3-3-1-59-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-59-11

Otsuse kuupäev

20. detsember 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

AS Eesti Statoil kaebus Ida Regionaalse Maanteeameti direktori

11. jaanuari 2010. a käskkirja nr 2 ja 21. juuli 2009. a käskkirja

nr 20 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 23. märtsi 2011. a otsus haldusasjas nr 3-

10-348

Menetluse alus Riigikohtus

Maanteeameti kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Maanteeameti kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 23. märtsi 2011. a otsus haldusasjas nr 3-10-348. Jätta

muutmata Tartu Halduskohtu 8. novembri 2010. a otsuse resolutsioon samas asjas, asendades

otsuse põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.

Tagastada kautsjon.

Menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Ida Regionaalse Maanteeameti direktori asetäitja direktori ülesannetes 21. juuli 2009. a käskkirjaga

nr 20 tunnistati tugimaantee nr 23 Rakvere-Haljala trassi variantidest valituks alternatiivvariant D kui

kõige selgema tugimaantee funktsiooniga jätkusuutlik ning tasuvaim alternatiiv. Ida Regionaalse

Maanteeameti direktori 11. jaanuari 2010. a käskkirjaga nr 2 kinnitati Destia Eesti As ja Destia OY

töö nr 2008-07 " Tugimaantee 23 Rakvere-Haljala eelprojekt".

2. Nimetatud käskkirjad vaidlustas AS Eesti Statoil. Kaebajale kuulub Rakvere vallas kinnistu

aadressiga Tõrremäe küla, Väljavahi oili, ning kinnistu aadressiga Tõrremäe küla, Väljavahi ratta 2.

Kinnistud paiknevad olemasoleva Rakvere-Haljala tee ääres. Tõrremäe küla Väljavahi oili kinnistul

paiknevad tankla-teenindusjaam ning selle juurde kuuluvad rajatised.

3. Kaebaja leidis, et vaidlustatud aktidega on rikutud tema põhiõigusi, sealhulgas PS § 31 sätestatud

ettevõtlusvabadust. Kaevatavate haldusaktidega on kinnitatud tee eelprojekt, mille kohaselt viiakse

tee teise kohta. Kaebajale kuuluvast teenindusjaamast liiklusvoogude möödajuhtimine võtab otseselt

ära transiitvoogude teenindamise võimaluse. Haldusorgani otsus piirab ettevõtlusvabadust oluliselt.

Kaebaja leiab, et otsustus on motiveerimata, kaalutlusvigadega ning ebaproportsionaalne.

Kaalutlusotsuse tegemisel ei ole arvesse võetud kõiki olulisi argumente ning on ebaproportsionaalselt

väärtustatud valikukriteeriume. Kaebuse esitajat ei ole õigeaegselt menetlusse kaasatud.

Kaebaja taotles eelnimetatud käskkirjade tühistamist ning 11. jaanuari 2010. a käskkirja nr 2

kehtivuse peatamist kuni kohtuvaidluse lahendamiseni.

4. Ida Regionaalse Maanteeameti arvamuses esialgse õiguskaitse taotluse kohta leidis vastustaja, et

kaebus pole põhjendatud ega ka tõendatud. Vaidlustatud aktidega ei ole kaebaja õigusi rikutud ning

kaebus on ilmselgelt perspektiivitu. Käskkirjad ei piira kaebaja ettevõtlusvabadust. Kaebaja väited

tema tulevase käibe languse ja transiitliiklusvoogude teenindamise võimaluse äravõtmise kohta on

oletuslikud ning põhjendamata. Vastustaja arvates ei ole kaebaja kahju tekkimine tõenäoline. Uuelt

teelt on ette nähtud mahasõidud ning säilivad kõik juurdepääsud ka kaebaja teenindusjaama.

Ettevõtluse planeerimisel peab äriühing arvestama ka äririskidega, sh sellistega, mis kaasnevad

planeerimistegevusega.

Vaadeldaval juhul kaalub avalik huvi üles erahuvi. TeeS § 17 lg 2 kohaselt on tee ehitamise eesmärk

muuta liiklemine ohutumaks, suurendades tee läbilaskevõimet, soodustada transiitliiklust, parandada

keskkonnaseisundit või soodustada piirkonna arengut.

Kaebaja ei ole tee eelprojekti koostamise menetluses ka puudutatud isikuks TeeS § 19 lg 3 mõttes.

Tee eelprojekti koostamise menetluses saavad puudutatud isikuteks olla isikud, keda loetakse

puudutatud isikuteks üldplaneeringu või maakonnaplaneeringu mõttes. Käesoleval juhul ei vasta

kaebaja sellise puudutatud isiku tunnustele. Pealegi ei kulge kavandatav tugimaantee üle kaebaja

kinnistute ja kaebaja ei ole tee-ehituseks planeeritavate kinnisasjade naaber, mistõttu tulevaste

maakonna- ja üldplaneeringutega ei muudeta kaeba kinnistu senist planeeringut. Kaebaja ei ole

puudutatud isik ka PlanS § 16 lg 4 tähenduses, mis määrab puudutatud isikud

detailplaneeringumenetluses. Tugimaantee ehitusprojekti ei hakata koostama detailplaneeringu alusel.

Vaidlustatud käskkirjad ei puuduta ühelgi juhul kaebajat.

Ekslik on kaebaja seisukoht, et vaidlustatud käskkirjadega kinnitati lõplikult ja õiguslikult siduvalt

uue tee asukoht ning edasise menetluse käigus, sh nii uue tee tehnilisel kavandamisel kui ka ehitusloa

väljastamisel lähtutakse eelprojektiga kinnitatud asukohast. Käskkirjad ei ole eelhaldusaktideks. Tee

ehitusprojekti saab koostada ning uue tee asukoha lõplikult siduvaks teha vastava maakonna- ja/või

üldplaneeringu muudatusega.

Ekslik on ka kaebaja seisukoht, et teda oleks tulnud teavitada keskkonnamõju hindamise programmi

avalikust väljapanekust ja avalikust arutelust tähtkirjaga. Kaebaja ei olnud tugimaantee eelprojekti

menetluses hõlmatud maa-aladele jäävate kinnistute omanik ega ka naaber ega muul alusel

menetlusosaline, kellele laieneks personaalse teavitamise kohustus.

Vastustaja leidis, et esialgse õiguskaitse taotlus tuleb jätta rahuldamata.

5. Tartu Halduskohtu 23. veebruari 2010. a määrusega jäeti esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

Tartu Ringkonnakohtu 20. aprilli 2010.a määrusega jäeti AS Eesti Statoil määruskaebus rahuldamata

ning Tartu Halduskohtu 23. veebruari 2010. a määrus muutmata.

6. Ida Regionaalse Maanteeameti vastuses AS Eesti Statoil kaebusele vaidles maanteeamet kaebusele

täies ulatuses vastu, palub jätta kaebus rahuldamata ning panna menetluskulud kaebaja kanda.

Maanteeameti põhjenduste kohaselt:

1) kaebaja seisukoht tema puudutatud isikuks olemise kohta KeHJS § 16 lg 3 mõttes on ekslik.

Kaebaja ei ole kavandatava tegevuse ala suhtes naaberkinnisasja omanik ega ka menetlusosaline

keskkonnamõju hindamise menetluses. Maanteeamet ei olnud kohustatud kaebajat informeerima

personaalselt keskkonnamõju hindamise algatamisest, programmi avalikust väljapanekust ja avalikust

arutelust ega kaasama kaebajat sellesse menetlusse. Kaebaja saanuks selles menetluses osaleda

igaühe õigusest lähtuvalt. Vastav teadaanne oli avaldatud 23. detsembril 2008 Ametlikes

Teadaannetes, samuti kohalikus ajalehes. KeHJS § § 16 lg 5 kohaselt on igaühel õigus

keskkonnamõju hindamise programmi väljapaneku ja avaliku arutelu ajal tutvuda programmi ja

muude asjakohaste dokumentidega, esitada programmi kohta ettepanekuid, vastuväiteid ja küsimusi

ning saada neile vastuseid. Kaebaja ei kasutanud neid seadusest tulenevaid õigusi. Keskkonnamõju

hindamise programm kiideti heaks Keskkonnaameti poolt, mille kohta on avaldatud ka teade

Ametlikes Teadaannetes;

2) nõutavad teated avaldati ka keskkonnamõju hindamise aruande avaliku arutamise ja heakskiitmise

kohta. Seega ei rikutud kaebaja õigusi ka keskkonnamõju hindamise menetluses;

3) tee eelprojekti koostamise menetluses saavad puudutatud isikuteks olla need isikud, kes loetakse

planeerimisseaduse kohaselt puudutatud isikuteks üldplaneeringu või maakonnaplaneeringu mõttes.

Tulevase maakonna- või üldplaneeringuga ei muudeta kaebaja kinnistute senist planeeringut;

4) ebaõige on kaebaja väide, et tal ei ole võimalust edasistes teeprojekti menetluse etappides enam

osaleda ning seega oma õigusi kaitsta. Vaidlustatud käskkirjadega ei ole tehtud lõplikult siduvaks uue

tee rajamine. Eelprojekt on planeeritava tee ehitamisel esimene etapp, millega määratakse kindlaks

üksnes planeeritava tee asukoht. Tee ehitusprojekti koostamiseks ja ehitusloa saamiseks ning

ehitamiseks tuleb muuta maakonna- või üldplaneeringut. Selles planeeringumenetluses saab kaebaja

ka osaleda. Tugimaantee projekti hakatakse koostama pärast nimetatud planeeringu kehtestamist.

Seetõttu pole vaidlustatud käskkirjade näol tegemist ka eelhaldusaktidega;

5) käesoleval juhul kaalub avalik huvi üles kaebaja võimaliku erahuvi. Uue tugimaantee rajamine

täidab TeeS § 17 lg-s 2 sätestatud eesmärki ning tegemist on olulise avaliku huviga. Vaidlustatud

aktid ei piira ega saagi piirata kaebaja ettevõtlusvabadust. Kaebaja väited tema käibe tulevase languse

ja teenindusjaama ümberpaigutamise vajalikkuse kohta on oletuslikud ja tõendamata. Uue teega ei

likvideerita olemasolevat maanteelõiku. Ka praeguselt maanteelt tuleb kaebaja teenindusjaama

jõudmiseks sõita maha olemasolevalt tugimaanteelt;

6) kuivõrd vaidlustatud käskkirjad ei rikkunud kaebaja õigusi ega piiranud vabadusi, siis puudub

halduskohtul alus hinnata vaidlustatud käskkirjade seaduslikkust muude kaebuse väidete põhjal.

7. Tartu Halduskohtu 8. novembri 2010. a otsusega jäeti AS Eesti Statoil kaebus rahuldamata.

Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt pole kaebaja keskkonnamõju hindamise menetluses puudutatud

isik või menetlusosaline KeHJS § 16 lg 3 tähenduses ning seetõttu ei olnud vastustaja kohustatud

kaebajat ka personaalselt informeerima. Kaebaja ei olnud puudutatud isikuks ka TeeS § 19 lg 3 ning

PlanS § 16 lg 4 tähenduses. Vaidlustatud käskkirjadega ei tehtud lõplikult kindlaks uue tee rajamine.

Asjaolu, kas maakonna- või üldplaneeringu muutmisega jääb tee asukoht eelprojektiga kavandatud

kohta või mitte, ei ole veel õiguslikult määratud. Vaidlustatud käskkirjad ei ole eelhaldusaktid. Õige

on vastustaja väide, et antud juhul kaalub avalik huvi üles kaebaja erahuvi. Pealegi jääb olemasolev

tee eritasandilistest liiklussõlmedest avatuks liiklusele, sh sõitmiseks teenindusjaama.

8. Tartu Halduskohtu otsusele esitas apellatsioonkaebuse AS Eesti Statoil. Apellatsioonkaebuse

põhjenduste kohaselt rikub käskkiri kaebaja subjektiivseid õigusi, kuivõrd piirab kaebaja

ettevõtlusvabadust. Oma õiguste rikkumist näeb kaebaja selles, et planeeritud tee rajamisega

juhitakse liiklusvool kaebaja teenindusjaamast mööda ja see toob endaga kaasa käibelanguse

teenindusjaamas ja võtab ära transiitliiklusvoogude teenindamise. Vaidlustatud aktiga on

kaalutlusõiguse alusel lõplikult ja siduvalt kindlaks määratud uue tee asukoha valik. Tee asukoht

mõjutabki otseselt kaebaja majandustegevust. Ettevõtlusvabaduse kui vabadusõiguse kaitseala on

riivatud, kui seda vabadust mõjutatakse avaliku võimu poolt ebasoodsalt. Kohtu põhjendus, et

nimetatud käskkiri ei reguleeri ettevõtlusvaldkonda ega saa seetõttu ka kuidagi kaebaja õigusi

rikkuda ja vabadusi piirata, on ebaõige. Iga haldusakt, mis otseselt või kaudselt mõjutab kaebaja

majandustegevust, on kaebajaga puutumuses. Ebaõige on kohtu järeldus sellest, et kaebaja väited

käibelanguse ja teenindusvõimaluste kohta põhinevad oletustel. Ebaõige on kohtulahendist tulenev

järeldus, et kaebaja saaks kohtusse pöörduda alles siis, kui tee ehitus on lõppenud ning negatiivne

tagajärg (kahju) on juba saabunud. Kaebuse esitaja soovib oma kaebusega ennetada reaalsete

negatiivsete tagajärgede saabumist. Kaebuse menetlemise kontekstis ei pea käibelangus olema juba

saabunud, vaid peab eksisteerima reaalne oht sellise tagajärje saabumiseks. Kaebuse lisaks olevatelt

plaanidelt nähtub, et talle kuuluv kinnistu asub kõikide trassivariantide puhul kavandatava tegevuse

ala sees. Selle ala piirid ei kattu konkreetsete kinnistute piiridega, vaid ala hõlmab endas märksa

laiemat maa-ala.

Apellant leidis, et tee asukoha kindlaksmääramine seondub tema õiguste rikkumisega. Vaidlustatud

on kinnitatud tee eelprojekt, millega on määratud kindlaks tee asukoht. Hiljem trassi asukohavalikuga

seonduvaid küsimusi ei arutata. Kohus pole osutanud asjaoludele, mis kinnitaksid, et eelprojektiga

määratud tee asukohta on võimalik muuta hilisemas menetluses.

Apellant osutas, et valdava osa tema kaebusest moodustasid etteheited vastustajale, et vaidlustatud

käskkirjad on õigusvastased nende motiveerimatuse tõttu, käskkirjas viidatud dokumendid ei ole

mõistlikul viisil kättesaadavad, käskkirjad on kaalutlusvigadega ning kaebaja esitatud vastuväidetega

ei ole vastustaja arvestanud. Kohus on aga põhiliselt tegelenud küsimusega sellest, kas kaebaja on

keskkonnamõjude hindamise menetluses puudutatud isikuks või mitte. Kohtuotsusest ei selgu, miks

on kohus keskkonnamõjude hindamist sedavõrd oluliseks pidanud. Keskkonnamõjude hindamisega

seonduvad asjaolud ei oma tegelikult kaebuse eset tervikuna silmas pidades asjas primaarset

tähendust. Kaebajale on jätkuvalt arusaamatu, millistel kaalutlustel ning milliste kriteeriumide alusel

otsustati välja valida kõikidest võimalikest variantidest see konkreetne alternatiiv.

Apellant leidis, et kohus on ebaõigesti kohaldanud TeeS § 19 lg 3 ning PlanS § 16 lg-t 4 ning

ebaõigesti sisustanud puudutatud isikute mõistet. Puudutatud isik on PlanS § 16 lg 4 kohaselt

planeeritava maa-ala ümbruses asuva kinnisasja omanik, kui tema kinnisasja kasutustingimusi

mõjutab oluliselt planeeringuga kavandatu. Käesoleval juhul planeeritava tee asukoht ja sellega

seonduv uus liikluskorraldus mõjutab oluliselt teenindusjaama kinnistu kasutamistingimusi. Kaebaja

puudutatud isikuks lugemisel ei oma tähendust, kas tegemist on detailplaneeringu menetlusega.

Apellant väitis, et kohus ei ole otsuse tegemisel tuginenud tõenditele ega põhjendanud avalikku huvi.

Apellatsioonkaebuses taotleti halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega

rahuldada kaebus.

9. Vastuses AS Eesti Statoil apellatsioonkaebusele märkis vastustaja, et põhjendamata ja tõendamata

on apellandi väide, et vaidlustatud käskkirjad rikkusid kaebaja õigusi ja piirasid vabadusi.

Halduskohus on põhjendatult asunud seisukohale, et käskkirjaga nr 20 ja nr 2 ei ole kaebaja

ettevõtlusvabadust piiratud. Nimetatud käskkirjad ei ole puutumuses kaebaja majandustegevusega.

Kaebaja väited käskkirjade mõjuulatusest tema tulevasele käibele on oletuslikud ja põhjendamata.

Maanteeametile jääb arusaamatuks, kuidas käskkirjad takistavad kaebajal kütuse müüki. AS Eesti

Statoil ei ole väitnud, et tema õigusi rikkus ka see, kui teda ei kaasatud puudutatud isikuna

keskkonnamõjude hindamise menetlusse. Kaebaja ei olnud selles menetluses KeHJS § 16 lg 3

tulenevalt puudutatud isikuks. Käskkirjad ei reguleeri ka keskkonnamõjude hindamist, nad pole antud

KeHJS alusel. Väide, et käskkirjade andmisel on rikutud isiku õigust keskkonnamõjude hindamisele,

on sisutühi ja alusetu. Kaebaja on märkinud, et tema mitteõigeaegse kaasamisega on rikutud tema

õigust õiglasele menetlusele, sh õigusele olla ära kuulatud ning võrdselt koheldud teiste samaväärseid

õigusi omavate isikutega. Eelnevast nähtub, et kaebaja seob oma väidetava õiguste rikkumise

käskkirjadega selle kaudu, et teda kui puudutatud isikut ei olnud kaasatud keskkonnamõju hindamise

menetlusse. Samas olid kaebajal seaduses sätestatud igaühe õigused osaleda keskkonnamõjude

hindamise aruandega tutvumisel ja avalikul arutelul ning muudes keskkonnamõju hindamise

menetlustoimingutes.

Maanteeamet selgitas, et apellant luges ebaõigesti kaebuse lisaks olevaid plaane. Apellandi

teenindusjaam jääb umbes 750 m kaugusele planeeritavast teest, kusjuures vahepeale jääb metsaga

kaetud ala.

Vastustaja arvates ei kontrollinud halduskohus õigesti kõigi kaebaja väidete põhjendatust. Kohus

leidis, et vaidlustatud käskkirjad ei rikkunud ega saanudki rikkuda kaebaja õigusi ega piirata

vabadusi. Seetõttu otsustas kohus, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Vastustaja palub jätta

apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tartu Halduskohtu otsus muutmata.

10. Tartu Ringkonnakohtu 23. märtsi 2011. a otsusega apellatsioonkaebus rahuldati. Kohus tühistas

Tartu Halduskohtu 8. novembri 2010. a otsuse selles asjas ja tegi uue otsuse, millega tühistas

vaidlustatud käskkirjad.

Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt on tee eelprojektiga määratud tee planeerimiseks kasutatav ala

ning uue tugimaantee asukoht. Üldplaneeringu käigus pole enam võimalik seda asukohta muuta, küll

on võimalik võtta seisukoht selles osas, kas kiita heaks kavandatud tee eelprojekt ja lubada ehitada

eelprojektis määratud kohta või mitte. Need haldusaktid rikuvad kaebaja õigusi, juhul kui kaebaja on

isik, keda oli vaja kaasata eelprojekti koostamise menetlusse.

Kuna TeeS § 19 lg 3 viitab puudutatud isikute mõiste sisustamisel vajadusele lähtuda

planeerimisseadusest, siis tuleb lähtuda PlanS § 16 lg-st 4. Kaebaja on puudutatud isikuks PlanS § 16

lg 4 p 3 mõttes, kuna on planeeritava maa-ala ümbruses asuva kinnisasja omanik ja tema kinnisasja

kasutamistingimusi mõjutab oluliselt planeeringuga kavandatu. Kinnisasja kasutamistingimuseks on

selle kasutamine majandusliku kasu saamise eesmärgil. Seega oli vastustajal kohustus kaasata

kaebaja tee eelprojekti koostamisse. Kaebaja mittekaasamine on selliseks menetlusnormi

rikkumiseks, mis toob kaasa vaidlustatud haldusaktide tühistamise. Kaebaja on õigesti leidnud, et

hiljemalt tee eelprojekti alternatiivide valmimisel oleks teda tulnud kaasata puudutatud isikuna

menetlusse, et küsida arvamust TeeS § 19 lg 3 alusel.

11. Tartu Ringkonnakohtu selle otsuse peale esitas Maanteeamet kassatsioonkaebuse.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

12. Kassaator kaebab Tartu Ringkonnakohtu otsuse peale tervikuna ning taotleb ringkonnakohtu

otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega jätta jõusse Tartu Halduskohtu 8. novembri 2010. a

otsus selles asjas. Kassatsioonkaebuse väidete kohaselt on kohus otsuse tegemisel tõlgendanud ja

kohaldanud ebaõigesti seadust ning rikkunud oluliselt menetlusnorme. Kassatsioonkaebust

põhjendatakse järgmiselt:

1) ringkonnakohus on ebaõigesti asunud seisukohale, et AS Eesti Statoil oli tugimaantee nr 23

eelprojekti menetluses puudutatud isikuks. TeeS § 19 lg 3 mõttes puudutatud isiku mõistet tuleb

sisustada koostoimes selle paragrahvi lõikega 6. Maakonna ja üldplaneeringute menetluses ei tule

puudutatud isikutena käsitada samu isikuid, keda käsitatakse sellistena detailplaneeringu menetluses.

Kaebaja ei ole väitnud ja kohus pole ka tuvastanud, et kaebajat tuleks käsitada muu puudutatud

isikuna PlanS § 16 lg 1 p 4 mõttes. Tõele ei vasta väide, et kaebaja kinnistud paiknevad otseselt

planeeritaval maa-alal;

2) ringkonnakohtu otsusest nähtub, et juhul kui kaebaja ei oleks olnud tee eelprojekti menetluses

puudutatud isikuks, siis ei oleks vaidlustatud käskkirjad ka rikkunud kaebaja õigusi;

3) ringkonnakohus ei ole võtnud seisukohta kõigi Maanteeameti vastuväidete, sh selle suhtes, et

kohtuasja materjalides olevate plaanide punase joonega piiritletud ala tähistab geodeetilise

mõõdistuse ala, mitte aga planeeringuala. Viimane ei ulatu kindlasti kaebaja kinnistuteni. Asjaolu, et

kaebaja kinnistu jäi geodeetilise vaatlusala piiridesse, ei anna alust järelduseks, et AS Eesti Statoil on

puudutatud isikuks tee projekteerimismenetluses. Kohus ei ole võtnud seisukohta ka kaebaja väidete

osas tema ettevõtlusvabaduse rikkumise kohta vaidlustatud käskkirjadega;

4) selles asjas pole enam sisulist vaidlust selle üle, kas kaebaja oleks tulnud kaasata keskkonnamõju

hindamise menetlusse. Kaebaja ei tugine nendele väidetele.

12.1. AS Eesti Statoil vastuses leitakse, et kassatsioonkaebus on põhjendamatu ning tuleks jätta

menetlusse võtmata. Vaidlus ei oma põhimõttelist tähendust õiguskindluse tagamiseks, ühtse

kohtupraktika kujundamiseks ega õiguse edasiarendamiseks. Kassatsioonkaebuse väidete osas on AS

Eesti Statoil järgmistel seisukohtadel:

1) kassatsiooniastmes taandub vaidlus vaid sellele, kas kaebaja oli puudutatud isikuks, kelle oleks

pidanud kaasama planeerimismenetlusse. Vastustaja ei ole kahtluse alla seadnud kohtu järeldusi, et

eelprojektiga on lõplikult kindlaks määratud tee asukoht;

2) puudutatud isiku mõiste on sätestatud PlanS § 16 lg 4 punktis 3. Käesoleval juhul planeeritava tee

asukoht ja sellega seonduv uus liikluskorraldus mõjutab oluliselt teenindusjaama kinnistu

kasutamistingimusi nii juurdepääsu osas kui ka majanduslikus mõttes ning seda sõltumata asjaolust,

kas kaebaja kinnistu asub planeeritava maa-ala raames. Kaebuse esitamise ajendiks oligi asjaolu, et

tee asukoha muutmine varasemaga võrreldes mõjutab oluliselt tema majandustegevust. Kaebaja on

puudutatud isikuks TeeS § 19 lg 3 2. lause tähenduses, kelle arvamust tulnuks eelprojekti

menetlemisel küsida;

3) kassaatori arusaam subjektiivsete õiguste rikkumisest on põhimõtteliselt ebaõige. Kohus on õigesti

leidnud, et tegemist on kaebaja õigusi rikkuva haldusaktiga just seetõttu, et eelprojektiga on lõplikult

ja siduvalt kindlaks määratud tee asukoht;

4) ringkonnakohus ei ole rikkunud ka menetlusnorme. Valdava osa apellatsioonkaebuse vastusest

moodustasid vastustaja seisukohad keskkonnamõjude hindamisega seotud temaatikale, mis aga

kaebuse lahendamisel primaarset tähendust ei omanud. Ebaoluliste väidete hindamata jätmine ei ole

selline menetlusnormide rikkumine, mis seaks kahtluse alla ringkonnakohtu otsuse õigsuse sisulisest

aspektist.

AS Eesti Statoil jääb kohtule esitatud täiendavates seisukohtades eelneva vastuse juurde ja loeb

ennast puudutatud isikuks PlanS § 16 lg 4 tähenduses, keda tulnuks menetlusse kaasata juba

eelprojekti koostamise staadiumis. Menetlusse kaasamise kohustus on eelkõige seotud isiku

ärakuulamisõiguse realiseerimisega, mis on isiku üheks põhilistest menetlusõigustest.

Ärakuulamisõiguse näol on tegemist sedavõrd olulise õigusega, mille eiramine peaks üldjuhul alati

enesega kaasa tooma haldusakti tühistamise.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

13. Kaebaja tugineb kahele põhiväitele. Esmalt on kaebaja leidnud, et tee eelprojekti kinnitamisega

on lõplikult ja siduvalt kindlaks määratud uue tee asukoht. Kaebaja teise põhiväite kohaselt mõjutab

tee uue asukoha valik oluliselt tema majandustegevust ning seega on ta PlanS § 16 lg 4 p 3

tähenduses puudutatud isik, kelle arvamust tuleks TeeS § 19 lg 3 kohaselt eelprojekti koostamise

käigus küsida.

14. TeeS § 19 lg 3 sätestab: "Uue tee ehitamisel koostatakse projekti esimese etapina tee eelprojekt,

millega määratakse kindlaks tee asukoht. Eelprojekti koostamise käigus küsib tee omanik

planeerimisseaduse tähenduses puudutatud isikute arvamust, mida võimaluse korral eelprojekti

koostamisel arvestatakse." PlanS § 16 lg 4 p 3 kohaselt on puudutatud isikuks planeeritava maa-ala

ümbruses asuva kinnisasja omanik, kui tema kinnisasja kasutamistingimusi mõjutab oluliselt

planeeringuga kavandatu.

15. Kolleegium möönab, et tee eelprojektil on oluline tähtsus tee asukoha kavandamisel. See kujutab

endast esimest etappi tee projekteerimisel. Tee eelprojekt ei ole regulatiivse toimega otsustus, vaid

omaniku ettekujutus kavandatavast teest. Siduvus tekib projekti alusel taotletud ehitusloa

väljastamisel. TeeS § 19 lg-st 6 tulenevalt saab uue tee rajamine, sh projekteerimine toimuda üksnes

kehtestatud üldplaneeringu või kehtestatud maakonnaplaneeringu alusel. Kolleegium nõustub

vastustaja seisukohaga, et trassi lõplikuks õiguslikuks määramiseks on vajalik algatada

teemaplaneering ja ka üldplaneeringu muutmise menetlus. Planeeringute tähtsus maanteetrassi

asukoha lõplikul määramisel järeldub ka PlanS § 291 lg 2 ja lg 5 nõuetest. Nende sätete tõttu tuleb

lauseosa "määratakse kindlaks tee asukoht" TeeS § 19 lg-s 3 mõista selliselt, et eelprojekti funktsioon

on üksnes kirjeldada kavandatava tee asukohta.

Tee trass määratakse kindlaks asjakohase planeeringu kehtestamisega. Teema- või üldplaneeringu

koostamise käigus määratakse kavandatava tee lõplik asukoht, mis muutub õiguslikult siduvaks

vastava planeeringu kehtestamisel. Planeerimismenetluse käigus võib tee asukoht võrreldes

eelprojektis kavandatuga muutuda.

Tee eelprojekti menetlust ei ole põhjendatud käsitada haldusakti andmise menetlusena. Ka trassi

variantide valikul tehtud otsustust ja eelprojekti kinnitamisel antud käskkirja ei tule käsitada

haldusaktina. Teeseadus ei näe ette säärase haldusakti andmist. Kolleegium leiab, et nii trassi valik

kui ka vastava eelprojekti kinnitamine on toimingud. Vastavad käskkirjad ei oma mõju haldusväliste

isikute õigustele. Seega ei ole võimalik nende käskkirjade peale esitada ka tühistamisnõuet. Samal

põhjusel ei ole asjakohased kaebaja väited vaidlustatud aktide põhistamatuse või kaalutlusvigade

kohta.

16. Eelnevast tulenevalt ei ole tühistamiskaebus kohane vahend tee eelprojekti menetluse käigus AS

Eesti Statoil väidetavalt rikutud õiguste kaitsmiseks. AS Eesti Statoil kaebus vaidlustatud käskkirjade

tühistamise nõudes tuleb jätta rahuldamata.

II

17. Kolleegium on korduvalt rõhutanud, et juhul, kui kaebaja on esitanud oma õiguste kaitseks

mittekohase nõude, peab asja läbivaatav kohus tegema kaebajale ettepaneku kaebuse muutmiseks.

Käesoleval juhul seda tehtud ei ole. Eelnimetatud asjaolu ei ole aga selles asjas kohtulahendi

tühistamise aluseks. Kolleegium leiab, et perspektiivitu oleks kaebus ka juhul, kui kaebaja oleks

taotlenud toimingu õigusevastasuse tuvastamist.

18. Kuigi käesoleva otsuse punktidest 15 ja 16 tulenevalt puuduvad alused AS Eesti Statoil kaebuse

rahuldamiseks, peab kolleegium kohtupraktika ühtlustamise ja õiguse ühetaolise kohaldamise

tagamiseks vajalikuks peatuda kassatsioonkaebuse ja sellele esitatud vastuse teistel väidetel.

19. Ringkonnakohus on leidnud, et vaidlustatud käskkirjad rikuvad kaebaja õigusi juhul, kui kaebaja

on isikuks, keda on vaja kaasata eelprojekti koostamise menetlusse. Kolleegiumi arvates on

ringkonnakohus kaebaja õigustena silmas pidanud õigust menetlusele, eelkõige TeeS § 19 lg-st 3

tulenevat täiendavat menetluslikku garantiid arvamuse esitamiseks. TeeS § 19 lg 3 paneb eelprojekti

koostamise faasis tee omanikule kohustuse küsida puudutatud isikutelt arvamust.

Tee eelprojekti koostamise staadiumis on tee omanik eelnimetatud arvamust kohustatud küsima

puudutatud isikutelt. Puudutatud isiku kategooriat teeseadus ei ava, vaid viitab planeerimisseadusele.

Kuigi eelprojekti koostamise näol ei ole tegemist detailplaneeringu menetlusega või

planeerimismenetlusega üldse, nõustub kolleegium ringkonnakohtu seisukohaga, et selles menetluses

puudutatud isikute väljaselgitamisel saab lähtuda PlanS § 16 lg-s 4 sätestatust. Kuid esmalt tuleb

hinnata, kas kaebaja vastab selle sätte punktis 3 määratletud tingimustele. Puudutatud isik peab olema

planeeritava maa-ala ümbruses asuva kinnisasja omanik ning planeeringuga kavandatu peab oluliselt

mõjutama tema kinnisasja kasutamistingimusi. Millist kinnisasja saab lugeda asuvaks planeeritava

maa-ala ümbruses, ei ole õiguslikult määratletud. Ebaselge on ka küsimus, kuidas piiritleda

eelprojektiga hõlmatud maa-ala ning millises vahekorras on see ala järgneva planeerimismenetlusega

hõlmatud alaga. Samuti on määratlemata, milliseid mõjusid kinnisasja kasutustingimustele tuleb

pidada olulisteks. Seega on menetlust läbi viival haldusorganil puudutatud isikute ringi piiritlemisel

ulatuslik kaalutlusruum.

Kolleegium leiab, et osundatud sätetest tulenevalt ei ole igasugune teetrassist lähtuv mõjutus

piisavaks aluseks isiku kaasamiseks vastavasse menetlusse, sh tee eelprojekti menetlusse. Esmalt

tuleb märkida, et PlanS § 16 lg 4 p 3 sätestab täiendavad menetluslikud garantiid isikule, kelle

omandiõigust võib riivata kavandatav projekt. Oluline on mõjutus, mis välistab või oluliselt

raskendab kinnisasja (sh sellel paiknevate hoonete ja rajatiste) sihtotstarbelist kasutamist. Oluliseks

võib osutuda planeeringuga hõlmatud kinnisasjadelt lähtuv ümbruses asuvatele kinnisasjadele ulatuva

mõju (nt müra, võimalik reostus) iseloom ja ulatus. Selliste mõjude faktiline ruumiline ulatus sõltub

konkreetse projekti ja sellest lähtuda võiva tegevuse mõju iseloomust. Kuigi käesolevas kohtuasjas ei

ole antud ühest vastust eelprojektiga hõlmatud maa-ala ning võimaliku teemaplaneeringu maa-ala

paiknemise osas, peab kolleegium võimalikuks AS Eesti Statoil teenindusjaama lugeda paiknevaks

planeeritava (tee eelprojektiga hõlmatud) maa-ala ümbruses.

Käesolevas kohtuasjas ei ole AS Eesti Statoil põhjendanud oma puudutatud isiku staatust

kavandatava projekti mõjuga tema omandiõigustele.

Planeeringutega kavandatavad ümberkorraldused võivad riivata äriühingute ettevõtlusvabadust,

mõjutada nende majandustegevust ja selle tulemusi. Selline mõju võib kavandatava projekti eripärast

tulenevalt olla nii ettevõtlust soodustav kui ka selle võimalusi kitsendav. Kolleegium ei pea

põhjendatuks käsitada puudutatud isikuna TeeS § 19 lg 3 ja PlanS § 16 lg 4 p 3 tähenduses iga

äriühingut, kelle hinnangul planeeringu realiseerimine mõjutab pelgalt tema äritulusid. PlanS § 16

lg 4 p 3 põhieesmärgiks ei ole menetlusõiguslike garantiide loomine äriühingutele, kelle käivet või

muid majandusnäitajaid võib mõjutada riikliku projekti realiseerimine.

AS Eesti Statoil leiab, et trassi asukohavalik võib kahjustada tema ärihuvisid. Kuigi kohtuasjas

puuduvad sellekohased konkreetsed hinnangud, on AS Eesti Statoil väited transiitliikluse uuele

trassile ümbersuunamisest tulenevate ebasoodsate tagajärgede kohta usutavad. Kolleegium märgib, et

tugimaantee ümberpaigutamine ei takista kaebajal kinnistu kasutamist soovitud viisil. Välistada ei

saa, et maantee ehitamise tagajärjel muutub kinnistu senine kasutus majanduslikult ebaotstarbekaks.

See olukord poleks aga võrdsustatav senise kasutuse takistamise või piiramisega. AS Eesti Statoil ei

käsita oma väidetavat puudutatud isiku eristaatust õigustatud ootusele tuginevalt.

Eeltoodu alusel kolleegium leiab, et AS Eesti Statoil ei ole käsitatav PlanS § 16 lg 4 p 3 tähenduses

puudutatud isikuna.

20. Eelnevast tulenevalt puudus Maanteeametil Tees § 19 lg-st 3 tulenev kohustus kaasata AS Eesti

Statoil eelprojekti koostamise menetlusse teda intensiivsemalt teavitades ja ära kuulates.

Maanteeamet ei ole tee eelprojekti menetluses kaebuses toodud asjaoludel rikkunud AS Eesti Statoil

menetlusõigusi.

AS Eesti Statoil saab kavandatava tee rajamise küsimustes oma seisukohti väljendada ka järgnevates

planeerimismenetlustes. Kolleegium rõhutab, et konkreetse õigusliku kohustuse puudumine ei välista,

et haldusorgan paljude isikute oluliste huvidega seonduvate projektide koostamisel ja realiseerimisel

nõutavast intensiivsemalt teavitab paikkonna laiemat üldsust, sh ettevõtjaid, ning pakub võimalust

avaldada oma arvamust. Selline lähenemine vastab hea halduse põhimõttele.

III

21. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. AS Statoil

kaebus jääb täies ulatuses rahuldamata, mistõttu jäävad kohtumenetluses kantud menetluskulud tema

enda kanda. Maanteeameti väliste õigusabikulude väljamõistmine ei ole HKMS § 93 lg 5 alusel

põhjendatud ja need jäävad Maanteeameti enda kanda. Riigikohtu halduskolleegium on varasemas

praktikas korduvalt rõhutanud, et õigustamaks halduskohtumenetluses kantud haldusvälise õigusabi

teenuse kulude väljamõistmist, peavad kohtuasjas vaieldavad küsimused olema reeglina väljaspool

haldusorgani igapäevast põhitegevust (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 26. aprilli 2010. a otsus

haldusasjas nr 3-3-1-9-10, p 15). Tugimaantee eelprojekti koostamise menetluse läbiviimine ja

sellega seotud vaidluste lahendamine ei välju kolleegiumi hinnangul Maanteeameti igapäevase

tegevuse raamest. Seetõttu ei ole Maanteeameti haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmine

praegusel juhul põhjendatud.

22. Maanteeameti kassatsioonkaebus kuulub rahuldamisele. Kolleegium tühistab Tartu

Ringkonnakohtu 23. märtsi 2011. a otsuse haldusasjas nr 3-10-348. Tartu Halduskohtu 8. novembri

2010. a otsuse resolutsioon samas asjas jääb muutmata. Kolleegium asendab halduskohtu otsuse

põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega. Kautsjon kuulub HKMS § 90 lg 2 alusel tagastamisele.

Kohtumenetluses kantud menetluskulud jäävad menetlusosaliste enda kanda.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld