3-4-1-24-11 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-24-11

Otsuse kuupäev

31. jaanuar 2012

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Henn

Jõks ja Jüri Põld

Kohtuasi

Tallinna Halduskohtu taotlus tunnistada põhiseadusega

vastuolus olevaks käibemaksuseaduse § 442 lõige 2 ning

vedelkütuse seaduse § 3 lõige 3, § 41, § 42 lõige 2, § 14 lõige

3, § 15 lõige 3 ning § 36 lõige 5

Menetluse alus

Tallinna Halduskohtu 4. oktoobri 2011. a otsus asjas nr 3-11-

1316

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Tunnistada vedelkütuse seaduse § 36 lõige 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks

osas, milles see kohaldub tarbimisse lubatud kütuse müüjate suhtes, kes olid 1. aprillil 2011

registreeritud majandustegevuse registris kütuse müüjana ning olid kütuseturul tegutsenud

vähem kui kolm aastat.

2. Tunnistada vedelkütuse seaduse § 42 lõike 5 punkti 1 tekstiosa „ning vähemalt kolmeaastane

kogemus kütuse käitlemise valdkonnas“ põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kõrveküla Tankla OÜ peamiseks tegevusalaks on 2010. aasta majandusaasta aruandest nähtuvalt

mootorikütuse jaemüük Kõrveküla tanklas, mootorikütuse hulgimüük tarnijatele ning jaekaubandus

tankla kaupluses. Kõrveküla Tankla OÜ registreeriti 30. juunil 2010 majandustegevuse registris ning

Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskuse 10. novembri 2010. a otsusega oli määratud

Kõrveküla Tankla OÜ tulevikus tekkida võiva käibemaksukohustuse täitmise tagamiseks tagatis

19 200 krooni.

2. Vedelkütuse seaduse ja käibemaksuseaduse muutmise seadus võeti vastu 22. veebruaril 2011.

Seadusemuudatused avaldati Riigi Teatajas 15. märtsil 2011. Muudatused jõustusid 1. aprillil 2011.

Vedelkütuse seaduse (VKS) § 36 lõike 5 kohaselt pidid enne muudatuse jõustumist majandustegevuse

registrisse kantud isikud, kes müüsid tarbimisse lubatud kütust ja soovisid selle müüki jätkata,

esitama Maksu- ja Tolliametile uue registreerimistaotluse ning 100 000 euro suuruse

käibemaksutagatise.

3. Kõrveküla Tankla OÜ esitas 14. aprillil 2011 maksuhaldurile taotluse, milles palus ennast

majandustegevuse registrisse registreerida tarbimisse lubatud kütuse müüjana, taotledes samas

käibemaksutagatise vähendamist alla seaduses sätestatud määra.

4. Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskus määras 3. mai 2011. a otsusega nr 12.2-7/121-

1 Kõrveküla Tankla OÜ-le käibemaksu tagatiseks 100 000 eurot, leides, et Kõrveküla Tankla OÜ-l ei

ole kolmeaastast kogemust kütuse käitlemise valdkonnas, mistõttu ei ole VKS § 42 lõike 5 kohaselt

alust vähendada tema käibemaksutagatist.

5. Kõrveküla Tankla OÜ esitas 27. mail 2011 Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes Maksu- ja

Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskuse 3. mai 2011. a otsuse nr 12.2-7/121-1 tühistamist ning

Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskuse kohustamist registreerida Kõrveküla Tankla OÜ

majandustegevuse registris kütuse käitlejana. Kõrveküla Tankla OÜ leidis, et vedelkütuse seaduse

regulatsioon piirab ebaproportsionaalselt tema ettevõtlusvabadust ning on seega vastuolus

põhiseaduse (PS) §-dega 11 ja 31. VKS § 3 lõiked 3 ja 41 on ebaproportsionaalsed osas, milles seadus

ei võimalda maksuhalduril valida, kas määrata kütuse müüjale tagatis, ega võimalda seega hinnata,

kas isiku õiguste ja vabaduste piiramine konkreetsel juhtumil on vajalik. Kõrveküla Tankla OÜ

hinnangul sätestatakse maksukorralduse seaduse (MKS) §-s 120 ja käibemaksuseaduse (KMS) § 442

lõikes 2 maksuhalduri õigus nõuda tagatise esitamist, mis viitab maksuhalduri kaalutlusõigusele ja

seadusega antud volitusele kaaluda tagatise määramise õigustatust. VKS § 42 lõikes 2 nõutav 100 000

euro suurune tagatis ei ole mõõdukas, sest tagatis on liiga kõrge ja käib keskmise või väiksema

suurusega kütusemüüjale üle jõu. Riigi soovitud eesmärki, ohjeldada maksupettusi, on võimalik

saavutada ka väiksema tagatise määramisega, mille juures saaks riik arvestada iga kütusemüüja

eripära ja usaldusväärsust.

6. Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskus vaidles kaebusele vastu. VKS § 3 lõikest 3, §-

st 41 ja § 42 lõikest 2 tulenev käibemaksutagatise esitamise kohustus küll piirab kütusemüügiga

tegelevate isikute ettevõtlusvabadust, kuid piirangul on kaalukas legitiimne eesmärk, mille

saavutamiseks on piirang nii vajalik kui ka proportsionaalne.

TALLINNA HALDUSKOHTU OTSUS

7. Tallinna Halduskohus rahuldas Kõrveküla Tankla OÜ kaebuse, tühistas Maksu- ja Tolliameti Põhja

maksu- ja tollikeskuse 3. mai 2011. a otsuse nr 12.2-7/121-1 ja kohustas Maksu- ja Tolliameti Põhja

maksu- ja tollikeskust vaatama uuesti läbi Kõrveküla Tankla OÜ 14. aprilli 2011. a taotluse ning

otsustama Kõrveküla Tankla OÜ registreerimine majandustegevuse registris vastava otsuse tegemise

ajal kehtivate õigusnormide alusel. Halduskohus jättis kohaldamata ning tunnistas

põhiseadusvastaseks KMS § 442 lõike 2 ning VKS § 3 lõike 3, § 41, § 42 lõike 2, § 14 lõike 3, § 15

lõike 3 ning § 36 lõike 5 osas, milles need kohalduvad isikute suhtes, kes olid 1. aprillil 2011

registreeritud majandustegevuse registris kütuse müüjana ja soovisid jätkata kütuse müüki.

8. Tallinna Halduskohus asus seisukohale, et käibemaksuseaduse ja vedelkütuse seaduse regulatsioon,

mis eeldab vedelkütuse müügiga tegelemiseks 100 000 euro suuruse käibemaksutagatise andmist,

piirab isikute ettevõtlusvabadust. Ühetaolise 100 000 euro suuruse tagatise nõudmine vedelkütuse

müüjatelt võib põhimõtteliselt olla mõõdukas nende ettevõtjate suhtes, kes soovivad kütuse müügiga

tegelema hakata pärast käibemaksuseaduse ja vedelkütuse seaduse muudatuste kehtestamist, kuna

nende ettevõtjate jaoks on tegemist ette teada oleva meetmega ning nad saavad oma

majandustegevuse planeerimisel sellega arvestada.

9. Kohtu hinnangul ei olnud aga selline regulatsioon mõõdukas nende isikute puhul, kes regulatsiooni

kehtima hakkamisel kütuseturul vedelkütuse müügiga juba tegelesid ja olid selleks tarbeks

majandustegevuse registris registreeritud. Uue registreerimistaotluse esitamiseks ning maksuhalduri

määratud tagatise andmiseks ette nähtud tähtaeg seadusemuudatuse avaldamisest 15. märtsil 2011

kuni 31. maini 2011 (2,5 kuud) on põhjendamatult lühike varem sama majandustegevusega tegelenud

ettevõtjate jaoks. See on vastuolus PS §-s 10 sätestatud õiguspärase ootuse põhimõttega. Isiku

õiguspärase ootuse rikkumist ei kompenseeri ka VKS § 42 lõiked 5 ja 6, sest nende sätete alusel

tagatise vähendamine eeldab vähemalt kolmeaastast kogemust kütuse käitlemise valdkonnas, mida

kaebajal ei olnud.

Tallinna Halduskohtu 4. oktoobri 2011. a otsus jõudis Riigikohtusse 6. oktoobril 2011.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

10. Riigikogu põhiseaduskomisjon leidis, et halduskohtus põhiseaduse vastaseks tunnistatud sätted on

põhiseadusega kooskõlas. Isikutele, kes tegutsesid kütuseturul juba enne vaidlusaluse regulatsiooni

jõustumist ning soovivad seal tegutsemist jätkata ka pärast 31. maid 2011, on 2,5 kuu pikkune aeg

piisav ja asjakohane 100 000 euro suuruse tagatise leidmiseks ning riive ei kaalu üles regulatsiooni

eesmärki.

11. Regulatsiooni eesmärk, riigile seadusega ettenähtud laekumiste tagamine ning maksupettuste

vähendamine, on äärmiselt kaalukas, arvestades riigieelarvesse laekumata jäänud maksude suurust

ning enne seaduse muudatuse jõustumist majandustegevuse registrisse kantud kütusemüüjate suurt

arvu, kellest on teada, et paljud on asutatud käibemaksupettuse eesmärgil. Oluline on ka pettusest

tingitud ebavõrdne konkurents turul. Riive intensiivsuse üle otsustamisel tuleb võtta arvesse, et MKS

§ 122 sätestab võimaluse valida tagatise liikide vahel. Ei ole tõenäoline, et isik, kes ei leia tagatist 2,5

kuu jooksul, leiab selle 6 kuu jooksul. Lisaks tuleb arvestada ka seda, et kui üleminekuaeg oleks 6

kuud või 1 aasta, on suur tõenäosus, et riik kannaks selle aja jooksul maksupettuste toimepanemise

tõttu suurt kahju.

Kõrveküla Tankla OÜ

12. Kõrveküla Tankla OÜ nõustus Tallinna Halduskohtu seisukohtadega käibemaksuseaduse ja

vedelkütuse seaduse tagatise regulatsiooni põhiseadusvastasuse kohta. Lisaks leidis Kõrveküla Tankla

OÜ, et käibemaksuseaduse ja vedelkütuse seaduse käibemaksu tagatise regulatsiooni

põhiseadusvastasuse küsimust tuleb käsitleda laiemalt, kui seda tegi Tallinna Halduskohus.

KMS § 442, VKS § 3 lõige 3 ja § 41 on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega, kuivõrd

kütusemüügiga tegelevaid isikuid, sh kaebajat, koheldakse ebavõrdselt võrreldes teistes

majandusharudes tegutsevate ettevõtjatega, kus analoogset tagatist sätestavat regulatsiooni ei ole ette

nähtud. Lisaks koheldakse ebavõrdselt ka kütusevaldkonna sees, kuna tagatise esitamise kohustusest

on vabastatud kütusemüüjad, kes käitlevad ainult lennukikütust või vedelgaasi. Ebavõrdne

kohtlemine toimub ka Euroopa Liidu tasandil, kuna tagatise esitamise kohustus kütusemüüjatele

Eestis takistab oluliselt teiste liikmesriikide kütusemüüjate sattumist Eesti kütuseturule.

13. Teiseks on käibemaksu tagatise regulatsioon vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. Kuna

tagatise regulatsiooni mõjuks on mitmete ausalt tegutsevate väiksemate maapiirkondade

kütusemüüjate tegevuse lõpetamine, ei ole tagatise nõudmine sellisel kujul vajalik ega mõõdukas.

Proportsionaalsuse põhimõttega on vastuolus ka VKS § 42 lõige 5 osas, millest tulenevalt peavad

tagatise vähendamiseks olema täidetud VKS § 42 lõikes 5 nimetatud kõik kolm kriteeriumi korraga.

14. VKS § 42 on vastuolus seaduslikkuse põhimõttega osas, milles see ei sätesta käibemaksutagatise

ülemmäära. VKS § 42 on vastuolus ka õigusselguse põhimõttega, kuna seadus ei sisalda

käibemaksutagatise ulatuse ülemmäära ja tagatise ulatuse arvestamiseks olevad kriteeriumid on

ebamäärased ega võimalda isikul ette näha oma kohustuse ulatust.

15. VKS § 36 lg 5 on vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega, kuivõrd käibemaksuseaduse ja

vedelkütuse seaduse muudatuste rakendamise tähtaeg on nii lühike, et see ei jäta ettevõtjale piisavalt

aega oma tegevuse ümberkorraldamiseks. VKS § 36 lõige 5 on vastuolus ka seaduslikkuse ja

tagasiulatuva keelu põhimõttega, kuna vedelkütuse seaduse muudatuste jõustumisega on seadusandja

lugenud sisuliselt kehtetuks kaebaja kehtiva registreeringu majandustegevuse registris, mis pidi

varem kehtinud regulatsiooni alusel kehtima kuni 15. aprillini 2012.

Maksu- ja Tolliamet

16. Maksu- ja Tolliameti hinnangul on regulatsioon põhiseadusega kooskõlas.

17. Asja lahendamisel on asjassepuutuvaks sätteks üksnes VKS § 36 lõige 5. VKS § 36 lõikest 5

tulenev ettevõtlusvabaduse piirang on mõõdukas. Ehkki 100 000 euro suurust tagatist võib

väiksemate kütusemüüjate puhul lugeda küllaltki suureks summaks, vähendab MKS §-s 122

sätestatud tagatise liikide valikuõigus põhiõigusesse sekkumise ulatust ja intensiivsust. Arvestades

tagatise liikide valikuõigust, ei ole tagatise esitamise kulud üldjuhul tegelikult „ettevõtlust

väljasuretavad“. Näiteks panga 100 000 euro suuruse garantii korral tuleks ettevõtjal tasuda aastas

pangale keskmiselt 1278 eurot, seega igas kuus napilt üle 100 euro. Tegutseva kütuseettevõtja jaoks

peaks olema tegemist igal juhul talutava koormusega, isegi juhul, kui ta ei saanud sellise kulutuse

tekkimisest ette teada rohkem kui kaks kuud.

18. Põhiõigusesse sekkumise ulatust ja intensiivsust vähendab ka VKS § 42 lõikes 5 sätestatud

tagatise vähendamise võimalus. Ka kolmeaastase valdkondliku kogemuse nõue tagatise vähendamise

tingimusena on igati põhjendatud, kuna just äriühingu esimesed tegutsemisaastad on äriühingu n-ö

ellujäämise aspektist kriitilise tähtsusega. Kui äriühing olelusvõitluses ellu ei jää, jääb sageli ka

maksukohustus täitmata.

19. Riske arvestades ei ole 100 000 euro suurune tagatis liiga suur ega meelevaldne. Maksuhalduri

andmetel jäi riigieelarvesse 2010. aastal laekumata vedelkütuse müügilt käibemaksu kokku ca 732

mln krooni. Ühe isiku tekitatava kahju keskmiseks suuruseks on ligikaudu 100 000 eurot kuus. Iga

kuu, mil üleminekuperioodi pikendatuks, „maksnuks“ see riigile 61 miljonit krooni.

20. Seadusandja ei ole uut regulatsiooni kehtestanud n-ö üleöö. Ettevõtjatele jäi tagatise esitamiseks

aega ca 2,5 kuud. Juhul kui ettevõtja on üldse võimeline nõutavas suuruses tagatist andma (kas

käibevahendi eraldamise, kinnisvarale pandi seadmise, käenduse hankimise, krediidiasutusest laenu

taotlemise vms teel), on kaks ja pool kuud selleks igati piisav aeg.

Õiguskantsler

21. Õiguskantsler leidis, et VKS § 36 lõige 5 on vastuolus PS §-dega 31 ja 10 nende koostoimes.

Teiseks rikuvad KMS § 442 lõige 2 ning VKS § 3 lõige 3, § 41, § 42 lõige 2 ja lõike 5 punkt 1 ning

§ 15 lõige 5 ja § 15 lõike 6 punkt 6 enne 1. aprill 2011 majandustegevuse registris kütuse müüjana

registreeritud isiku PS §-des 31 ja 10 sätestatud õigusi.

22. Õiguskantsler on seisukohal, et asjassepuutuvaks sätteks tuleb lugeda VKS § 36 lõige 5 ning

õigusselguse tagamise eesmärgil ka KMS § 442 lõige 2, VKS § 3 lõige 3, § 41, § 42 lõige 2 ja § 42

lõike 5 punkt 1 ning § 15 lõige 5 ja § 15 lõike 6 punkt 6 osas, milles need sätted kohalduvad enne 1.

aprilli 2011 majandustegevuse registris registreeritud kütusemüüjate suhtes. Nimelt isegi siis, kui

VKS § 36 lõige 5 oleks põhiseadusvastane ja Kõrveküla Tankla OÜ registreering jääks kehtima,

tuleneks viimati nimetatud sätetest Kõrveküla Tankla OÜ-le kohustus tasuda tagatisraha Maksu- ja

Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskuse 3. mai 2011. a otsuses märgitud suuruses. Kui ettevõtja ei

oleks tagatist esitanud, oleks Maksu- ja Tolliametil tekkinud õigus peatada ettevõtja tegevus (VKS §

15 lõige 5) ning kuue kuu möödudes pärast ettevõtja registreeringu peatamist registreering kustutada

(VKS § 15 lõike 6 punkt 6).

23. Tagatise regulatsioon on ebaproportsionaalne isikute osas, kes olid enne 1. aprilli 2011

majandustegevuse registris registreeritud. Erinevalt äri alles alustavatest ettevõtjatest on juba

kütuseturul mõnda aega tegutsenud ettevõtjatel (ka nendel, kes on tegutsenud nt 6 kuud või aasta)

juba tekkinud mõningane turul tegutsemise ja kohustuste täitmise kogemus, st nad olid kõik oma

ärialast käitumist ja distsipliini demonstreerinud riigile käibemaksuseaduse ja vedelkütuse seaduse

muudatuste jõustumise ajaks. Kuna Maksu- ja Tolliametil oli nende ettevõtjate kohta informatsioon,

mille põhjal oli võimalik hinnata iga kütusemüüjaga seotud riske, ei olnud nende ettevõtjate puhul

ühtse käibemaksutagatise rakendamine õigustatud. Äriühingu jaoks oleks tema käivet ja

tegevushaaret arvestava käibemaksutagatise esitamine oluliselt leebem kohustus võrreldes ühtse,

vähemasti väikeettevõtja jaoks kõrge määraga käibemaksutagatise esitamise kohustusega.

24. Lisaks ei jäetud kütuseturul juba tegutsevatele ettevõtjatele regulatsiooniga tutvumiseks ja

kohanemiseks piisavalt aega. Tagatise esitamise kohustus tekkis turuosaliste jaoks ootamatult.

100 000 euro suuruse tagatise esitamise kohustuse täitmine ei pruugi olla kahe kuuga teostatav,

samuti võib sellise kohustuse täitmine nõrgendada äriühingu finantsseisu. Kohustuse täitmata jätmine

aga sunniks ettevõtjaid kütuseturul tegevust lõpetama. Mõistlikuks üleminekuajaks saaks pidada

perioodi, mis tagaks mitte üksnes selle, et ettevõtja saaks oma majandustegevust ümber korraldada

selleks, et seadusemuudatuste jõustumise järel tegevust jätkata, vaid ka selle, et soovi korral saaks

ettevõtja turult normaalsetel tingimustel lahkuda.

Justiitsminister

25. Justiitsministri hinnangul on VKS § 36 lõige 5 koosmõjus VKS § 3 lõikega 3 ja § 42 lõikega 2

kooskõlas PS §-st 10 tuleneva õiguspärase ootuse põhimõtte ja §-s 31 sätestatud

ettevõtlusvabadusega.

26. Asjassepuutuvaks õigusnormiks on eelkõige VKS § 36 lõige 5, kuivõrd küsimus seisneb selles,

kas vedelkütuse seaduse muudatuste jõustumise ajal kütuseturul tegutsenud ettevõtjate suhtes

suurendatud tagatise nõude kohaldamiseks ette nähtud vacatio legis oli piisavalt pikk või mitte. VKS

§ 36 lõike 5 sisustamiseks tuleb asjassepuutuvaks lugeda ka VKS § 3 lõike 3 lauseosa „Kütust võib

müüa äriühing, kes on esitanud Maksu- ja Tolliametile käesoleva seaduse §-s 41 nimetatud tagatise [--

-]“ ning VKS § 42 lõige 2. Nimetatud sätted on asjassepuutuvad osas, milles kohalduvad isikute

suhtes, kes olid 1. aprillil 2011 registreeritud majandustegevuse registris kütuse müüjana.

27. Kütuseturu korrastamine, maksupettuste vähendamine ja maksutulu laekumise parandamine on

legitiimsed eesmärgid, mille saavutamise suhtes on ülekaalukas avalik huvi.

28. Tagatise esitamise kohustus ei tähenda üksnes tagatiseks määratud summa deponeerimist Maksu-

ja Tolliameti pangakontole, vaid tagatisena on MKS § 122 kohaselt aktsepteeritavad ka käendus,

hüpoteek ja registerpant. Praktikas tähendas tagatise nõude kehtima hakkamine väiketanklate jaoks

eelkõige seda, et neil tuli jõuda kokkuleppele garantiid andva krediidiasutusega ning sõlmida vastav

leping. Justiitsministri hinnangul on 2,5 kuud piisav aeg täiendava tagatislepingu sõlmimiseks,

kuivõrd on kaheldav, kas ettevõtja, kes ei suutnud sõlmida tagatislepingut 2,5 kuu jooksul, suudaks

seda teha märkimisväärselt pikema aja jooksul. Lisaks sätestab VKS § 42 lõige 5 kütuseturul

tegutseva ja ennast õiguskuulekana näidanud kütusemüüja tagatise vähendamise võimaluse.

29. Tagatisnõude suurendamise regulatsiooni puhul ei ole tegemist mastaapse õigusreformiga, mis

eeldaks 6-kuulist või pikemat ettevalmistusaega. VKS § 36 lõikest 5 tulenev muudatuste jõustumise

aeg on oluliselt pikem kui PS §-s 108 sätestatud tavapärane seaduste jõustumiseks ettenähtud aeg.

Vedelkütuse seaduse muudatuste ulatus ja sellest tulenev vedelkütuse käitlejate vajadus korraldada

ümber oma tegevus on suurema tagatise tõttu küll märkimisväärne, kuid mitte sedavõrd mahukas, et

see oleks 2,5-kuulise kohanemisaja suhtes ebaproportsionaalne. Võttes arvesse seaduse

vastuvõtmisele eelnenud avalikku debatti, oli vedelkütuse seaduse muudatus kütuse käitlejatele

piisavalt ettenähtav, mis võimaldas asuda oma edasist tegevust planeerima piisava ajavaruga.

Rahandusminister

30. Rahandusministri hinnangul on regulatsioon põhiseadusega kooskõlas.

31. Asjassepuutuvaks sätteks on VKS § 36 lõige 5, millega on lahutamatult seotud VKS § 3 lõige 3, §

42 lõige 2 ja § 15 lõiked 3 ja 5. KMS § 442 lõikel 2 ja VKS §-l 41 ei ole iseseisvat õigusjõudu ega ole

seepärast asjassepuutuvad.

32. Vedelkütuse seaduse tagatise regulatsioon on küll ettevõtlusvabadust intensiivselt riivav, kuid

riivet õigustavad põhjused (kütuseturu korrastamise vajadus, maksupettuste osakaalu vähendamine

ning maksutulu laekumise parandamine) kaaluvad üles ettevõtlusvabadusse valitud moel sekkumise.

Intensiivsuse liiasust välditakse VKS § 42 lõikes 2 sätestatud summa indikatiivsuse, rakendaja

kaalutlusõiguse ning tagatise vähendamise võimalustega (VKS § 42 lõiked 4 ja 5 ning § 44 lõige 2).

33. Vacatio legis’e nõude rikkumine võiks olla tagatise regulatsiooni iseseisev põhiseadusvastasuse

alus ning seda ei tuleks siduda asjassepuutuvate sätete proportsionaalsuse hindamisega. Samuti on

põhjendamatu eristada regulatsiooni mõõdukuse ja vacatio legis’e järgimise hindamisel enne

käibemaksuseaduse ja vedelkütuse seaduse muudatuste jõustumist registreeritud isikut isikust, kes

nimetatud muudatuse jõustumise ajal registreeritud ei olnud. Mõlema isikute grupi puhul on

põhjendatud kohaldada sama pikka hõljumisaega põhjusel, et neil mõlemal tuleb anda vajalik tagatis.

34. VKS § 36 lõikest 5 tulenev 2,5 kuu pikkune aeg oli piisav vajalike muudatuste tegemiseks.

Muudatused õiguslikus olustikus ei saanud ühelegi kütuseturul tegutsevale isikule olla üllatuslikud.

Ehkki VKS § 36 lõige 5 näeb ette, et mingil määral jäetakse ka Maksu- ja Tolliametile aega tagatise

määramiseks ning aktsepteerimiseks, ei ole nimetatud tähtaega kohane arvestada vacatio legis’e

perioodist maha. Nimelt ei peatanud Maksu- ja Tolliamet praktikas ühtegi registrikannet juhul, kui

neile olid asjakohased taotlused esitatud enne 1. juunit 2011, st ühtegi registrikannet ei peatatud ega

kustutatud põhjusel, et Maksu- ja Tolliamet vajas taotluse menetlemiseks aega ka juhul, kui taotlused

esitati vaid mõni päev enne 1. juunit 2011.

35. Rahandusminister juhtis tähelepanu sellele, et kui tunnistada VKS § 36 lõige 5

põhiseadusvastaseks ning seda mitte kohaldada, siis enne 1. aprilli 2011 majandustegevuse registris

vedelkütuse seaduse alusel tehtud registreeringuid ei tule nende tähtajatust arvestades uuesti

otsustada.

VAIDLUSALUSED SÄTTED

36. KMS § 442 „Tagatised“ lõige 4:

„(4) Vedelkütuse müüja esitab maksuhaldurile tagatise vedelkütuse seaduses kehtestatud korras.“

37. VKS § 3 „Kütuse käitlejatele esitatavad nõuded“ lõige 3:

„(3) Kütust võib müüa äriühing, kes on esitanud Maksu- ja Tolliametile käesoleva seaduse §-s 41

nimetatud tagatise ja [---].“

38. VKS § 41 „Tagatis“:

„Kütuse müüja esitab Maksu- ja Tolliametile käibemaksuseaduse § 442 lõikes 2 nimetatud tagatise

maksukorralduse seaduses sätestatud korras, võttes arvesse käesolevas seaduses sätestatud erisusi.

Tagatis loetakse esitatuks, kui Maksu- ja Tolliamet on tagatise aktsepteerinud.“

39. VKS § 42 „Tagatise suurus“ lõige 2 ja lõike 5 punkt 1:

„(2) Tarbimisse lubatud kütuse müüja tagatis on 100 000 eurot.

[---]

(5) Maksu- ja Tolliamet võib käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud isiku ja alates 2013. aasta

1. jaanuarist ka käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud isiku taotluse alusel vähendada tagatist, kui

on täidetud kõik järgmised tingimused:

1) isikul on laitmatu ärialane reputatsioon ning vähemalt kolmeaastane kogemus kütuse käitlemise

valdkonnas;“.

40. VKS § 14 „Registreerimistaotlus“ lõige 3:

„(3) Maksu- ja Tolliamet määrab isikutele tagatise kümne tööpäeva jooksul registreerimistaotluse

ning selle lisatud dokumentide ja andmete saamisest arvates.“

41. VKS § 15 „Registreerimismenetlus“ lõige 3:

„(3) Lisaks majandustegevuse registri seaduses sätestatule kantakse ettevõtja andmed registrisse viie

tööpäeva jooksul käesoleva seaduse §-s 41 nimetatud tagatise esitamise päevast arvates.“

42. VKS § 36 „Üleminekusäte“ lõige 5:

„(5) Enne 2011. aasta 1. aprilli majandustegevuse registris vedelkütuse seaduse alusel tehtud

registreeringud, mille üks tegevusaladest oli kütuse müük, kehtivad kuni 2011. aasta 31. maini.

Majandustegevuse registris registreeritud isikud, kes soovivad jätkata kütuse müüki, peavad Maksu-

ja Tolliametile esitama registreerimistaotluse koos käesoleva seaduse § 14 lõigetes 1 ja 2 nimetatud

dokumentide ja andmetega. Maksu- ja Tolliamet määrab isikule tagatise 30 kalendripäeva jooksul

registreerimistaotluse ning sellele lisatud dokumentide ja andmete saamisest arvates. Maksu- ja

Tolliamet teeb otsuse tagatise aktsepteerimise kohta viie tööpäeva jooksul tagatise esitamisest arvates.

Majandustegevuse registrisse kantakse isikud, kes on esitanud käesoleva seaduse §-s 41 nimetatud

tagatise hiljemalt 2011. aasta 31. maiks.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

43. Kolleegium käsitleb esmalt sätete asjassepuutuvust (I). Seejärel hinnatakse, kas VKS § 36 lõige 5

riivab ebaproportsionaalselt isiku PS §-ga 10 tagatud õiguskindlust (II). Lõpuks analüüsitakse, kas

maksuhalduri kaalutlusõiguse puudumine kütusemüüja taotlusel tagatise vähendamiseks, kui ettevõtja

on kütuseturul tegutsenud vähem kui kolm aastat, riivab ebaproportsionaalselt isiku PS §-ga 31

tagatud ettevõtlusvabadust (III).

I

44. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lõike 2 järgi peab säte, mille

põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, olema põhivaidluse lahendamisel asjassepuutuv. Riigikohtu

praktika kohaselt on asjassepuutuv norm, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega. Norm

on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades normi põhiseadusele mittevastavuse

korral otsustama teisiti kui selle põhiseadusele vastavuse korral.

45. Kolleegium leiab, et asjassepuutuv on kõigepealt VKS § 36 lõige 5. See säte reguleerib enne

käibemaksuseaduse ja vedelkütuse seaduse muudatusi majandustegevuse registrisse kantud isiku

kohustust esitada uus registreerimistaotlus ja vedelkütuse seaduses sätestatud tagatis hiljemalt

31. maiks 2011. Selle normi põhiseadusvastasuse korral oleks Kõrveküla Tankla OÜ registreering

kehtinud 15. aprillini 2012, mil ettevõtja oleks pidanud majandustegevuse registri seaduse § 26

lõike 1 kohaselt kinnitama registreeringu õigsust. Ettevõtja ei oleks pidanud enne 15. aprilli 2012

esitama uut registreerimistaotlust ega 100 000 euro suurust tagatist. Seega oleks kohus pidanud VKS

§ 36 lõike 5 põhiseadusvastasuse korral hindama Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskuse

3. mai 2011. a otsust, millega nõuti Kõrveküla Tankla OÜ-lt 100 000 euro suuruse tagatise esitamist

hiljemalt 31. maiks 2011, teisiti kui sätte põhiseaduspärasuse korral. VKS § 36 lõige 5 tuleb lugeda

asjassepuutuvaks osas, milles see kohaldub tarbimisse lubatud kütuse müüjate suhtes, kes olid

1. aprillil 2011 registreeritud majandustegevuse registris kütuse müüjana ning olid kütuseturul

tegutsenud vähem kui kolm aastat.

46. Lisaks on kolleegiumi hinnangul asjassepuutuv VKS § 42 lõike 5 punkt 1. Säte on asjassepuutuv

osas, milles see näeb tagatise vähendamise ühe kriteeriumina ette kütusemüüja vähemalt

kolmeaastase tegutsemise kütuse käitlemise valdkonnas. Sätte põhiseadusvastasuse korral oleks

kohus pidanud hindama Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskuse 3. mai 2011. a otsust

teisiti kui sätte põhiseaduspärasuse korral. Kõrveküla Tankla OÜ taotluse rahuldamata jätmine üksnes

põhjusel, et ettevõtja ei ole kütuseturul tegutsenud vähemalt kolm aastat, oleks olnud sellisel juhul

õigusvastane.

II

47. Alljärgnevalt hindab kolleegium VKS § 36 lõike 5 põhiseaduspärasust. Tallinna Halduskohus

leidis, et VKS § 36 lõige 5 riivab ebaproportsionaalselt isiku õiguspärase ootuse põhimõtet.

48. Põhiseaduse §-st 10 tuleneb õigusriigi põhimõte, mis hõlmab õiguskindluse põhimõtte.

Õiguskindluse põhimõte hõlmab omakorda õiguspärase ootuse ja vacatio legis’e põhimõtte.

Kolleegium analüüsib järgnevalt ettevõtlusvabadust (PS § 31) silmas pidades VKS § 36 lõike 5

põhiseaduspärasust õiguspärase ootuse ja vacatio legis’e põhimõtete aspektist.

49. Ehkki õiguspärase ootuse põhimõte ei nõua kehtiva regulatsiooni kivistamist, tuleb silmas pidada,

et õigus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik. Igaüks peab saama temale seadusega antud

õigusi ja vabadusi kasutada vähemalt seaduses sätestatud tähtaja jooksul (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. detsembri 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-20-04, punktid

13 ja 14). Igaühel on õigus mõistlikule ootusele, et seadusandja lubatut rakendatakse isiku suhtes, kes

on hakanud oma õigust realiseerima (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. märtsi

1999. a otsus asjas nr 3-4-1-2-99, punkt II).

50. Õiguspärase ootuse põhimõtte esemeline kaitseala hõlmab isiku mõistliku ootuse, et õiguskorras

talle antud õigused ja pandud kohustused püsivad stabiilsena ega muutu rabavalt ebasoodsas suunas.

PS § 9 teise lause kohaselt laienevad põhiseaduses loetletud õigused, vabadused ja kohustused

juriidilistele isikutele niivõrd, kui see on kooskõlas juriidiliste isikute üldiste eesmärkide ja selliste

õiguste, vabaduste ja kohustuste olemusega. Seega hõlmab õiguspärase ootuse põhimõtte isikuline

kaitseala PS § 9 teisest lausest tulenevalt ka juriidilised isikud, sh Kõrveküla Tankla OÜ.

51. Kõrveküla Tankla OÜ registreeriti majandustegevuse registris 30. juunil 2010. Maksu- ja

Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskuse 10. novembri 2010. a otsusega oli määratud Kõrveküla

Tankla OÜ-le tulevikus tekkida võiva maksukohustuse täitmiseks tagatis 19 200 krooni, s.o 81 korda

väiksem summa võrreldes uue regulatsiooni alusel tasumisele kuuluva summaga. Kuivõrd

majandustegevuse registri seaduse § 26 lõike 1 kohaselt kinnitab ettevõtja kehtiva registreeringu

õigsust iga aasta 15. aprilliks, oli Kõrveküla Tankla OÜ-l õiguspärane ootus, et tema registreering

kehtib 15. aprillini 2012 ning talle ei määrata uut tagatist enne registreeringu õigsuse kinnitamise

tähtaega.

52. VKS § 36 lõikes 5 sätestatud regulatsioon, mille kohaselt tuli enne käibemaksuseaduse ja

vedelkütuse seaduse muudatusi majandustegevuse registris registreeritud tarbimisse lubatud kütuse

müüjal esitada hiljemalt 31. maiks 2011 uus registreerimistaotlus ja 100 000 euro suurune tagatis,

riivas Kõrveküla Tankla OÜ õiguspärast ootust.

53. Uue regulatsiooni kehtestamise eesmärgiks oli tagada maksupettuste vähenemine ja soodustada

ausat konkurentsi kütuseturul. Maksupettuste vähendamine parandab vedelkütuse tehingutest

tasumisele kuuluvate maksusummade riigieelarvesse laekumist. Tegemist on avalikust huvist lähtuva

eesmärgiga. Maksupettuste toimepanemine kütuseturul kahjustab seadusekuulekate ettevõtjate huve,

kes on sunnitud konkureerima ettevõtjatega, kes käibemaksu tasumata jätmisega saavad

ebaseadusliku konkurentsieelise. Tegemist on teiste ettevõtjate ettevõtlusvabaduse kaitse vajadusest

lähtuva eesmärgiga. Kolleegiumi hinnangul on nimetatud eesmärgid legitiimsed.

54. Uue tagatise regulatsiooni kehtestamine võimalikult kiiresti on sobiv abinõu, et vähendada

kütuseturul võimalikult kiiresti maksupettusi ja soodustada ausat konkurentsi. Kuna 100 000 euro

suuruse tagatise nõue võimaldab vähendada maksupettuste toimepanemist, oleks üleminekuperioodi

pikendamise tõttu 15. aprillini 2012 riik kandnud suuremat kahju.

55. Tagatise regulatsiooni proportsionaalsuse hindamisel tuleb kaaluda abinõu vajalikkust ehk seda,

kas soovitud eesmärke on võimalik saavutada mõne teise, isikut vähem koormava abinõuga, mis on

vähemalt sama efektiivne kui esimene. Soovitud eesmärkide saavutamise alternatiivsete lahendustena

saab kaaluda maksuhalduri kaalutlusõigust tagatise määramisel, kütusemüügile pöördmaksustamise

rakendamist ja kohese sisendkäibemaksu mahaarvamise õiguse piiramist.

56. Kaalutlusõiguse alusel tagatise määramisel tuleb maksuhalduril lähtuda ettevõtja varasemast

käibest või alustava ettevõtja puhul äriplaanis planeeritud käibest. Vastav abinõu ei ole maksupettuste

vastu võitlemisel nii efektiivne kui fikseeritud tagatise regulatsioon. Nimelt on võimalik nii alustavate

ettevõtjate kui ka juba tegutsevate ettevõtjate puhul näidata tegelikust väiksemaid käideldavaid

mahtusid, et määrataks võimalikult väike tagatis. Maksuhalduril ei ole ka juba tegutsevate ettevõtjate

puhul võimalik kontrollida ja ette arvestada tulevikus tekkida võivat käibemaksu võlga.

Maksuhalduri kaalutlusõiguse alusel määratud (nt tuginedes ettevõtja sihilikult kordades väiksemana

näidatud käibe andmetele) väiksema tagatise korral oleks ka riigi kahju maksupettuste korral samuti

kordades suurem. Seetõttu ei oleks kaalutlusõiguse rakendamine samavõrd efektiivne kui

100 000 euro suurune tagatis.

57. Teise alternatiivina võib näha kütusemüügile pöördmaksustamise rakendamist (nagu kinnisvaraga

seotud ehitusteenuste ja metallijäätmete puhul). Pöördmaksustamise võimaluse isikut vähem

koormava abinõuna välistab aga Euroopa Nõukogu 28. novembri 2006. a direktiiv 2006/112/EÜ, mis

käsitleb ühist käibemaksusüsteemi. Nimelt ei võimalda selle direktiivi artikkel 199 liikmesriigil

valida kütusetehingute puhul pöördmaksustamist.

58. Ka kolmas võimalik alternatiiv – kohese sisendkäibemaksu mahaarvamise õiguse piiramine –

koormaks isikuid teisel moel.

59. Seega ei ole kolleegiumi hinnangul isikut vähem koormavaid alternatiive, mis võimaldaksid

samavõrd kiiresti ja tõhusalt vähendada maksupettuste toimepanemist ja soodustada ausat

konkurentsi kütuseturul.

60. Abinõu mõõdukuse üle otsustamisel tuleb kaaluda ühelt poolt isiku õiguspärasesse ootusesse

sekkumise ulatust ja intensiivsust ning avalikku huvi kiiresti vähendada maksupettusi ja soodustada

ausat konkurentsi kütuseturul.

61. Kõrveküla Tankla OÜ oli oma majandustegevuse korraldanud (sh teinud investeeringuid, ostnud

müügiks kauba, palganud töötajad), arvestades sellega, et tal on kehtiv registreering ja esitatud

nõuetekohane tagatis, mis võimaldab kütuseturul tegutseda vähemalt kuni 15. aprillini 2012.

Ettevõtja ei osanud ette näha ega oma tegevust planeerida vastavalt sellele, et vedelkütuse seaduses

tehtavate muudatustega sätestatakse kohustus esitada kütuseturul tegevuse jätkamiseks enne 15.

aprilli 2012 uus registreerimistaotlus ja 100 000 euro suurune tagatis. Kuna Kõrveküla Tankla OÜ-l

tuli esitada 81 korda suurem uus tagatis võrreldes varasema regulatsiooni alusel määratud tagatisega,

oli tegemist ulatusliku muudatusega.

62. Vedelkütuse seaduse muudatuste avaldamisest Riigi Teatajas kuni 31. maini 2011 jäi varem

kütuseturul tegutsenud ettevõtjal 100 000 euro suuruse tagatise esitamiseks üksnes 2,5 kuud. Seega

olid seaduses tehtud muudatused õiguse subjektide jaoks ootamatud. Ettevõtjatelt ei saa nõuda, et nad

peaksid hakkama juba eelnõu menetlemise ajal otsima vahendeid tulevikus võib-olla tekkiva

kohustuse täitmiseks.

63. Juhul kui ettevõtja ei esitanud uut registreerimistaotlust ja 100 000 euro suurust tagatist hiljemalt

31. maiks 2011, ei olnud kütuseturul tegutsemine enam võimalik. Seega on tegemist õiguspärase

ootuse intensiivse riivega.

64. Arvestades seda, et vedelkütuse seaduse muudatus oli kütuseturul varem tegutsenud ettevõtjate

suhtes ootamatu, et tegemist oli ulatusliku muudatusega ning et 31. maiks 2011 uue

registreerimistaotluse ja tagatise esitamata jätmisel oli kütuseturul tegevuse jätkamine võimatu, on

kolleegium seisukohal, et ettevõtja mõistlik ootus registreeringu ja esitatud tagatise püsima

jäämisesse kuni 15. aprillini 2012 kaalub üles avaliku huvi teha võimalikult kiiresti ümberkorraldusi.

Kolleegiumi hinnangul riivab VKS § 36 lõige 5 ebaproportsionaalselt Kõrveküla Tankla OÜ

õiguspärast ootust.

65. Järgnevalt analüüsib kolleegium VKS § 36 lõike 5 põhiseaduspärasust ka vacatio legis’e

põhimõtte aspektist.

66. Vacatio legis’e põhimõtte kohaselt tuleb uute regulatsioonide jõustumiseks ette näha mõistlik aeg,

mille jooksul saaksid adressaadid uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber

korraldada. Õiguskindlusele vastab olukord, kus riik ei kehtesta uusi regulatsioone meelevaldselt ja

n-ö üleöö (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. detsembri 2004. a otsus asjas

nr 3-4-1-20-04, punkt 26). See kehtib eriti seaduste puhul, millega võivad kaasneda olulised

muudatused. Olulisi muudatusi kaasa toov õigusakt tuleks vastu võtta võimalikult aegsasti enne

jõustumist selleks, et anda adressaatidele piisavalt aega sellega tutvumiseks ja oma tegevuses

ümberkorralduste tegemiseks (Riigikohtu halduskolleegiumi 5. oktoobri 2006. a otsus asjas nr 3-3-1-

33-06, punkt 18).

67. Vacatio legis’e põhimõtte esemeline kaitseala hõlmab mh kindluse, et seadusemuudatuste

jõustuma hakkamiseks nähakse ette mõistlik aeg, mille kestel on isikul võimalik uute normidega

tutvuda ja oma tegevus vastavalt ümber korraldada. Vacatio legis’e põhimõtte isikuline kaitseala

hõlmab PS § 9 teise lausest tulenevalt ka juriidilised isikud, sh Kõrveküla Tankla OÜ.

68. Vedelkütuse seaduse muudatused avaldati Riigi Teatajas 15. märtsil 2011. VKS § 36 lõike 5

kohaselt tuli kütuseturul varem tegutsenud ettevõtjal esitada uus registreerimistaotlus ja tarbimisse

lubatud kütuse müügi puhul 100 000 euro suurune tagatis hiljemalt 31. maiks 2011. Seega jäi

Kõrveküla Tankla OÜ-l aega 2,5 kuud leida tagatise esitamiseks võimalus ja selle leidmata jäämisel

turult lahkuda. Kui Kõrveküla Tankla OÜ õiguspärast ootust ei oleks rikutud, oleks seadusandja

pidanud niivõrd ulatusliku seadusemuudatuse tegemisel (Kõrveküla Tankla OÜ-l tuli esitada 81 korda

suurem tagatis võrreldes varasema regulatsiooni kohaselt määratud tagatisega) ette nägema mõistliku

aja, mille jooksul on isikul võimalus oma tegevus vastavalt seadusemuudatustele ümber korraldada.

69. Kolleegium käsitles uue tagatise regulatsiooni kehtestamise eesmärke, eesmärkide legitiimsust,

fikseeritud tagatise regulatsiooni sobivust ja vajalikkust eespool kohtuotsuse punktides 53 jj.

Järgnevalt analüüsib kolleegium, kas avalik huvi kiirete ümberkorralduste vastu kaalub üles enne

seadusemuudatusi kütuseturul tegutsenud tarbimisse lubatud kütuse müüja huvi viia oma tegevus

piisava aja jooksul muutustega kooskõlla. Esmalt tuleb selleks analüüsida, kas kütuseturul tegutseval

ettevõtjal oli tegelikult võimalik 2,5 kuu jooksul leida 100 000 euro suurune tagatis ja selle

mitteleidmisel vedelkütuse turult lahkuda.

70. Ehkki seadusemuudatuste Riigi Teatajas avaldamisest kuni 31. maini 2011 jäi 2,5 kuud, tuleb

kolleegiumi hinnangul võtta arvesse ka aega, mis kulus VKS § 36 lõike 5 kohaselt maksuhalduril

registreerimistaotluste kontrollimiseks, tagatise määramiseks ning esitatud tagatise aktsepteerimiseks.

VKS § 36 lõike 5 kohaselt määrab Maksu- ja Tolliamet isikule tagatise 30 kalendripäeva jooksul

registreerimistaotluse ning sellele lisatud dokumentide ja andmete saamisest arvates ning teeb otsuse

tagatise aktsepteerimise kohta viie tööpäeva jooksul tagatise esitamisest arvates. Seega vähenes aeg,

mille jooksul tuli kütusemüüjal oma tegevus vastavalt seadusemuudatustele ümber korraldada, veelgi.

Kuigi Rahandusministeeriumi Riigikohtule esitatud arvamusest nähtuvalt ei peatanud maksuhaldur

ühtegi registrikannet praktikas juhul, kui taotlused esitati vaid mõni päev enne 1. juunit 2011, lähtub

Riigikohus kehtivast õigusest, mitte halduspraktikast.

71. Lähtuvalt VKS § 42 lõike 5 punktist 1 võib Maksu- ja Tolliamet tarbimisse lubatud kütuse müüja

tagatist vähendada üksnes juhul, kui müüjal on vähemalt kolmeaastane kogemus kütuse käitlemise

valdkonnas. Kõrveküla Tankla OÜ oli kütuseturul tegutsenud vähem kui kolm aastat.

72. MKS § 122 kohaselt on ettevõtjal võimalik valida, kas esitada tagatiseks a) käendus (nt panga

käendus); b) maksta tagatissumma deposiidina maksuhalduri pangakontole või c) seada riigi, valla

või linna kasuks registerpant või hüpoteek.

73. Kütuseturul tegutsev ettevõtja on oma tegevuse korraldanud, võtnud riske ja teinud

investeeringuid, uskudes kehtiva regulatsiooni kehtima jäämisesse. Kõige raskemas olukorras olid

100 000 euro suuruse tagatise 2,5 kuu jooksul leidmisel väikeettevõtjad (1-2 tanklat opereerivad

ettevõtjad, sh Kõrveküla Tankla OÜ). On ebatõenäoline, et väikeettevõtja leiab 2,5 kuu jooksul vaba

raha 100 000 euro suuruse tagatise esitamiseks deposiidina maksuhalduri pangakontole. Teiseks

juhul, kui väikeettevõtjal oleks raha panga käenduse eest iga kuu tasumiseks, ei pruugiks pank

väikeettevõtjat käendada. See, kas pank nõustub ettevõtjat käendama, sõltub panga riskipoliitikast

ning sellest, kas ettevõtjal on vara pangale tagatise seadmiseks või mitte. Ka riigi kasuks

registerpandi või hüpoteegi seadmise võimalikkus sõltub sellest, kas ettevõtjal on vara, millele oleks

võimalik registerpant või hüpoteek seada.

74. Kõrveküla Tankla OÜ 2010. aasta majandusaasta aruandest nähtuvalt ei ole ettevõtjal

100 000 eurot vaba raha. Ehkki pangale käenduse eest iga kuu tasumiseks oleks ettevõtjal ilmselt

olnud võimalik raha leida, oli pangalt käenduse saamine vähetõenäoline, kuna Kõrveküla tankla on

renditud. Pangalt käenduse taotlemisel võtab käendamise üle otsustamine aega. Juhul kui muu või

lisatagatis osutub vajalikuks ning ettevõtte omanikud leiavad võimaluse selle andmiseks, võtab selle

leidmine ja vormistamine omakorda aega.

75. Vacatio legis peab arvestama lisaks sellele, et ettevõtja saaks oma majandustegevuse ümber

korraldada tegevuse jätkamiseks, ka sellega, et ettevõtjal oleks soovi korral võimalik turult

normaalsetel tingimustel lahkuda. Seejuures tuleb arvestada ka olukorraga, kus ettevõtja püüab

esmalt leida võimalusi uutele nõuetele vastamiseks (nt taotleb maksuhaldurilt tagatise vähendamist,

proovib saada panga käendust, leida muud lisatagatist), kuid võimaluste leidmata jäämisel otsustab

vedelkütuse turult lahkuda. Sel juhul jääb ettevõtjale turult lahkumiseks kahest ja poolest kuust palju

lühem aeg. See aeg ei ole piisav, et ettevõte müüa või likvideerida, töötajatega töösuhe lõpetada ja

ostetud kaup müüa.

76. Kolleegiumi hinnangul nõuab eespool toodud põhjustel 100 000 euro suuruse tagatise esitamise

kohustus ettevõtjalt oma majandustegevuses ümberkorralduste tegemist, milleks 2,5 kuud on

ebamõistlikult lühike aeg. Samuti on 2,5 kuud ebamõistlikult lühike aeg, et ettevõtjal oleks võimalik

mõistlikul viisil oma tegevus kütuseturul lõpetada.

77. Arvestades seda, et tegemist on äärmiselt intensiivse riivega – 31. maiks 2011 tagatise esitamata

jätmisel ei olnud võimalik enam kütuseturul tegevust jätkata, tegemist oli ulatusliku ja ootamatu

muudatusega ning kütuseturul tegutseval ettevõtjal ei jäänud piisavalt aega 100 000 euro suuruse

tagatise esitamiseks võimaluse leidmiseks ega soovi korral kütuseturult mõistlikult lahkumiseks –, on

kolleegium seisukohal, et avalik huvi kiiresti vähendada maksupettusi ja soodustada ausat

konkurentsi ei kaalu üles isiku õiguspärast ootust, et vedelkütuse seaduse muudatustega nähakse ette

mõistlik aeg isikule oma tegevuse ümberkorraldamiseks. Seega riivab VKS § 36 lõige 5

ebaproportsionaalselt tarbimisse lubatud kütuse müüjate, kes olid 1. aprillil 2011 registreeritud

majandustegevuse registris kütuse müüjana ning olid kütuseturul tegutsenud vähem kui kolm aastat,

õiguspärast ootust ja on selles osas põhiseadusvastane ning tuleb tunnistada kehtetuks.

III

78. Järgmisena analüüsib kolleegium VKS § 42 lõike 5 punkti 1 põhiseaduspärasust Kõrveküla

Tankla OÜ ettevõtlusvabadust (PS § 31) silmas pidades.

79. VKS § 42 lõike 5 punkti 1 kohaselt on maksuhalduril võimalik kütuse müüja taotlusel kaaluda

100 000 euro suuruse fikseeritud tagatise vähendamist, kui isikul on vähemalt kolmeaastane kogemus

kütuse käitlemise valdkonnas. Juhul kui ettevõtja ei esitanud nõutud tagatist VKS § 36 lõike 5

kohaselt hiljemalt 31. maiks 2011, ei olnud kütuseturul tegevuse jätkamine enam võimalik.

Kõrveküla Tankla OÜ ettevõtlusvabadust on riivatud, kuna ettevõtjale kohaldub 100 000 euro

suuruse tagatise nõue, ilma et maksuhalduril oleks võimalik tagatise vähendamist kaaluda, kuivõrd

Kõrveküla Tankla OÜ ei ole kütuseturul tegutsenud vähemalt kolm aastat. Ilma tagatist esitamata ei

ole Kõrveküla Tankla OÜ-l võimalik kütuseturul tegutseda.

80. Fikseeritud tagatise regulatsiooni kehtestamise eesmärgiks oli a) maksupettuste tõkestamine, b)

kütuseturul ausa konkurentsi soodustamine ning c) kütusemüüjate arvu vähendamine.

81. Kuna ettevõtlusvabadus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, võib ettevõtlusvabadust

piirata igal põhjusel, mis ei ole põhiseadusega keelatud. Riigikohtu hinnangul piisab

ettevõtlusvabaduse piiramiseks igast mõistlikust põhjusest. See põhjus peab lähtuma avalikust huvist

või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 10. mai 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-3-02, punkt 14).

82. Riigikohtu hinnangul on maksupettuste vähendamine ja kütuseturul ausa konkurentsi

soodustamine legitiimsed eesmärgid (vt põhjendused otsuse punktides 53 jj). Allpool käsitleb

kolleegium kütusemüüjate arvu vähendamise eesmärgi legitiimsust.

83. Eelnõu 895 seletuskirjas on märgitud, et 100 000 euro suuruse tagatise „üks eesmärkidest on

vähendada kütusemüüjate arvu, kusjuures ära peaksid kaduma nn „riiulifirmad“ ja ka sellised

ettevõtted, mis ei ole loodud ettevõtlusega tegelemiseks“. Kolleegiumi hinnangul ei ole eesmärk

vähendada kütusemüüjate ja ettevõtlusega mittetegelevate äriühingute arvu iseenesest legitiimne.

Legitiimne on eesmärk vähendada maksupettuste toimepanemiseks loodud ettevõtete arvu, kuid see

eesmärk on kaetud juba maksupettuste tõkestamise eesmärgiga.

84. Järgnevalt analüüsib kolleegium fikseeritud tagatise regulatsiooni sobivust maksupettuste

vähendamise ja kütuseturul ausa konkurentsi soodustamise eesmärgini jõudmiseks.

85. Maksu- ja Tolliameti hinnangul toimuvad maksupettused kütusemüügi puhul väga lühikese aja

jooksul ning maksu tasumise ajaks on maksupettuse toimepanija oma tegevuse sisuliselt lõpetanud,

selle juhtideks on saanud variisikud ning ajaks, mil maksuhaldur pettuse avastab, on ettevõte varatu,

mistõttu tegelikult ei ole võimalik temalt makse sisse nõuda. Seega on fikseeritud tagatise

sätestamisel võimalik saada vähemalt mingigi osa käibemaksust, mille maksupettuse toimepanija on

jätnud riigile maksmata. Teiseks vähendab fikseeritud tagatise regulatsioon ühtlasi maksupettuste

toimepanemise atraktiivsust, kuna maksupettuse toimepanemisel saadavast tulust tuleb maha arvata

100 000 euro suurune tagatis. Seega ei ole maksupettuste toimepanemine enam nii tulus kui varasema

regulatsiooni kehtivuse ajal ja maksupettuste toimepanemisel saadav tulu ei pruugi enam kaaluda üles

riski, mis kaasneb maksupettuse avastamisega. Ehkki uus tagatise regulatsioon ei suuda täielikult ära

hoida maksupettuste toimepanemist ega jäägitult tagada ausat konkurentsi kütuseturul, on see siiski

sobiv vahend, mis aitab kaasa nii maksupettuste vähenemisele kui ka ausa konkurentsi

soodustamisele.

86. Kolleegiumi hinnangul on fikseeritud tagatise regulatsioon vajalik, kuna soovitud eesmärke ei ole

võimalik saavutada mõne teise isikut vähem koormava abinõuga, mis on sama efektiivne kui esimene

(vt eespool toodud põhjendused punktides 55 jj).

87. Järgnevalt analüüsib kolleegium, kas tagatise regulatsioon, mis ei võimalda maksuhalduril

kaaluda vähem kui kolm aastat kütuseturul tegutsenud ettevõtjate tagatise vähendamist, kaalub üles

avaliku huvi maksupettuste tõkestamise ja teiste kütusemüüjate huvi kütuseturul ausa konkurentsi

soodustamise vastu ehk kas see on proportsionaalne kitsamas tähenduses.

88. Kolleegiumi hinnangul on põhjendamatu, et seadusandja on andnud maksuhaldurile õiguse

kaaluda nende isikute tagatise vähendamist, kes on kütuseturul tegutsenud vähemalt kolm aastat,

leides, et nt kaks aastat kütuseturul tegutsenud ettevõtjate tagatise vähendamist ei või ühelgi juhul

kaaluda. Ka nende ettevõtjate puhul on maksuhalduril andmed nii ettevõtja käibemaksukohustuse

täitmisest kinnipidamise kui ka käideldavate kütusekoguste kohta. Maksuhalduril oleks võimalik

kaaluda ka alles kütuseturul alustava ettevõtja tagatise vähendamist, lähtudes ettevõtja äriplaanis

planeeritud käibest ning ettevõtja maksukohustusest kinnipidamisest teises ettevõtlusvaldkonnas

tegutsedes. Seega oleks maksuhalduril võimalik ka kütuseturul vähem kui kolm aastat tegutsenud

ettevõtjate puhul, sh kütuseturul tegevust alles alustavate ettevõtjate puhul, arvestada kütuse müüja

tulevikus tekkida võivat käibemaksuriski. Lisaks tuleb arvestada, et praegusel juhul on

ettevõtlusvabadusse sekkumine väga intensiivne. Kütuseturul tegutsevad ettevõtjad, kellel ei olnud

võimalust 100 000 euro suuruse tagatise esitamiseks ning kes ei olnud kütuseturul tegutsenud veel

kolm aastat, mille tõttu ei olnud maksuhalduril võimalik kaaluda ka tagatise vähendamist, pidid

pärast 31. maid 2011 kütuseturul tegutsemise lõpetama. Arvestades eeltoodud põhjendusi, ei kaalu

avalik huvi maksupettuste vähendamise ning kütuseturul tegutsevate isikute huvi ausa konkurentsi

soodustamise vastu üles kütuseturul vähem kui kolm aastat tegutsenud ettevõtjate

ettevõtlusvabadusse sekkumist.

89. Lähtudes eeltoodust, on VKS § 42 lõike 5 punkti 1 lauseosa „ning vähemalt kolmeaastane

kogemus kütuse käitlemise valdkonnas“ põhiseadusvastane ja tuleb kehtetuks tunnistada.

90. Kolleegium märgib, et seadusandjal on võimalik sõltumata kolmeaastase tegutsemisnõude

kehtetuks tunnistamisest näha ette täiendavaid asjakohaseid kriteeriume, mille puhul võib

maksuhaldur kaaluda tagatise vähendamist. Võtmata seisukohta selle põhiseaduspärasuse kohta, juhib

kolleegium tähelepanu ka sellele, et vedelkütuse seadus sätestab juhud, mil Maksu- ja Tolliamet võib

asuda kaaluma tagatise vähendamist (VKS § 42 lõige 5), kuid ei näe ette, millise mõõdupuu järgi

tuleb vähendamist otsustada. Kuna tagatise vähendamata jätmine on soodustava haldusakti andmata

jätmine, siis tuleks seadusega lähemalt reguleerida tagatise vähendamist. Reguleerimata jätmine

sünnitab asjatuid vaidlusi ning muudab haldusorgani otsused kohtus raskesti kontrollitavaks. MKS §

121 küll sätestab: „Maksuhaldur määrab, kui suur tagatis tuleb esitada. Maksuhaldur lähtub tagatise

ulatuse määramisel tagatava nõude ja võimaliku sundtäitmise kulude suurusest,“ kuid see säte ei sobi

vedelkütuse seaduse alusel ette nähtud tagatise suuruse määramiseks. MKS § 121 on mõeldud

rakendamiseks MKS § 120 lõike 1 punktides 1, 2 ja 21 nimetatud tagatise juhtumite puhul, st

juhtudel, kui nõude suurus on täpselt teada. Vedelkütuse käitleja käibemaksu tagatis määratakse

olukorras, kus maksukohustuse suurus ei ole teada. Vedelkütuse käitleja käibemaksu tagatise

vähendamist reguleerib VKS § 44 lõige 2, nähes vähendamise ette juhul, kui tagatis on „tekkida võiva

käibemaksukohustuse tagamiseks ebaproportsionaalselt suur“, st väga üldsõnaliselt ja sedagi üksnes

juba esitatud tagatise puhul. Seadusandja on kehtestanud VKS § 42 lõikes 4 tagatise suurendamiseks

riski hindamise alused ja sarnased kriteeriumid tuleks kehtestada ka tagatise vähendamiseks.

Märt Rask Tõnu Anton Jüri Ilvest Henn Jõks Jüri Põld