3-3-1-40-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-40-11

Otsuse kuupäev

28. september 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

Ilja Petšeritsa kaebuses Põhja Politseiprefektuuri 19. juuni

2009. a käskkirja nr 467p seadusevastaseks tunnistamiseks,

kaebaja teenistusse ennistamiseks ja teenistusest sunnitult

puudutud aja eest tasu väljamõistmiseks või alternatiivselt

hüvitusena kuue kuu ametipalga väljamõistmiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 25. märtsi 2011. a otsus haldusasjas

nr 3-09-1577

Menetluse alus Riigikohtus

Ilja Osmolovskyi (Petšeritsa) kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Ilja Osmolovskyi kassatsioonkaebus rahuldamata.

Jätta haldusasjas nr 3-09-1577 tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 25. märtsi 2011. a otsuse ja

Tallinna Halduskohtu 31. detsembri 2010. a otsuse resolutsioonid muutmata, asendades otsuste

põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.

Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Põhja Politseiprefektuur tegi 21. mai 2009. a kirjas Ida politseiosakonna konstaabel Ilja Petšeritsale

ettepaneku esitada hiljemalt 16. juuniks 2009 personalitalitusele dokument, mis tõendab tema eesti

keele oskust C1 tasemel. Samas hoiatati I. Petšeritsat, et nimetatud dokumendi tähtaegselt esitamata

jätmisel vabastatakse ta 21. juunist 2009 avaliku teenituse seaduse (ATS) § 117 lg 1 p 4 alusel

politseiteenistusest ebapiisava keeleoskuse tõttu.

I. Petšeritsa esitas 4. juunil 2009 Põhja Politseiprefektuurile avalduse, milles palus talle antud

tähtaega pikendada kuni keeleeksami sooritamiseks kokku lepitud kuupäevani (28. juuni 2009).

Prefektuur teatas 15. juuni 2009. a kirjas, et keeldub avaldust rahuldamast. Tuginedes I. Petšeritsa

vahetu juhi hinnangule, mille kohaselt ei ole tema keeleoskus piisav ega võimalda

teenistusülesandeid nõuetekohaselt täita, teatas Põhja Politseiprefektuur vastuses, et ei arvesta

eelnevalt esitatud keeleoskuse tunnistust keelenõude täitmist tõendava dokumendina ning ei pea

tõenäoliseks ametniku keeleoskuse paranemist keeleeksami toimumise ajaks (28. juuni 2009).

Seetõttu vabastatakse ta ATS § 117 lg 1 p 4 alusel teenistusest 21. juunil 2009.

2. Põhja Politseiprefektuur vabastas 19. juuni 2009. a käskkirjaga nr 467p I. Petšeritsa 21. juunist

2009 politseiteenistusest ATS § 117 lg 1 p 4 alusel ametikohale mittevastavuse tõttu. Käskkirjas

viidati 21. mai 2009. a teatisele nr 37816. Teatisest nähtuvalt ei ole I. Petšeritsa esitanud dokumenti,

mis tõendaks eesti keele oskust C1 tasemel ning tema vahetu juhi hinnangul ei võimalda ka ebapiisav

eesti keele oskus tal täita nõuetekohaselt ametijuhendis kirjeldatud teenistusülesandeid.

3. I. Petšeritsa esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille palus tunnistada Põhja

Politseiprefektuuri 19. juuni 2009. a käskkiri nr 467p seadusevastaseks, ennistada kaebaja teenistusse

ja mõista teenistusest sunnitult puudutud aja eest välja tasu või alternatiivina mõista välja kuue kuu

ametipalga suurune hüvitus. Kaebuse kohaselt oleks vastustaja pidanud andma politseiametnikule

mõistliku aja keeleoskuse taset tõendava tunnistuse esitamiseks. Vastustaja ei olnud pädev hindama,

kas kaebaja on suuteline eksami sooritama või mitte, ega hindama tema keeleoskuse taset. Kaebaja

väitel ei ole Põhja Politseiprefektuur varem tema ebapiisava keeleoskuse kohta etteheiteid esitanud.

4. Tallinna Halduskohus jättis 31. detsembri 2010. a otsusega haldusasjas nr 3-09-1577 kaebuse

rahuldamata. Kohus leidis järgmist:

1) kuigi vaidlustatud käskkirjast ei nähtu, kas ATS § 117 lg 1 p 4 alusel teenistusest vabastamine

toimus ebapiisava keele- või suhtlemisoskuse tõttu, on eelneva kirjavahetuse kontekstist üheselt

arusaadav, et teenistusest vabastamise tingis ebapiisav keeleoskus. Tegemist on motiveerimisveaga,

mis ei anna alust kaevatava akti tühistamiseks;

2) kehtivast õigusest tuleneb politseiametnike jaoks C1 taseme eesti keele oskuse nõue. Põhjendatud

pole kaebaja väide, et sellisest keeleoskuse nõudest sai ta teada alles Põhja Politseiprefektuuri 21. mai

2009. a kirjast;

3) puudub vaidlus selle üle, et 21. mai 2009. a kirjas märgitud tähtpäevaks I. Petšeritsa C1 tasemel

eesti keele oskust tõendavat dokumenti ei esitanud;

4) kohtupraktikas on tunnustatud asutuse pädevust hinnata isiku keeloskuse piisavust

teenistusülesannetega toimetulekul ning vajadusel kohaldada ATS § 117 lg 1 p-s 4 sätestatud

õiguslikku tagajärge;

5) seisukohta, et kaebaja eesti keele oskus polnud piisav teenistusülesannetega toimetulekuks, on

vastustaja väljendanud oma 21. mai 2009. a ja 15. juuni 2009. a kirjades, samuti kirjalikus vastuses

kaebusele ja kohtuistungil antud selgitustes. Keeleoskuse ebapiisavust tõendavad ka Ida

politseiosakonna ülemkomissari 12. juuni 2009. a iseloomustus kaebaja kohta ja kaebaja vahetu juhi

(patrullteenistuse vanem) 28. oktoobri 2010. a seletuskiri. Tõenditest ilmneb, et kaebajal oli raskusi

normaalses tempos antud eestikeelsetest korraldustest arusaamisega ning ta oli võimeline kirjutama

eesti keeles vaid lühikesi tekste, kusjuures need sisaldasid vigu, olid kohati raskesti mõistetavad ning

nende koostamine oli aeganõudev. Kaebaja vähene eesti keele oskus suurendas teiste politseiametnike

töökoormust ja tekitas raskusi vahetuste komplekteerimisel;

6) vastustaja kinnitusel puudusid kaebaja teenistusest vabastamise ajal prefektuuri koosseisus vabad

ametikohad, mida oleks võinud ATS § 117 lg-st 5 lähtuvalt pakkuda kaebajale, et vältida tema

teenistusest vabastamist.

5. I. Petšeritsa esitas apellatsioonkaebuse, milles soovis halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse

tegemist, millega rahuldada tema kaebus ja jätta menetluskulud vastustaja kanda. Apellandi arvates ei

ole tema teenistusest vabastamise põhjused arusaadavad ja vastustaja on teenistusest vabastamise eel

käitunud vastuoluliselt. Apellandi hinnangul ei ole tema keeleoskus varasemalt probleeme tekitanud.

6. Tallinna Ringkonnakohus jättis 25. märtsi 2011. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus esitas järgmised põhjendused:

1) politseiametniku jaoks kohustuslik keeleoskuse tase (C1) tuleneb Vabariigi Valitsuse 26. juuni

2008. a määruse nr 105 § 12 p-st 17. Kõrgtasemel riigikeele oskuse nõue pidi olema kaebajale teada

hiljemalt 28. detsembril 2007, kui ta andis allkirja ametijuhendiga tutvumise kohta;

2) kaebajat ei ole teenistusest vabastatud keeleoskust tõendava dokumendi puudumise, vaid

ebapiisava keeloskuse tõttu;

3) ATS 117 lg 4 alusel võib isiku vabastada kohe pärast vastava asjaolu (töötamise kohustuslikuks

tingimuseks oleva dokumendi puudumine, ebapiisav keele- või suhtlemisoskus, tervislik seisund)

ilmnemist. Olukorras, kus selgub, et ametnik ei saa teenistusülesannetega hakkama, ei saa tema

teenistusest vabastamisega viivitada;

4) asutusel on pädevus hinnata, kas ametniku keeleoskus, sõltumata formaalselt tõendatud

keeleoskuse tasemest, on piisav ülesannetega toimetulekuks. Vaidluse korral peab ametiasutus

esitama asjaolud ja tõendid, mis kinnitavad, et ametnik ei tule oma tööga toime;

5) kaebaja ametijuhendis loetletud teenistusülesannete täitmine eeldab isikutega suhtlemist, muu

hulgas kinnipeetud isikutele nende õiguste ja kohustuste selgitamist. Kohus nõustub vastustajaga, et

kaebaja ei saa efektiivselt täita ametijuhendis nimetatud kohustusi, kui tema suuline ja kirjalik

riigikeele oskus on piiratud;

6) vastustaja on vajalikul määral tõendanud, et kaebaja eesti keele oskus oli tema teenistusülesannete

täitmiseks ebapiisav. See nähtub politseiosakonna ülemkomissari 12. juunil 2009 koostatud

iseloomustusest ning vahetu ülemuse poolt kohtule esitatud selgitusest ning vastustaja poolt kohtule

esitatud kaebaja koostatud dokumentidest. Kaebaja pole omalt poolt esitanud ühtki tõendit ega väidet

selle seisukoha ümberlükkamiseks, sealhulgas pole ta esitanud tõendit C1 taseme keeleeksami

sooritamise kohta. Ergutuste kohaldamine ning distsiplinaarkaristuste puudumine ei oma tähtsust

keeleoskuse piisavuse hindamisel. Samuti ei oma ebapiisava keeloskuse tõttu teenistusest

vabastamisel tähendust, et teenistusvälised isikud pole I. Petšeritsa teenistusega seonduvalt esitanud

kaebusi;

7) isegi, kui kaebaja teenistusse võtmise ajal on tema keeloskust ülehinnatud, ei saa välistada

ebapiisava keeleoskuse tõttu teenistusest vabastamist vastavate asjaolude ilmnemisel. Põhjendatud ei

ole kaebaja väide, et tema vähene eesti keele oskus pole varem probleeme tekitanud. Tõenditest

ilmneb, et sellele on tähelepanu pööratud ka atesteerimisel ning on tehtud ettepanekuid osaleda

keelekursustel.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Kassatsioonkaebuses palub Ilja Osmolovskyi (kuni 26. maini 2010 Ilja Petšeritsa) tühistada

halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus.

Kassaator väidab järgmist:

1) kuigi kaebaja teenistusest vabastamine toimus ATS § 117 lg 1 p 4 alusel, ei olnud kaebajaga

ebapiisava keeleoskuse küsimust enne teenistusest vabastamist arutatud. Põhja Politseiprefektuur oli

eelnevalt andnud korralduse esitada tema poolt määratud tähtpäevaks nõutavat keeleoskuse taset (C1)

tõendav dokument. Kaebajale ei ole varem ette heidetud, et ebapiisav keeleoskus takistaks

teenistusülesannete täitmist;

2) vaidlustatud käskkirjas ei ole vabastamise alusena välja toodud ebapiisavat keeleoskust. Käskkirjas

on üksnes viidatud teatisele nr 37816, millega kaebajat kohustati esitama keeleoskust tõendavat

dokumenti;

3) keeleoskust tõendava dokumendi esitamine vastustaja poolt antud tähtaja jooksul ei olnud

võimalik;

4) atesteerimistulemuste kohaselt vastas kaebaja oma ametikohal esitatavatele nõuetele. Ta on

osalenud Põhja Politseiprefektuuri korraldatud eesti keele kursustel;

5) kassaator ei nõustu vastustaja poolt koostatud iseloomustuses esitatud väidetega. Samas on kohtud

arvestanud seda kui olulist tõendit kaebaja keeloskuse ebapiisavuse tuvastamiseks;

6) ringkonnakohtu otsusest ei nähtu selgelt, mida peab kohus silmas "tegelike asjaolude" all, mille

ilmnemisel on põhjendatud ametniku teenistussuhte lõpetamine ebapiisava keeleoskuse tõttu;

7) kaebajale ei ole teenistusest vabastamise vältimiseks pakutud teist, talle sobivat ametikohta.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Vaidlustatud käskkirjas on teenistusest vabastamise alusena ära näidatud ATS § 117 lg 1 p 4, mille

kohaselt võib ametniku ametikohale mittevastavuse tõttu teenistusest vabastada ebapiisava keele- või

suhtlemisoskuse tõttu. Käskkirja sisust nähtub, et vabastamist ATS § 117 lg 1 p 4 alusel põhistati

ebapiisava keeleoskusega.

9. Kui ametnik on teenistusest vabastatud ATS § 117 lg 1 p 4 alusel, tuleb teenistusest vabastamise

käskkirjas tulenevalt HMS § 52 lg-st 2 näidata ka vastav faktiline alus, st milles konkreetselt

väljendub ametikohale mittevastavus, ning kuna vabastamine sel alusel on kaalutlusotsus, siis

vastavalt HMS § 56 lg-le 3 ka kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud.

HMS § 56 lg 1 kohaselt võib haldusakti põhjenduse esitada ka menetlusosalisele kättesaadavas

dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Kolleegium on alljärgnevatel põhjendustel seisukohal,

et I. Osmolovskyi (I. Petšeritsa) teenistusest vabastamise käskkiri kõigile neile nõuetele ei vasta.

10. Vaidlustatud käskkirja andmise alusena viidatud 21. mai 2009. a teatises märgitakse, tuginedes

vahetu juhi hinnangule, et I. Petšeritsa eesti keele oskus ei ole piisav ega võimalda tal

teenistusülesandeid nõuetekohaselt täita. Teatisest ilmneb küll, et asutusel on ametnikule etteheiteid

tema keeleoskuse osas, kuid ei nähtu, milles keeleoskuse puudulikkus ja ebapiisavus

teenistusülesannete täitmiseks väljenduvad. Viidatud vahetu juhi hinnangut pole teatisele lisatud.

Vahetu juhi hinnangule ebapiisava keeleoskuse kohta osutas Põhja Politseiprefektuur ka 15. juuni

2009. a teatises "Teenistusest vabastamisest teatamine". Ida Politseiosakonna ülemkomissar

T. Ingeraineni koostatud 12. juuni 2009. a iseloomustus, mis sisaldab sisulisi etteheiteid I. Petšeritsa

ebapiisava keeleoskuse kohta, on esitatud alles Põhja Politseiprefektuuri vastuse lisana halduskohtule

(tl 36). Asja materjalidest ei nähtu, et kõnealune hinnang on eelnimetatud teatiste või käskkirja lisaks

ning et see oli I. Petšeritsale kättesaadav enne tema teenistusest vabastamist.

Asja materjalidest nähtuvalt on vastustaja seisukohad, mis sisuliselt ja täpsemalt kirjeldavad

puudujääke kaebaja keeleoskuses, esitatud alles kohtumenetluse käigus (vastuses kaebusele,

kohtuistungil antud seletustes ning kaebaja vahetu juhi (patrullteenistuse vanema) 28. oktoobri

2010. a seletuskirjas). Ka T. Ingeraineni poolt koostatud kaebaja iseloomustus, kuigi dateeritud

12. juunil 2009, on esitatud halduskohtule vastuse lisana kohtumenetluse käigus.

11. Alljärgnevatel põhjendustel ei tingi need puudused siiski vaidlustatud käskkirja tühistamist.

12. ATS § 117 lg 1 p-s 3 sätestatakse, et ametikohale mittevastavuse tõttu võib teenistusest vabastada

ametniku, kui tal puudub dokument, mis on vastavas ametis töötamise kohustuslik tingimus. ATS

§ 117 lg-s 4 sätestatakse: "Ametis töötamise kohustuslikuks tingimuseks oleva dokumendi

puudumise, ebapiisava keele- või suhtlemisoskuse või tervisliku seisundi tõttu tuleb ametnik

vabastada kohe pärast vastava asjaolu ilmnemist." Samas ei kuulu aga ATS § 117 lg 1 p 3

kohaldamisele ja ametnik selle sätte alusel teenistusest vabastamisele kõigil juhtudel, kui tal puudub

nimetatud dokument. Nimelt sätestatakse ATS § 117 lg-s 5: "Ametnik vabastatakse mõnel käesoleva

paragrahvi 1. lõike punktides 2-7 sätestatud alusel, kui teda ei ole võimalik tema nõusolekul nimetada

teisele ametikohale."

Seega kui ametnikku, kellel puudub dokument, mis on vastavas ametis töötamise kohustuslik

tingimus, pole võimalik nimetada teisele ametikohale, siis pole ametiasutusel kaalutlusõigust

teenistusse jätmise otsustamisel ja ametnik kuulub koheselt vabastamisele.

13. Politseiteenistuses töötamise üks kohustuslik tingimus on vastavus nõutavale keeleoskuse

tasemele.

Kuni 1. jaanuarini 2010 kehtinud politseiteenistuse seaduse § 8 lg-st 1 tulenevalt pidi politseiametnik

valdama eesti keelt seadusega või seaduse alusel antud õigusaktiga kehtestatud ulatuses.

Politseiametnike jaoks oli C1-taseme keeleoskuse nõue sätestatud kuni 1. juulini 2011 kehtinud

KeeleS § 5 lg 5 alusel antud Vabariigi Valitsuse 26. juuni 2008. a määruse nr 105 § 12 p-ga 17.

Kuni 1. juulini 2011 kehtinud KeeleS § 51 lg 1 sätestas, et eesti keele oskust hinnatakse eesti keele

tasemeeksamil, ja sama paragrahvi lg 10, et eesti keele tasemeeksami sooritanud isikule väljastatakse

eesti keele tasemetunnistus. Seega oli C1 taseme keeleoskust võimalik hinnata ainult tasemeeksamil

ja vastavat keeleoskust tõendavaks dokumendiks oli üksnes sellise keeleoskuse kohta antud

tasemetunnistus, välja arvatud KeeleS §-s 26 loetletud juhtudel.

Kolleegium märgib, et analoogiline regulatsioon kehtib ka praegu, kui on jõus 1. jaanuarist 2010

kehtiv politsei- ja piirivalveseadus, 1. juulist 2011 kehtiv keeleseadus ja Vabariigi Valitsuse 20. juuni

2011. a määrus nr 84.

14. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et I. Osmolovskyi ei kuulunud KeeleS §-s 26 nimetatud isikute

hulka, kes ei pea tasemeeksamit sooritama, samuti selle üle, et vaidlustatud käskkirja andmise ajaks

ei olnud I. Osmolovskyi esitanud C1 tasemel ega sellega võrdsustatud tasemel eesti keele oskust

tõendavat dokumenti, mille esitamist temalt enne teenistusest vabastamist nõuti. Haldusasja

materjalidest nähtuvalt ei ole ta vastavat tunnistust või dokumenti esitanud ka kohtumenetluse

jooksul.

15. Halduskohus on tuvastanud, et I. Osmolovskyi teenistusest vabastamise ajal puudusid prefektuuri

koosseisus vabad ametikohad, mida oleks võinud ATS § 117 lg-st 5 lähtuvalt pakkuda

I. Osmolovskyile, et vältida tema teenistusest vabastamist.

16. Põhja Politseiprefektuuri vaidlustatud käskkirjas viidati 21. mai 2009. a teatisele nr 37816.

Teatisest nähtuvalt ei ole I. Petšeritsa esitanud dokumenti, mis tõendaks eesti keele oskust C1

tasemel. Samas ei vabastatud kaebuse esitajat ATS § 117 lg 1 p 3 alusel, vaid sama lõike p 4 alusel.

Seega on vaidlustatud käskkirja põhjendavas osas ära näidatud põhjus, mis annab aluse kohaldada

ATS § 117 lg 1 p 3, kuid selle sätte asemel viidatud ATS § 117 lg 1 p-le 4.

17. HMS §-s 58 sätestatakse: "Haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et

haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud

rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist."

Kõrvuti nimetatuga loetletakse seletuskirjas näiteks veel järgmisi vorminõudeid: akti andnud asutuse

nimetus, akti koostanud ametniku ees- ja perekonnanimi ning ametinimetus, akti andmise

kuupäev, akti adressaadi nimi, akti jõustumise aeg, haldusakti andmise põhjused, akti vaidlustamise

kord ja ametniku allkiri.

18. Kolleegium on seisukohal, et vaidlustatud käskkirjas ATS § 117 lg 1 p-le 3 kui vabastamise õigele

õiguslikule alusele viitamata jätmine on rikkumine, mis HMS § 58 järgi ei saa kaasa tuua käskkirja

tühistamist, sest kujunenud olukorras ei saanud Põhja Politseiprefektuur teha teistsugust otsustust kui

vabastada I. Osmolovskyi (vaidlustatud käskkirja andmise ajal I. Petšeritsa) teenistusest. Kuna

I. Osmolovskyit hoiatati enne teenistusest vabastamist, et nimetatud dokumendi tähtaegselt esitamata

jätmisel vabastatakse ta teenistusest 21. juunist 2009, siis ei saanud teenistusest vabastamine olla talle

ka üllatuslik.

19. Eeltoodule tuginedes jäetakse I. Osmolovskyi kassatsioonkaebus rahuldamata. Kolleegium jätab

muutmata ringkonnakohtu ja halduskohtu otsuste resolutsiooni, kuid asendab kohtute põhjendused

käesoleva otsuse põhjendustega. Kautsjon arvatakse HKMS § 90 lg 2 teise lause alusel riigituludesse.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld