3-3-4-2-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS ERIKOGU KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-4-2-11 Määruse kuupäev 6. detsember 2011 Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask, liikmed Indrek Koolmeister, Jaak Luik, Ivo Pilving ja Tambet Tampuu Kohtuasi OÜ Favorte ja OÜ Urban Management kaebus Jõelähtme Vallavalitsuse halduslepingu tühistamiseks ning 31 955,82 euro ja lisanduvate viiviste väljamõistmiseks Menetluse alus Riigikohtus Tallinna Halduskohtu 28. septembri 2011. a määrus haldusasjas nr 3-11-1822 Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON 1. Tühistada Tallinna Halduskohtu 28. septembri 2011. a määrus haldusasjas nr 3-11-1822. 2. Saata asi Tallinna Halduskohtule ettevalmistava menetluse jätkamiseks. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. OÜ Favorte ja OÜ Urban Management esitasid 14. aprillil 2011 Harju Maakohtule hagiavalduse 23. juulil 2008 Jõelähtme Vallavalitsusega sõlmitud Kohustuste üleandmise lepingu muutmise kokkuleppe osaliseks tühistamiseks ning 500 000 krooni tagastamiseks. 20. aprilli 2011. a määrusega võttis Harju Maakohus hagi menetlusse. 2. Harju Maakohus jättis 21. juuni 2011. a määrusega hagi läbi vaatamata kohtu pädevuse puudumise põhjendusel tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 423 lg 1 p 13 alusel ning lõpetas tsiviilasja nr 2-11-17222 menetluse. Harju Maakohus leidis, et 17. detsembri 2007. a Kohustuste üleandmise lepingu lisana 23. juulil 2008 sõlmitud lepingu punkt 4.1.7. on haldusleping. 3. Kaebajad esitasid 22. juulil 2011 Tallinna Halduskohtule ühiselt kaebuse, milles leidsid, et poolte vahel olev vaidlus on tsiviilõiguslik vaidlus. Kohustuste üleandmise lepingu eesmärgiks oli ehitusseaduse (EhS) §-st 13 tulenevate Jõelähtme valla kohustuste üleandmine seoses Uue-Suurekivi detailplaneeringu järgi väljaehitamisele kuuluvate teede ning tehnovõrkude ja -rajatiste rajamisega ning sellega seotud teistes õigustes kokkuleppimine. Lepinguga võtsid OÜ Favorte ja OÜ Urban Management endale kohustuse Uue-Suurekivi planeeringus nimetatud maa-ala osas projekteerida ja välja ehitada teed, veetrassid, tuletõrjeveesüsteemid, elektrija sideliinid, sadeveeja kanalisatsioonitrassid ning vallale üle anda kruntide piiridest välja jäävad trassid. 23. juulil 2008 sõlmitud Kohustuste üleandmise lepingu muutmise kokkuleppe punktiga 4.1.7. võtsid OÜ Favorte ja OÜ Urban Management endale kohustuse tasuda Jõelähtme Vallavalitsuse eelarvesse "seoses detailplaneeringu kehtestamise ja realiseerimisega (48 eluaset) põhjustatava lisakoormusega Jõelähtme valla infrastruktuuridele, viimaste arendamiseks" kumbki 250 000 krooni. Kaebuse esitajad leidsid, et Kohustuste üleandmise leping on selgelt osadeks jagatav ning sisuliselt on punkt 4.1.7. eraldiseisev tsiviilõiguslik tehing. Kaebuse esitajate hinnangul ei vasta punkt 4.1.7. põhilistele halduslepingu tunnustele, lähtudes Riigikohtu halduskolleegiumi 20. oktoobri 2003. a

otsusest kohtuasjas nr 3-3-1-64-03 - punktiga 4.1.7. ei täpsustatud kaebajatele antavat õigust, ei antud üle avaliku võimu volitusi ega reguleeritud kolmandate isikute subjektiivseid avalikke õigusi. 4. Tallinna Halduskohus esitas 28. septembri 2011. a määrusega haldusasjas nr 3-11-1822 Riigikohtule pädeva kohtu määramise taotluse. Halduskohus leidis, et kaebajad on õigesti põhjendanud, miks tegemist ei ole mitte vaidlusega halduslepingu üle, vaid tsiviilõigusliku vaidlusega. Kohus möönis, et tulenevalt lepingu vormistamisest varasema halduslepingu lisana ja selle punkti 4.1.7. lisamisest varasema halduslepingu teksti võib tekkida ekslik mulje, et tegemist on halduslepingu täiendusega. Tulenevalt vaidlusega seotud asjaoludest tuleb vaidlusalust lepingupunkti kaebaja toodud põhjendustel käsitada iseseisva tsiviilõigusliku tehinguna. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 11 lg 6 kohaselt edastab kohus juhul, kui ta leiab, et kaebuse ja protesti lahendamine kuulub tsiviilasju lahendava kohtu pädevusse ja tsiviilasju lahendav kohus on eelnevalt samas asjas leidnud, et see ei kuulu tsiviilasju lahendava kohtu pädevusse, asja viivituseta Riigikohtule pädeva kohtu määramiseks ning teavitab sellest ka menetlusosalisi. Juhindudes HKMS § 11 lg-st 6 edastab kohus asja Riigikohtule pädevuse küsimuse otsustamiseks. 5. Riigikohtule esitas seisukohad pädeva kohtu määramise küsimuses ka Jõelähtme Vallavalitsus, kelle hinnangul on 17. detsembri 2007. a leping ja selle täiendused vaadeldavad halduslepinguna. Leping ja selle täiendused on sõlmitud EhS §-st 13 tulenevate vastustaja kohustustega seonduvalt. Vastustaja viitab Riigikohtu halduskolleegiumi otsusele haldusasjas nr 3-3-1-26-10, kus kohus leidis, et EhS §-s 13 sätestatu on vaadeldav kohaliku omavalitsuse pädevusse kuuluva ülesandena, mille täitmise võib lepingu alusel panna muudele isikutele. Vastustaja seisukohta toetab ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsus haldusasjas nr 3-3-1-35-04, mille p-s 14 on leitud, et planeerimisja ehitusseaduse (PES) § 47 alusel sõlmitud kokkulepe vastab halduslepingu tunnustele. PES § 47 ja EhS § 13 on sisult väga sarnased (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, p 31). Ka 23. juulil 2008 sõlmitud lepingu muutmise kokkuleppe pealkiri viitab asjaolule, et poolte sooviks oli muuta varasemat lepingut, mitte sõlmida uut. Lisaks ei piirdunud 23. juuli 2008. a kokkulepe 17. detsembri 2007. a lepingusse p 4.1.7. lisamisega, vaid muudeti ka lepingu punkti 4.1.2. ERIKOGU SEISUKOHT 6. OÜ Favorte ja OÜ Urban Management ning Jõelähtme Vallavalitsus sõlmisid 17. detsembril 2007 lepingu, millega Jõelähtme vald andis OÜ-le Favorte ja OÜ-le Urban Management üle valla kohustused, mis tulenevad EhS §-st 13, ning vallavalitsus kohustus esitama detailplaneeringu vallavolikogule kehtestamiseks (lepingu p-d 1.1 ja 1.2). Lisaks leppisid pooled muu hulgas kokku, et seoses detailplaneeringu elluviimisega planeeritaval alal ei ole vallal lepinguväliseid muid kohustusi (lepingu p 4.1.1), et kõik muudatused ja täiendused lepingule sõlmitakse kirjalikult ning need muutuvad lepingu lahutamatuks osaks (lepingu p 4.1.4) ja et lepingu mittetäitmine või mittekohane täitmine arendajate poolt on aluseks detailplaneeringu tühistamiseks Jõelähtme Vallavolikogus

(lepingu p 4.1.5). 23. juulil 2008 sõlmisid pooled lepingu muutmiseks notariaalselt tõestatud kokkuleppe, millega muudeti 17. detsembri 2007. a lepingu p 4.1.2 ning lisati p 4.1.7 500 000 krooni tasumise kohta Vallavalitsuse eelarvesse seoses detailplaneeringu kehtestamise ja realiseerimisega põhjustatava lisakoormusega valla infrastruktuurile. Kokkuleppe p-s 3.2 kinnitavad kokkuleppe osalised, et nad loevad lepingu muutmise kokkuleppe algse lepingu lahutamatuks lisaks. Kokkuleppe p 3.3 kohaselt loevad kokkuleppe osalised kokkuleppe kehtetuks juhul, kui detailplaneeringut ei ole hiljemalt 1. septembril 2008 kehtestatud. 7. Ehitusseaduse § 13 sätestab, et detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamise kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni tagab kohalik omavalitsus, kui kohalik omavalitsus ja detailplaneeringu koostamise taotleja või ehitusloa taotleja ei ole kokku leppinud teisiti. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on kohtuasjas nr 3-4-1-9-06 asunud seisukohale, et EhS §- st 13 tulenev kohustus tagada detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamine kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni kujutab endast olemuslikult kohaliku omavalitsuse omapädevusse kuuluvat ülesannet kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 3 p 1 mõttes (otsuse p 20). Nii põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kui ka halduskolleegium on oma praktikas leidnud, et EhS §-st 13 tuleneva kohustuse võib täita ka ehitusloa või detailplaneeringu taotlejaga või muude isikutega kokkulepete sõlmimise ja täitmise kaudu (halduskolleegiumi otsused asjades nr 3-3-1-35- 04, p 11; 3-3-1-26-10, p 13; 3-3-1-37-10, p 12; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, p 31). Kohtuasjas nr 3-3-1-35-04 märkis halduskolleegium, et tegemist on halduslepingu tunnustele vastava kokkuleppega (otsuse p 14). Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on selgitanud, et ka EhS § 13 täitmise finantseerimise korraldamine võib toimuda kokkuleppel arendajaga (otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, p 33). 8. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 95 1. lause kohaselt on haldusleping kokkulepe, mis reguleerib haldusõigussuhteid. HMS § 96 lg-st 1 tulenevalt on vähemalt üks halduslepingu pool haldusorgan. Halduskoostöö seaduse (HKTS) § 3 lg 2 järgi võib kohalik omavalitsus talle seadusega või selle alusel pandud haldusülesannet volitada juriidilist või füüsilist isikut täitma seaduse alusel antud haldusaktiga või seaduse alusel käesolevas seaduses sätestatud tingimustel ja korras sõlmitud halduslepinguga. Haldusülesande täitmiseks volitamise korral võib HKTS § 3 lg 4 kohaselt sõlmida tsiviilõigusliku lepingu, kui seadus ei näe ette üksnes halduslepingu sõlmimist, lepinguga ei reguleerita avaliku teenuse kasutaja või muu kolmanda isiku õigusi ega kohustusi, riiki või kohalikku omavalitsust ei vabastata tal lasuvatest kohustustest ja ülesande täitmisel ei kasutata täidesaatva riigivõimu volitusi. Kui lepingust selgelt ei nähtu poolte tahe sõlmida tsiviilõiguslik leping, eeldatakse, et tegemist on halduslepinguga. 9. Käesolevas asjas on Jõelähtme Vallavalitsus 17. detsembri 2007. a lepinguga volitanud juriidilisi isikuid täitma talle EhS §-ga 13 pandud haldusülesannet. Lepingu p-s 4.1.1 leppisid pooled kokku, et

seoses detailplaneeringu elluviimisega planeeritaval alal ei ole vallal lepinguväliseid muid kohustusi. Lepingu p-ga 4.1.3 kohustusid arendajad detailplaneeringuga hõlmatud maa-ala võõrandamisel lepinguga endale võetud kohustused üle andma uuele omanikule. Juhul kui arendajad seda nõuet ei täida, kuuluvad lepingu sama punkti kohaselt kõik uue omaniku poolt tulevikus võimalikud vallale esitatavad nõuded täitmisele lepingu sõlminud arendajate poolt. Seega on Jõelähtme vald lepingu tulemusel vabanenud temal lasuvatest kohustustest. Menetlusosaliste vahel puudub vaidlus selle üle, et 2007. aastal sõlmitud lepingu näol oli tegemist halduslepinguga. Sellise lepingu käsitamine halduslepinguna on kooskõlas Riigikohtu varasema praktikaga. Seetõttu leiab Riigikohtu erikogu, et Jõelähtme Vallavalitsuse ning OÜ-de Favorte ja Urban Management vahel 17. detsembril 2007 sõlmitud leping on haldusleping. 10. OÜ Favorte ja OÜ Urban Management on seisukohal, et 23. juulil 2008 sõlmitud kokkuleppega lisati formaalselt varasemale lepingule p 4.1.7, kuid sisuliselt on p 4.1.7 eraldiseisev tsiviilõiguslik tehing. Kaebajate hinnangul viitab see, et kohustuste üleandmise leping sõlmiti enne p 4.1.7, asjaolule, et see punkt ei olnud algse lepingu sõlmimise eelduseks ning seega ei ole lepinguga lahutamatult seotud. p 4.1.7 täitmine ei olnud kaebajate arvates seotud teiste kohustuste üleandmise lepingu osadega - selle punkti täitmisest ei seatud sisuliselt sõltuvusse mitte ühegi teise kohustuse täitmist. Samuti tõid kaebajad välja asjaolu, et p 4.1.7 ja lepingu muust osast tulenevate kohustuste täitmisele kehtivad erinevad tähtajad. 11. Riigikohtu erikogu on seisukohal, et 23. juulil 2008 sõlmitud lepingu muutmise kokkulepet ei saa pidada eraldi lepinguks. Juba 17. detsembril 2007 sõlmitud lepingu p-s 3.2 leppisid pooled kokku selles, et kõik muudatused muutuvad lepingu lahutamatuks osaks; sama korrati 23. juulil 2008 sõlmitud lepingu muutmise kokkuleppes. Lepingu muutmise kokkulepe on sõlmitud notariaalses vormis ning selle lõppsätete kohaselt on notar kokkuleppe sisu ja õiguslikke tagajärgi kokkuleppe osalistele selgitanud ning nad kinnitavad, et kokkuleppe tekst ja sisu vastavad nende tahtele. Seega on pooled selgelt väljendanud tahet muuta hilisem täiendus algse lepingu lahutamatuks osaks. Erikogu märgib, et lepingu muutmise kokkuleppe sisu, nagu ka algse lepingu sisu, on lahutamatult seotud detailplaneeringuga - ühelt poolt lubavad arendajad võtta üle valla EhS §-st 13 tuleneva kohustuse rajada vastavalt planeeringule planeeritava maa-ala infrastruktuur, lepingu muutmise kokkuleppe kohaselt tasuvad sellele lisaks veel 500 000 krooni valla muude infrastruktuurikulutuste hüvitamiseks, vastutasuks lubab vallavalitsus teha omalt poolt kõik planeeringu kehtestamiseks ning lepingu muutmise kokkuleppe alusel ka mitte viivitada ehitusja kasutuslubadega. Eeltoodust tulenevalt on poolte lepingust ja selle muudatustest tulenevad kohustused omavahel seotud ning 23. juuli 2008. a lepingu muutmise kokkuleppe p 4.1.7 ei ole võimalik käsitada eraldi tsiviilõigusliku lepinguna. 12. Erikogu märgib, et 23. juuli 2008. a kokkuleppe p 4.1.7 vastab ka iseseisvalt halduslepingu tunnustele. HMS §-dest 95 ja 96 tulenevalt on halduslepingu tunnusteks haldusõigussuhte reguleerimine ning see, et vähemalt üks lepingupooltest on haldusorgan. Kokkuleppe kohaselt tasutakse vaidlusalune summa valla eelarvesse seoses detailplaneeringu kehtestamise ja

realiseerimisega põhjustatava lisakoormusega Jõelähtme valla infrastruktuuridele, viimaste arendamiseks. Riigikohus on oma praktikas leidnud, et EhS §-st 13 tulenev kohustus kujutab endast olemuslikult kohaliku omavalitsuse omapädevusse kuuluvat ülesannet KOKS § 6 lg 3 p 1 mõttes (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, p 20; Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-26-10, p-d 13-14). Kuigi EhS § 13 käsitleb ainult detailplaneeringu kohaseid rajatisi, on erikogu seisukohal, et ka valla muu infrastruktuuri arendamise näol on tegemist üldjuhul kohaliku omavalitsuse pädevusse kuuluva avaliku ülesandega (KOKS § 6 lg 1). Riigikohtu halduskolleegium leidis kohtuasjas nr 3-3-1-26-10, et see, kui valla poolt arendajale pandud kohustustele vastavad objektid asuvad mõnel juhul väljaspool planeeringuala, ei tähenda, et need kohustused juba seetõttu ei vasta detailplaneeringule või pole sellega seotud. Halduskolleegium märkis, et detailplaneeringualale rajatavad teed ja tehnovõrgud tuleb ühendada väljaspool planeeringuala asuvate rajatistega, neid vajadusel ümber ehitades. Ka sotsiaalobjektide ehitamine võib halduskolleegiumi hinnangul olla otseselt seotud elanike arvu märkimisväärse ja hüppelise kasvuga planeeringualal (otsuse p 15). 13. Vaidlusalune kokkulepe on sõlmitud avaliku ülesande täitmise rahastamiseks ning seotud detailplaneeringu kehtestamisega ja kehtimajäämisega (kokkuleppe kohaselt kantakse summa valla arveldusarvele pärast detailplaneeringu kehtestamist ning juhul, kui planeering tunnistatakse kümne aasta jooksul pärast kehtestamist kehtetuks, kohustub vald summa kaebajatele tagasi maksma). Kuigi haldusülesande täitmisega seoses võib haldusorgan teatud juhtudel sõlmida ka tsiviilõigusliku lepingu, on tal tegevusvormi valiku vabadus ning vaidlusalusest kokkuleppest ei nähtu poolte tahet sõlmida tsiviilõiguslik leping - vastupidi, pooled on rõhutanud, et nad loevad lepingu muutmise kokkuleppe algse lepingu lahutamatuks lisaks. Vastustaja on ka kohtule esitatud seisukohas leidnud, et tegemist on halduslepinguga. 14. Eeltoodust tulenevalt on erikogu seisukohal, et vaidlusaluse kokkuleppe näol on tegemist halduslepingu osaga. HKMS § 4 lg-st 1 tulenevalt loetakse haldusaktiks, mille peale võib halduskohtusse kaevata või protestida, ka haldusleping. Seega kuulub käesoleva kaebuse lahendamine halduskohtu pädevusse. Tallinna Halduskohtu 28. septembri 2011. a määrus haldusasjas nr 3-11-1822 tuleb tühistada ja saata asi ettevalmistava menetluse jätkamiseks Tallinna Halduskohtule. Märt Rask, Indrek Koolmeister, Jaak Luik, Ivo Pilving, Tambet Tampuu