3-3-1-52-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-52-11

Määruse kuupäev

12. detsember 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ivo Pilving ja Harri Salmann

Kohtuasi

AS Ragn-Sells kaebus Viimsi Vallavalitsuse 21. jaanuari 2011. a

korralduse nr 45 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 21. aprilli 2011. a määrus haldusasjas

nr 3-11-306

Menetluse alus Riigikohtus

Viimsi Vallavalitsuse määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Viimsi Vallavalitsuse määruskaebus rahuldamata.

Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 21. aprilli 2011. a määruse resolutsioon haldusasjas nr 3-11-306

muutmata, täiendades määruse põhjendusi käesoleva määruse põhjendustega.

Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Viimsi Vallavalitsus otsustas 21. jaanuari 2011. a korraldusega nr 45 "Teenuste kontsessiooni

riigihanke väljakuulutamine jäätmekäitluskoha leidmiseks Viimsi valla haldusterritooriumil

korraldatud jäätmeveoga hõlmatud segaolmejäätmete töötlemis- ja taaskasutamistoimingute

teostamiseks" viia läbi teenuste kontsessiooni jäätmekäitlusteenuste kontsessiooni andmiseks Viimsi

valla haldusterritooriumil korraldatud jäätmeveoga hõlmatud segaolmejäätmete töötlemis- ja

taaskasutamistoimingute teostamiseks (p 1) ning kinnitas teenuste kontsessiooni hankedokumendid

seisuga 21. jaanuar 2011 (p 2). Hankedokumentide ("Teenuste kontsessiooni riigihange

Jäätmekäitlusteenuste kontsessiooni andmine Viimsi valla haldusterritooriumil korraldatud

jäätmeveoga hõlmatud segaolmejäätmete (jäätmenimistu kood 20 03 01) töötlemis- ja

taaskasutamistoimingute teostamiseks", Viimsi, 2011) p 1.6.3 kohaselt on teenuste kontsessioon

hankedokumentide tähenduses eduka pakkumuse esitanud pakkujale antav õigus osutada Viimsi valla

haldusterritooriumil korraldatud jäätmeveoga hõlmatud segaolmejäätmete töötlemise ja

taaskasutamise teenust ning saada selle eest tasu segaolmejäätmeid üle andvalt isikult või isikutelt.

Korralduse p 5 kohaselt tuli teenuste kontsessiooni teade avaldada vähemalt ühes üleriikliku levikuga

päevalehes ja valla veebilehel. Vastav hanketeade avaldati ajalehes "Eesti Päevaleht" 31. jaanuaril

2011. Hanketeate p 7 kohaselt tuli pakkumused esitada hiljemalt 16. veebruaril 2011 kell 11.00.

2. AS Ragn-Sells 1. veebruari 2011. a vastavasisulisele küsimusele vastas Viimsi Vallavalitsuse

keskkonnaameti jäätmespetsialist e-kirjaga, et riigihange Viimsi vallas korraldatud jäätmeveo

teenuste kontsessiooni andmiseks on ettevalmistamisel ning kuulutatakse välja pärast

jäätmekäitluskoha leidmiseks välja kuulutatud riigihanke tulemuste selgumist, kuid arvestades, et

kehtiv korraldatud jäätmeveo ainuõigus Viimsi vallas lõpeb 30. aprillil 2011, siis on korraldatud

jäätmeveo teenuste kontsessiooni jõustumise kuupäevaks kavandatud 1. mai 2011.

3. AS Ragn-Sells esitas 7. veebruaril 2011 Tallinna Halduskohtule kaebuse Viimsi Vallavalitsuse

21. jaanuari 2011. a korralduse nr 45 tühistamiseks. Kaebuse põhjendused on järgmised:

1) vallavalitsusel puudub pädevus ja õiguslik alus määrata kindlaks üks jäätmekäitluskoht, kuhu tuleb

korraldatud jäätmeveoga hõlmatud segaolmejäätmed suunata, sellist volitust ei tulene kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg-st 1, riigihangete seaduse (RHS) §-st 3, § 6 lg-st 2

ega § 17 lg-st 4 ega ühestki muust õigusaktist, sh Viimsi Vallavolikogu kehtestatud

jäätmehoolduseeskirjast. Ka jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lg 1 näeb ette üksnes selle, et korraldatud

jäätmevedu teostatakse kohaliku omavalitsuse üksuse valitud ettevõtja poolt ega anna õiguslikku

alust kindla jäätmekäitluskoha määramiseks;

2) ühe jäätmekäitluskoha määramisega rikutakse oluliselt põhiseaduse (PS) §-s 31 sätestatud

ettevõtlusvabadust, sest juhul, kui kaebaja osutub hilisema konkursi tulemusena Viimsi vallas

korraldatud jäätmeveo teenuse osutajaks, puudub tal õigus jäätmete käitlemiseks temale sobivamas

(nt soodsamas) nõuetekohases jäätmekäitluskohas. Jäätmete kohustuslikku suunamist ühte kindlasse

sortimistehasesse on põhiseadusega vastuolus olevaks pidanud ka õiguskantsler. Samuti on

Konkurentsiamet asunud üheselt seisukohale, et kohalikul omavalitsusel ei ole õigust piirata

jäätmekäitluskohtade valikut ühe konkreetse ettevõtjaga, sest see kahjustaks oluliselt konkurentsi.

JäätS § 67 lg 3 p-s 4 ei ole peetud silmas, et korraldatud jäätmeveo konkursil tuleks määrata kindlaks

üks konkreetne jäätmekäitluskoht, vaid vedajal peab olema võimalik valida endale sobivaim

koostööpartner, tingimusel, et jäätmekäitlus toimub vastavuses kehtestatud nõuetele.

Jäätmekäitlemise võimalused on ajas muutuvad ning lisanduvate alternatiivide (nt kaebajal on endal

rajamisel tehas segaolmejäätmetest kütuse tootmiseks) välistamine lubatavate jäätmekäitluskohtadena

ei saa olla põhjendatud ega õiguspärane, arvestades konkurentsi ja selle kaudu ka avaliku huvi

kahjustamist. Hankedokumentide p-s 7 toodud hindamiskriteeriumeid arvestades võib väita, et

tegemist on sisuliselt AS-le Tallinna Prügila suunatud hankega. Hange on vastuolus ka JäätS §-s 30

sätestatud jäätmekäitlushierarhia põhimõttega, samuti JäätS §-st 29 tuleneva parima võimaliku

tehnoloogia kasutamise põhimõttega, sest ei soodusta jäätmete taaskasutust, vaid aktsepteerib 60%

ulatuses jäätmete ladestamist;

3) kuna käesoleval juhul on vaidlustatud haldusakt, millega otsustati hange korraldada, ning

riigihangete vaidlustuskomisjoni pädevusse ei kuulu otsustamine, kas kohalikul omavalitsusel on

üldse õigus viia läbi hange ühe kindla jäätmekäitluskoha määramiseks (s.o vaidluse all ei ole hankija

poolt riigihangete seaduse rikkumine), kuulub korralduse õiguspärasuse hindamine halduskohtu,

mitte vaidlustuskomisjoni pädevusse. Korraldus rikub kaebaja subjektiivseid õigusi, sest ta soovib

osaleda Viimsi valla poolt tulevikus korraldataval korraldatud jäätmeveo ainuõiguse andmise

riigihankel, mistõttu käesoleval juhul vaidluse all oleva riigihankega rikutakse tema

ettevõtlusvabadust ning piiratakse õigust koostööpartneri valimisel. Samuti antakse käesoleva

riigihankega põhjendamatu konkurentsieelis olemasolevatele jäätmekäitluskohtadele võrreldes

tulevikus (s.o korraldatud jäätmeveo ainuõiguse perioodil ehk kuni viie aasta jooksul) valmivate

jäätmekäitluskohtadega, sh kaebaja poolt rajatava jäätmete ümbertöötlemise tehasega.

Esitatud kaebuses sisaldus ka esialgse õiguskaitse taotlus peatada Viimsi Vallavalitsuse 21. jaanuari

2011. a korralduse kehtivus ning keelata vastustajal kõigi vaidlusaluse riigihankega seotud toimingute

tegemine kuni haldusasjas kohtuotsuse jõustumiseni.

4. Tallinna Halduskohus jättis 9. veebruari 2011. a määrusega esialgse õiguskaitse taotluse

rahuldamata. Halduskohus viitas, et vaidlustatud haldusaktis üksnes RHS § 17 lg-le 4 viitamisest ei

saa ilmtingimata järeldada, et hankija tegevuse vaidlustamine ei peaks toimuma vaidlustuskomisjoni

kaudu, sest RHS § 117 lg 2 p 3 kohaselt on üheks vaidlustatavaks otsustuseks ka kontsessiooni teade.

Samuti määrati vaidlustatava korraldusega kindlaks vastutavad isikud ning moodustati komisjon,

mistõttu sarnaneb see sisemist töökorraldust puudutava haldusakti või toiminguga, mille puutumus

kaebaja õigustega ning vaidlustamise võimalus hankemenetlusest eraldiasetsevana on küsitav.

Seetõttu ei pidanud halduskohus kaebuse eduväljavaateid kaalukateks ning selle alusel esialgse

õiguskaitse kohaldamist põhjendatuks. Samuti leidis kohus, et kaebajale pöördumatute tagajärgede

tekkimise võimalus nii seoses korraldatud jäätmeveo hanke eeldatava võitmise kui ka tulevikus

valmiva jäätmete ümbertöötlemise tehasega on esialgse õiguskaitsega hankemenetluse toimingute

etteulatuva keelamise õigustamiseks liiga hüpoteetiline.

5. AS Ragn-Sells esitas 14. veebruaril 2011 täiendava esialgse õiguskaitse taotluse peatada Viimsi

Vallavalitsuse 21. jaanuari 2011. a korralduse kehtivus ning keelata vastustajal kõigi vaidlusaluse

riigihankega seotud toimingute tegemine kuni haldusasjas kohtuotsuse jõustumiseni. Kaebaja

põhjendas taotlust järgnevalt:

1) RHS § 117 lg 2 p-de 3 ja 7 kohaselt saab vaidlustuse esitada küll kontsessiooni teatele ja

hankedokumentidele, kuid mitte haldusakti peale, millega otsustati vastav hange läbi viia. Ka

korralduse enda p-s 8 on märgitud, et seda on võimalik vaidlustada Tallinna Halduskohtus. Kaebaja

on esitanud kontsessiooni teate ja hankedokumentide peale ka vaidlustuse, mille suhtes

vaidlustuskomisjon ei ole veel seisukohta võtnud. Vaidlustatud korraldus ei ole ka pelgalt siseakt, sest

selle p-ga 1 otsustati viia läbi teenuse kontsessioon, mis on kogu järgneva hankemenetluse

alusotsuseks;

2) kaebaja huviks on teostada Viimsi vallas korraldatud jäätmevedu ning kuivõrd korraldatud

jäätmeveo leping võidakse sõlmida kuni viieks aastaks, saaks kaebaja ilma konkreetse

jäätmekäitluskoha nõudeta (s.o vaidlusaluse kontsessiooni andmiseta) oma pakkumuse esitamisel

arvestada tulevikus tekkivate uute võimalustega jäätmete käitlemisel. Kaebaja enda rajatav jäätmete

ümbertöötlemise tehas valmib 2011. aastal. Kuna vaidlusaluse hanke hindamiskriteeriumide kohaselt

määrab olulise osa hindamisest jäätmekäitluskoha kaugus Viimsi vallast, on tegemist sisuliselt AS-le

Tallinna Prügila suunatud hankega. Kuna AS Tallinna Prügila 65% aktsiate omanikuks on Veolia

kontsern, siis oleks ka korraldatud jäätmeveo teenuse kontsessiooni konkursil oluline eelis samasse

kontserni kuuluval AS-l Veolia Keskkonnateenused, kellel oleks võimalik pakkuda madalamat hinda,

teenides kasumit ka läbi AS Tallinna Prügila. Konkurentsi taoline piiramine kahjustab oluliselt ka

avalikku huvi.

6. Tallinna Halduskohus jättis 15. veebruari 2011. a määrusega ka täiendava esialgse õiguskaitse

taotluse rahuldamata. Kohus leidis, et kaebaja väited ei lükka ümber Tallinna Halduskohtu

9. veebruari 2011. a määruses toodud põhiseisukohti. Olukorras, kus tuleb lähtuda RHS §-st 117 ja

kaitsta oma õigusi vastava vaidlustuse esitamisega, ei saa taotluses nimetatud põhjendustega vaidluse

lahendamiseks ettenähtud korda muuta. Vastasel korral ei olekski vaidlustuskomisjonil sisulist

pädevust, sest riigihanke läbiviimisele eelneb alati mingisugune töökorralduslik otsustus, millega

pannakse edasisele alus ja mida peaks sellisel juhul saama vaidlustuskomisjoni eirates vaidlustada

otse halduskohtus.

7. Tallinna Halduskohus tagastas 2. märtsi 2011. a määrusega haldusasjas nr 3-11-306 AS Ragn-

Sells kaebuse halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 11 lg 31 p-de 1 ja 5 alusel läbivaatamatult,

sest kaebaja ei ole pidanud kinni seda liiki asjade eelnevaks kohtuväliseks lahendamiseks seadusega

sätestatud kohustuslikust korrast ning sellest tulenevalt ei olnud tal ka kaebeõigust vallavalitsuse

sisemist töökorraldust puudutava haldusakti vaidlustamiseks. Riigihangete seaduse kohaselt peab

hankija tegevuse vaidlustamine toimuma riigihangete vaidlustuskomisjoni kaudu. Kaebajal oli seda

liiki asjade eelnevaks kohtuväliseks lahendamiseks sätestatud kohustuslik kord kaebuse esitamise ajal

veel läbimata, kuna vaidlustus esitati 9. veebruaril 2011 (HKMS § 11 lg 31 p 1). Olukorras, kus

Viimsi Vallavalitsuse 21. jaanuari 2011. a korralduse nr 45 alusel on avaldatud hanketeade, mille

vaidlustamiseks on nähtud ette kohustuslik kord, ei ole kaebajal võimalik töökorraldusliku haldusakti

vaidlustamise kaudu enam saavutada oma sisulisi eesmärke ning seega ei ole AS-l Ragn-Sells selles

osas ka kaebeõigust (HKMS § 11 lg 31 p 5).

8. AS Ragn-Sells esitas halduskohtu määruse peale määruskaebuse. AS Ragn-Sells palus Tallinna

Halduskohtu 2. märtsi 2011. a määruse tühistada ja saata kaebus halduskohtule menetlusse

võtmiseks. Määruskaebusele oli lisatud riigihangete vaidlustuskomisjoni 15. veebruari 2011. a otsus,

millega vaidlustuskomisjon peatas AS Ragn-Sells vaidlustuse alusel hankemenetluse Viimsi

Vallavalitsuse läbiviidavas riigihankes "Jäätmekäitlusteenuste kontsessiooni andmine Viimsi valla

haldusterritooriumil korraldatud jäätmeveoga hõlmatud segaolmejäätmete töötlemis- ja

taaskasutustoimingute teostamiseks". AS Ragn-Sells põhjendas määruskaebust järgmiselt:

1) RHS § 117 lg 2 p-de 3 ja 7 kohaselt saab vaidlustuse esitada kontsessiooni teatele ja

hankedokumentidele, kuid riigihangete seadus ei näe ette, et vaidlustuskomisjonile saaks vaidlustust

esitada haldusakti peale, millega otsustati vastav hange läbi viia. Vaidlustuskomisjon ei hinda RHS

§ 126 lg 1 p-st 5 tulenevalt hanke läbiviimise lubatavust, vaid üksnes hanke alusdokumentide

vastavust õigusaktides sätestatud nõuetele. Kuna kaebaja arvates on hanketingimused

jäätmeseadusega vastuolus isegi juhul, kui vastava hanke läbiviimine on lubatud, on ta esitanud

vaidlustuskomisjonile ka vaidlustuse hanketingimuste peale. Halduskohtu põhjendusi arvestades on

kaebaja vaidlustuse täiendavalt esitanud ka Viimsi Vallavalitsuse 21. jaanuari 2011. a korralduse

nr 45 peale. Nimetatud korralduse vaidlustamine allub siiski halduskohtule ning puudus alus kaebuse

tagastamiseks HKMS § 11 lg 31 p 1 alusel;

2) Viimsi Vallavalitsuse 21. jaanuari 2011. a korraldus nr 45 ei ole pelgalt töökorralduslik akt, mille

vaidlustamise kaudu ei oleks kaebajal võimalik oma eesmärke saavutada. Korralduse p-ga 1 otsustati

viia läbi teenuse kontsessioon, mis on kogu järgneva hankemenetluse (sh hanketeate ja

hankedokumentide) alusotsuseks. Vastava hanke korraldamine ei ole vastustaja vaba otsustus. Nii

õiguskantsler kui ka Konkurentsiamet on leidnud, et korraldatud jäätmeveoga hõlmatud

segaolmejäätmete jaoks ühe kindla jäätmekäitluskoha kindlaksmääramine on ulatusliku

ettevõtlusvabaduse piiramise ja konkurentsi kahjustamise tõttu lubamatu. Kaebaja huvi on teostada

Viimsi vallas korraldatud jäätmevedu. Korraldatud jäätmeveo teenuse hinna arvestamisel on üheks

määravaks asjaoluks jäätmete käitluskulu. Kuna korraldatud jäätmeveo leping võidakse sõlmida kuni

viieks aastaks, arvestab kaebaja hinna kujundamisel uute tekkivate võimalustega jäätmete käitlemisel

kogu jäätmeveo lepingu perioodi kestel ning saab seeläbi pakkuda soodsamat hinda. Kuivõrd

praegusel juhul on ette nähtud, et jäätmed suunatakse ühte kindlasse jäätmekäitluskohta, siis ei oleks

kaebajal pakkumuse tegemisel võimalik arvestada alternatiivsete jäätmekäitluskohtade võimalustega,

sh jäätmete suunamisega kaebaja enda 2011. a valmivasse jäätmete ümbertöötlemistehasesse. Seega

ei ole vaidlustatud korralduse puhul tegemist sisemist töökorraldust puudutava haldusaktiga ning

põhjendamatu oli kaebuse tagastamine ka HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel.

9. AS Ragn-Sells esitas 23. märtsil 2011 ringkonnakohtule täiendava tõendina riigihangete

vaidlustuskomisjoni 17. märtsi 2011. a otsuse, millega vaidlustuskomisjon jättis rahuldamata AS

Ragn-Sells vaidlustuse Viimsi Vallavalitsuse 21. jaanuari 2011. a korralduse nr 45, kontsessiooni

teate ja hankedokumentide peale. Vaidlustuskomisjon asus nimetatud otsuses seisukohale, et kuna

antud juhul ei ole tegemist korraldatud jäätmeveo tellimisega, siis ei saa tõusetunud vaidluste

lahendamine kuuluda vaidlustuskomisjoni pädevusse JäätS § 1 lg 5 alusel, vaid RHS § 6 lg 2 alusel,

ning riigihangete seadusest ei tulene vaidlustuskomisjonile pädevust tunnistada hanke alusdokumente

tervikuna kehtetuks. Vaidlustuskomisjon leidis lisaks, et "Eesti Päevalehes" 31. jaanuaril 2011

avaldatud teade ei ole kontsessiooni teade RHS § 117 lg 2 p 3 tähenduses ning teate sisu ei saa

vaidlustaja õigusi rikkuda. Kuna RHS § 6 lg-st 2 tulenevalt on hankijal õigus jäätmeveoga hõlmatud

segaolmejäätmete töötlemis- ja taaskasutustoimingute teostamiseks viia läbi teenuste kontsessiooni

andmise riigihange, siis ei ole Viimsi Vallavalitsuse 21. jaanuari 2011. a korraldus nr 45 vastuolus

riigihangete seadusega. Vaidlustuskomisjon saab vaidlustuse lahendamisel kontrollida üksnes otsuste

vastavust riigihangete seadusele ning vaidlustuse lahendamiseks ei ole tähtsust, kas hankijal on

vastav pädevus mis tahes muu õigusakti alusel. Vaidlustuskomisjon ei nõustunud AS-ga Ragn-Sells,

et hankedokumendid on vastuolus JäätS §-dest 15 ja 30 tuleneva jäätmekäitlushierarhia põhimõttega,

sest kehtestatud minimaalselt nõutav jäätmete taaskasutusmäär (40%) on põhimõtteliselt kooskõlas

keskmise olmejäätmete taaskasutuse ulatusega käesoleval ajal. Vaidlustuskomisjon asus lisaks

seisukohale, et kuivõrd teenuste kontsessiooni andmiseks korraldatavas riigihankes peab hankija

juhinduma üksnes riigihangete seaduse 1. peatükist, ei laiene käesoleval juhul hankija tegevusele

RHS § 31 lg-tes 3 ja 4 pakkumuste hindamise kriteeriumidele kehtestatud nõuded, mistõttu saaks

hankija kohustus arvestada pakkumuste hindamisel ka jäätmete taaskasutuse määra tuleneda üksnes

jäätmeseadusest, kus selline kohustus aga puudub. Seega ei saa hankedokumentide õigusvastasust

tuvastada ka selles osas.

Määruskaebuse esitaja leidis, et kuna vaidlustuskomisjon asus 17. märtsi 2011. a otsuses seisukohale,

et tema pädevuses on hinnata üksnes vaidlustatud otsuste vastavust riigihangete seadusele ning

vaidlustuse lahendamisel ei oma tähtsust, kas hankijal on vastav pädevus mõne muu õigusakti alusel,

millest tulenevalt ei ole vaidlustuskomisjoni pädevuses hinnata Viimsi Vallavalitsuse 21. jaanuari

2011. a korralduse nr 45 õiguspärasust, siis kinnitab see täiendavalt, et kõnealune vaidlus allub

halduskohtule ning Tallinna Halduskohus on kaebuse põhjendamatult tagastanud.

10. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 21. aprilli 2011. a määrusega haldusasjas nr 3-11-306 AS

Ragn-Sells määruskaebuse, tühistas Tallinna Halduskohtu 2. märtsi 2011. a määruse ja saatis asja

Tallinna Halduskohtule kohtuliku läbivaatamise ettevalmistamise jätkamiseks. Ringkonnakohtu

põhjendused on järgmised:

1) riigihangete vaidlustuskomisjoni 17. märtsi 2011. a otsusest tulenev seisukoht tema pädevuse osas

ei ole ringkonnakohtule siduv ning kohus hindab nimetatud küsimust iseseisvalt;

2) nõustuda võib vaidlustuskomisjoni seisukohtadega, et riigihangete seaduse 7. peatükis on

vaidlustusmenetluse ese ja ulatus piiritletud selgelt üksnes riigihangete seaduse rikkumist

puudutavate küsimustega ja riigihangete seaduse alusel tehtud või tegemata jäetud hankija otsustega

(RHS § 117 lg-d 1-21, § 126 lg 1 p 5) ning et käesoleval juhul ei ole tegemist JäätS § 1 lg-s 5

nimetatud korraldatud jäätmeveo tellimisega;

3) erinevalt juhtumist, kus hankemenetlus jäetakse õigusvastaselt korraldamata, ei saa

hankemenetluse läbiviimist iseenesest pidada riigihangete seaduse rikkumiseks, vähemalt mitte

olukorras, kus sarnase hanke läbiviimine on riigihangete seaduse järgi põhimõtteliselt lubatav ja

vastavaid menetlusreegleid ei ole rikutud. Vaidlustuskomisjon on põhjendatult leidnud, et komisjoni

pädevusse ei kuulu hinnangu andmine sellele, kas vaidlusaluse hanke läbiviimine oli käesoleval juhul

muudest õigusaktidest tulenevalt üldse lubatav - komisjon saab kontrollida üksnes korraldatava

hankemenetluse vastavust riigihangete seaduses sätestatud nõuetele ja seda on

vaidlustuskomisjoni 17. märtsi 2011. a otsuse kohaselt ka kontrollitud;

4) kuivõrd AS Ragn-Sells on vaidlustanud nii vaidlusaluse riigihanke korraldamise lubatavuse

üldiselt kui ka esitanud konkreetseid etteheiteid hanketeate ja hankedokumentide sisule (jäätmete

taaskasutuse määra ja hindamiskriteeriumide õiguspärasuse küsimused), ei olnud AS Ragn-Sells

käesoleval juhul kaebuse esitamise ajal kaebuses riigihangete seaduse rikkumist käsitlevas ulatuses

kinni pidanud seda liiki asjade eelnevaks kohtuväliseks lahendamiseks seadusega sätestatud

kohustuslikust korrast. Kuigi väga otstarbekaks ei saa pidada olukorda, kus kaebajal oleks sisuliselt

samas asjas õigus pöörduda osaliselt kohe kaebusega halduskohtusse ning menetlused

vaidlustuskomisjonis ja halduskohtus toimuksid paralleelselt, ei anna see siiski alust asuda kaebuse

tagastamise õigsuse küsimuses teistsugusele seisukohale. Halduskohus ei saa vaidlustuskomisjonile

seadusega antud pädevust ignoreerida (RHS § 117 lg 1, § 129 lg 2);

5) halduskohtu pädevus riigihanke korraldamise kohta käivate otsuste vaidlustamise korral ei muuda

vaidlustuskomisjoni pädevust sisutuks - käesoleva juhtumiga sarnane vaidlus saab olla üksnes

erandlik. Kui samas asjas vaieldakse üheaegselt selle üle, kas riigihanke korraldamine on lubatav

riigihangete seaduse kohaselt ja kas vastavat keeldu ei tulene muust õigusaktist, lahendab sellise

vaidluse esmalt vaidlustuskomisjon oma pädevuse piires ning seejärel on võimalik pöörduda

halduskohtusse;

6) halduskohtu pädevust ei piiritle see, kas Viimsi Vallavalitsuse 21. jaanuari 2011. a korraldust nr 45

tuleks pidada töökorralduslikuks siseaktiks või selgelt haldusväliseid suhteid reguleerivaks

haldusaktiks haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 tähenduses - halduskohtus vaidlustatava

haldusakti määratlus HKMS § 4 lg-s 1 on avaram kui HMS § 51 lg-s 1, hõlmates ka siseakte.

Tühistamiskaebusega halduskohtusse pöördumise eelduseks on kaebaja õiguste võimalik rikkumine

(HKMS § 7 lg 1), mitte akti formaalne suunatus sisesuhete reguleerimisele;

7) olukorras, kus AS Ragn-Sells soovib edaspidi osaleda Viimsi vallas korraldatud jäätmeveo teenuse

osutaja leidmiseks korraldataval konkursil, ning arvestades tema üldteadaolevat pikaajalist

tegutsemist jäätmekäitluse valdkonnas, ei saa tema huvi pidada pelgalt hüpoteetiliseks. Seetõttu ei saa

välistada kaebaja õiguste rikkumist sellise teenuste kontsessiooni andmisega, millega määratakse

edaspidiseks kindlaks korraldatud jäätmeveoga hõlmatud segaolmejäätmete käitlemiseks ettenähtud

konkreetne jäätmekäitluskoht. Järelikult on halduskohus kaebuse HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel

tagastanud põhjendamatult;

8) ringkonnakohus rahuldas AS Ragn-Sells määruskaebuse ja tühistas halduskohtu määruse HKMS

§ 11 lg 31 p-de 1 ja 5 ebaõige kohaldamise tõttu. Ringkonnakohus selgitas, et asja edasise menetluse

käigus tuleb halduskohtul piiritleda kaebuse nõue ja alus selliselt, et kaebusega ei sekkutaks

riigihangete vaidluskomisjoni pädevusse. Seega ei saa käesolevas asjas esitatud kaebus hõlmata AS

Ragn-Sells taotlusi osas, milles vaidlustuskomisjon 17. märtsi 2011. a otsusega AS Ragn-Sells

vaidlustuse sisuliselt lahendas. Nimetatud osas on AS-l Ragn-Sells olnud võimalik oma õigusi kaitsta

vaidlustuskomisjoni 17. märtsi 2011. a otsuse peale RHS § 129 lg 2 p 1 alusel halduskohtule kaebuse

esitamisega. Vastasel korral oleks tegemist sama asjaga ehk vaidlusega samade poolte vahel sama

eseme kohta samal alusel. Edaspidises menetluses saab vaidluse esemeks olla üksnes sellisel alusel

esitatud nõue, mille riigihangete vaidlustuskomisjon jättis oma otsuses pädevuse puudumise tõttu

lahendamata (Viimsi Vallavalitsuse korralduse õigusvastasus, mis ei seondu riigihangete seaduse

sätete rikkumisega).

Ringkonnakohus selgitas täiendavalt, et tulenevalt Riigikohtu 18. juuni 2010. a määruses nr 3-3-1-

101-09 (p 9) väljendatud seisukohtadest on määruse peale määruskaebuse esitamise õigus ka Viimsi

Vallavalitsusel kui eeldataval vastustajal.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

11. Viimsi Vallavalitsus esitas Riigikohtule määruskaebuse, milles palub Tallinna Ringkonnakohtu

21. aprilli 2011. a määruse tühistada ja teha uue määruse, millega tagastada kaebus AS-le Ragn-Sells

HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Määruskaebuse põhjendused on

järgmised:

1) JäätS § 13 lg 1 kohaselt on jäätmekäitlus jäätmete kogumine, vedamine, taaskasutamine ja

kõrvaldamine. JäätS § 14 lg 1 sätestab, et jäätmete kogumine on jäätmete kokkukorjamine, sortimine

ja segukoostamine nende edasise veo või tekkekohas taaskasutamise või kõrvaldamise eesmärgil.

JäätS § 14 lg 2 järgi on jäätmete vedamine jäätmesaadetise toimetamine veovahendiga lähtekohast

sihtpunkti. JäätS § 14 lg 3 kohaselt ei loeta jäätmete vedajat jäätmevaldajaks, kui tema ülesandeks on

ainult üleantud jäätmesaadetise toimetamine üleandja poolt määratud sihtpunkti või selle edastamine

esialgsel kujul saadetise vastuvõtmiseks volitatud isikule, juhul kui jäätmete üleandja ja vedaja vahel

sõlmitud veolepingus ei ole kokku lepitud teisiti. Eeltoodust tuleneb, et jäätmete kogumine ja

vedamine on selgelt eristatud jäätmete taaskasutamisest ja kõrvaldamisest ning jäätmete vedu on

transporditeenus lähtekohast sihtpunkti, kusjuures sihtpunkti määrab jäätmete üleandja, kui

veolepingus pole kokku lepitud teisiti. Jäätmete vedu kui transporditeenus ei hõlma õigust jäätmete

üleandja eest otsustada, kuhu jäätmed toimetada. Samast loogikast lähtub JäätS § 65 lg 1, mille

kohaselt korraldatud jäätmevedu on olmejäätmete kogumine ja vedamine määratud piirkonnast

määratud jäätmekäitluskohta või -kohtadesse kohaliku omavalitsuse üksuse valitud ettevõtja poolt.

JäätS § 67 lg 3 p 4 järgi tuleb korraldatud jäätmeveo hankedokumentides kohaliku omavalitsuse poolt

muuhulgas määrata ühe kohustusliku tingimusena jäätmekäitluskoht;

2) JäätS § 67 lg 3 kohustab kohalikku omavalitsust määrama korraldatud jäätmeveo

hankedokumentides ka muid tingimusi, mis tegelikult on kindlaks määratud juba enne korraldatud

jäätmeveo hanke läbiviimist (veopiirkond, veetavad jäätmeliigid, veo sagedus ja aeg). JäätS § 66 lg 4

sätestab, et jäätmeliigid, millele kohaldatakse korraldatud jäätmevedu, veopiirkonnad, vedamise

sagedus ja aeg ning jäätmeveo teenustasu suuruse määramise kord kehtestatakse valla- või

linnavolikogu määrusega. Seega tingimused, mis JäätS § 67 lg 3 kohaselt tuleb sätestada

hankedokumentides (haldusakt), tuleb tegelikult kindlaks määrata valla- või linnavolikogu määrusega

(üldakt). Seega nende tingimuste kajastamine hankedokumentides ei tähenda, et jäätmeveo konkursil

osaleda soovijatel peaks olema võimalus vaidlustada valla- või linnavolikogu määrusi või muid

hankeid, millega need tingimused sisuliselt kindlaks määratakse;

3) kaebaja väide tema õiguste rikkumisest (võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine) seoses tema

poolt tulevikus rajatava jäätmekäitluskohaga ei ole tõsiseltvõetav ega asjakohane. Analoogiliselt

võiks väita, et mistahes kontsessiooni andmine rikub mõne tulevase teenusepakkuja õigusi, kes ei saa

hankes osaleda põhjusel, et ta ei ole hanke läbiviimise hetkel veel võimeline pakkumist tegema.

Määruskaebuse täienduses lisab Viimsi Vallavalitsus järgmist:

1) JäätS § 70 järgi korraldab kohaliku omavalitsuse üksus korraldatud jäätmeveoga hõlmatud

jäätmete taaskasutamise või kõrvaldamise. Kaebaja seisukoht, et jäätmete sihtkoha määrab

jäätmevedaja, on selle regulatsiooniga vastuolus;

2) jäätmekäitluskoha määramist ei saa võrdsustada jäätmekäitluskohale teatud nõuete kehtestamisega.

JäätS § 33 lg-ga 3 on vastavate nõuete kehtestamine antud keskkonnaministri pädevusse, kes on need

nõuded ka kehtestanud;

3) Keskkonnaministeerium on avaldanud seisukohta, et jäätmeveo ja jäätmete töötlemise eraldamise

vastu on põhjendatud avalik huvi ning et konkurentsi piiramise asemel aitab see vältida olukorda, kus

nn täisteenuse mudelit pakkuvate ettevõtjate tegevus hakkaks kahjustama konkurentsi toimimist nii

jäätmeveo kui jäätmete töötlemise turul ja lisaks mõjutaks negatiivselt ka soojatootmise turgu.

Korraldatud jäätmekäitluse selline mudel, kus jäätmete veo ja töötlemise ja/või ladestamise suhtes

viiakse läbi eraldi hanked, on tavapärane teistes Euroopa Liidu riikides. Arvestades olmejäätmete veo

turu kontsentreeritust, tekib olmejäätmete töötlemise turul jäätmeveo turust "tuletatud" turuosadega

kontsentreeritud turg, millele sisenemine olmejäätmete töötlejate poolt, kes samaaegselt ei tegutse

olmejäätmete turul, on sama hästi kui välistatud.

12. AS Ragn-Sells vaidleb Viimsi Vallavalitsuse määruskaebusele vastu ja palub selle jätta

menetlusse võtmata või menetlusse võtmise korral rahuldamata. AS Ragn-Sells põhjendab vastust

järgnevalt:

1) esitatud määruskaebuses on Viimsi Vallavalitsus asunud esitama sisulisi vastuväiteid kaebuses

toodud motiividele ning läbi kaebuse väidetava põhjendamatuse leidnud, et kaebus on ilmselgelt

perspektiivitu. Erinevates menetlusetappides kaebaja ja Viimsi Vallavalitsuse poolt esitatud

argumentidest ilmneb, et antud juhul on tegemist sisulise ja keeruka õigusliku vaidlusega, mitte sisutu

ja ilmselgelt põhjendamatu kaebusega. Riigikohtu 22. juuni 2010. a lahendist haldusasjas nr 3-3-1-

20-10 tuleneb, et kui tegemist on keeruka õigusliku küsimusega, tuleks eelistada kaebuse menetlusse

võtmist ning keeruka küsimuse täiendavat analüüsimist, kui muud halduskohtumenetluse seadustikus

ettenähtud tingimused kaebuse menetlemiseks on täidetud. Seetõttu puudub alus HKMS § 11 lg 31

p 5 kohaldamiseks;

2) määruskaebuse esitaja on väljunud asja lahendamise piiridest ja soovib Riigikohtus kaebuse

menetlusse võtmise lubatavuse küsimuse lahendamisel asja sisuliselt lahendada. Asja sisuline

lahendamine peab algama esimese astme kohtust, mitte Riigikohtust. Halduskohus tagastas kaebuse

põhjendusel, et vaidlustatud haldusakt reguleerib sisemist töökorraldust ning et kaebaja ei ole läbinud

kohustuslikku kohtueelset menetlust;

3) jäätmeseadus kehtestab korraldatud jäätmeveo osas eriregulatsiooni, antud juhul ei ole tegemist

tsiviilõiguslikus suhtes veoteenuse tellimisega ning JäätS § 14 antud juhul kohaldamisele ei kuulu;

4) PS §-st 31 tuleneb põhiõigusena ettevõtlusvabadus; jäätmeveo ainuõiguse andmiseks hanke

läbiviimisel ei tohi rikkuda isikute põhiõigusi. JäätS § 66 lg 1 kohaselt toimub korraldatud

jäätmevedu määratud piirkonnast määratud jäätmekäitluskohta või -kohtadesse - see kinnitab selgelt,

et vastavaid kohti on rohkem kui üks. Olukorras, kus on erinevaid võimalusi jäätmete nõuetekohaseks

ning jäätmekäitlushierarhiat arvestavaks käitlemiseks, peab isikul ettevõtlusvabadusest tulenevalt

olema võimalus valida koostööpartner. Jäätmete käitlemise maksumust mõjutab JäätS § 66 lg-test 5

ja 6 nähtuvalt otseselt asjaolu, kus ja millisel viisil toimub jäätmete käitlemine. Jäätmekäitluskohaga

seonduvad kulud on üks komponent jäätmeveo teenustasu hinna määramisel korraldatud jäätmeveo

ainuõiguse andmise hankel, mitte ei ole jäätmekäitluskoha tasu eraldi läbiviidava hanke esemeks;

5) samuti ei anna kohalikule omavalitsusele pädevust ühe jäätmekäitluskoha kindlaksmääramiseks

JäätS § 67 lg 2 p 4. Säte ei välista mitut jäätmekäitluskohta, samuti ei eelda see nende määramist

nimeliselt. JäätS § 67 lg 2 p 4 tuleb tõlgendada koosmõjus teiste sätetega (JäätS §-d 66, 81 ja 98), mis

kinnitavad, et vastavaid kohti võib olla rohkem kui üks. Kuni viieaastase korraldatud jäätmeveo

perioodi jooksul võib tekkida uusi nõuetele vastavaid jäätmekäitluskohti ning olemasolevad võivad

oma tegevuse lõpetada;

6) ühe kohustusliku jäätmekäitluskoha määramisega piiratakse ulatuslikult ettevõtlusvabadust.

Kaebajal ei ole sellisel juhul võimalik teenuse kontsessiooni riigihankel arvestada võimalusega, et

teenuse osutamise ajal lisanduvad täiendavad jäätmekäitluskohad, sh kaebaja enda valmiv tehas, kuid

sellise võimalusega arvestades võiks ta riigihankel pakkuda soodsamat hinda ja olla suurema

tõenäosusega hankel edukas;

7) nii õiguskantsler kui ka Konkurentsiamet on leidnud, et ühe kindla jäätmekäitluskoha

kindlaksmääramine on lubamatu;

8) ühe jäätmekäitluskoha määramine on vastuolus ka võrdse kohtlemise põhimõttega, kuna

jäätmekäitluskoht, mis käesoleval hetkel võib tunduda kõige soodsam, võib teatud aja möödudes

osutuda vähem soodsaks võrreldes tekkivate uute jäätmekäitluskohtadega;

9) käesoleva vaidlusega hoitakse ära hilisemas korraldatud jäätmeveo riigihankes vastava

ebaseadusliku nõude kehtestamine.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

13. Käesolevas asjas esitas AS Ragn-Sells kaebuse Viimsi Vallavalitsuse korralduse vaidlustamiseks,

millega otsustati viia läbi teenuste kontsessioon ning kinnitati hankedokumendid. Tallinna

Halduskohus tagastas kaebuse HKMS § 11 lg 31 p-de 1 ja 5 alusel, kuid Tallinna Ringkonnakohus

rahuldas AS Ragn-Sells määruskaebuse, tühistas Tallinna Halduskohtu määruse ja saatis asja

halduskohtule kohtuliku läbivaatamise ettevalmistamise jätkamiseks. Riigikohtule on määruskaebuse

esitanud vastustaja Viimsi Vallavalitsus. Ringkonnakohus viitas oma määruses õigesti Riigikohtu

lahendile haldusasjas nr 3-3-1-101-09, mille p-s 9 võttis kolleegium seisukoha, et

menetlusökonoomia põhimõttest tulenevalt on vastustajal õigus vaidlustada määrust, millega on

tühistatud halduskohtu määrus kaebuse läbivaatamatult tagastamise kohta.

14. Halduskohus tagastas kaebuse kahel alusel: HKMS § 11 lg 31 p 1, mis puudutab kohustusliku

kohtueelse menetluse läbimata jätmist, ja HKMS § 11 lg 31 p 5 kaebeõiguse ilmselge puudumise

kohta. Ringkonnakohus tühistas halduskohtu määruse, nõustudes osaliselt HKMS § 11 lg 31 p 1

rakendamisega, kuid leidis, et HKMS § 11 lg 31 p 5 kohaldamine polnud õigustatud.

Ringkonnakohus tühistas samas halduskohtu määruse täies ulatuses, selgitades, et halduskohtul tuleb

kaebuse nõue ja alus piiritleda selliselt, et kaebusega ei sekkutaks riigihangete vaidlustuskomisjoni

pädevusse.

Riigikohtule esitatud määruskaebuses tugineb Viimsi Vallavalitsus kaebeõiguse puudumisele ning

leiab, et kaebus tuleks tervikuna HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel tagastada.

15. HKMS § 742 kohaselt lähtutakse määruskaebuse menetlemisel Riigikohtus, samuti

määruskaebusega vaidlustatud määruse täitmise peatamisel ja määruskaebuse tagamisel

tsiviilkohtumenetluse sätetest. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 695 järgi kohaldatakse

Riigikohtule määruskaebuse esitamisele ja selle menetlemisele kassatsioonimenetluse kohta

sätestatut, kui käesolevas peatükis sätestatust ja määruskaebuse olemusest ei tulene teisiti. HKMS

§ 64 lg 1, mis reguleerib asja läbivaatamise ulatust kassatsiooniastmes, sätestab, et Riigikohus

kontrollib kassatsioonkaebuse alusel, kas ringkonnakohus ja esimese astme kohus on järginud

kohtumenetluse seaduse sätteid ja õigesti kohaldanud seadust. Kolleegium on oma otsuses

haldusasjas nr 3-3-1-53-11 (p 18) selgitanud, et kohus kohaldab õigust sõltumata menetlusosaliste

seisukohtadest (HKMS § 25 lg 3 1. lause) ning et kassatsioonkaebuse piire ei kitsenda see, kui

kassaator nõustub ringkonnakohtu mõningate seisukohtadega. Kassatsioonkaebuse piirid on kindlaks

määratud sellega, kas kassaator vaidlustab ringkonnakohtu otsust kogu haldusasja vaidluse eseme

ulatuses või kitsamalt. Vaidluse eseme piiritlevad aga omakorda kaebuse või protesti nõuded ja

alused, mitte kaebuse või protesti esitaja õiguslikud väited (HKMS § 19 lg 7). Kolleegium on

seisukohal, et sellest tõlgendusest tuleb lähtuda ka määruskaebuse lahendamisel.

Eeltoodust tulenevalt peab kolleegium sõltumata määruskaebuse põhjendustest vajalikuks peatuda

kõigepealt HKMS § 11 lg 31 p 1 kohaldamise võimalikkusel käesolevas asjas (I). Seejärel analüüsib

kolleegium AS Ragn-Sells kaebeõigust ja kaebuse HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel tagastamise võimalust

ning lahendab määruskaebuse (II).

I

16. RHS § 117 lg 1 sätestab, et pakkuja, taotleja või hankemenetluses osalemisest huvitatud isik võib

vaidlustada hankija tegevuse, kui ta leiab, et käesoleva seaduse rikkumine hankija poolt rikub tema

õigusi või kahjustab tema huvisid, esitades riigihangete vaidlustuskomisjonile sellekohase

vaidlustuse. RHS § 117 lg 2 nimetab hankija dokumentide või otsuste hulgas, mille peale võib esitada

vaidlustuse, muu hulgas kontsessiooni teadet (p 3), hankedokumente (p 7) ning muud riigihangete

seaduse alusel tehtud hankija otsust, mis võib rikkuda vaidlustaja õigusi või kahjustada tema huvisid

(p 13).

17. Ringkonnakohus nõustus oma otsuses vaidlustuskomisjoni seisukohaga, et riigihangete seaduse

7. peatükis on vaidlustusmenetluse ese ja ulatus selgelt piiritletud üksnes riigihangete seaduse

rikkumist puudutavate küsimustega ja riigihangete seaduse alusel tehtud või tegemata jäetud hankija

otsustega (RHS § 117 lg-d 1-21, § 126 lg 1 p 5). Vaidlustuskomisjon on ringkonnakohtu hinnangul

põhjendatult leidnud, et komisjoni pädevusse ei kuulu hinnangu andmine sellele, kas hanke

läbiviimine oli muudest õigusaktidest tulenevalt üldse lubatav - komisjon saab kontrollida üksnes

korraldatava hankemenetluse vastavust riigihangete seaduses sätestatud nõuetele.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtu tõlgendusega, et riigihangete seaduse tekstist tuleneb

vaidlustuskomisjonile üksnes pädevus hinnata riigihangete seaduse järgimist hankija poolt.

18. Ringkonnakohus asus seisukohale, et kuivõrd AS Ragn-Sells on vaidlustanud nii vaidlusaluse

riigihanke korraldamise lubatavuse üldiselt kui ka esitanud konkreetseid etteheiteid hanketeate ja

hankedokumentide sisule, muu hulgas riigihangete seaduse alusel, ei olnud AS Ragn-Sells kaebuse

esitamise ajal kaebuses riigihangete seaduse rikkumist käsitlevas osas kinni pidanud seda liiki asjade

eelnevaks kohtuväliseks lahendamiseks seadusega sätestatud kohustuslikust korrast. Kuigi

otstarbekaks ei saa pidada olukorda, kus kaebajal on sama nõudega õigus pöörduda osaliselt kohe

kaebusega halduskohtusse ja osaliselt vaidlustuskomisjoni ning menetlused vaidlustuskomisjonis ja

halduskohtus toimuvad paralleelselt, ei anna seadus alust asuda kaebuse tagastamise õigsuse

küsimuses teistsugusele seisukohale. Kolleegium nõustub ka selles küsimuses ringkonnakohtuga ning

ei pea vajalikuks korrata ringkonnakohtu põhjendusi.

II

19. Halduskohus põhjendas HKMS § 11 lg 31 p 5 rakendamist sellega, et vaidlusalune otsus puudutab

vallavalitsuse sisemist töökorraldust. Ringkonnakohus märkis, et halduskohtu pädevust ei piiritle see,

kas Viimsi Vallavalitsuse 21. jaanuari 2011. a korraldust nr 45 tuleks pidada töökorralduslikuks

siseaktiks või selgelt haldusväliseid suhteid reguleerivaks haldusaktiks HMS § 51 lg 1 tähenduses -

halduskohtus vaidlustatava haldusakti määratlus HKMS § 4 lg-s 1 on avaram kui HMS § 51 lg-s 1,

hõlmates ka siseakte. Tühistamiskaebusega halduskohtusse pöördumise eelduseks on kaebaja õiguste

võimalik rikkumine (HKMS § 7 lg 1), mitte akti formaalne suunatus sisesuhete reguleerimisele.

20. Esmalt peab kolleegium vajalikuks teha kindlaks vaidlusaluse otsuse õiguslik iseloom.

21. jaanuari 2011. a korraldusega nr 45 otsustas Viimsi Vallavalitsus viia läbi teenuste kontsessiooni

jäätmekäitlusteenuste kontsessiooni andmiseks Viimsi valla haldusterritooriumil korraldatud

jäätmeveoga hõlmatud segaolmejäätmete töötlemis- ja taaskasutamistoimingute teostamiseks ning

kinnitada teenuste kontsessiooni hankedokumendid; lisaks määrati kontsessiooni läbiviija, otsustati

avaldada kontsessiooni teade ja moodustati pakkumuste avamiseks, hindamiseks ning eduka

pakkumuse väljaselgitamiseks komisjon.

21. HMS § 52 lg 1 p 2 kohaselt on eelhaldusakt akt, millega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asja

lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu. Haldusasjas nr 3-3-1-99-09 tehtud otsuses on

kolleegium asunud seisukohale, et pakkumise kutse dokumendid on eelhaldusakt, millega määratakse

konkursi korraldaja ja pakkujate jaoks siduvalt kindlaks pakkumiste esitamise nõuded,

kvalifitseerimiseks vajalikud dokumendid ja kvalifitseerimistingimused ning esitatud pakkumiste

võrdlemise tingimused (otsuse p 16). Käesolevas asjas vaidlustatud otsuse p 2, millega kinnitati

hankedokumendid, on samuti eelhaldusakt. Samadel põhjustel on ka kontsessiooni teade, millega

määratakse kindlaks pakkujate kvalifitseerimise tingimused, eelhaldusakt. Kaebaja on otsuse

vaidlustanud tervikuna.

22. Vaidlusaluse korralduse p-ga 1 otsustati läbi viia teenuste kontsessioon, seega on tegemist

otsusega algatada kontsessioonimenetlus. Varasemas praktikas on kolleegium planeerimismenetluse

algatamist, keskkonnamõju hindamise menetluse algatamist ja munitsipaalomandisse taotlemise

algatamist pidanud menetlustoiminguks, mis võib teatud tingimustel olla vaidlustatav (vt Riigikohtu

halduskolleegiumi lahendid haldusasjades nr 3-3-1-44-05, p-d 11 ja 14; 3-3-1-86-06, p-d 18-21; 3-3-

1-94-06, p-d 9-11; 3-3-1-12-08, p 15; 3-3-1-64-11, p-d 8-9). Kolleegium on seisukohal, et ka

hankemenetluse algatamise otsus on olemuselt menetlustoiming, kuna see ei ole suunatud

haldusvälise isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele (HMS § 51 lg 1)

ning sellega ei tehta õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavaid

asjaolusid (HMS § 52 lg 1 p 2).

Samas aktis, millega otsustati algatada kontsessioonimenetlus, on kinnitatud ka hankedokumendid

ning otsustatud hanketeate avaldamine. Kolleegium ei pea võimalikuks jagada vaidlusalust

korraldust, millest osa moodustab eelhaldusakti tunnustele vastav otsustus, osadeks seetõttu, et osa

aktis sisalduvatest otsustustest puudutavad üksnes haldusorgani sisemist töökorraldust (näiteks

kontsessiooni läbiviimise eest vastutava isiku määramine) või on olemuselt pigem

menetlustoimingud. Nende osade eraldi käsitlemine tähendaks seda, et osa korraldusest oleks

võimalik tühistada, kuid osa puhul saaks kohus tuvastada üksnes õigusvastasuse (HKMS § 6 lg 2 p 1

ja lg 3 p 1). Korralduses sisalduvad erinevad otsustused on omavahel tihedalt seotud - esimese

punktiga otsustatakse algatada kontsessioonimenetlus, järgnevate punktidega määratakse kindlaks

menetluse eesmärgid ja tingimused. Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et vaidlustatud

korraldust tuleb tervikuna käsitleda eelhaldusaktina, mida on võimalik tühistada. Välistatud ei ole

siiski korralduse osaline tühistamine, juhul kui osa korraldusest isiku õigusi ei riku.

23. Vastustaja leiab, et halduskohus tagastas kaebuse õigesti HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel kaebeõiguse

ilmselge puudumise tõttu.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et olukorras, kus AS Ragn-Sells soovib edaspidi

osaleda Viimsi vallas korraldatud jäätmeveo teenuse osutaja leidmiseks korraldataval konkursil, ning

arvestades tema üldteadaolevat pikaajalist tegutsemist jäätmekäitluse valdkonnas, ei saa tema huvi

pidada pelgalt hüpoteetiliseks. Ei saa välistada kaebaja õiguste rikkumist sellise teenuste

kontsessiooni andmisega, millega määratakse edaspidiseks kindlaks korraldatud jäätmeveoga

hõlmatud segaolmejäätmete käitlemiseks ettenähtud konkreetne jäätmekäitluskoht. Määruskaebuse

põhjendused ei lükka ümber neid ringkonnakohtu seisukohti.

Määruskaebuses ning selle täienduses toodud argumendid puudutavad peamiselt korralduse sisulist

õiguspärasust, mida halduskohus veel hinnanud ei ole. On tõsi, et Riigikohtu halduskolleegiumi

praktika kohaselt võib kaebuse HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel tagastada ka juhul, kui kaebus on

ilmselgelt perspektiivitu. Kaebust saab ilmselgelt perspektiivituks pidada eelkõige siis, kui soovitud

eesmärgi saavutamine esitatud kaebuse abil ei ole võimalik. Kui on aga tegemist keeruka õigusliku

küsimusega, tuleks eelistada kaebuse menetlusse võtmist ja keeruka õigusliku küsimuse täiendavat

analüüsimist, kui muud halduskohtumenetluse seadustikus ettenähtud tingimused kaebuse

menetlemiseks on täidetud (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi määrused haldusasjades nr 3-3-1-20-

10, p-d 10-11; 3-3-1-64-11, p 7). Kolleegium on seisukohal, et käesolevas asjas on tegemist keeruka

õigusliku küsimusega. Kaebust ei saa pidada ilmselgelt perspektiivituks olukorras, kus kaebaja

argumente toetavad ka õiguskantsleri ja Konkurentsiameti seisukohad.

24. Eeltoodust tulenevalt jätab kolleegium määruskaebuse rahuldamata ning Tallinna

Ringkonnakohtu 21. aprilli 2011. a määruse resolutsiooni haldusasjas nr 3-11-306 muutmata,

täiendades määruse põhjendusi käesoleva määruse põhjendustega.

HKMS § 93 lg 2 kohaselt esitab asja menetlenud kohus menetluskulude jaotuse menetlusosaliste

vahel ning mõistab menetluskulud välja kohtuotsuses või menetlust lõpetavas määruses. Arvestades,

et käesoleva asja menetlus jätkub halduskohtus, jätab kolleegium menetlusosaliste poolt Riigikohtule

esitatud menetluskulude väljamõistmise taotlused lahendamata. Määruskaebuse esitamisel tasutud

kautsjon tuleb HKMS § 90 lg 2 2. lause alusel arvata riigituludesse.

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Harri Salmann