3-3-1-5-11 · Riigikohus

Riigikohtunik Indrek Koolmeistri eriarvamus Riigikohtu halduskolleegiumi otsuse kohta

haldusasjas nr 3-3-1-5-11

Nõustudes halduskolleegiumi otsuse resolutsiooniga selles kohtuasjas, pean ma aga ebapiisavaks ja

osaliselt ekslikeks kohtulahendi põhjendusi. Need alljärgnevalt käsitletavad puudused on olulised nii

materiaalõiguse kui ka menetlusõiguse ühetaolise kohaldamise aspektist.

1. Esimene probleem seondub keskkonnaorgani poolt LKS § 40 lg 3 alusel ranna ja kalda

ehituskeeluvööndi vähendamiseks antava nõusoleku määratlemisega. Sellest sõltub lõppastmes nii

nõusolekutaotluse lahendamise menetlusele kohaldatav õigus kui ka kaebeõiguse olemasolu ja

kasutamise kord. Käesolevas kohtuasjas on Tallinna Halduskohus asunud seisukohale, et nimetatud

nõusolek on HMS § 36 lg-s 2 nimetatud nõusolek ega ole lihtsalt PlanS §-s 17 käsitletav

haldusesisene menetluslik kooskõlastus. Kohtu väitel on sisuliselt tegemist planeerimismenetluses

antava eelhaldusaktiga, mitte HMS §-s 16 nimetatud kooskõlastusega. Halduskohtu eelnimetatud

seisukohta ei korrigeerinud ka ringkonnakohus. Eelnev seisukoht pole aga kooskõlas Riigikohtu

halduskolleegiumi senise praktikaga.

2. Riigikohtu halduskolleegiumi senine praktika (3-3-1-12-07, 3-3-1-61-07, 3-3-1-67-07, 3-3-1-1-10,

3-3-1-38-10 jt) planeerimismenetluses nõusolekute ja kooskõlastuste õigusliku olemuse osas tugineb

järgmistele alustele:

1) planeerimismenetluse raames antavad nõusolekud ja kooskõlastused ei kujuta endast iseseisvaid

haldusakte, vaid on planeerimismenetluse menetlustoimingud;

2) nimetatud kooskõlastustele ja nõusolekutele kohaldub HMS § 16 regulatsioon ka siis, kui tegemist

on n-ö siduvate kooskõlastustega;

3) kohaliku omavalitsuse ja keskkonnaorgani vahekord kohaliku omavalitsuse taotluse lahendamisel

on haldusesisene; seetõttu ei ole kooskõlastuse kui menetlustoimingu iseseisev vaidlustamine

üldjuhul võimalik; selliseid kooskõlastusi saab reeglina vaidlustada üksnes koos lõpliku haldusaktiga;

4) sellise kooskõlastuse või nõusoleku vaidlustamine on võimalik üksnes olukorras, kus vastavast

otsustusest tuleneb siduv keeld planeeringu kehtestamiseks;

5) vaidlustamise eelduse olemasolul saab kaebeõigust halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud

korras kasutada isik, kelle õigusi ja vabadusi planeeringu kehtestamata jätmine rikub.

3. Käesolevas otsuses halduskolleegium oma senist praktikat ei muutnud ega võtnud seisukohta ka

halduskohtu poolt selles küsimuses väidetu suhtes. Halduskolleegiumi lahendis on piirdutud üksnes

tõdemusega, et tegemist on planeerimismenetluse menetlustoiminguga. Vaidlust ei ole selles, et

kohaliku omavalitsuse vastav taotlus esitatakse keskkonnaorganile planeerimismenetluses ning selle

taotluse lahendamisel tehtav otsustus on vajalik planeerimismenetluse läbiviimisel ning mõjutab selle

kulgu. Seega on ehituskeeluvööndi vähendamise taotluse menetlemine kindlasti käsitatav ka

planeerimismenetluse menetlustoiminguna.

4. Eelnevast ei saa aga järeldada, et oma struktuurilt keerukates menetlustes ei saaks

menetlustoimingud esineda haldusmenetluse seaduse tähenduses haldusaktidena (õigemini nende

andmise menetlusena), eelkõige eelhaldusaktidena, millele kohaldatakse haldusakti ja selle andmise

menetluse sätteid. Nõustun halduskohtu poolt põhjendatud seisukohaga, et ehituskeeluvööndi

vähendamise nõusolek on haldusakt. Selle järelduse kasuks räägib mitte üksnes ja esmalt selle

otsustuse kaalutluskriteeriumide sätestamine seaduses ja siit tulenev põhjendamiskohustus ning

kirjalik vorm, vaid ka selle otsustuse ilmselge regulatiivsus, mis on aluseks haldusaktide ja

toimingute eristamisel. Kolleegium on oma praktikas, ka käesoleval juhul, kasutanud väljendit

"siduvus", mis ei ole akti ja toimingu piiritlemisel kohane instrument. Aktile iseloomulik

regulatiivsus avaldub ka ehituskeeluvööndi vähendamise otsuses. Selle otsusega antakse kohalikule

omavalitsusele õigus anda kindlasisuline ehituskeeluvööndi vähendamist ettenägev haldusakt

(planeeringu kehtestamise otsus). Nõusoleku puudumisel toob sellise haldusakti andmine aga kaasa

nii selle haldusakti õigusvastasuse kui ka looduskaitseseaduses sätestatud õiguslikud tagajärjed.

Selline regulatiivsus on omane enamikele n-ö lubavatele haldusaktidele (lubadele). Siinjuures see

regulatiivsus ei sõltu vähimalgi määral sellest, kas taotleja seda omandatud õigust hiljem kasutab või

mitte. Õige pole sellist haldusakti käsitada ka haldusesisese aktina. Vaatamata sellele, et akti vahetuks

adressaadiks on planeerimismenetlust läbi viiv haldusorgan, on lõppastmes tegemist välismõju omava

aktiga.

5. Käsitledes ehituskeeluvööndi vähendamise nõusolekut (eel-)haldusaktina, langeb sisuliselt ära ka

võimalus kohaldada sellele HMS § 16 regulatsiooni. HMS § 16 sätted on kohaldatavad eelkõige

halduse sisesuhetele ja regulatiivsust mitteomavatele toimingutele. Veelgi enam - raske on selle

regulatsiooni alla painutada ka nn siduvaid kooskõlastusi. Märkida tuleb ka seda, et juhul kui

kohaldamisele kuuluks HMS § 16 lg 1, vajaks eraldi käsitlemist küsimus selle paragrahvi 2. lõike

kohaldamisest, s.o nõusoleku andmisest haldusorgani poolt n-ö vaikimisi. Haldusakti andmist

vaikimisi ei saa lugeda õiguspäraseks. HMS § 16 kohaldamisel ehituskeeluvööndi vähendamise

otsustusele ei oleks HMS § 16 lg 2 tõttu praktiliselt ka mõeldav keskkonnaorgani viivitus. Taotlev

haldusorgan määrab kooskõlastuse või nõusoleku andmise aja. Kui organ pole seda teinud taotluses,

saab ta eelneva puuduse menetluse käigus kõrvaldada. Käesoleval juhul kohaliku omavalitsuse organ

seda teinud pole ning seetõttu on mõeldav lugeda planeerimismenetluse läbiviija viivituses olevaks.

Siit tulenevalt pole aga takistust kaebuse esitamiseks planeerimismenetluse läbiviija tegevusele.

6. Eelhaldusakti andmisel peab haldusorgan juhinduma haldusakti kohta sätestatust. See aga

tähendab, et ka eriseaduse asjaomase regulatsiooni puudumisel peab vastav menetlus olema

kooskõlas haldusmenetluse seaduse vastavate sätetega. Eelhaldusakti andmise menetluses on

menetlusosaliste õigused ilmselgelt täielikumalt tagatud ning kaebeõigus avaram, sealhulgas sisaldab

viimane ka tühistamiskaebuse esitamise võimalust. Juhindudes aga järjekindlalt kolleegiumi

varasemast praktikast, on selle kohtuasja asjaoludel planeeringust huvitatud isiku kaebeõiguse

olemasolu keskkonnaministri tegevusele problemaatiline. Rõhutan veel kord - eitades

keskkonnaorgani otsustuse välismõju ja haldusaktile omast regulatiivsust ning kohaldades HMS § 16,

tuleks jõuda loogilise järelduseni, et kaebeõigus seondub üksnes kohaliku omavalitsuse lõpliku

otsusega, millega planeering kehtestati või jäeti kehtestamata. Sellest loogikast lähtudes tuleks ka

viivitus omistada planeeringut läbiviivale organile.

Eriarvamuses tõstatatud probleemide lahendamine eeldab lõppastmes seadusandja sekkumist. Samas

käesoleva kohtasja asjaoludel oleks kolleegiumi senise praktika kriitiline analüüs ja korrigeerimine

olnud võimalik ja vajalik.