3-3-1-74-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-74-11

Otsuse kuupäev

24. november 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ivo Pilving ja Harri Salmann

Kohtuasi

Ivar Kondratjevi kaebus Eesti Töötukassa 29. aprilli 2010. a

otsuse nr 11025471 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 31. mai 2011. a otsus haldusasjas nr 3-

10-1396

Menetluse alus Riigikohtus

Eesti Töötukassa kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Eesti Töötukassa kassatsioonkaebus rahuldamata.

Jätta muutmata Tallinna Ringkonnakohtu 31. mai 2011. a otsuse resolutsioon haldusasjas nr 3-

10-1396, muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Ivar Kondratjev võeti Eesti Töötukassas töötuna arvele 9. veebruaril 2010.

Tööinspektsiooni Ida inspektsiooni töövaidluskomisjoni 25. veebruari 2010. a otsusega

töövaidlusasjades nr 9.1-2/260-2010 ja 9.1-2/414-2010 lahendati Ivar Kondratjevi avaldus Avoterm

OÜ vastu töölepingu ülesütlemise tuvastamise, hüvitise ja autokompensatsiooni nõudes ning OÜ

Avoterm vastuavaldust I. Kondratjevi poolt töölepingu ülesütlemise tühisuse tuvastamise nõudes.

Töövaidluskomisjon tuvastas, et I. Kondratjev edastas tööandjale 19. jaanuari 2010. a töölepingu

erakorralise ülesütlemise töölepingu seaduse (TLS) § 91 lg 2 p 2 alusel põhjendusega, et tööandja ei

ole õigeaegselt maksnud töötasu ning maksmata on tööandja huvides tehtud kulutused. Tööandja

poolt on 21. jaanuari 2010. a vastuses pakutud töölepingu lõpetamist poolte kokkuleppel. Komisjon

leidis, et töölepingu ülesütlemine TLS § 91 lg 2 p 2 alusel on tühine, kuna sama seaduse § 91 lg 4

kohaselt võib töötaja töölepingu üles öelda üksnes mõistliku aja jooksul pärast seda, kui ta

ülesütlemise aluseks olevast asjaolust teada sai või pidi teada saama. Kui töötaja ei ole kasutanud

mõistliku aja jooksul oma õigust tööleping üles öelda, kaotab põhjus (rikkumine) aja möödudes oma

olulisuse. Sellise olukorraga oli komisjoni hinnangul tegemist ka antud juhul, sest tööandjapoolsed

rikkumised seisnesid 2009. a septembri, oktoobri ja novembri töötasu maksmisega viivitamises, kuid

detsembri töötasu maksmisel rikkumist ei toimunud. Kooskõlas TLS § 85 lg-ga 3 eeldatakse, et

ülesütlemine on korraline, kui töötaja ei tõenda, et ülesütlemine on erakorraline, ja sama paragrahvi

lg 4 sätestab, et kui töötajal ei ole tähtajatu töölepingu erakorraliseks ülesütlemiseks alust, loetakse

ülesütlemine korraliseks seaduses sätestatud etteteatamistähtajaga. Sellele tuginedes luges komisjon,

et tööleping on lõppenud 19. jaanuarist 2010 TLS § 85 alusel (see otsustus sisaldus otsuse

resolutsioonis).

2. Eesti Töötukassa 10. märtsi 2010. a otsusega nr 110014742 määrati Ivar Kondratjevile perioodiks

4. märts 2010 - 28. november 2010 töötuskindlustushüvitis. Otsuse p-s 1.4 märgiti töösuhte

lõpetamise ajaks 19. jaanuar 2010 ja aluseks TLS § 91 lg 2 p 2 - tööandja oluline viivitus töötasu

maksmisega. Otsuse p-s 4 märgiti, et kindlustatu on kohustatud teatama Töötukassa maakondlikule

osakonnale viivitamatult kõikidest asjaoludest, mis toovad kaasa hüvitise maksmise õiguse lõppemise

(4.1) ja et kindlustatule õigusliku aluseta määratud ja makstud hüvitised nõuab Töötukassa hüvitise

saajalt tagasi (4.2).

3. Eesti Töötukassa 29. aprilli 2010. a otsusega nr 110025471 tunnistati Eesti Töötukassa

10. märtsi 2010. a otsus nr 110014742 kehtetuks. Otsuse kohaselt selgus toimikute järelkontrolli

tulemusel, et kindlustatu ja OÜ Avoterm vaheline tööleping on töövaidluskomisjoni 25. veebruari

2010. a otsusega loetud lõpetatuks TLS § 85 alusel. Taotlejal puudub töötuskindlustuse seaduse

(TKindlS) § 6 lg 2 p 1 kohaselt õigus töötuskindlustushüvitisele, kui ta lõpetas töötamise omal

algatusel, välja arvatud töösuhte lõpetamisel TLS § 37 lg-s 5, § 91 lg-s 5 ja § 107 lg-s 2 nimetatud

alusel. Seega tuleb töötuskindlustushüvitise määramise otsus vastavalt haldusmenetluse seaduse

(HMS) § 64 lg-tele 1 ja 2 tunnistada kehtetuks algusest peale.

4. Ivar Kondratjev taotles kaebuses Eesti Töötukassa 29. aprilli 2010. a otsuse nr 110025471

tühistamist. Kaebuse põhjendused on järgmised:

1) ükski töötuskindlustuse määramise aluseks olev asjaolu pole muutunud. Vastustajale oli

töötuskindlustushüvitise määramise hetkel töövaidluskomisjoni otsus teada, kuid sellest hoolimata

määras ta töötuskindlustushüvitise;

2) töövaidluskomisjon leidis 25. veebruari 2010. a otsuses ekslikult, et tööleping on lõpetatud TLS

§ 85 alusel. Samas asjas tuvastas töövaidluskomisjon, et tööandja ei ole kaebajale hüvitatud tema

poolt tööandja kasuks tehtud kulutusi, ning kohustas tööandjat seda tegema. Tööandja kasuks tehtud

kulutuste tasumisel oli tööandja viivituses nii kaebuse esitamisel kui ka sellele eelnenud

palgapäevadel, mistõttu oleks tööleping tulnud lugeda lõpetatuks tööandja olulise rikkumise tõttu.

Kaebaja loobus töövaidluskomisjoni otsuse vaidlustamisest just sellepärast, et arvas, et vastustaja sai

eeltoodust aru ja et vastustaja arvates oli tal vaatamata eeltoodule õigus töötuskindlustushüvitisele.

Kaebaja lootis heauskselt, et vastustaja omab teadmisi ja oskusi antud valdkonnas;

3) vastustaja on jätnud arvestamata HMS § 67 lg 2, mille kohaselt ei tohi haldusakti tunnistada

kehtetuks isiku kahjuks, kui isik on haldusakti kehtima jäämist usaldades kasutanud ära haldusakti

alusel saadud vara, teinud tehingu oma vara käsutamiseks või on muul viisil muutnud oma

elukorraldust ja tema huvi haldusakti kehtima jäämiseks kaalub üles avaliku huvi haldusakti

kehtetuks tunnistamiseks. Kaebaja on väljamakstud hüvitise ära kasutanud ning tal on tekkinud

õiguspärane ootus hüvitise jätkuvaks saamiseks. Vastustaja pole välja toonud selliseid olulisi avalikke

huvisid või kolmandate isikute õigusi, mida 10. märtsi 2010. a otsuse kehtimajäämine kahjustaks.

Riigikohus on 12. oktoobri 2006. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-48-06 leidnud, et sellises olukorras

on soodustava haldusakti tühistamine tulenevalt HMS § 67 lg-st 2 keelatud.

5. Eesti Töötukassa palus jätta kaebuse rahuldamata. Töötukassa põhjendas vastust järgmiselt:

1) vaidlustatud otsus on piisavalt motiveeritud. Töötukassal on õigus määrata hüvitist ainult TKindlS-

s sätestatud tingimustel. 10. märtsi 2010. a otsuses on ekslikult näidatud töösuhte lõpetamise alusena

TLS § 91 lg 2 p 2, mis vastavalt TKindlS § 6 lg-tele 1 ja 2 annab õiguse hüvitisele.

Töötuskindlustushüvitise taotlemise avaldusele oli kaebaja lisanud töövaidluskomisjoni otsuse,

millest nähtub töölepingu lõpetamise õiguslik alus - TLS § 85. Hilisema kontrolli käigus selgus, et

hüvitise menetleja sai töövaidluskomisjoni otsusest vääralt aru. Seega määrati hüvitis õigusliku

aluseta. 10. märtsi 2010. a otsus ei vastanud faktilistele asjaoludele, mistõttu oli õigusvastane (HMS

§ 54). Õigusvastane otsus tuleb kehtetuks tunnistada algusest peale;

2) kaebaja ei saa tugineda HMS § 67 lg-le 2 sama paragrahvi lg 4 p 5 tõttu, mille kohaselt isik ei saa

haldusakti kehtetuks tunnistamisel tugineda usaldusele, kui ta oli haldusakti õigusvastasusest teadlik

või polnud sellest oma süü tõttu teadlik. Kaebusest nähtuvalt oli kaebaja teadlik TLS-s ja

töövaidluskomisjoni otsuses toodud töölepingu lõpetamise alustest ja nende seosest õigusega

töötuskindlustushüvitisele. Seega oli ta teadlik ka vastustaja 10. märtsi 2010. a otsuse

õigusvastasusest, kuid vaatamata sellele võttis vastu selle alusel makstud hüvitise. Kui kaebaja leidis,

et töövaidluskomisjoni otsus on ebaõige, oleks ta pidanud selle vaidlustamiseks pöörduma kohtusse

sõltumata hüvitise määramisest. Vastustaja pädevusse ei kuulu töövaidluste lahendamine ning kui

töövaidluskomisjoni otsusega on tuvastatud töösuhte lõppemise asjaolud, ei saa mõistlikult eeldada,

et vastustaja annab nendele asjaoludele oma hinnangu;

3) ekslik on kaebaja arvamus, et otsuse kehtetuks tunnistamine haldusorgani enda initsiatiivil on

õiguspärane ainult juhul, kui töötuskindlustuse määramise aluseks olev asjaolu on muutunud või on

ilmnenud uued asjaolud. Põhiseaduse §-s 3 sätestatud haldusorgani seadusliku tegutsemise

põhimõttest lähtuvalt peab haldusorgan ka ise oma akte revideerides ja nende seast õigusvastaseid

tuvastades otsustama nende kehtetuks tunnistamise vajaduse. Menetluse uuendamine on lubatud ka

muudel kui HMS §-s 44 toodud asjaoludel. Uuendatud menetluses otsustab haldusorgan haldusakti

kehtetuks tunnistamise kaalutlusõiguse alusel (HMS § 64 lg-d 1 ja 2).

6. Tallinna Halduskohtu 26. oktoobri 2010. a otsusega haldusasjas nr 3-10-1396 jäeti kaebus

rahuldamata. Halduskohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) vaidlustatud haldusakt on õiguspärane ja piisavalt motiveeritud; selle tühistamiseks puudub alus;

2) kuna töövaidluskomisjon ei rahuldanud kaebaja taotlust tuvastada töölepingu ülesütlemine TLS

§ 91 lg 2 p 2 alusel ja luges pooltevahelise töölepingu üles öelduks TLS § 85 alusel, polnud kaebajal

töövaidluskomisjoni otsuse järgi õigust töötuskindlustushüvitist saada. Hüvitis määrati õigusliku

aluseta vastustaja ametniku eksituse tõttu;

3) TKindlS § 46 lg 1 sätestab, et hüvitise saajale õigusliku aluseta määratud ja makstud hüvitise

nõuab töötukassa hüvitise saajalt tagasi. Osundatud säte ei anna vastustajale kaalumisruumi, vaid

kohustab töötukassat õigusliku aluseta määratud ja makstud hüvitist selle saajalt tagasi nõudma,

olenemata sellest, kelle vea tõttu hüvitise saajale hüvitis õigusliku aluseta määrati. Siiski peab

haldusorgan isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamise otsustama kaalutlusõiguse kohaselt

(HMS § 64 lg 2), arvestades HMS § 64 lg-s 3 ning § 67 lg-tes 1 ja 2 sätestatud asjaolusid;

4) kaebaja ei saa HMS § 67 lg 4 p-st 5 tulenevalt tugineda usalduse kaitsele, sest oli

Töötukassa 10. märtsi 2010. a otsuse õigusvastasusest teadlik. Töövaidluskomisjoni otsusest ja

kaebusest nähtuvalt teadis kaebaja täpselt, millist regulatsiooni sisaldavad TLS § 85 ja TLS § 91 lg 2

p 2. Samuti oli kaebaja töövaidluskomisjoni otsuses sisalduva vaidlustusviite tõttu teadlik, et seda

otsust saab tühistada ainult kohus. Seega oli kaebaja teadlik Töötukassa eksitusest, kuid ei juhtinud

sellele vastustaja tähelepanu, vaid võttis hüvitise vastu ja kulutas ära. Asjaolust, et kaebaja ei pidanud

vajalikuks töövaidluskomisjoni otsust vaidlustada, ei saa tuletada riigile kohustust maksta kaebajale

hüvitist ilma õigusliku aluseta;

5) kaebaja pole kohtule teada andnud elukorralduse muutustest ega muudest asjaoludest, mis võiksid

10. märtsi 2010. a otsuse kehtetuks tunnistamist välistada. Kaebaja töötustaatus ja saadud hüvitise

ärakulutamine ei välista haldusakti kehtetuks tunnistamist, kuna TKindlS § 46 lg 5 lubab Töötukassal

kaebajalt hüvitist tagasi nõuda ka tagasimaksegraafiku alusel. Õiguspärase ootuse põhimõttele

tuginedes ei saa nõuda õigusvastase halduspraktika jätkamist;

6) HMS § 67 lg-st 2 tulenevalt võib haldusakti hoolimata seda usaldanud isiku elukorralduse

muutmisest või varaga tehtud tehingutest kehtetuks tunnistada, kui avalik huvi haldusakti kehtetuks

tunnistamiseks on kaalukam isiku huvist akti kehtimajäämise suhtes. Avalikkuse huvides on, et

Töötukassa käsutuses olevat maksumaksjatelt kogutud riigi raha ei jagataks laiali, kuidas juhtub, vaid

kasutataks rangelt sihipäraselt ja üksnes seaduslikul alusel. See oluline avalik huvi kaalub üles

kaebaja huvi hüvitist saada.

7. Ivar Kondratjev esitas apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsuse tühistada ja teha

uue otsuse, millega kaebus rahuldada. Apellant väitis järgmist:

1) tõenditel ei tugine halduskohtu subjektiivne arvamus, et kaebaja oli teadlik

Töötukassa 10. märtsi 2010. a otsuse õigusvastasusest. Kaebaja ei osanud eeldada, et haldusakt võis

olla õigusvastane. Ta usaldas vastustajat kui pädevat riigiasutust, kes omab piisavaid oskusi ja

teadmisi antud valdkonnas otsuse tegemiseks. Kaebajal ei ole õigusalaseid teadmisi, mis

võimaldaksid tal vastustajast paremini tööõiguses orienteeruda. Halduskohtu seisukohast ilmneb, et

hüvitise saaja peab olema oluliselt pädevam kui hüvitise määraja. Halduskohus jättis tähelepanuta

Riigikohtu lahendi haldusasjas nr 3-3-1-48-06;

2) halduskohus kohaldas ebaõigesti HMS § 67 lg-t 2. Kaebaja kulutas hüvitise heauskselt

toimetulekuks, muid sissetulekuid tal polnud;

3) halduskohus pidas ekslikult avalikku huvi haldusakti kehtetuks tunnistamiseks kaalukamaks. Kui

kaebaja poleks vaidlusalust hüvitist saanud, oleks ta pidanud taotlema riigilt muid sotsiaaltoetusi.

Ülekaalukaks avalikuks huviks on õigete otsuste tegemine ning valede otsuste tegemisel vastutuse

kandmine.

8. Eesti Töötukassa palus jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Vastustaja nõustus halduskohtu

seisukohtadega ning märkis, et kohus on otsuse tegemisel arvestanud HMS § 64 lg-tes 2 ja 3

sätestatut ning põhjendanud, miks HMS § 67 lg-s 2 sätestatud haldusakti kehtetuks tunnistamise

piirangud I. Kondratjevi kohta tehtud otsuse suhtes ei rakendu.

9. Tallinna Ringkonnakohtu 31. mai 2011. a otsusega haldusasjas nr 3-10-1396 rahuldati

I. Kondratjevi apellatsioonkaebus, tühistati Tallinna Halduskohtu otsus ja tehti uus otsus, millega

tühistati Eesti Töötukassa 29. aprilli 2010. a otsus nr 11025471. Ringkonnakohus mõistis Eesti

Töötukassalt Ivar Kondratjevi kasuks välja menetluskulud 15,98 eurot. Ringkonnakohtu otsuse

põhjendused on järgmised:

1) menetlusosaliste vahel pole vaidlust selles, et Töötukassa 10. märtsi 2010. a otsus nr 110014742

oli õigusvastane, sest tulenevalt TKindlS § 6 lg 2 p-st 1 ja töövaidluskomisjoni 25. veebruari 2010. a

otsusega kindlaks määratud töösuhte lõppemise alusest polnud apellandil õigust

töötuskindlustushüvitisele. Ka ringkonnakohus nõustub eeltooduga;

2) halduskohus leidis, et TKindlS § 46 lg 1 vastustajale kaalutlusõigust ei võimalda, kuid samas

märkis, et vastustaja pidi HMS § 64 lg-st 2 tulenevalt otsustama kaalutlusõiguse alusel. Need

halduskohtu seisukohad on vastuolulised;

3) HMS § 64 lg-d 2 ja 3 reguleerivad haldusakti kehtetuks tunnistamist haldusorgani poolt ning

kohtul ei ole õigust asuda haldusorgani asemel langetama kaalutlusotsust. Kui haldusorgan on

volitatud tegutsema diskretsiooni alusel, kontrollib kohus seda, kas haldusakti andmisel või toimingu

sooritamisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja

muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 19 lg 6);

4) TKindlS § 46 lg 1 sätestab, et kindlustatule, töötajale või avalikule teenistujale õigusliku aluseta

määratud ja makstud hüvitised nõuab Töötukassa hüvitise saajalt tagasi. Hüvitise saajale õigusliku

aluseta määratud hüvitise tagasinõudmine eeldab, et tunnistatakse tagasiulatuvalt kehtetuks hüvitise

määramise kohta tehtud sama seaduse § 11 lg-s 1 nimetatud otsus kui hüvitise maksmise aluseks

olnud haldusakt. Siiski ei väljenda TKindlS § 46 lg 1 seadusandja selget soovi kehtestada HMS

suhtes erinorm, mille kohaselt puuduks Töötukassal HMS § 64 lg-st 2 tulenev kaalutlusõigus

õigusvastase haldusakti isiku kahjuks tagasiulatuval kehtetuks tunnistamisel. Regulatsioon, mille

kohaselt puudub Töötukassal õigus jätta makstud hüvitis tagasi nõudmata, kui selgub, et hüvitise

määramise otsus oli õigusvastane, võib viia põhiseaduse §-ga 10 hõlmatud õiguspärase ootuse ja

õiguskindluse põhimõttega vastuolus oleva tulemuseni sugugi mitte vaid raskesti prognoositaval

erandjuhul. Kohus eelistab TKindlS § 46 lg 1 põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust, mille

kohaselt paneb säte Töötukassale ülesande teostada kontrolli hüvitise määramise ja maksmise üle

ning tegeleda õigusvastaselt makstud hüvitise sissenõudmisega, arvestades HMS sätteid, mis

TKindlS § 1 lg 3 kohaselt laienevad ka selles seaduses ette nähtud haldusmenetlusele;

5) kuigi Eesti Töötukassa viitas vaidlustatud otsuses HMS § 64 lg-le 2, ei anna viide teavet selle

kohta, kas otsuse tegemisel rakendati HMS § 64 lg-st 2 üldreeglina tulenevat kaalutlusõigust või

lähtuti samas sättes sisalduvast klauslist, mille kohaselt kaalutlusõigust ei rakendata, kui seadus

kohustab haldusakti kehtetuks tunnistama. Tõenäoliselt lähtuti sellest, et TKindlS § 46 lg 1 kohustab

haldusakti kehtetuks tunnistama - seda näitavad ka vaidlustatud otsuse põhjendused, kust ei nähtu

kaalutlusi. HMS § 56 lg 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida

kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud;

6) lisaks HMS § 64 lg-s 3 sätestatule arvestab haldusorgan sama seaduse § 67 lg 1 kohaselt haldusakti

isiku kahjuks kehtetuks tunnistamist otsustades ka isiku usaldust, et haldusakt jääb kehtima.

Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu ja vastustaja seisukohaga, et kaebaja ei saa usaldusele

tugineda, kuna oli teadlik töötuskindlustushüvitise määramise õigusvastasusest. Küsimus oli

tüüpjuhtumist komplitseeritum - kaebaja ei öelnud ise töölepingut üles TLS § 85 alusel, vaid tema

tööleping loeti sellel alusel üles öelduks töövaidluskomisjoni otsusega, mida kaebaja pidas ebaõigeks;

7) usaldus ei ole ainus asjaolu, mida HMS § 64 lg 3 ja § 67 lg 1 kohaselt isiku kahjuks haldusakti

kehtetuks tunnistamisel arvestada tuleb. Ei saa olla kindel, et kaalutlusõiguse kasutamisel

oleks 10. märtsi 2010. a otsuse ümbervaatamine lõppenud sama tulemusega. Arvestades HMS § 67

lg 1 alusel avalikku huvi kasutada töötuskindlustuse vahendeid õiguspäraselt ja säästlikult, pole küll

tõenäoline, et asja õigel otsustamisel jõutaks otsuseni jätkata kaebajale hüvitise maksmist algses

otsuses määratletud perioodi lõpuni, kuid veendunud ei saa olla ka selles, et igal juhul oleks

tulemuseks hüvitise määramise otsuse kehtetuks tunnistamine algusest peale. Seega oli diskretsiooni

mittekasutamine kaalutlusviga, mis võis mõjutada asja otsustamist;

8) haldusasja materjalidest ei ilmne ka, et kaebajale oleks enne vaidlustatud otsuse tegemist antud

vastavalt TKindlS § 1 lg-le 3 ja HMS § 40 lg-le 1 võimalus esitada asja kohta oma arvamus ja

vastuväited. Menetlusosalise ärakuulamine on eriti oluline kaalutlusotsusega lõppevas

haldusmenetluses;

9) eeltoodud põhjustel tühistas ringkonnakohus halduskohtu otsuse materiaalõigusnormi ebaõige

kohaldamise tõttu HKMS § 46 lg 1 p 2 alusel ja tegi uue otsuse, millega rahuldas kaebuse ja tühistas

Eesti Töötukassa 29. aprilli 2010. a otsuse HKMS § 26 lg 1 p 1 alusel.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

10. Eesti Töötukassa esitas kassatsioonkaebuse, milles vaidlustab ringkonnakohtu otsuse tervikuna.

Eesti Töötukassa põhjendab kassatsioonkaebust järgmiselt:

1) Tallinna Ringkonnakohus on otsuse tegemisel kohaldanud ebaõigesti TKindlS § 46 lg 1, HMS

§ 56 lg 3, § 64 lg 2 ja 3 ning HKMS § 25 lg 2;

2) TKindlS § 46 lg 1 on kassaatori hinnangul imperatiivne ning Töötukassat kohustav säte. Kuigi

nimetatud paragrahv toob välja erisusi, millistel juhtudel võib alusetult määratud hüvitise tagasi

nõuda hüvitise saaja asemel tööandjalt või haldurilt (TKindlS § 46 lg-d 2-4), ei näe seadus ette

regulatsiooni, millistel juhtudel õigusliku aluseta määratud töötuskindlustushüvitist üldse tagasi ei

nõuta. TKindlS § 46 lg 1 näol on kassaatori arvates tegemist HMS § 64 lg 2 lõpuosas silmas peetud

õigusnormiga, mis kohustab Töötukassat otsust kehtetuks tunnistama, andmata talle kaalutlusõigust.

Arvestades HMS § 64 lg-s 2 väljatoodud erisusi, on üheselt mõistetav, et seadusandja tahe on

suunatud kaalutlusõiguse rakendamisele ainult selliste otsuste puhul, mille kehtetuks tunnistamisele

ei tulene seadusest otsest keeldu või kohustust;

3) just ringkonnakohtu tõlgendus läheb vastuollu õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõttega.

Isikute õiguspärane ootus on suunatud pigem sellele, et mitteõiguspärane haldusakt ei jääks kehtima

ning alusetult saadu kuuluks tagastamisele. Samuti seab selline tõlgendus ohtu isikute võrdse

kohtlemise. TKindlS § 46 on olemuslikult samastatav võlaõigusseaduses sätestatud alusetu

rikastumisega. Isegi olemuslikult dispositiivne võlaõigusseadus näeb ette väga selged piirangud,

millal ei pea isik andma teisele isikule välja temalt õigusliku aluseta saadut;

4) kuna Töötukassal kaalutlusõigus puudus, pole asjakohased ka ringkonnakohtu viited otsuse

ebapiisavale põhjendamisele ja teabe puudumisele. Samuti ei ole asjassepuutuvad HMS § 56 lg 3 ja

§ 64 lg 3;

5) kassaator saab ringkonnakohtu otsust analüüsides aru, et sisuliselt leiab ringkonnakohus, et "õige

otsus" oleks olnud haldusakt tunnistada kehtetuks edasiulatuvalt. Eelnevalt asub ringkonnakohus

samas seisukohale, et 10. märtsi 2010. a otsus oli õigusvastane algusest peale. Need seisukohad on

vastuolulised, kuid ringkonnakohus pole vastandlikke seisukohti põhjendanud - seega on

ringkonnakohus eksinud HKMS § 25 lg 2 vastu, mille kohaselt kohtuotsus peab olema põhjendatud;

6) kuivõrd Töötukassal puudus TKindlS § 46 lg 1 rakendamisel kaalutlusõigus, on asjassepuutumatu

ka ringkonnakohtu viide menetlusosalise ärakuulamise vajalikkusele;

7) kassaatori hinnangul on Riigikohtu otsus käesolevas asjas oluline seaduse ühetaolise kohaldamise

seisukohalt.

11. Ivar Kondratjev ei ole Eesti Töötukassa kassatsioonkaebusele kirjalikku vastust saatnud.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

12. Ringkonnakohus asus oma otsuses seisukohale, et TKindlS § 46 lg-s 1 ei väljendu seadusandja

selge soov kehtestada haldusmenetluse seaduse suhtes erinorm, mille kohaselt puuduks Töötukassal

kaalutlusõigus õigusvastase haldusakti isiku kahjuks tagasiulatuval kehtetuks tunnistamisel. Kohus

leidis, et regulatsioon, mille kohaselt puudub Töötukassal õigus jätta makstud hüvitis tagasi

nõudmata, kui selgub, et hüvitise määramise otsus oli õigusvastane, võib viia põhiseaduse §-ga 10

hõlmatud õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõttega vastuolus oleva tulemuseni ja seda mitte

vaid raskesti prognoositaval erandjuhul. Seetõttu tõlgendas ringkonnakohus TKindlS § 46 lg-t 1

selliselt, et see paneb Töötukassale ülesandeks kontrollida tagantjärgi hüvitise määramist ja maksmist

ning tegeleda õigusvastaselt makstud hüvitise sissenõudmisega, arvestades haldusmenetluse seaduse

sätteid.

Kassaator leiab, et TKindlS § 46 lg 1 on imperatiivne säte, mis kohustab Töötukassat otsust kehtetuks

tunnistama, andmata talle kaalutlusõigust.

13. TKindlS § 46 lg 1 sätestab, et kindlustatule, töötajale või avalikule teenistujale õigusliku aluseta

määratud ja makstud hüvitised nõuab Töötukassa hüvitise saajalt tagasi. Kolleegium on seisukohal, et

TKindlS § 46 lg 1 ei reguleeri hüvitise maksmise aluseks oleva haldusakti kehtetuks tunnistamist,

vaid puudutab üksnes hüvitise tagasinõudmist hüvitise saajalt. Sellele viitab ka sätte sõnastus. Samuti

juhib kolleegium tähelepanu asjaolule, et ka Töötukassa ise ei ole vaidlusaluses otsuses nimetanud

selle õigusliku alusena TKindlS § 46 lg-t 1. Kuivõrd töötuskindlustuse seaduses puudub

eriregulatsioon hüvitise määramist puudutava haldusakti kehtetuks tunnistamise kohta, kohaldatakse

sellele TKindlS § 1 lg 3 alusel haldusmenetluse seadust. Kolleegium märgib, et kui hüvitise

määramise kohta käiv haldusakt on kehtetuks tunnistatud või kui hüvitist on makstud ilma selle

aluseks oleva haldusaktita, paneb TKindlS § 46 lg 1 tõepoolest imperatiivselt Töötukassale kohustuse

hüvitis selle saajalt tagasi nõuda, välja arvatud kui kohaldamisele kuuluvad sama paragrahvi lõiked 2-

4. 14. HMS § 64 lg 2 sätestab, et haldusorgan otsustab haldusakti kehtetuks tunnistamise

kaalutlusõiguse kohaselt, kui seadus ei keela haldusakti kehtetuks tunnistada või ei kohusta

haldusakti kehtetuks tunnistama. HMS § 64 lg 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse teostamisel arvestada

haldusakti andmise ja haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärgi isikule, haldusakti kehtetuks

tunnistamise põhjuste olulisust ning nende seost isiku osalemisega haldusakti andmise menetluses ja

isiku muu tegevusega, haldusakti andmisest möödunud aega ning muid tähtsust omavaid asjaolusid.

HMS § 67 lg 1 alusel arvestab haldusorgan isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamist otsustades

peale HMS § 64 lg-s 3 sätestatu ka isiku usaldust, et haldusakt jääb kehtima, avalikku huvi ja

haldusaktiga koormatud isiku huvi, et haldusakt tunnistataks kehtetuks. HMS § 67 lg 2 kohaselt ei

tohi haldusakti tunnistada kehtetuks isiku kahjuks, kui isik on haldusakti kehtima jäämist usaldades

kasutanud ära haldusakti alusel saadud vara, teinud tehingu oma vara käsutamiseks või on muul viisil

muutnud oma elukorraldust ja tema huvi haldusakti kehtima jäämiseks kaalub üles avaliku huvi

haldusakti kehtetuks tunnistamiseks. HMS § 67 lg 4 p 5 järgi ei saa isik haldusakti kehtetuks

tunnistamisel tugineda usaldusele, kui ta oli haldusakti õigusvastasusest teadlik või ei olnud sellest

oma süü tõttu teadlik.

15. Vaidlustatud Töötukassa otsusest ei nähtu kaalutlusõiguse rakendamist. HMS § 56 lg 3 kohaselt

tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida kaalutlused, millest haldusorgan

on haldusakti andmisel lähtunud. Riigikohus on oma praktikas korduvalt väljendanud seisukohta, et

mida ulatuslikum on halduse diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda

põhjalikum peab olema haldusakti motivatsioon. Kaalutlusotsuse põhjenduste esitamine

kohtumenetluse käigus ei ole piisav ega saa asendada haldusorgani seadusest tulenevat

põhjendamiskohustust. Põhjenduste hilisem esitamine ei muuda akti tagantjärele tõhusalt

kontrollitavaks ning pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on

samad, millest tegelikult lähtuti (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsused kohtuasjades nr 3-3-1-

13-11, p 9; 3-3-1-49-08, p 11; 3-3-1-81-07, p 20).

16. HMS § 58 sätestab, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et

haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud

rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Kohtuasjas nr 3-3-1-33-07 leidis kolleegium, et

eksliku õigusliku aluse kasutamine on haldusakti oluline puudus, kuid see ei pruugi siiski vältimatult

kaasa tuua akti tühistamist juhul, kui asjakohane regulatsioon on olemas (otsuse p 16). Kohtuasjas

nr 3-3-1-49-08 laiendas Riigikohus seda seisukohta juhtumile, kus on ilmselge, et esinevad erinevad

õiguslikud ja faktilised alused haldusakti põhjendamiseks, kuna sellisel juhul peaks haldusorgan nii

või teisiti vaidlustatud akti uuesti välja andma (otsuse p 11). Tegemist on siiski erandliku

võimalusega ning kohus ei saa asuda haldusorgani asemel teostama kaalutlusõigust (vt ka Riigikohtu

üldkogu otsus kohtuasjas nr 3-3-1-85-10, p 44; Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-

1-82-09, p 22). Põhjendamata või ebapiisavalt põhjendatud kaalutlusotsuse võib kohus jõusse jätta

üksnes juhul, kui kaalutlusõiguse piirid on sedavõrd ahenenud, et samasisuline otsus tuleks igal juhul

uuesti vastu võtta (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-57-09, p-d 13 ja 23).

17. HMS § 64 lg-d 2 ja 3 ning § 67 lg 1 annavad haldusorganile haldusakti isiku kahjuks kehtetuks

tunnistamisel ulatusliku kaalutlusruumi ning nimetavad mitmeid asjaolusid, millega kehtetuks

tunnistamise otsustamisel tuleb arvestada. I. Kondratjev väidab, et kulutas saadud

töötuskindlustushüvitise heauskselt toimetulekuks, kuna muid sissetulekuid tal ei olnud ning ta ei

saanud aru hüvitise määramise otsuse õigusvastasusest. Samuti viitab kaebaja asjaolule, et tema otsus

mitte vaidlustada töövaidluskomisjoni otsust tugines vähemalt osaliselt teadmisele, et ta saab

hoolimata töövaidluskomisjoni otsusest töötuskindlustushüvitist. Nimetatud asjaolusid tuleb

Töötukassal usalduse kaitse ja avaliku huvi kaalumisel arvesse võtta. Haldusmenetluse seaduse

viidatud sätetes nimetatud asjaolude kaalumiseks on üldjuhul vajalik ka isiku ärakuulamine vastavalt

HMS § 40 lg-le 1 - vastasel korral ei pruugi haldusorganil olla piisavalt teavet haldusakti kehtetuks

tunnistamise otsustamiseks. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et HMS § 67 lg 4 p 5

käesolevas asjas kohaldamisele ei kuulu - kaebaja ei pidanud aru saama töötuskindlustushüvitise

määramise õigusvastasusest, tegemist oli keeruka õigusliku olukorraga ning kaebaja võis usaldada

Töötukassa ametniku pädevust antud küsimuses. Eeltoodut arvestades on õige ringkonnakohtu

järeldus, et ei saa olla kindel, kas kaalutlusõiguse kasutamisel oleks 10. märtsi 2010. a otsuse

ümbervaatamise menetlus lõppenud sama tulemusega.

18. Eeltoodust tulenevalt jätab kolleegium Eesti Töötukassa kassatsioonkaebuse rahuldamata ning

ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni jõusse, muutes ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt

käesoleva otsuse põhjendustele.

19. Kuivõrd menetlusosalised ei ole Riigikohtule esitanud menetluskulude hüvitamise taotlusi, jäävad

poolte menetluskulud HKMS § 93 lg 1 2. lause alusel nende endi kanda. Kassatsioonkaebuse

esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 90 lg 2 teise lause alusel arvata riigituludesse.

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Harri Salmann