3-3-1-44-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-44-11

Määruse kuupäev

16. veebruar 2012

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

Petr Dmitruki ja Nadežda Dmitruki kaebused Politsei- ja

Piirivalveameti 23. märtsi 2010. a otsuste nr 15.3-04/158 ja 15.3-

04/159 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 10. veebruari 2011. a otsus haldusasjas

nr 3-10-1379

Menetluse alus Riigikohtus

Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Anda asi läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

Petr ja Nadežda Dmitruk esitasid Kodakondsus- ja Migratsiooniametile (Politsei- ja Piirivalveamet)

tähtajalise elamisloa taotlused välismaalaste seaduse (VMS) § 123 lg 1 p 3 alusel, s.o elama

asumiseks püsivalt Eestis elava täisealise lapse juurde, kui vanem vajab hooldust ja tal ei ole

võimalik seda saada oma asukohajärgses riigis. P. ja N. Dmitruk lähedaseks sugulaseks on nende

Eesti kodanikust tütar.

2. Politsei- ja Piirivalveamet keeldus 23. märtsi 2010. a otsusega nr 15.3-04/158 P. Dmitrukile ja

23. märtsi 2010. a otsusega nr 15.3-04/159 N. Dmitrukile tähtajalise elamisloa andmisest välis

seaduse 1. oktoobrini 2010 kehtinud redaktsiooni alusel. P. Dmitrukile keelduti elamisloa andmisest

VMS § 12 lg 4 p-de 2 ja 7, § 12 lg 9 p 4 ning § 123 lg 5 alusel. N. Dmitrukile keelduti elamisloa

andmisest VMS § 12 lg 4 p-de 2 ja 14, § 12 lg 9 p 4 ning § 123 lg 5 alusel. Otsustes leiti, et kuigi

tähtajalise elamisloa taotlustele lisatud dokumentidega on tõendatud, et P. Dmitruk ja N. Dmitruk

vajavad kõrvalabi ja hooldust, puudub VMS § 123 lõikest 5 tulenevalt seaduslik alus P. Dmitrukile ja

N. Dmitrukile tähtajalise elamisloa andmiseks. VMS § 123 lõige 5 sõnastab imperatiivselt, et

elamisloa andmiseks elama asumiseks Eestis elava lähedase sugulase juurde keeldutakse, kui Eestis

elav lähedane sugulane või elamisluba taotlenud välismaalane ei vasta välismaalaste seaduses

sätestatud tingimustele või ei ole täidetud muu elamisloa andmise tingimus, elamisloa taotlus ei ole

põhjendatud või esineb muu elamisloa andmisest keeldumise aluseks olev asjaolu. Seega on seaduses

sätestatud konkreetsed tingimused, millal keeldutakse tähtajalise elamisloa andmisest.

Politsei- ja Piirivalveamet jättis 10. mai 2010. a vaideotsusega P. Dmitruki ja N. Dmitruki vaide

rahuldamata.

3. P. Dmitruk ja N. Dmitruk esitasid Tallinna Halduskohtule kaebuse Politsei- ja Piirivalveameti

23. märtsi 2010. a otsuste tühistamiseks. Kaebust põhjendati järgmiselt:

1) rikutud on kaebajate õigust era- ja perekonnaelu puutumatusele. Euroopa inimõiguste kohus

(EIÕK) on analoogses asjas (Slivenko vs. Läti) tuvastanud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste

kaitse konventsiooni (konventsioon) rikkumise;

2) kuna kaebajad taotlesid elamisluba VMS § 123 lg 1 p 3 alusel, ei ole keeldumisel võimalik viidata

VMS § 12 lg 9 p-le 4. Abiprogrammi raames Eestist lahkumise kohustuse võtmist kaebajate poolt ei

saa tõlgendada selliselt, et kaebajad on loobunud ka VMS §-s 123 ette nähtud võimalusest saada

abivajaduse korral hooldust ja tuge oma lastelt, kellest üks on Eesti Vabariigi kodanik ja teine elab

Eestis tähtajalise elamisloa alusel. Vaatamata asjaolule, et vastustaja tugineb diskretsiooni

puudumisele VMS § 12 lg 9 p 4 kohaldamisel, on kaebaja lastele, kes samuti abiprogrammis osalesid,

väljastatud elamisluba ning antud kodakondsus;

3) abiprogrammis osalemisest alates on kaebajate tervislik seisund oluliselt muutunud. Kaebajatel on

tuvastatud töövõimetus 80% ja 60% ning arstitõenditest nähtuvalt vajavad nad pidevalt kõrvalist abi.

Seda asjaolu on kinnitatud ka vaideotsuses;

4) lahkumisettekirjutuse täitmata jätmist ei saa käsitada VMS § 12 lg 4 p 2 aluse esinemisena.

4. Tallinna Halduskohus jättis 5. oktoobri 2010. a otsusega kaebused rahuldamata, põhjendades

otsust järgmiselt:

1) VMS § 123 lg 5 on imperatiivne säte, mida ei ole VMS § 123 lg 1 p 3 sisustamisel võimalik

kohaldamata jätta. Vastustaja on õigesti tuvastanud kaebajatel elamisloa andmisest keeldumise aluste

esinemise. VMS § 12 lg 4 p 7 võimaldab erandina elamisloa andmist ning ka VMS § 12 lg 4 p 2 võib

olla teatud määral kaalumise objektiks, kuid kaebajate puhul tuleb veel arvestada, et nende suhtes on

juba 26. märtsil 2004 tehtud kehtiv lahkumisettekirjutus, mida kaebajad ei ole täitnud. Nimetatud fakt

iseenesest on piisav tõendamaks, et kaebajad ei austa Eesti riigi seadusi ja põhiseaduslikku korda,

mistõttu vastustajal ei olnud vaja kaebajatest lähtuvat ohtu Eesti riigi julgeolekule eraldi põhjendada.

Ka VMS § 12 lg 9 p 4 välistab kaebaja suhtes VMS § 123 lg 1 p 3 kohaldamise. Välistada ei saa

abiprogrammis osalenud isiku õigust asjaolude muutumisel taotleda elamisluba VMS § 123 lg 1 p 3

alusel, kuid see võiks tulemuslik olla, kui isik on abiprogrammi raames saadu Eesti riigile täies

ulatuses tagastanud;

2) VMS § 12 lg 1 p 3 järgi omab elamisloa väljastamisel tähtsust ka see, kas kaebajatel on võimalik

saada hooldust oma asukohajärgses riigis või muus riigis. Mõiste "hooldus" all tuleb mõista tervisega

seotud hoolitsust ning seda ei saa samastada rahalise abiga. Puudub alus kahelda, et kaebajatega

Eestis ühes majas elavad lapsed abistavad kaebajaid igapäevaelu toimingutes ja majapidamistöödes,

kuid tõendatud ei ole, et samasugune abi ei ole kaebajale kättesaadav Venemaal. N. Dmitrukil on

Vene Föderatsioonis täisealine tütar. Kuigi tegemist pole P. Dmitruki tütrega, tuleb arvestada, et

kaebajate näol on tegemist perekonnaga, kelle abivajadust ei ole võimalik isikuti lahutada. Seega ei

saa P. Dmitrukil Venemaal järeltulijate puudumist pidada määravaks. Lisaks puudub alus kahelda, et

ka Vene Föderatsioonis on toimiv tervise- ja hooldussüsteem, mis võimaldab pensionäride abistamist

ka järeltulijate puudumise korral;

3) haldusasjas nr 3-07-336 ei tuvastatud, et kaebajatel on võimatu asuda elama Vene Föderatsiooni.

Ühtegi täiendavat tõendit hoolduse võimatuse kohta kaebajad esitanud ei ole. Seega ei ole täidetud ka

VMS § 123 lg 1 p-s 3 märgitud tingimus.

5. P. Dmitruk ja N. Dmitruk esitasid apellatsioonkaebuse, milles palusid tühistada halduskohtu

otsuse. Kaebajad jäid halduskohtule esitatud seisukohtade juurde, märkides täiendavalt veel järgmist:

1) Tartu Halduskohus on 3. novembri 2008. a otsuses leidnud, et kaebajate puhul on VMS § 123 lg 1

p 3 kohaldamise eeldused täidetud ning kuigi Tartu Ringkonnakohtu 31. märtsi 2009. a otsusega

halduskohtu eelnimetatud otsus tühistati, nõustus ringkonnakohus eelmärgitu osas halduskohtuga.

Vastustaja on läinud nende kohtuotsustega vastuollu;

2) kohus on vastuoluliselt nõustunud, et abiprogrammis osalemine ei võta kaebajatelt õigust taotleda

elamisluba VMS § 123 lg 1 p 3 alusel, kuid seejärel asunud seisukohale, et kaebajad peaksid olema

abiprogrammi raames võetud kohustusest vabanemiseks saanud Eesti Vabariigilt nõusoleku ning

saadu tagastanud. Kaebajad said Vene Föderatsioonis elamispinna, mitte raha elamispinna

soetamiseks, ning abiprogramm baseerus rahvusvahelise fondi vahenditel, mistõttu ei tule raha

tagastada Eesti Vabariigile. Samas ei ole see küsimus käesoleva vaidlusega seotud;

3) küsimus ei ole ka selles, kas kaebajatel on võimalik Vene Föderatsioonis hooldust saada, vaid

selles, et kaebaja väljasaatmine ja lahutamine nende lastest rikub nii kaebajate kui ka nende laste

õigust era- ja perekonnaelu puutumatusele. Kohus lähtus üksnes formaalsest asjaolust, et

N. Dmitrukil on Vene Föderatsioonis tütar, kes on kohustatud oma vanema eest hoolitsema. Eestis

elavad lapsed täidaksid hoolitsemiskohustust aga vabatahtlikult;

4) VMS § 123 lg 5 sisustamisel tuleb arvestada, et VMS § 12 puhul on tegemist tähtajalise elamisloa

andmise üldiste alustega ning VMS §-d 121 kuni 124 kujutavad endast erisätteid, mille sisustamisel

kohaldatakse üldsätteid üksnes ulatuses, mis on kooskõlas eriregulatsioonide ning nende

eesmärkidega;

5) asudes kontrollima VMS § 123 lg-s 3 sätestatud nõuete täitmist, väljus kohus on pädevuse

piiridest. Nimelt ei ole vastustaja nimetatud sättes toodud nõuete mittetäitmist ette heitnud ning see

küsimus ei ole kohtumenetluse ese.

6. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas apellatsioonkaebused, tühistas halduskohtu otsused ning tegi

uue otsuse, millega tühistas Politsei- ja Piirivalveameti vaidlustatud otsused ja tegi Politsei- ja

Piirivalveametile ettekirjutuse vaadata P. Dmitruki ja N. Dmitruki tähtajalise elamisloa taotlused

uuesti läbi. Ringkonnakohus mõistis Politsei- ja Piirivalveametilt P. Dmitruki ja N. Dmitruki kasuks

välja menetluskulud 575,20 eurot. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) vaidluse esemeks on otsused, mis puudutavad üksnes kaebajate õigust saada tähtajaline elamisluba

VMS § 123 lg 1 p 3 alusel. Varasemate jõustunud kohtulahenditega on tuvastatud, et elamisloa

andmisest keeldumine ei piira kaebajate õigust era- ja perekonnaelule, samuti, et kaebajate tervislik

seisund võimaldab neil Eestist lahkuda. Ka on kohtulahenditega kindlaks tehtud, et kaebajate puhul

esinevad VMS § 12 lg 4 p-s 7 ning § 12 lg 9 p-s 4 nimetatud alused elamisloa andmisest

keeldumiseks. Nimetatud küsimuste juurde puudub vajadus käesoleva vaidluse puhul tagasi

pöörduda. Ringkonnakohus ei nõustu kaebajate rõhuasetusega, et oluline pole mitte küsimus

kaebajate võimalusest saada Venemaal hooldust, vaid nende era- ja perekonnaelu rikkumisest. VMS

§ 123 lg 1 p 3 kohaldamise eeldused on väga konkreetsed: isik peab vajama hooldust ning tal ei ole

võimalik seda hooldust saada oma asukohajärgses riigis. Üksnes siis, kui nimetatud eeldused on

täidetud, saab vastustaja asuda kaaluma elamisloa andmise võimalikkust;

2) vastustaja on vaideotsuses leidnud, et tähtajalise elamisloa taotlusele lisatud dokumentidega on

tõendatud, et kaebajad vajavad pidevat kõrvalabi ja hooldust. Nimetatud küsimus ei ole ka

kohtumenetluses vaidluse all. Järelikult taandub vaidlus VMS § 123 lg 5 kohaldamisele, kitsamalt

sellele, kas elamisloa andmisest keeldumisel oli põhjendatud viidata VMS § 12 lg 4 p-dele 2 ja 7,

§ 12 lg 9 p-le 4 ning tugineda asjaolule, et vajalikku hooldust on võimalik saada ka Venemaal;

3) VMS § 123 lg-t 5 ei tule tõlgendada imperatiivse normina, mis igal juhul välistab elamisloa

andmise, kui esineb mõni normis nimetatud asjaolu. Riigikohus on 18. mai 2000. a otsuses

haldusasjas nr 3-3-1-11-00 leidnud VMS § 12 lg-le 8 vastava normi ("Elamisloa andmisest

keeldutakse, kui taotluse suhtes otsuse tegemise ajaks on sisserände piirarv täitunud") tõlgendamisel,

et teatud eeldustel ei saa üksnes sisserände piirarvu täitumise tõttu elamisloa andmisest keelduda

(p 4). Samuti on Riigikohus 19. detsembri 2006. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-23-06 märkinud, et

vaatamata ehitusseaduse § 28 lg 1 imperatiivsele sõnastusele on ehitusloa kehtetuks tunnistamise

otsus kaalutlusotsus (p 13). Normi peab tõlgendama põhiseaduspäraselt. Olukorras, kus vastustaja on

kindlaks teinud, et VMS § 123 lg 1 p 3 alusel elamisluba taotlev isik vajab hooldust ning tal ei ole

võimalik seda muus riigis saada, peab vastustajal sõltumata VMS § 123 lg 5 aluste olemasolust olema

võimalik kaaluda elamisloa andmise üle, sest kaalutlusõiguse puudumine võib kaasa tuua

põhiseaduse vastase olukorra, mis ohustab elamisloa taotleja elu, tervist ning inimväärikust;

4) VMS § 12 kohaldub kõigi välismaalaste suhtes;

5) kaebajate puhul on keeldumise alustena viidatud VMS § 12 lg 4 p-dele 2 ja 7 ning lg 9 p-le 4.

VMS § 12 lg 4 p 7 ning lg 9 p 4 esinemine on varasemate kohtulahenditega kindlaks tehtud ning

käesolevas asjas tuleb üksnes hinnata, kas need õigustavad elamisloa andmisest keeldumist ka VMS

§ 123 lg 1 p 3 kohaldamisel. Kuigi vastustaja on otsustes tuginenud ka VMS § 12 lg 4 p-le 7, on

põhjendustest tulenevalt ilmne, et oluliseks takistuseks see elamisloa andmise küsimuses pole

osutunud, kuivõrd vastustaja ei käsitle kaebajaid ohuna Eesti julgeolekule. Keelduvate otsuste

tegemise puhul on keskset rolli mänginud VMS § 12 lg 9 p 4;

6) halduskohus on leidnud, et VMS § 12 lg 9 p 4 esinemine ei välista alati VMS § 123 lg 5

rakendamisel kaalutlusõiguse kohaldamist. Ringkonnakohus nõustub sellega, kuid leiab, et selleks

pole vajalik, et abiprogrammi raames saadu eelnevalt Eestile tagastataks. Kaebajad on õigesti

märkinud, et Eesti ei ole abiprogrammiga seoses kulutusi kandnud ning ei saa järelikult ka mingit

hüvitust nõuda. Lahkumishüvitise, mis tasuti kaebajatele Eesti riigi poolt, on kaebajad tagastanud.

VMS § 12 lg 9 p 4 ei saa tõlgendada selliselt, et abiprogrammis osalejatele on välistatud elamisloa

saamine kõigil alustel. Seejuures poleks kohustus võõrandada enne Eestisse asumist oma Venemaal

asuv eluruum proportsionaalne, kuna elamisluba väljastatakse tähtajaliselt ning elamisloa andmiseks

olevad asjaolud, nt vajadus hoolduse järele, võivad ära langeda, mistõttu tuleb isikul Eestist lahkuda;

7) VMS § 12 lg 4 p 2 (elamisluba ei anta välismaalasele, kes ei järgi põhiseaduslikku korda ning ei

täida Eesti seadusi) ei võimalda samuti kaalutlusõiguse kohaldamist. Kuid ringkonnakohtu hinnangul

on nimetatud sätte imperatiivne kohaldamine kaebajate suhtes põhjendamatu. VMS § 12 lg 10 p 4

näeb diskretsiooninormina elamisloa andmisest keeldumise alusena ette olukorra, kus isik on

rikkunud Eestis viibimise ja Eestist lahkumise tingimusi. Vastustaja tugineb VMS § 12 lg 4 p 2

kohaldamisel asjaolule, et kaebajad on kaua seadusliku aluseta Eestis viibinud ning pole neile tehtud

lahkumisettekirjutust täitnud. Samas on ebaselge, miks pole vastustaja pidanud vajalikuks seejuures

lähtuda hoopis VMS § 12 lg 10 p-st 4;

8) vaidlustatud haldusaktides märgitakse veel, et kaebajate Eestis viibivad täisealised lapsed saavad

oma ülalpidamiskohustust täita ka siis, kui vanemad on Venemaal, ning et N. Dmitrukil on Venemaal

täisealine tütar, kes võib tagada vajaliku hoolduse. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et VMS

§ 123 lg 1 p-s 3 nimetatud hooldusena ei saa käsitada rahalist ülalpidamist. Normis on silmas peetud

vajadust füüsilise hoolduse järele. Seega on vastustaja viited Eestis elavate laste

ülalpidamiskohustusele asjakohatud. Küsimus saab olla üksnes selles, kas kaebajatel oleks vajalik

hooldus kättesaadav ka Venemaal. Ainuüksi N. Dmitrukil Venemaal täisealise tütre olemasolu

hoolduse võimalikkust Venemaal ei tõenda. Miks kaebajad leiavad, et eelnimetatud tütar oma ema ja

viimase abikaasa eest hoolitsemisega hakkama ei saa, toimiku materjalidest ei nähtu. Nimetatud

küsimusele pole tähelepanu pööranud ka vastustaja;

9) ringkonnakohtul ei ole võimalik veenduda, et vastustaja on teinud kaalutlusvigadeta otsused.

Otsustest ei nähtu, mil määral on vastustaja tuginenud VMS § 12 lg 4 p 2, lg 9 p 4 ning VMS § 123

lg 5 väidetavale imperatiivsusele. Olemasolevad tõendid ei tekita samuti veendumust, et VMS § 123

lg 1 p 3 kaebajate suhtes ühelgi juhul kohaldamisele ei kuulu.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Politsei- ja Piirivalveamet palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsuse ja teha

uus otsus, millega jätta P. Dmitruki ja N. Dmitruki kaebus rahuldamata. Kassaator väidab järgmist:

1) P. Dmitruki ja N. Dmitruki suhtes kuulub kohaldamisele VMS § 12 lg 9 p 4, mis on imperatiivne

säte. P. Dmitruk ja N. Dmitruk on ühemõtteliselt loobunud mis tahes õigusest jääda Eestisse ja see on

nimetatud sätte kohaldamise aluseks. Analoogilises olukorras elamisloa andmisest keeldumist on

pidanud õiguspäraseks ka Euroopa Inimõiguste Kohus lahendites Dorochenko vs. Estonia ja

Mikolenko vs. Estonia;

2) analoogiline, kaalutlusõigust mittevõimaldav regulatsioon on ka 1. oktoobrist 2010 kehtima

hakanud uues välismaalaste seaduses (§ 123 p 5). Seega on seadusandja tahe jätkuv;

3) kuigi tähtajalise elamisloa taotlusele lisatud dokumentidega on tõendatud, et P. Dmitruk ja

N. Dmitruk vajavad kõrvalabi ja hooldust, pole tulenevalt imperatiivse iseloomuga VMS § 123 lg-st 5

seaduslikku alust anda neile tähtajalist elamisluba. Perekonnaseadus ega põhiseadus ei sätesta, et

täisealiste laste ülalpidamiskohustus peab piirduma üksnes abi osutamisega Eestis või et sellest

nõudest lähtuvalt peavad vanemad elama just Eestis täisealiste laste juures. Nad saavad tugineda laste

hoolitsusele ka Vene Föderatsioonis elades. Lisaks materiaalsele ülalpidamisele on võimalik palgata

ka põetaja ning taotleda kodakondsusjärgselt riigilt sotsiaalteenuseid ja -hüvesid ja arstiabi.

N. Dmitruki vanem tütar elab Vene Föderatsioonis ja tal on samuti ülalpidamiskohustus oma vanema

ees. P. Dmitruki ja N. Dmitruki suhtes ei kuulu kohaldamisele VMS § 123 lg 1 p 3, sest pole leidnud

tõendamist, et neil pole võimalik saada hooldust ja toetust oma kodakondsus- või asukohajärgses

riigis;

4) kuigi tähtajalise elamisloa taotlusele lisatud dokumentidega on tõendatud, et P. Dmitruk ja

N. Dmitruk vajavad kõrvalabi ja hooldust, puudub tulenevalt VMS § 123 lg-st 5 võimalus anda neile

elamisluba;

5) õige on ringkonnakohtu seisukoht, et VMS § 12 lg 4 p 2 asemel tulnuks lähtuda VMS § 12 lg 10 p-

st 4. VMS § 12 lg 4 p 2 polnud aga elamisloa andmisest keeldumise peamine alus. Seda kasutati

toetava lisaalusena.

8. P. Dmitruk ja N. Dmitruk paluvad kassatsioonkaebusele menetlusluba mitte anda, menetlusloa

andmisel aga jätta kassatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus on jõudnud õigele

lõppjäreldusele ja kassatsioonkaebuse väited ei anna alust ringkonnakohtu otsust tühistada või muuta.

P. Dmitruk ja N. Dmitruk jäävad apellatsioonkaebuses esitatud seisukohtade juurde ega pea

vajalikuks neid korrata.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Abikaasad P. Dmitruk (endise NSVL relvajõudude erusõjaväelane, vanemlipnik, Vene

Föderatsiooni kodanik) ja N. Dmitruk (kodakondsuseta isik, varem Vene Föderatsiooni kodanik)

taotlesid tähtajalisi elamislube kuni 1. oktoobrini 2010 kehtinud VMS § 123 lg 1 p 3 alusel.

Lähedaseks sugulaseks, kelle juurde asumiseks elamisluba taotleti (kutsujaks), oli nende Eestis elav

Eesti kodanikust tütar.

Politsei- ja Piirivalveamet keeldus P. Dmitrukile elamisloa andmisest sama seaduse § 12 lg 4 p-de 2

ja 7, § 12 lg 9 p 4 ning § 123 lg 5 alusel. N. Dmitrukile keelduti elamisloa andmisest sama seaduse

§ 12 lg 4 p-de 2 ja 14, § 12 lg 9 p 4 ning § 123 lg 5 alusel.

10. Kassatsiooniastmes pole vaidlust, et P. Dmitruki ja N. Dmitruki elamislubade taotluste

lahendamisel sai kohaldada koostoimes VMS § 12 lg-ga 5 kaalutlusõigust võimaldavaid VMS § 12

lg 4 p 7 ja 14. Praegu pole vaidlust ka selle üle, et kaalutlusõigust mittevõimaldava VMS § 12 lg 4

p 2 asemel tulnuks lähtuda kaalutlusõigust võimaldavast VMS § 12 lg 10 p-st 4. Vaieldakse selle üle,

kas enne 1. oktoobrit 2010 kehtinud VMS § 123 lg 5 lubas kaalutlusõiguse alusel anda elamisloa

VMS § 123 lg 1 p 3 alusel isikule, keda oli nimetatud VMS §-s 12 lg 9 p-s 4. Kolleegium nõustub

ringkonnakohtuga, et P. Dmitrukile ja N. Dmitrukile elamislubade andmisest keeldumisel on keskne

roll olnud VMS § 12 lg 9 p-l 4.

P. Dmitruk ja N. Dmitruk ning ringkonnakohus on seisukohal, et VMS § 123 lg 5 koostoimes VMS

§ 12 lg 9 p-ga 4 ei välista kaalutlusõigust. Politsei- ja Piirivalveamet ning halduskohus on

vastupidisel seisukohal.

11. VMS § 12 lg 9 p-s 4 sätestatakse:

"Tähtajalise elamisloa andmisest ja pikendamisest keeldutakse, kui:

4) isik on võtnud kohustuse Eesti Vabariigist lahkuda, saanud rahvusvahelise abiprogrammi kaudu

elamispinna välismaal või saanud Eestist lahkumiseks toetust."

Kolleegium on varasemas praktikas olnud seisukohal, et VMS § 12 lg 9 p 4 ei võimalda elamisloa

andmise taotluse üle otsustamisel kaalutlusõigust (otsused haldusasjades nr 3-3-1-11-03, p 42; 3-3-1-

12-03, p 13; 3-3-1-17-03, p 21). Kolleegium jääb selle seisukoha juurde.

12. Vaidlust ei ole, et P. Dmitruk ja N. Dmitruk on isikud, kes vastavad VMS § 12 lg 9 p-s 4

sätestatud tunnustele. Nad elasid Eestis aastast 1984, osalesid Ameerika Ühendriikide abiprogrammis

ja lahkusid Eestist 1997. a, said abiprogrammi raames Vene Föderatsioonis korteri, mille

võõrandasid, ja pöördusid 1999. a Eestisse viisa alusel tagasi.

Praegu elavad P. Dmitruk ja N. Dmitruk Eestis ilma õigusliku aluseta ja nende suhtes on jõus

lahkumisettekirjutused. Eestis ilma õigusliku aluseta elamine ja jõus olevad lahkumisettekirjutused

aga iseenesest ei välista välismaalasele elamisloa andmist.

13. VMS § 123 lg-s 1 sätestatakse:

"Välismaalasele võib anda tähtajalise elamisloa elama asumiseks Eesti kodanikust või pikaajalist

elamisluba omava ja Eestis püsivalt elava välismaalasest lähedase sugulase juurde järgmistel

juhtudel:

3) vanema või vanavanema elama asumiseks Eestis püsivalt elava täisealise lapse või lapselapse

juurde, kui ta vajab hooldust ja tal ei ole võimalik seda saada oma asukohajärgses riigis või muus

riigis ning tema või tema Eestis seaduslikult viibiva lapse või lapselapse püsiv legaalne sissetulek

tagab tema ülalpidamise Eestis;".

Vaidlust pole, et P. Dmitruk ja N. Dmitruk vajavad pidevat kõrvalabi ja hooldust. P. Dmitruk on

kaotanud töövõimest 80% ja N. Dmitruk 60%. Ka vaideotsuse p-s 34 on Politsei- ja Piirivalveamet

leidnud, et elamisloa taotlusele lisatud dokumentidega on tõendatud, et P. Dmitruk ja N. Dmitruk

vajavad pidevat kõrvalabi ja hooldust. Samuti pole vaidlust selle üle, et kutsujaks olev tütar vastab

välismaalaste seaduses sätestatud nõuetele ning et Eestis elab tähtajalise elamisloa alusel nende ühine

poeg ja Vene Föderatsioonis N. Dmitruki tütar, kes on Vene Föderatsiooni kodanik.

14. Vabariigi Valitsuse 26. novembri 2002. a määrusega nr 364 vastu võetud "Tähtajalise elamisloa ja

tööloa taotlemise, andmise, pikendamise ning kehtetuks tunnistamise korra ja välismaalase Eestist

eemalviibimise registreerimise korra" § 16 lg 1 p 4 järgi peab vanem Eestisse lapse juurde elama

asumiseks esitama kinnituse, et tal pole võimalik saada hooldust oma asukohajärgses riigis. Määruse

see sõnastus erineb VMS § 123 lg 1 p 3 sõnastusest, olles viimasest kitsam. Kolleegium on VMS

§ 123 lg 1 p 3 formuleeringu "tal ei ole võimalik seda saada oma asukohajärgses riigis või muus

riigis" lahtimõtestamisel seisukohal, et juhul, kui taotleja elab Eestis, tuleb esitada kinnitus, et

hooldust pole võimalik saada teises riigis. Otstarbetu oleks Eestis elavalt Eestis VMS § 123 lg 1 p 3

alusel elamisluba taotlevalt isikult nõuda kinnitust, et isikul pole võimalik saada hooldust Eestis.

P. Dmitruk ja N. Dmitruk on elamisloa taotlemisel esitanud kinnituse, et neil pole võimalik saada

hooldust teises riigis.

15. VMS § 123 lg-s 5 sätestatakse: "Elamisloa andmisest elama asumiseks Eestis elava lähedase

sugulase juurde keeldutakse, kui Eestis elav lähedane sugulane või elamisluba taotlenud välismaalane

ei vasta seaduses sätestatud tingimustele või ei ole täidetud muu elamisloa andmise tingimus,

elamisloa taotlus ei ole põhjendatud või esineb muu elamisloa andmisest keeldumise aluseks olev

asjaolu."

Kolleegium on seisukohal, et VMS § 123 lg 5, nõudes elamisloa taotlenud välismaalase vastamist

seaduses sätestatud tingimustele, on ühemõtteliselt seotud VMS § 12 lg 9 p-ga 4, mis imperatiivselt

välistab elamisloa andmise samas sättes nimetatud isikutele. Imperatiivsena on sõnastatud ka VMS

§ 123 lg 5. Seega tuleb ka VMS § 123 lg 1 p 3 alusel esitatud elamisloa taotlus kõikidel juhtudel jätta

rahuldamata, kui taotluse esitaja vastab VMS § 12 lg 9 p-s 4 sätestatud tunnustele.

Kuna VMS § 123 lg 5 on imperatiivne, siis ei olnud Politsei- ja Piirivalveametil õiguslikku võimalust

anda P. Dmitrukile ja N. Dmitrukile tähtajalisi elamislube VMS § 123 lg 1 p 3 alusel.

Kolleegium märgib, et ka praegu kehtiva VMS § 123 p 5 välistab tähtajalise elamisloa andmise, kui

isik on võtnud kohustuse Eesti Vabariigist lahkuda, saanud rahvusvahelise abiprogrammi kaudu

elamispinna välismaal või saanud Eestist lahkumiseks toetust. Selline elamisloa andmise keeld

laieneb ka juhtumile, kui elamisluba taotletakse VMS § 150 lg 1 p 3 alusel hooldust vajava vanemana

elama asumiseks Eestis püsivalt elava täisealise lapse juurde.

16. Kolleegium on seisukohal, et kohtuasja konkreetseid asjaolusid hinnates pole alust kahelda, et

P. Dmitruk ja N. Dmitruk, kes on abielus 1977. aastast, elavad Eestis perekonnaelu põhiseaduse § 26

ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni tähenduses. Kuid osalemisega

ülalnimetatud abiprogrammis on P. Dmitruk ja N. Dmitruk, lähtuvalt abiprogrammis osalemise

tingimustest, üheselt mõistetavalt loobunud mis tahes õigusest elada Eestis ja see loobumine pole

vastuolus ühegi avaliku huviga. Kolleegium nendib, et kui jätta tähelepanuta asjaolu, et P. Dmitruk ja

N. Dmitruk taotlesid hooldust vajavate isikutena VMS§ 123 lg 1 p 3 alusel elama asumist Eestis elava

tütre juurde, siis tuleks asuda seisukohale, et elamisloa andmisest keeldumisega on küll riivatud

P. Dmitruki ja N. Dmitruki õigust perekonnaelule ja eraelule, kuid pole seda õigust rikutud (vrd

EIÕK neljanda osakonna 5. jaanuari 2006. a otsused Mikolenkod vs. Eesti ja Dorochenkod vs. Eesti

ning sama osakonna 25. oktoobri 2005. a otsus Nagula vs. Eesti).

17. Praegune juhtum erineb ülalnimetatud kohtuasjadest, sest P. Dmitruk ja N. Dmitruk taotlesid

tähtajalisi elamislube Eestis elava lapse hooldust vajava abielupaarina VMS § 121 lg 1 p 3 alusel.

18. Põhiseaduse § 27 lg-s 5 sätestatakse: "Perekond on kohustatud hoolitsema oma abivajavate

liikmete eest." Sellele kohustusele korrespondeeruvaks põhiõiguseks on põhiseaduse § 27 lg-st 5

tulenev perekonnaliikme õigus nõuda hoolitsust. Hoolitsuseks selle sätte mõttes on kolleegiumi

arvates nii rahalise ülalpidamise osutamine kui ka hooldus ja abi igapäevaelus.

Kolleegiumi arvates on põhiseaduse § 27 lg 5 kaitsealaga hõlmatud isiku õigus saada abivajaduse

korral oma perekonnalt abi. Abivajadusest tingitud sõltuvussuhe vanemate ja täisealiste laste vahel on

asjaolu, mida tuleb VMS § 123 lg 1 p 3 alusel esitatud elamisloa taotluse üle otsustamisel arvestada.

Põhiseaduse § 27 lg 5 hõlmab vanemate ja täisealiste laste vastastikuseid hoolitsemisõigusi ja -

kohustusi, sõltumata sellest, kas nad elavad koos. Vastupidise tõlgenduse korral kanduks

hädavajalikus mahus hoolitsemiskohustus põhiseaduse § 28 lg 2 ja inimväärikuse põhimõtte alusel

üle riigile, mis poleks kooskõlas põhiseaduse § 27 lg 5 mõttega. Asjaolu, et praegune

perekonnaseadus ega ükski teine seadus ei sätesta vanemate ja täisealiste laste vastastikust

hoolitsemiskohustust, ei oma põhiseaduse § 27 lg 5 tõlgendamisel selles asjas tähtsust. Riigil pole

põhiseadusest tulenevat takistust seadusega võtta hoolitsemiskohustus endale või panna see ka

kohalikule omavalitsusele. Isegi kui riik pole täisealist last seadusega kohustanud vanema eest

hoolitsema, riivab põhiseaduse § 27 lg-t 5 see, kui riik takistab täisealisel lapsel vabatahtlikult

vanema eest hoolitsemast.

Põhiseaduse § 27 lg-ga 5 tagatud põhiõiguse kandjaks on põhiseaduse § 9 lg-st 1 tulenevalt ka Eestis

viibiv isik, kellel puudub seaduslik viibimisalus. Sellest, et isikute ülalpidamiskohustus ja sellele

korrespondeeruv õigus ei sõltu viibimisaluse olemasolust, lähtub ka näiteks perekonnaseadus (§-d 96

kuni 100).

19. P. Dmitruk ja N. Dmitruk ei ole abiprogrammis osalemisega loobunud põhiseaduse § 27 lg-ga 5

tagatud põhiõigusest. Kolleegium on seisukohal, et sellest põhiõigusest pole võimalik loobuda.

20. Halduskohus leidis, et puudub alus kahelda, et P. Dmitruki ja N. Dmitrukiga ühes majas elavad

lapsed aitavad neid igapäevaelu toimingutes ja majapidamistöödes. Seda järeldust ei ole ka edasises

kohtumenetluses vaidlustatud.

Nendel asjaoludel on kolleegium seisukohal, et P. Dmiktruk ja N. Dmitruk ning nende lapsed on

perekond põhiseaduse 27 lg 5 mõttes. P. Dmitruk ja N. Dmitruk on oma Eestis elavate lastega

abivajadusest tingitud sõltuvussuhtes.

21. Põhiseaduse § 27 lg-st 5 tuleneb põhiõigus nii sellele, et riik kujundaks õigusinstituudi, millega

reguleeritakse vastavat abi, kui ka põhiõigus sellele, et riik ei kehtestaks õigusnorme, mis takistavad

abi osutamist. Praegusel juhul on püsivat abi osutamist võimalikuks tegev säte VMS § 123 lg 1 p 3.

Sellise abi osutamist takistavateks säteteks on aga VMS § 123 lg 5 koostoimes § 12 lg 9 p-ga 4.

22. VMS § 123 lg 1 p-s 3 peetakse silmas laste poolt hoolduse osutamist Eestis, mitte rahalise

ülalpidamise osutamist välisriigis elavale vanemale. VMS § 123 lg 1 p-s 3 jätab aga täpsustamata,

mida peetakse silmas hoolduse all, mida pole võimalik saada asukohajärgses riigis või muus riigis.

17. veebruaril 1999 vastu võetud välismaalaste seaduse muutmise ja täiendamise seaduse eelnõu

Riigikogus menetlemise materjalidest vastust küsimusele ei leia.

Kolleegium on seisukohal, et hoolduse all välisriigis peetakse VMS § 123 lg 1 p-s 3 silmas hooldust,

mis on sarnane hooldusega, mille saamiseks taotletakse elamisluba VMS § 123 lg 1 p 3 alusel.

Sellisele seisukohale kallutab kolleegiumi see, et perekondade taasühinemist käsitleva

direktiivi 2003/86/EÜ artikli 4 lg 2 alap-s 2 kõneldakse isikutest, kes ei saa päritolumaal oma

sugulastelt piisavat tuge. Nimetatud direktiivile viidatakse ka praegu kehtiva välismaalaste seaduse,

mille § 150 lg 1 p 3 on analoogiline varasema VMS § 123 lg 1 p-ga 3, seletuskirja III osa punktis 11,

milles märgitakse seaduse täielikku kooskõlla viimist direktiiviga, ja ka seletuskirja V osas, milles

väidetakse, et eelnõu vastab Euroopa Liidu õigusele.

23. Politsei- ja Piirivalveamet on kohtumenetluses olnud seisukohal, et P. Dmitrukil ja N. Dmitrukil

on Venemaal võimalik hooldust saada Vene Föderatsioonis elavalt N. Dmitruki tütrelt. Lisaks on

Politsei- ja Piirivalveameti arvates Vene Föderatsioonis võimalik palgata ka põetaja ning taotleda

kodakondsusjärgselt riigilt sotsiaalteenuseid ja -hüvesid ja arstiabi.

Lähtudes käesoleva määruse punktis 22 võetud seisukohast ei pea kolleegium VMS § 123 lg 1 p 3

kohaldamise eelduste kindlakstegemisel asjakohasteks Politsei- ja Piirivalveameti väiteid, mis

seonduvad võimalustega palgata Vene Föderatsioonis põetaja või taotleda seal sotsiaalteenuseid ja -

hüvesid ning arstiabi.

24. Kolleegiumi jaoks on oluline, kas P. Dmitruk ja N. Dmitruk on elamislubade taotlemisel esitanud

toona kehtinud õiguse järgi nõutud tõendid ning kas Venemaal elavalt N. Dmitruki tütrelt saab

eeldada P. Dmitruki ja N. Dmitruki eest hoolitsemist.

Kolleegium on seisukohal, et P. Dmitruk ja N. Dmitruk on esitanud elamislubade taotlemisel kõik

neilt nõutud dokumendid. Vabariigi Valitsuse 26. novembri 2002. a määrusega nr 364 vastu võetud

"Tähtajalise elamisloa ja tööloa taotlemise, andmise, pikendamise ning kehtetuks tunnistamise korra

ja välismaalase Eestist eemalviibimise registreerimise korra" § 16 lg 1 p 4 lahendab

tõendamiskohustuse selliselt, et nõuab elamisloa taotlejalt vaid kinnitust, et asukohariigis pole

hooldust võimalik saada. P. Dmitruk ja N. Dmitruk on vastava kinnituse esitanud ja rohkem neilt

elamislubade taotlemisel nõutud ei ole. Ka ei ole Politsei- ja Piirivalveamet ümber lükanud

P. Dmitruki ja N. Dmitruki kinnitust, et neil pole Vene Föderatsioonis võimalik saada vajalikku

hooldust.

Kolleegium märgib, et elamisloa taotlemisel on teatud haiguste puhul Politsei- ja Piirivalveametil

üldjuhul võimalik eeldada, et ravi on võimalik saada ka välisriigis. Kuid VMS § 123 lg 1 p 3 alusel

elamisloa taotlemisel pole küsimus ravi (arstiabi) kättesadavusest. Kõne all on lähedaste poolt

osutatava hoolduse võimalikkus välisriigis. Lähedaste poolt osutatava hoolduse võimalikkuse üle

otsustamisel Politsei- ja Piirivalveamet eeldustest lähtuda ei saa. Võib küll olla võimalik leida

välisriigi seaduse säte, mis kehtestab abstraktse normina laste hoolduskohustuse vanemate suhtes.

Kuid pelgalt selle sätte põhjal pole võimalik otsustada, kas sättes nimetatud isikul lasub välisriigis ka

õigusest tulenev tegelik hoolduskohustus, mis võib sõltuda suutelisusest osutada hooldust.

Kolleegium märgib ka seda, et haldusmenetluse seaduse § 37 lg-test 1 ja 3 tulenevalt on isik

kohustatud haldusorgani nõudmisel esitama tõendeid, mis on talle kättesaadavad.

Kuna Politsei- ja Piirivalveamet ei ole Vabariigi Valitsuse 26. novembri 2002. a määrusega nr 364

vastu võetud korra § 5 lg 1 alusel täiendavaid tõendeid nõudnud ega ümber lükanud P. Dmitruki ja

N. Dmitruki kinnitust, siis ei ole P. Dmitrukil ja N. Dmitrukil täiendavat tõendamiskohustust

tekkinud.

25. Kohtumenetluse praeguses staadiumis on põhiküsimus, kas välismaalaste seadus tagab

põhiseaduspärase, proportsionaalse tulemuse olukorras, kus VMS § 123 lg 1 p 3 alusel esitatud

elamislubade taotlused tuleb tänu VMS § 123 lg 5 ja § 12 lg 9 p 4 koostoimele jätta igal juhul

rahuldamata.

Kolleegium ei näe mõistlikku põhjendust ega isegi legitiimset eesmärki sellele, miks tuleb VMS

§ 123 lg 1 p 3 alusel esitatud elamisloa taotlus igal juhul jätta rahuldamata, kui taotluse on esitanud

VMS § 12 lg 9 p-s 4 nimetatud isik. Isegi kui näha absoluutsel keelul legitiimset eesmärki, oleks

olemas proportsionaalset õigustesse sekkumist võimaldav alternatiivne leebem lahendus. Selline

lahendus seisneks võimaluses kaaluda abiprogrammis osalemist koos teiste elamisloa taotluse üle

otsustamisel õiguslikku tähendust omavate asjaoludega.

Kolleegium on seisukohal, et VMS § 123 lg 5 imperatiivsus võib praegusel juhul kaasa tuua

põhiseaduse § 27 lg 5 rikkumise, sest sätte imperatiivsuse tõttu tuleb igal juhul ja seejuures sõltumata

perekonnaliikmete poolt osutatava hoolduse vajadusest Eestis keelduda P. Dmitrukile ja

N. Dmitrukile elamislubade andmisest.

26. Kolleegium arvab, et VMS § 123 lg 5 koostoimes § 12 lg 9 p-ga 4 võib olla vastuolus

põhiseaduse § 27 lg-ga 5 ning §-ga 11 nende koostoimes osas, milles välistab VMS § 123 lg 1 p 3

alusel esitatud elamisloa taotluse rahuldamise.

Seepärast annab kolleegium asja arutamiseks HKMS § 228 lg 1 p 3 ja põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse § 3 lg 3 alusel lahendada Riigikohtu üldkogule.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld