3-3-1-64-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-64-11

Määruse kuupäev

17. november 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Ivo Pilving

Kohtuasi

OÜ Sulevimägi kaebus Tallinna Linnavalitsuse 2. veebruari

2011. a korralduse nr 126-k punktide 5-5.11 tühistamiseks,

keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamisest keeldumise

õigusvastaseks tunnistamiseks ja Tallinna Linnavalitsuse

kohustamiseks keskkonnamõju strateegilise hindamise

algatamise küsimuse uueks otsustamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 31. mai 2011. a määrus haldusasjas

nr 3-11-560

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Sulevimägi määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta OÜ Sulevimägi määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 31. mai 2011. a

määrus haldusasjas nr 3-11-560 muutmata.

Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavalitsus algatas 2. veebruari 2011. a korraldusega nr 126-k Pirita tee 28 kinnistu ja

Maarjaheina tänava äärsete kruntide ja lähiala detailplaneeringu. Sama korralduse p-des 5-5.11

otsustas linnavalitsus mitte algatada detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilist hindamist (KSH).

Detailplaneeringu koostamise eesmärk on moodustada 12 krunti, määrata nende kasutamise

tingimused ning ehitusõigus promenaadi, 5 kuni 4 maapealse korrusega elamu, 3 kuni 6 maapealse

korrusega ja 1 maa-aluse korrusega äriruumidega elamu, 10 kuni 4 maapealse korrusega

äriruumidega elamu, millest 9-l on ka 1 maa-alune korrus, ja 2 maapealse korrusega lasteaiahoone

ehitamiseks. Detailplaneeringus kavandatakse teha ettepanek Tallinna üldplaneeringu muutmiseks -

Pirita tee 28 kinnistu piires muudetaks ühiskondlike ja puhkeehitiste ala kesklinna

segahoonestusalaks. Korralduse p-des 5-5.11 esitatud põhjenduste kohaselt ei põhjusta

detailplaneeringuga kavandatavate hoonete rajamine ja kasutamine eeldatavalt olulist

keskkonnamõju.

2. OÜ Sulevimägi, kellele kuulub kaks korterit planeeringuala naaberkinnistul Tallinna linnas Pirita

tee 28a, esitas kaebuse, milles palus tühistada Tallinna Linnavalitsuse 2. veebruari 2011. a korralduse

nr 126-k punktid 5-5.11, tunnistada õigusvastaseks KSH algatamisest keeldumine ja kohustada

Tallinna Linnavalitsust KSH algatamise küsimuse uueks läbivaatamiseks.

Kaebaja leiab, et Tallinna linnal on kohustus korraldada KSH, kuna algatatud detailplaneeringuga

muudetakse oluliselt Tallinna üldplaneeringut ning rajatakse uus elamurajoon, millega kaasneb

olulisel määral pinnase või õhu saastamine, jäätmete teke, müra ning vibratsioon. Kaebuse kohaselt

mõjutab algatatud detailplaneering vahetult kaebaja kui piirinaabri õigusi. Seega on kaebajal õigus

nõuda KSH läbiviimist, mis annaks vastuse küsimusele, kas kavandatava tegevusega kaasneb oluline

negatiivne keskkonnamõju, mistõttu oleks vajalik muuta detailplaneeringu lahendusi või kehtestada

negatiivse mõju leevendamiseks täiendavaid abinõusid.

Kaebuse täienduses leiab kaebaja, et tal on praegusel juhul KSH algatamata jätmise kui

menetlustoimingu vaidlustamise õigus, kuna tegemist on olulise keskkonnamõjuga tegevuse

kavandamisega (uue elamurajooni rajamisega). Vaidlustatud menetluslik rikkumine muudab lõpliku

haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hilisema hinnangu andmise võimatuks, kuna

detailplaneeringu õiguspärasus sõltub KSH tulemustest. KSH läbiviimata jätmine toob ilmselgelt

kaasa väära otsuse uue elamurajooni rajamise suhtes. Kohtupraktika kohaselt on KSH algatamata

jätmine vaidlustatav juhul, kui KSH läbiviimine on kohustuslik. Praegusel juhul ongi kaebaja

hinnangul tegemist sellise olukorraga, mistõttu tuleb tunnustada tema kaebeõigust. Kui kohus jõuab

asja sisulise läbivaatamise käigus teistsugusele tulemusele, tuleb kaebus rahuldamata jätta nii

kaebeõiguse puudumise kui kaebuse sisulise põhjendamatuse tõttu.

3. Tallinna Halduskohus tagastas 21. märtsi 2011. a määrusega haldusasjas nr 3-11-560 kaebuse

halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 11 lg 31 p 5 alusel.

Kohus leidis, et tulevane planeering võib avaldada kaebaja huvidele mõju, kuna kaebaja omand

piirneb planeeringualaga. Kaebajal on seega põhjendatud huvi kaitsta oma õigusi

planeerimismenetluses, kuid KSH algatamata jätmine menetluse praeguses etapis ei saa rikkuda

kaebaja õigusi, kuna detailplaneeringu algatamine ei põhjusta ruumilisi muutusi.

KSH ei olnud praegusel juhul kohustuslik. Detailplaneering muudab küll Tallinna üldplaneeringut,

kuid üldplaneeringu muutmise menetlust tuleb eristada üldplaneeringu enda menetlemisest, mille

puhul keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 33 lg 1 p 2

kohaselt on KSH läbiviimine kohustuslik. Detailplaneeringuga kavandatava tegevuse keskkonnamõju

on reeglina võimalik hinnata ka muude, vähem aega ja ressursse kulutavate vahenditega.

Linnavalitsusel on ka menetluse käigus võimalik jõuda äratundmisele, et KSH tuleb siiski läbi viia.

Kaebusest ei nähtu asjaolusid, mis kinnitaksid, et ohtu keskkonnale ei saaks kontrollida muude, sh

vaidlustatud korralduses kavandatud uuringutega või KSH hilisema korraldamisega. Linnavalitsus on

andnud eelhinnangu ning põhjendanud, miks KSH-d ei algatatud.

Kavandatav tegevus ei ole nimetatud KeHJS § 6 lg-s 1, mistõttu ei ole KSH kohustuslik ka sellel

alusel. Seega oli linnavalitsusel KSH algatamise osas kaalumisõigus. KeHJS § 35 lg 1 kohaselt tuleb

KSH algatada üheaegselt planeeringu koostamise algatamisega. Sellest sättest ei tulene aga keeldu

KSH hilisemaks algatamiseks. Tegemist ei ole juhtumiga, mil KSH tuleks algatada ilma selle

vajadust põhjendamata (KeHJS § 35 lg 2).

Planeeringuga kavandatakse ehitamist maa-alale, mis on juba aktiivses kasutuses ja seotud üritustega

suurtele rahvamassidele. Ükski planeeringualale kavandatavaist objektidest ei nõua kohest KSH

algatamist. Tegemist on linnaruumis tavapäraste ehitistega. Tegemist pole uue elamurajooni

rajamisega - ehitatakse olemasolevate hoonete keskele ega tekitata uut iseseisvat elamurajooni

üldplaneeringu mõttes. Ka juhul, kui tegemist oleks elamurajooni rajamisega, mis on nimetatud

Vabariigi Valitsuse määruse nr 224 näidisloendi § 13 p-s 2, oleks linnal kaalutlusõigus. Kohus ei saa

oma otsusega asendada linna kaalutlusotsust. Kaebaja saab kaitsta oma õigusi planeerimismenetluses

ning vajadusel vaidlustada lõppotsuse. Praeguses etapis KSH-st loobumine ei vii iseenesest

õigusvastase lõppotsuseni.

4. OÜ Sulevimägi esitas määruskaebuse, milles palus halduskohtu määrus tühistada. Kaebaja ei

nõustunud halduskohtu põhjendustega. Lisaks senises kohtumenetluses juba esitatud argumentidele

leiab OÜ Sulevimägi järgmist.

1) Nõustuda ei saa halduskohtu seisukohaga, et kaebeõiguse välistab asjaolu, et linn võib veel

edaspidises planeerimismenetluses jõuda äratundmisele, et KSH tuleb siiski läbi viia. KeHJS § 2 lg 2

sätestab KSH eesmärgiks keskkonnakaalutluste arvestamise planeerimisdokumentide koostamisel ja

kehtestamisel. KeHJS § 35 lg 1 nõuab KSH algatamist üheaegselt planeeringu koostamise

algatamisega. Järelikult peab haldusorgan KSH algatama planeerimismenetluse alguses ning sellele

kohustusele vastab puudutatud isiku õigus nõuda haldusorganilt selle toimingu sooritamist.

Edaspidise planeerimismenetluse kestel puudub kaebajal reaalne võimalus vaidlustada KSH

algatamata jätmist.

2) Menetlusökonoomia põhimõttega oleks vastuolus lahendus, kus ainsaks võimaluseks KSH

algatamata jätmist vaidlustada oleks kaebuse esitamine planeeringu kehtestamise otsuse

tühistamiseks. KSH algatamata jätmise õigusvastasuse korral tuleks planeering täies ulatuses

tühistada ja planeerimislahendus ümber vaadata. KSH algatamata jätmise otsuse vaidlustamise

võimaldamine on tõhusam ja kiirem lahendus, kuna siis on planeerimismenetluses veel võimalik

KSH tulemustega arvestada.

3) Kaebeõigus tuleneb ka keskkonnavastutuse seadusest (KVS), mille § 23 lg 1 kohaselt on isikutel,

kelle õigusi keskkonnakahju ohu tekitamine rikub, õigus taotleda kahju vältimis- või

heastamismeetmete rakendamist. KSH korraldamine on keskkonnakahju vältimise meede.

4) Kaebajale peab olema tagatud efektiivne võimalus kaitsta end tegevuse eest, millega mõjutatakse

õigusvastaselt looduskeskkonda ja seeläbi kahjustatakse isiku tervist ja varalisi õigusi. Kaebaja

naabrusesse uue suure elamurajooni rajamisega kaasneb vaieldamatult oluline pinnase ja õhu

saastatus, jäätmete teke, müra ja vibratsioon.

5) Halduskohus ei saa kaebuse menetlusse võtmise otsustamisel anda hinnangut kaebaja väitele, mille

kohaselt KSH oli praegusel juhul kohustuslik. Tegemist on mahuka õigusliku küsimusega, millele

vastamine eeldab kaebuse sisulist lahendamist.

6) Kaebaja õigus kohtusse pöördumiseks tuleneb ka Euroopa Liidu õigusest ja Århusi

konventsioonist. Kaebajat planeeringuala piirinaabrina tuleks käsitada konventsiooni mõttes üldsuse

esindajana, kellel art 9 lg 3 alusel on õigus vaidlustada avaliku võimu organi tegevusetus, mis on

vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega. Kavandatav tegevus kuulub EL

direktiivi 85/337/EMÜ II lisa p 10 alapunkti b alla (infrastruktuuritööd - linnaarendustööd, sh

kaubanduskeskuste ja parklate ehitamine). Direktiivist 2001/42/EÜ tuleneb kohustus hinnata sellise

tegevuse keskkonnamõju. Direktiivist 2003/35/EÜ tuleneb eesmärk anda puudutatud isikutele

laialdane juurdepääs kohtule. Eesti õiguse tõlgendamisel tuleks arvestada nimetatud õigusaktidest

tulenevate eesmärkidega.

5. Tallinna Ringkonnakohus jättis 31. mai 2011. a määrusega määruskaebuse rahuldamata ja

Tallinna Halduskohtu määruse muutmata.

1) KSH läbiviimata jätmise otsusel pole iseenesest mingit mõju keskkonnale, mistõttu pole see

käsitletav Århusi konventsiooni art 6 lg 1 p-s b nimetatud otsusena. Selliseks otsuseks võiks olla

detailplaneeringu kehtestamise otsus, ehitusluba vms. Art-s 6 nimetamata otsuste või tegevuse

vaidlustamine on võimalik üksnes juhul, kui siseriiklik õigus seda ette näeb.

2) Otsus jätta KSH algatamata on menetlustoiming. Tegemist pole (eel)haldusaktiga, millega

otsustataks küsimus edasise planeerimismenetluse suhtes siduvalt ja mis võtaks võimaluse esitada

edasises planeerimismenetluses vastuväiteid ja ettepanekuid KSH läbiviimise küsimuses. Praeguses

etapis pole selge, kas ja milline planeering kehtestatakse. Seega ei ole KSH algatamata jätmine, isegi

kui seda pidada õigusvastaseks, menetlusviga, mille tõttu ei saaks menetluse lõpptulemus enam

osutuda õiguspäraseks.

3) KSH algatamata jätmine ei olnud praegusel juhul kohustuslik. Üldplaneeringut muutva

detailplaneeringu menetlemisel tuleb KSH läbi viia vajaduse korral. Seega on vastustajal

kaalumisruum ning otsus KSH algatamata jätta ei too igal juhul kaasa õigusvastast detailplaneeringu

kehtestamise otsust.

4) KSH algatamise kohustust ei tulene ka Vabariigi Valitsuse määrusest nr 224. Isegi kui möönda, et

detailplaneeringuga pannakse alus uue elamurajooni püstitamisele, näeb määrus samuti ette

kaalutlusõiguse KSH algatamise otsustamiseks. Algatatud detailplaneeringu realiseerumisel ei kaasne

selliseid mõjutusi, mida oleks kahtlusteta võimalik liigitada oluliseks keskkonnamõjuks ning seetõttu

redutseerida KeHJS § 33 lg 2 p-s 1 ning määruses nr 224 sisalduv kaalutlusruum nullini.

5) Sõltumata KSH algatamise kohustuse puudumisest, peab kohalik omavalitsus detailplaneeringu

menetluse käigus analüüsima planeeringulahenduse võimalikku keskkonnamõju. See toimub aga

KSH menetlusega võrreldes oluliselt lihtsamas ja vähem ressursimahuks korras.

6) Viited EL õigusele ei ole asjakohased, kuna kaebaja on kohtusse pöördunud ennatlikult.

Vaidlustamise võimaluse piiramine ei ole vastuolus menetlusökonoomia põhimõttega, selle põhimõtte

rikkumisega oleks tegemist, kui menetlus takerduks kohtuvaidluste tõttu erinevate

menetlustoimingute taha. See on eriti ilmne planeerimismenetluses, kus planeeringulahendus võib

menetluse käigus oluliselt muutuda.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. OÜ Sulevimägi esitas määruskaebuse, milles palub haldus- ja ringkonnakohtu otsused tühistada

ja saata asi menetlusse võtmise otsustamiseks halduskohtule. Lisaks eelnevas menetluses esitatud

argumentidele leiab kaebaja määruskaebuses järgmist.

1) Kohtute lähenemine piirab ebaproportsionaalselt kaebaja PS § 15 lg-st 1 tulenevat õigust kohtusse

pöördumiseks. Kaebeõiguse eitamise puhul puudub kaebajal tõhus võimalus oma rikutud õiguste

kaitseks seoses KSH algatamata jätmisega. Menetlusnorme tuleks seetõttu tõlgendada võimalik

kooskõlaliselt põhiseadusega ning kaebeõigust laiendavalt.

2) KSH algatamata jätmine ei ole üksnes vähetähtis toiming detailplaneeringu menetluses. Sellega

otsustatakse iseseisva haldusmenetluse läbiviimine, kusjuures tegemist on reeglina lõpliku

otsustusega.

3) Kohtud on kaebuse menetlusse võtmise staadiumis asunud hindama seda, kas detailplaneeringuga

kaasneb või ei kaasne oluline keskkonnamõju. Kohtute tõlgenduste kohaselt peaks kaebaja

vastuvaidlematult tõendama, et konkreetsel juhul oluline keskkonnamõju esineb. Seda ei saa

kaebajalt kaebeõiguse kontrollimise staadiumis nõuda. Keskkonnaõiguses kohaldub

ettevaatusprintsiip, mistõttu piisab sellest, kui eksisteerib põhjendatud kahtlus keskkonnamõju

võimaliku tekkimise suhtes. Järelikult ei ole haldusorganil kohustust viia KSH läbi üksnes juhul, kui

olulise keskkonnamõju esinemine on kahtlusteta tõendatud.

4) Riigikohus on asunud seisukohale, et kui tegemist on keeruka õigusliku küsimusega, tuleks

eelistada kaebuse menetlusse võtmist ning küsimuse täiendavat analüüsimist. Samuti on riigikohus

tunnustanud KSH algatamata jätmise vaidlustamise õigust, kui KSH läbiviimine on kohustuslik.

Kuna kaebaja on põhjendanud, miks tema arvates oli praegusel juhul KSH algatamine kohustuslik,

tuleb tunnustada kaebeõiguse olemasolu. Kaebuse menetlusse võtmisel ei saa kohus kaebust sisuliselt

lahendama asuda.

5) Kohtud on jätnud käsitlemata kaebaja väite, mille kohaselt kaebeõigus tuleneb keskkonnavastutuse

seadusest.

6) Käsitlemata on kaebaja väide, et kaebeõigus tuleneb tema õigusest puhtale keskkonnale.

Kaebeõiguse tunnustamist kinnitab ka Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-86-06, mille kohaselt peab

olulise keskkonnamõjuga tegevuse kavandamisel olema isikul avaram võimalus vaidlustada

menetlustoiminguid eraldi lõplikust haldusaktist.

7) KSH algatamata jätmine mõjutab vahetult kaebaja õigusi. Piirinaabrina on kaebajal õigus nõuda, et

selgitataks välja planeeringuga kavandatu keskkonnamõju.

8) Eesti menetlusõigust tuleks tõlgendada Århusi konventsiooni valguses, mille eesmärgiks on

laiendada isikute õigusi kohtusse pöördumiseks. Kaebeõiguse mittetunnustamise puhul puudub

avalikkusel sisuline ning tõhus võimalus paluda kohtutel kontrollida KSH korraldamata jätmise

õiguspärasust. Konventsiooni art 9 lg 3 kohaselt tuleb üldsuse esindajale tagada õigus vaidlustada

tegevust või tegevusetust, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega. Samuti on

ringkonnakohus jätnud põhjendamatult tähelepanuta kaebaja viidatud EL õigusaktid.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

7. Haldus- ja ringkonnakohus on OÜ Sulevimägi kaebuse tagastanud, tuginedes HKMS § 11 lg 31 p-

le 5, mille kohaselt halduskohus tagastab kaebuse, kui kaebuse esitajal ei saa ilmselgelt olla

halduskohtusse pöördumise õigust, eeldades, et tema väidetavad asjaolud on tõendatud. HKMS § 11

lg 31 p 5 kohaldamise osas on Riigikohus selgitanud, et kaebuse saab tagastada juhul, kui kaevatav

haldusakt või toiming ei saa ilmselgelt rikkuda kaebaja õigusi ega piirata tema vabadusi. Kui kohus

möönab kaebaja õiguste rikkumise võimalikkust kaebuses toodud asjaoludel, siis tuleb asja

menetleda (Riigikohtu halduskolleegiumi 22. juuni 2010. a määrus asjas nr 3-3-1-20-10, p 9 ja selles

viidatud lahendid). HKMS § 11 lg 31 p 5 kohaldamisala laieneb ka kaebustele, mis on ilmselgelt

perspektiivitud. Kaebust saab ilmselgelt perspektiivituks pidada eelkõige siis, kui soovitud eesmärgi

saavutamine esitatud kaebuse abil ei ole võimalik (Riigikohtu halduskolleegiumi 22. juuni 2010. a

määrus asjas nr 3-3-1-20-10, p 10). Halduskolleegium on rõhutanud, et kaebuse tagastamise korral

HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel on kohtul kõrgendatud põhjendamiskohustus. Kui tegemist on keeruka

õigusliku küsimusega ja muud halduskohtumenetluse seadustikus ettenähtud tingimused kaebuse

menetlemiseks on täidetud, tuleks eelistada kaebuse menetlusse võtmist (Riigikohtu

halduskolleegiumi 22. juuni 2010. a määrus asjas nr 3-3-1-20-10, p 11).

8. KSH algatamata jätmise otsus on menetlustoiming detailplaneeringu menetluses. Haldusmenetluse

käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos

lõpliku haldusaktiga. Seni, kuni lõplikku haldusakti pole veel antud, ei ole kohtul reeglina võimalik

hinnata, kas menetluslikud rikkumised võivad mõjutada asja otsustamist (Riigikohtu

halduskolleegiumi 18. veebruari 2002. a otsus asjas nr 3-3-1-8-02, p 5). Haldusmenetluse seaduse

(HMS) § 5 lg 2 kohaselt viiakse haldusmenetlus läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti

võimalikult lihtsalt ja kiiresti, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Piirangud

menetlustoimingute iseseisvale vaidlustamisele on nähtud ette haldusmenetluse ökonoomsuse ja

tõhususe põhimõtetest lähtuvalt. Piiramatu menetlustoimingute vaidlustamise võimalus muudaks

haldusmenetluse põhjendamatult kulukaks (Riigikohtu halduskolleegiumi 28. veebruari 2007. a otsus

asjas nr 3-3-1-86-06, p 20).

9. Sellest üldreeglist esinevad aga mõned erandid. Enne lõplikku haldusakti saab kaebuse esitada

juhul, kui menetlustoiming rikub isiku õigusi, sõltumata menetluse lõpptulemusest (Riigikohtu

halduskolleegiumi 21. juuni 2010. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-39-10, p 21 ja selles viidatud

lahendid). Kolleegium nõustub kohtutega, et KSH algatamata jätmise toiming iseseisvalt OÜ

Sulevimägi õigusi ei riku. Kohtusse pöördumise õigus ei tulene OÜ Sulevimägi väidetavast õigusest

osaleda KSH menetluses, sest see õigus ei ole lahutatav menetluse lõpptulemusest.

Menetlustoimingu vaidlustamine on lubatav ka siis, kui menetluses on tehtud sedavõrd oluline ja

ilmne viga, et juba menetluse käigus saab jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla

materiaalses mõttes (sisuliselt) õiguspärane (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 21. juuni 2010. a

otsus haldusasjas nr 3-3-1-39-10, p 21 ja selles viidatud lahendid; planeerimismenetlusega seoses vt

18. veebruari 2002. a otsus asjas nr 3-3-1-8-02, p 10). Kehtiv õigus ei määra, millised

menetlusnormide rikkumised on käsitatavad eelnimetatud tähenduses oluliste ja ilmsete

menetlusvigadena. Menetlusvea olulisus sõltub konkreetse haldusmenetluse liigist, eesmärgist ning

menetluse õigusliku regulatsiooni eripärast (Riigikohtu halduskolleegiumi 28. veebruari 2007. a otsus

asjas nr 3-3-1-86-06, p 21).

10. Riigikohus on 28. veebruari 2007. a otsuses asjas nr 3-3-1-86-06 (p 23-24) selgitanud

menetlustoimingute vaidlustamise võimalust olulise keskkonnamõjuga tegevuse kavandamise puhul.

Olulise keskkonnamõjuga tegevuse kavandamisele või vastava tegevusloa andmisele suunatud

haldusmenetluse toimingute vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel ei saa lähtuda ainuüksi

menetlusökonoomia põhimõttest. Otsusele eelneva haldusmenetluse õiguspärasusel võib olulise

keskkonnamõjuga küsimuste õigeks otsustamiseks olla suurem kaal. Enamasti ei ole neis asjus

võimalik otsustada, et hoolimata puudustest haldusmenetluse läbiviimisel on menetluse tulemusena

antud haldusakt sisuliselt õiguspärane. Valdkonna eripärast tulenevalt peab kaebeõigust omaval isikul

olema avaram õiguslik võimalus menetluses tehtavate toimingute vaidlustamiseks eraldi lõplikust

haldusaktist. Kaebaja õiguste rikkumise puudumisest ega ka väidetavate menetlusvigade

kõrvaldatavast laadist ei saa veel järeldada, et kaebus menetlustoimingu peale pole lubatav.

Menetlustoimingu vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel tuleb arvestada esmajoones

menetlustoimingu tähtsust ja väidetava rikkumise olulisust.

11. Detailplaneeringu menetluses KSH algatamata jätmise otsustuse kui menetlustoimingu

vaidlustamise võimalikkus sõltub Riigikohtu halduskolleegiumi senise praktika kohaselt sellest, kas

nimetatud menetlustoiming on kohustuslik ning kas selle sooritamata jätmine toob kaasa ebaõige

otsustuse keskkonda mõjutava objekti rajamise suhtes (Riigikohtu halduskolleegiumi 18. juuni

2010. a määrus asjas nr 3-3-1-101-09, p 14). Kolleegium selgitab, et KSH kohustuslikkust viidatud

lahendi tähenduses tuleb mõista kui vahetult seadusel põhinevat ning haldusorganile kaalutlusruumi

mitte jätvat kohustust KSH planeerimismenetluses läbi viia. Sellise kohustuse eiramise puhul saab

juba menetluse käigus järeldada, et planeering tuleks kehtestamise ja vaidlustamise korral tühistada,

ning KSH algatamata jätmise vaidlustamine on järelikult lubatav. Järgnevalt selgitab kolleegium,

millistel juhtudel puudub detailplaneeringut menetleval haldusorganil KSH algatamise otsustamisel

kaalutlusruum.

12. Detailplaneeringu koostamisel korraldatakse KeHJS § 33 lg 1 p 3 ja § 35 lg 2 kohaselt KSH selle

vajadust hindamata ja põhjendamata juhul, kui kavandatakse KeHJS § 6 lg-s 1 loetletud olulise

keskkonnamõjuga tegevusi või KeHJS § 6 lg-te 2-4 järgi määratletavaid eeldatavalt olulise

keskkonnamõjuga tegevusi. Riigikohus käsitleb järgnevalt kõigepealt olulise keskkonnamõjuga

tegevuste kavandamist (p 13), seejärel eeldatavalt olulise keskkonnamõjuga tegevuste kavandamist

(p-d 14-16).

13. Riigikohtu halduskolleegiumi eeltoodud seisukohtadest (vt käesoleva otsuse p-d 8-11) saab

järeldada, et juhul, kui planeeringuga kavandatakse KeHJS § 6 lg-s 1 loetletud olulise

keskkonnamõjuga tegevusi, on KSH algatamata jätmise vaidlustamine lubatav. Kuna haldusorganil

puudub sellisel juhul kaalutlusruum keskkonnamõju olulisuse või strateegilise hindamise vajalikkuse

üle, on KSH algatamata jätmine ilmne ja oluline menetlusviga.

Kolleegium märgib, et juhul, kui kaebaja on vaidlustanud KSH algatamata jätmise KeHJS § 6 lg-s 1

nimetatud olulise keskkonnamõjuga tegevuse detailplaneerimise menetluses, ei saa kohus kaebust

tagastada kaebuse eseme lubamatuse tõttu. Küsimus, kas ka tegelikult kavandatakse olulise

keskkonnamõjuga tegevust, tuleb reeglina lahendada asja sisulise läbivaatamise käigus. Kaebuse saab

sellisel juhul HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel tagastada juhul, kui kaebuses esitatud faktiväidete õigsust

eeldades on ilmselge, et tegelikult ei ole tegemist KeHJS § 6 lg-s 1 nimetatud tegevuse

planeerimisega.

Praeguses asjas ei väida kaebaja OÜ Sulevimägi, et detailplaneeringuga kavandataks KeHJS § 6 lg-

s 1 loetletud tegevust.

14. Ka juhul, kui planeeringuga kavandatakse KeHJS § 6 lg-te 2-4 kohaselt eeldatavalt olulise

keskkonnamõjuga tegevust, tuleb detailplaneeringu menetluses korraldada KSH selle vajadust

hindamata ja põhjendamata (KeHJS § 33 lg 1 p 3 ja § 35 lg 2). KeHJS § 6 lg 2 loetleb valdkonnad,

kuhu kuuluvate tegevuste kavandamisel tuleb haldusorganil anda eelhinnang tegevuse

keskkonnamõju olulisusele. Eelhinnang tuleb anda, lähtudes KeHJS § 6 lg-s 3 loetletud

kriteeriumitest (nt tegevuse ala keskkonnatingimused, tegevuse iseloom, lähipiirkonna teised

tegevused, avariiolukordade esinemise võimalikkus jm). KeHJS § 6 lg 4 kohaselt kehtestab Vabariigi

Valitsus KeHJS § 6 lg-s 2 nimetatud tegevusvaldkondade täpsustatud loetelu. See loetelu on

kehtestatud Vabariigi Valitsuse 29. augusti 2005. a määrusega nr 224 (edaspidi määrus nr 224).

Haldusorganil on seega määruses nr 224 loetletud tegevuste kavandamisel küll hindamisruum selles

osas, kas loetellu kuuluval tegevusel on konkreetsel juhul eeldatavalt oluline keskkonnamõju või

mitte, kuid puudub õigus kaaluda KSH vajalikkust. Tegemist on erinevaid regulatsioone järgivate

otsustustega - keskkonnamõju olulisus tuleb kindlaks määrata KeHJS § 6 lg-s 3 sätestatud

kriteeriumitest lähtuvalt, KSH vajalikkus aga KeHJS § 33 lg-te 3-6 alusel.

15. Kolleegium leiab, et juhtudel, kus haldusorganil on detailplaneeringu menetlemisel hindamisruum

kavandatava tegevuse eeldatava keskkonnamõju olulisuse osas, ei ole põhjendatud KSH algatamata

jätmise kui menetlustoimingu vaidlustamise võimaldamine. Kuna sellisel juhul ei tulene KSH

läbiviimise kohustus vahetult seadusest, vaid eeldab haldusorgani hindamisotsust, ei ole KSH

algatamata jätmise näol tegemist ilmse menetlusveaga (vt käesoleva otsuse p 9 ning seal viidatud

kohtulahendeid). Haldusorgani hinnangut keskkonnamõju olulisusele ning sellest tulenevat otsust

KSH algatamata jätmiseks saab sel juhul halduskohtus vaidlustada koos lõpliku haldusaktiga.

16. Kaebuses väidab OÜ Sulevimägi, et Tallinna linn kavandab algatatud detailplaneeringuga

määruse nr 224 § 13 p-s 2 nimetatud tegevust "infrastruktuuri ehitamine - linna arendustööd (näiteks

elamurajooni, vangla rajamine), välja arvatud üksikute elamute ehitamine". Kuna sellise tegevuse

kavandamisel on haldusorganil detailplaneeringu KSH läbiviimise otsustamisel kaalutlusruum

tegevusega põhjustatava keskkonnamõju eeldatava olulisuse üle, ei ole KSH algatamata jätmine

praegusel juhul selline ilmne menetlusviga, mille puhul menetlustoimingu halduskohtus

vaidlustamine oleks lubatav. Halduskolleegiumil puudub siinkohal vajadus selgitada, kas tegemist on

tõepoolest määruse nr 224 § 13 p-s 2 nimetatud tegevusega või mitte.

17. Lisaks juhtudele, kus KSH tuleb detailplaneeringu menetluses algatada selle vajadust

põhjendamata, sätestab KeHJS § 33 lg 2 juhtumid, mil keskkonnamõju tuleb hinnata selle vajaduse

korral ning KSH algatamise otsusele tuleb lisada asjakohane põhjendus (KeHJS § 35 lg 3). Selliseks

juhtumiks on ka olukord, kus detailplaneeringuga kavandatakse muuta kehtivat üldplaneeringut

(KeHJS § 33 lg 2 p 1 koosmõjus § 33 lg 1 p-ga 2). KSH vajalikkusele annab haldusorgan hinnangu

KeHJS § 33 lg-tes 3-5 sätestatud kriteeriumite ja lg-s 6 nimetatud asutuste arvamuste põhjal. Seega ei

ole tegemist vahetult seadusel põhineva ning haldusorganile kaalutlusruumi mitte jätva kohustusega

KSH läbi viia. Järelikult ei ole KSH algatamata jätmine sellisel juhul ilmne menetlusviga ning kaebus

selle menetlustoimingu vaidlustamiseks ei ole lubatav. Haldusorgani otsust KSH vajalikkuse üle saab

vaidlustada koos planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamisega ning halduskohus saab kaebuse

lahendamisel hinnata KSH algatamata jätmise otsuse õiguspärasust.

Eeltoodust lähtuvalt ei tulene OÜ Sulevimägi kohtusse pöördumise õigus ka asjaolust, et algatatud

detailplaneeringuga kavandatakse Tallinna üldplaneeringu muutmist, ning tähtsust ei oma see, kui

ulatuslikult üldplaneeringut muuta kavatsetakse.

18. Riigikohus nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, mille kohaselt kaebaja viited

keskkonnavastutuse seadusele, Århusi konventsioonile ja erinevatele Euroopa Liidu direktiividele ei

ole praegusel juhul asjakohased. Riigikohus ei pea vajalikuks korrata ringkonnakohtu määruses

esitatud põhjendusi.

19. Eeltoodust tulenevalt ei ole KSH algatamata jätmise otsustus selles asjas selline menetlustoiming,

mida saaks halduskohtus vaidlustada eraldi lõplikust haldusaktist. Kaebuse eseme lubamatuse tõttu

puudub OÜ-l Sulevimägi ilmselgelt kohtusse pöördumise õigus ning kohtud on kaebuse õigesti

HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel tagastanud.

Riigikohus jätab OÜ Sulevimägi määruskaebuse rahuldamata. HKMS § 72 lg 1 p 1 alusel jätab

Riigikohus muutmata Tallinna Ringkonnakohtu 31. mai 2011. a määruse. Määruskaebuse esitamisel

tasutud kautsjon tuleb HKMS § 90 lg 2 teise lause alusel arvata riigituludesse.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving