium mõistlikuks lähtuda viidatud ettepanekus kasutatud sõnastusest.

20. Århusi konventsiooni nõuete järgimist kontrolliv komisjon (Aarhus Convention Compliance

Committee, edaspidi kontrollikomisjon) on oma soovitustes leidnud, et see, kas otsuse

vaidlustamisele kohaldatakse art 9 lg-t 2 või lg-t 3, sõltub sellest, kas tegemist on loaga konkreetseks

tegevuseks (kontrollikomisjoni tähelepanekud ja soovitused Belgiat puudutava teate kohta

ECE/MP.PP/C.1/2006/4/Add.2, 28. juuli 2006, p-d 26 ja 29). See järeldus tuleneb konventsiooni art 9

lg-te 2 ja 3 sõnastusest ning art-st 6, mis puudutab otsuseid, mis tehakse konventsiooni lisas I

loetletud tegevuste lubamiseks või keelamiseks, ning otsuseid selliste tegevuste kohta, mida ei ole

lisas I nimetatud, kuid mis vastavalt siseriiklikule õigusele võivad keskkonda oluliselt mõjutada.

Eeltoodust tulenevalt kohaldatakse konventsiooni art 9 lg-t 3 üksnes juhul, kui tegemist ei ole art 9

lg 2 kohaldamisalasse kuuluva otsuse vaidlustamisega. Käesolevas asjas on vaidlustatud maavara

kaevandamise luba, kusjuures kaevandamist on kavandatud esialgse pindalaga 34,41 ha (tl 57

pöördel). Konventsiooni lisas I esitatud tegevuste loetelus sisaldub karjääriviisiline kaevandamine

seal, kus ala pindala ületab 25 hektarit (Århusi konventsiooni lisa I p 16), seega on antud

kaevandamisloa vaidlustamisel asjakohane konventsiooni art 9 lg 2.

21. Konventsiooni art 2 lg 4 järgi käsitatakse üldsusena üht või mitut füüsilist või juriidilist isikut

ning siseriiklike õigusaktide või praktika kohaselt ka nende isikute organisatsioone, rühmi või muid

ühendusi. Seega hõlmab konventsiooni art 9 lg-s 2 kasutatud mõiste "üldsus" ka ühte füüsilist isikut.

Seejuures juhib kolleegium tähelepanu asjaolule, et konventsiooni eestikeelses tõlkes kasutatud

väljend "asjast huvitatud üldsuse esindaja" ei tähenda antud kontekstis esindust

halduskohtumenetluse seadustiku mõttes. Ingliskeelses tekstis kasutatakse fraasi "members of the

public concerned", prantsuskeelses tekstis "membres du public concerné" ja venekeelses tekstis

"соответствующие представители общественности". Seega võib sätet mõista nii, et mõeldud

on asjast huvitatud üldsuse liikmeid või igaüht asjaomase üldsuse hulgast. Järelikult ei pea füüsiline

isik art 9 lg-st 2 tulenevalt kohtusse pöördudes tõendama, et ta esindab teisi kohalikke elanikke.

Konventsiooni art 9 lg 2 näeb kaebeõiguse eeldusena ette kaebaja põhjendatud huvi või õiguste

rikkumise, kui selline tingimus on liikmesriigi õigusega ette nähtud. Kuivõrd samadel tingimustel on

keskkonnaasjades kohtusse pöördumine võimalik ka siseriikliku õiguse ja kohtupraktika alusel, on

Eesti siseriiklik õigus on selles osas Århusi konventsiooniga kooskõlas, mistõttu puudub käesolevas

asjas kaebaja kui füüsilise isiku kaebeõiguse küsimuses vajadus Århusi konventsiooni art 9 lg 2

vahetu kohaldatavuse kontrollimiseks. Siiski märgib kolleegium, et kaebeõiguse tuvastamisel tuleb

arvestada konventsiooni üldist eesmärki, milleks on keskkonnaasjades üldsuse osalemise ja kohtusse

pöördumise võimaluste avardamine, ning tõlgendada kaebeõiguse allikaks olevaid õigusnorme pigem

laiendavalt (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-81-03, p-d 23 ja 25).

III

22. A. Miller on oma kaebeõigust põhjendades tuginenud muu hulgas sellele, et ta on küla eestseisuse

liige ning külavanem volitas teda esindama Neeme küla elanikke kohtuvaidlustes seoses Ihasalu lahes

plaanitava liivakaevandamisega. Kaebaja viitab Jõelähtme valla aleviku- ja külavanema statuudi

(Jõelähtme Vallavolikogu 2. märtsi 2004. a määrus nr 32) p-le 2, mille kohaselt on aleviku- või

külavanem külaelanike ning nende ühiste huvide esindaja, kes juhindub oma tegevuses küla ühistest

seisukohtadest ja valla arengukavast, riigi ja kohaliku omavalitsuse õigusaktidest.

Keskkonnaministeerium ja AS Tallinna Sadam on seisukohal, et statuut ei anna külavanemale ega

küla eestseisusele õigust pöörduda külaelanike esindajana keskkonnaasjades halduskohtusse.

23. Kolleegium nõustub vastustaja ja kolmanda isiku seisukohaga. Külavanema statuudi III peatükist

tulenevalt seonduvad külavanema õigused peamiselt külaelanike huvide esindamisega omavalitsuses

(statuudi p-d 12, 14-15, 17), samuti külaelanike koostöö korraldamisega (statuudi p-d 13, 16, 18, 20).

Statuudi p 11 kohaselt on eestseisuse ülesanne aidata külavanemal pidada sidet elanikega ja osaleda

aleviku või küla probleemide lahendamisel. Kuigi ei ole välistatud, et külaelanikud võivad volitada

külavanemat või eestseisuse liiget esindama külaelanikke ka kohtus, ei saa sellist õigust tuletada otse

statuudist.

24. Århusi konventsiooni art 9 lg 2 sätestab, et konventsiooni art 2 lg 5 nõuetele vastava

valitsusvälise organisatsiooni huvi loetakse sama artikli p "a" tähenduses põhjendatuks. Nimetatud

organisatsioonil eeldatakse olevat õigusi, mida p "b" tähenduses saab rikkuda. Eeltoodust tulenevalt

piisab keskkonnaorganisatsiooni kaebeõiguse tuvastamiseks sellest, kui tuvastada selle

nõuetelevastavus - puudub vajadus täiendavalt hinnata puutumuse olemasolu.

25. Kolleegium on seisukohal, et küla ei saa pidada valitsusväliseks keskkonnaorganisatsiooniks,

mida peetakse silmas Århusi konventsioonis. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 6 lg 2

kohaselt on küla üks asula liikidest, tegemist on valla osaga, s.o kohaliku omavalitsuse

struktuuriüksusega. Haldusasjas nr 3-3-1-86-06 leidis kolleegium, et Maidla Vallavalitsus (kohaliku

omavalitsuse üksuse organ) ei ole käsitatav asjast huvitatud üldsusena või üldsuse esindajana Århusi

konventsiooni art 2 lg 5 tähenduses, kuivõrd tegemist on avaliku võimu organiga (otsuse p 17), seda

isegi olukorras, kus otsustuspädevus oli Keskkonnaministeeriumil. Samuti ei saa eeltoodust

tulenevalt pidada valitsusväliseks organisatsiooniks küla ning asjast huvitatud üldsuse esindajaks

külavanemat või küla eestseisust. See ei välista, et küla elanikkond võib teatud juhtudel moodustada

valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooni.

26. Haldusasjas nr 3-3-1-43-06 leidis kolleegium, et Århusi konventsiooni art 2 lg-s 4 nimetatud

isikute ühendustena saab käsitada ka seltsinguid kui võlaõigusseaduse (VÕS) § 580 määratlusele

vastava seltsingulepingu alusel ühise eesmärgi saavutamiseks tegutsevate isikute ühendusi (otsuse

p 24). Kaebuses rõhutab A. Miller, et pöördus kohtu poole Neeme küla elanike huvides. Kaebaja

esitas kohtule Neeme küla elanike koosoleku protokolli, millest nähtuvalt kohalviibivad külaelanikud

olid nõus, et A. Miller tegeleb kaevandamisloa vaidlustamisega. Samas kutsuti üles kõiki, kellel on

soovi ja võimalust panustada õigusabi kulude katmisse, võtma ühendust külavanema või kaebajaga.

Eeltoodu tõstatab küsimuse, kas koosolekul osalenud külaelanikud moodustasid kaevandamisloa

vaidlustamiseks seltsingu.

27. VÕS § 580 lg 1 sätestab, et seltsingulepinguga kohustuvad kaks või enam isikut (seltsinglased)

tegutsema ühise eesmärgi saavutamiseks, aidates sellele kaasa lepinguga määratud viisil, eelkõige

panuste tegemisega. VÕS § 581 lg 1 järgi võib seltsinglase panuseks olla igasugune ühise eesmärgi

edendamine, sealhulgas vara võõrandamine seltsingule, vara seltsingu kasutusse andmine või

seltsingule teenuse osutamine. VÕS § 581 lg 2 kohaselt eeldatakse, et seltsinglaste panused on

võrdsed.

Kolleegium on seisukohal, et Neeme küla elanike koosoleku protokollist ei tulene seltsingu

moodustamist. Protokollist ega muudest toimikus olevatest materjalidest ei nähtu külaelanike

tegutsemist ühise eesmärgi nimel ega sellesse tegevusse panustamist. Pigem on tegemist teiste

külaelanike passiivse heakskiiduga A. Milleri tegevusele. Seetõttu puudub vajadus kontrollida ka

seltsingu kaebeõiguse eelduste täidetust.

IV

28. Nagu kolleegium eespool (käesoleva määruse p 13) märkis, sõltub kohtuliku kontrolli ulatus

sellest, millisele kaebeõiguse allikale kaebaja tugineb (vt ka HKMS alates 1. jaanuarist 2012 kehtiva

redaktsiooni (edaspidi HKMS u.r) § 41 lg 1).

Juhul kui kaebus esitatakse motiivil, et vaidlustatava haldusaktiga on rikutud kaebaja subjektiivseid

õigusi, kontrollib kohus haldusakti õiguspärasust üksnes osas, milles see rikub kaebaja õigusi.

Õiguste rikkumise motiivil esitatud kaebust lahendades ei saa kohus kontrollida haldusakti vastavust

õigusnormidele, mis ei seondu kaebaja subjektiivsete õigustega.

29. Kui kaebus on esitatud puutumuse motiivil, ei tuvasta kohus kaebaja subjektiivsete õiguste

rikkumist, vaid kontrollib haldusorgani tegevuse vastavust õigusnormidele, mis kaitsevad kaebaja

huvisid, eristamata seejuures, kas nendest tuleneb kaebajale ka subjektiivne õigus või mitte. Näiteks

haldusakti keskkonnamõju osas puudub vajadus hinnata, kas see toob kaasa ka kaebaja tervise

kahjustamise või omandiõiguse rikkumise - piisab sellest, et kahjustatakse keskkonnaressurssi, mida

kaebaja tavapäraselt kasutab.

30. Kolleegium märgib, et puutumuskaebus ei ole samastatav populaarkaebusega - puutumuse

motiivil esitatud kaebuse lahendamisel ei ole asjakohased avalikku huvi kaitsvad normid, mille

võimalikul rikkumisel ei ole puutumust kaebajaga (näiteks avalikkuse kaasamise nõue, kui kaebaja

ise on haldusmenetlusse nõuetekohaselt kaasatud). Samuti ei saa puutumuse motiivil esitatud

kaebusega kaitsta kolmandate isikute subjektiivseid õigusi ega huve (vt ka otsus haldusasjas nr 3-3-1-

84-08, p 11).

Kolleegiumi hinnangul ei ole selline piirang vastuolus Århusi konventsiooni art 9 lg-ga 2. Nagu

eespool selgitatud, seab ka viidatud säte kaebeõiguse eelduseks füüsiliste isikute puhul põhjendatud

huvi või õiguste rikkumise.

V

31. Eeltoodud põhjendustel jätab kolleegium Keskkonnaministeeriumi ja AS Tallinna Sadam

määruskaebused rahuldamata ning Tallinna Ringkonnakohtu 1. juuli 2011. a määruse resolutsiooni

muutmata, muutes määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele. Vastavalt

ringkonnakohtu määruse resolutsioonile saadetakse asi halduskohtule edasiseks menetlemiseks. Enne

kaebuse menetlusse võtmise üle otsustamist peab halduskohus selgitama välja kaebaja tegeliku tahte

(kas A. Miller soovib kaitsta enda subjektiivseid õigusi või huvisid). Kolleegium märgib, et kaebuse

tagastamine HKMS u.r § 121 lg 2 p 1 alusel on võimalik üksnes juhul, kui kaebeõiguse puudumine

on ilmselge. Kaebuse lubatavus tehakse vastavalt HKMS u.r § 283 lg-le 1 kindlaks kaebuse esitamise

ajal kehtinud seadusest lähtudes.

32. Määruskaebuste esitamisel tasutud kautsjonid tuleb HKMS v.r § 90 lg 2 alusel arvata

riigituludesse.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving