3-3-1-85-11 · Riigikohus

Riigikohtunike Tõnu Antoni ja Indrek Koolmeistri eriarvamus Riigikohtu halduskolleegiumi

otsusele haldusasjas nr 3-3-1-85-11

1. 8. märtsi 2012. a otsusega haldusasjas nr 3-3-1-85-11 muudab halduskolleegium ATS § 135 lg 1

tõlgendamisel 2. novembri 2011. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-52-10 võetud seisukohta, mille

kohaselt ei peetud lubatavaks teenistusest sunnitult puudutud aja eest väljamõistetavast tasust maha

arvata samal ajavahemikul mujal töötamise eest saadavat tasu.

Praktikat muutva lahendi teeb kolleegiumi kogu koosseis kõigest viis kuud pärast varasemat,

nüüdsest erinevat seisukohavõtmist. Riigikohtu seisukoha muutmine nii lühikese ajavahemiku

jooksul saab olla põhjendatud, kui see on eriti tähtis ning varasemast erinev tõlgendus on väga

veenvalt ning põhjalikult argumenteeritud. Seda põhimõtet on oma praktikas väljendanud ka Euroopa

Inimõiguste Kohus (EIK) lahendis asjas Atanasovski vs. Endine Jugoslaavia Vabariik Makedoonia

(36815/03). EIK leidis, et on rikutud Euroopa inimõiguste konventsiooni art 6 lg-t 1, kui kohus

otsustas vastupidiselt oma väljakujunenud praktikale, esitamata praktika muutmise põhjendusi.

Kohtupraktika kohaselt hõlmab art 6 lg 1 ka õiguse põhistustega kohtuotsusele.

2. Osutades ka varasemale praktikale (2. novembri 2011. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-52-10), möönab

kolleegiumi kogu koosseis otsuse p-s 14, et ATS § 135 lg 1 reguleerib kahju hüvitamise erijuhtu, kuid

ei pea selle juhtumi erisusi piisavaks, et ainuüksi nendega õigustada kõrvalekallet kahju hüvitamise

üldpõhimõtetest. Praktika muutmisel väärinuks põhjalikumat selgitamist, miks olukorras, kus

mõlemas lahendis möönis kohus, et tegemist on kahju hüvitamise erijuhuga, võimaldab muutunud

praktika varasemale vastupidist tõlgendust põhjendusel, et erisused ei ole sellised, mis lubaksid kahju

hüvitamise üldpõhimõtetest mitte lähtuda.

3. ATS § 135 lg-t 1 tuleks võrrelda sama paragrahvi lg-ga 2, milles ette nähtud hüvitise maksmise

kohustus on kolleegiumi praktika (31. jaanuari 2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-51-99 ja

24. oktoobri 2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-45-00) kohaselt sanktsiooni iseloomuga ja seondub

ametiasutuse poolt seaduse mittetäitmise või mittenõuetekohase täitmisega. Nii ATS § 135 lg-s 1 kui

ka lg-s 2 sätestatud abinõusid kohaldatakse eeldusel, et teenistusest vabastamine tunnistatakse

õigusvastaseks. Erinevus nende kohaldamisel seisneb vaid selles, kas isik soovib teenistusse

ennistamist või loobub sellest. ATS § 135 lg 2 kohaldamisel on kolleegium leidnud, et selle hüvitise

maksmiseks või maksmata jätmiseks ei näe seadus ette erijuhtusid ega aluseid nimetatud hüvitise

vähendamiseks või selle välja mõistmata jätmiseks. Samamoodi ei tulene selliseid aluseid ka ATS

§ 135 lg 1 alusel makstava tasu puhul.

Otsuse p-s 15 rõhutatakse, et kahju hüvitamisel ei ole avalik-õiguslikus suhtes üldjuhul karistuslikku

eesmärki. Kuna otsuse põhjendustest ei selgu, milles seisneb teenistusest sunnitult puudutud aja eest

tasu väljamõistmise kui kahju hüvitamise erijuhu omapära, ei selgu, kas tegemist võiks olla sellise

erijuhuga, kus tasul on kahju hüvitamise kõrval ka karistuslik tähendus. ATS § 135 lg 1 alusel

makstava tasu eelkirjeldatud kahe eesmärgi puhul oleks täiesti alusetu erinev lähenemine ATS § 135

lg 2 alusel makstava hüvitise ning lg 1 alusel makstava tasu väljamõistmisel. Meie arvates tulnuks

põhjendada, miks esimese lõike puhul on "tasu" väljamõistmisel teistsugused eesmärgid kui lõike 2

puhul "hüvitise" väljamõistmisel.

4. Nagu möönab ka kolleegiumi kogu koosseis otsuse punktis 13, puudub õiguslik alus ATS § 135

lg 1 alusel makstavast tasust mahaarvamiste tegemiseks. Normi tekst ei võimalda ka selles sätestatut

kogumis analüüsides järeldada mahaarvamiste lubamist. Leiame, et sellise piirangu kohaldamiseks

peab vastav alus tulenema selgelt kehtivast õigusest.

5. Nähtuvalt otsuse põhjenduste p-st 19, aga ka p-dest 21 ja 22, tingib tasu väljamõistmine

kolleegiumi kogu koosseisu seisukohtade järgi terve rea asjaolude arvessevõtmist, tõendite kogumist

ning hindamist ja võimalikke vaidlusi tõendamiskoormuse jaotumise üle. Seega luuakse kolleegiumi

enamuse poolt antava uue tõlgendusega ATS § 135 lg 1 kohaldamisel ühelt poolt ulatuslik

kaalumisruum hüvitise suuruse määraja jaoks, mis võib endaga kaasa tuua summa suuruse ja

mahaarvamiste põhjendatuse üle toimuvad kohtuvaidlused. Teiselt poolt tekitab selline puudulik

regulatsioon isikute jaoks ebakindluse käitumisviisi valikul ja selgusetuse oma õiguste kaitseks

kohtusse pöördumisel. Isiku jaoks pole ettenähtav, milliseid mahaarvamisi ja millises ulatuses

võidakse taotletavast tasust teha.

Kehtiv avaliku teenistuse seadus annab õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikule võimaluse

valida ATS § 135 lg-tes 1 ja 2 sätestatud õiguskaitsevahendite vahel. Olukorras, kus ATS § 135 lg-s 2

on sätestatud konkreetne hüvitise määr (kuue kuu ametipalk) ilma võimaluseta sellest mahaarvamisi

teha, kuid lg 1 puhul makstava tasu ulatus sõltub ebapiisava õigusliku regulatsiooni alusel tehtavatest

mahaarvamistest, võib see mõjutada isikut nimetatud õiguskaitsevahendite vahel valima ja otsustama

ennistamisest loobumise kasuks pelgalt põhjusel, et ennistamise korral makstava tasu suurus ja selle

kujunemise põhimõtted ei tulene kehtivast õigusest ega ole ettenähtavad. Näiteks isik, kelle jaoks on

ATS § 37 lg-s 2, § 45 lg-s 2 või § 57 lg-s 2 sätestatud õiguste kasutamiseks oluline omandada teatud

pikkusega avaliku teenistuse staaž, võib olla sunnitud valima oma õiguste kaitseks ATS § 135 lg-s 1

sätestatud variandi (lõike 2 asemel), kuigi talle on ebaselge selle valiku tagajärg tasu väljamaksmise

osas.

6. Otsuse p 17 kohaselt ei ole kassaatori poolt välja toodud ebavõrdselt koheldud isikute võrdlemine

asjakohane. Sellega ei saa siiski nõustuda. Ühel juhul saab isik ATS § 135 lg 1 alusel tasu teenistusest

sunnitult puudutud aja eest ning sellest ei tehta mahaarvamisi, kuna isik pole oma tööjõudu kasutades

saanud tulu, mida võiks maha arvata. Teisel juhul vähendatakse ATS § 135 lg 1 alusel

väljamõistetavat tulu summa võrra, mille isik on teeninud oma tööjõudu kasutades. Esimesel juhul

saab isik tasu seetõttu, et tema teenistusest vabastamine tunnistatakse õigusvastaseks. Teisel juhul

võib isik saada lõpptulemusena sama suure summa hoolimata sellest, et ta kulutas oma tööjõudu ja oli

sellega kasulik ka ühiskonnale laiemalt (nt maksude tasumine, uute hüvede loomine, avaliku sektori

kulude ärahoidmine sotsiaalprobleemide lahendamisel jmt). Seega esimesel juhul pole isik pidanud

tasu saamiseks oma tööjõuga panustama, teisel juhul on ta aga pidanud osaliselt (või teatud juhtudel

kogu ulatuses) võrdväärse summa saamiseks kasutama oma tööjõudu. Ebavõrdseid ei tohiks kohelda

võrdselt.

Põhjused, miks isik asub pärast õigusvastast teenistusest vabastamist tööle või oma tööjõudu muul

moel kasutama, võivad olla erinevad. See võib oleneda olukorrast tööturul, isiku majanduslikest ja

sotsiaalsetest võimalustest (säästud, ülalpeetavate olemasolu või puudumine, võimalus olla ise kellegi

ülalpeetav jne), samuti tema isikuomadustest.

7. Juhul, kui seadusandja peab võimalikuks regulatsiooni, mis seab õigusvastase teenistusest

vabastamise korral makstava tasu või hüvitise sõltuvusse isiku töisest tegevusest saadavast tasust,

tuleb seda selgelt ja piisava põhjalikkusega kehtivas õiguses sätestada, arvestades seejuures

võrdsuspõhiõigust ja proportsionaalsuse nõudest tulenevaid piiranguid erinevate gruppide

kohtlemisel.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister