3-4-1-16-11 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-4-1-16-11

Määruse kuupäev

20. september 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Lea

Kivi ja Harri Salmann

Kohtuasi

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 50

„Elektrooniline hääletamine“ põhiseadusele vastavuse

kontroll

Menetluse alus

Tallinna Linnavolikogu 2. juuni 2011. aasta taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Tagastada Tallinna Linnavolikogu taotlus läbivaatamatult.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 50 pealkirjaga „Elektrooniline

hääletamine“ lõigete 1, 3, 5 ja 6 kehtiva redaktsiooni võttis Riigikogu vastu 28. juunil 2005. See

redaktsioon jõustus 18. septembril 2005. Sama paragrahvi lõigete 2 ja 4 redaktsiooni võttis Riigikogu

vastu 11. detsembril 2008 ning see jõustus 1. jaanuaril 2011.

2. Tallinna Linnavolikogu esitas 2. juuni 2011. aasta otsusega nr 88 Riigikohtule taotluse tunnistada

eelmises punktis viidatud paragrahv põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks või alternatiivselt

tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti andmata jätmine, mis tagaks

kohaliku omavalitsuse volikogu valimise demokraatlikkuse, kontrollitavuse ja ühetaolisuse. Taotlus

saabus Riigikohtusse 8. juunil 2011.

TALLINNA LINNAVOLIKOGU TAOTLUS

3. Tallinna Linnavolikogu leiab, et taotlus on lubatav. Vaidlustatud säte või alternatiivselt sellise

õigustloova akti andmata jätmine, mis tagaks kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

demokraatlikkuse, kontrollitavuse ja ühetaolisuse, on vastuolus PS §-ga 156. Põhiseaduse viidatud

paragrahv, mille kohaselt on kohaliku omavalitsuse volikogu valimised üldised, ühetaolised, otsesed

ja salajased, sisaldab Tallinna Linnavolikogu hinnangul kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke

tagatisi.

4. PS §-s 156 sätestatud valimiste ühetaolisuse põhimõttega on vastuolus e-hääletamist kasutavale

valijale antud võimalus muuta oma häält. Valimisjaoskonnas hääletamissedeliga hääletaval isikul ei

ole sellist võimalust.

5. Valimiste ühetoalisuse põhimõtet rikub ka asjaolu, et kaebeõigus on erinevate hääletamisviiside

puhul reguleeritud erinevalt. Üldjuhul selgitatakse hääletamistulemused välja esimesena

jaoskonnakomisjonis. Jaoskonnakomisjonide otsuste ja protokollide peale on võimalik kaevata kokku

läbi kolme astme kuni Riigikohtuni välja. E-hääletamise tulemused teeb kindlaks Vabariigi

Valimiskomisjon (VVK), kelle otsuste ja toimingute peale saab kaevata Riigikohtusse. Huvitatud

isikule on seetõttu tagatud vaid üks kaebuse esitamise võimalus Riigikohtusse pöördumise kaudu.

6. Lisaks on elektroonilise hääletamise ajal lubatud valimisagitatsioon, samas kui tavapärasel

valimispäeval on see keelatud.

7. PS §-s 156 sätestatud valimispõhimõtetega on vastuolus ka asjaolu, et valimisi reguleeriv seadus

võimaldab hääletamist korraldada selliselt, et kolmandad isikud saavad hääletamistulemusi

manipuleerida nii, et hääletajal ega VVK-l ei ole kuidagi võimalik seda avastada. Sellise

manipulatsiooni võimalikkust kinnitab P. Pihelgase tehtud katse, mille põhjal ta esitas ka Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile kaebuse (kohtuasi nr 3-4-1-4-11), mis jäeti rahuldamata.

P. Pihelgase kaebusest nähtus, et valijarakenduses puudusid turvalisust tagavad mehhanismid

olukorraks, kus valija arvutis olnuks P. Pihelgase demonstreeritud programmiga analoogne

programm, mis selekteerinuks, kas ja millised hääled VVK-le edastada.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

8. Riigikogu nimel andis arvamuse Riigikogu põhiseaduskomisjon, kes leidis, et Tallinna

Linnavolikogu taotlus tunnistada KOVVS § 50 kehtetuks selle vastuolu tõttu PS §-ga 156 ei ole

lubatav.

9. KOVVS §-s 50 sätestatud kohaliku omavalitsuse volikogu valimisel elektrooniliselt hääletamise

kord on osa kohaliku omavalitsuse valimise korrast. Sellele ei laiene PS § 154 lõikes 1 sätestatud

enesekorraldusõigus. Riigikohtu 9. juuni 2009. aasta otsuse nr 3-4-1-2-09 kohaselt puudutab volikogu

valimise kord esiteks valimisõiguslikke suhteid kohaliku kogukonna liikmete ja omavalitsuse üksuse

kui iseseisva õigussubjekti vahel ja teiseks omavalitsusüksuse välist ülesehitust. Kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise korra sätestamine ei ole seega kohaliku elu küsimus. Samuti ei ole

kohaliku omavalitsuse volikogul õigust esitada taotlust valijate subjektiivsete õiguste kaitseks.

10. Lubatav ei ole ka Tallinna Linnavolikogu alternatiivne taotlus tunnistada põhiseadusega

vastuolus olevaks sellise õigustloova akti andmata jätmine, mis tagaks volikogu valimise

demokraatlikkuse, kontrollitavuse ja ühetaolisuse. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse (PSJKS) § 7 ei anna kohaliku omavalitsuse üksuse volikogule abstraktse normikontrolli

korras pädevust vaidlustada õigustloova akti vastu võtmata jätmist.

Õiguskantsler

11. Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav. Vaidlustatud sätted ei erine olemuslikult sätteist,

mis olid vaatluse all Riigikohtu kohtuasjas nr 3-4-1-2-09 tehtud eespool viidatud määruses ja

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. detsembri 2009. aasta määruses kohtuasjas

nr 3-4-1-16-09. Neis lahendites leidis Riigikohus, et volikogu valimise korraldamiseks ühtse

raamistiku loomine on kohaliku omavalitsuse välise korralduse ehk riigielu küsimus, s.t ei ole

kohaliku elu küsimus. Seetõttu ei mahu see enesekorraldusõiguse kaitsealasse. Volikogu valimise

regulatsiooniga ei ole üldjuhul võimalik kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust vahetult

riivata. Elektroonilist hääletamist reguleerivad sätted ei kujuta endast ka volikogu moodustamise

reguleerimist selliselt, et kohaliku elu küsimusi hakkavad otsustama Riigikogu määratud või

Riigikogust otseselt või kaudselt mõjutatud inimesed (võrdle eespool viidatud määrus nr 3-4-1-16-09,

punkt 36).

12. Taotluse sisu kohta märgib õiguskantsler järgmist. Elektroonilisel hääletamisel hääle muutmise

võimalust on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 1. septembri 2005. aasta otsuses

pidanud põhiseadusega kooskõlas olevaks. Selle seisukoha muutmiseks ei ole põhjust. Kaebeõiguse

puhul on määrav see, et isik saab vähemalt ühe korra kohtusse pöörduda. Mitmeastmelisuse eesmärk

on Riigikohut võimalikult vähe koormata. Valimisagitatsioon toimub ka tavapärase eelhääletamise

ajal. Eelhääletamise lubamist ei saa aga pidada PS §-ga 60 vastuolus olevaks, arvestades vajadust

tagada valimiste üldisus ja esinduskogu võimalikult suur legitiimsus.

13. Õiguskantsler möönab, et ilmselt esineb probleeme elektroonilise hääletamise sätete

rakendamisel. Neist probleemidest ei saa aga veel järeldada elektroonilist hääletamist reguleerivate

sätete vastuolu põhiseadusega.

Justiitsminister

14. Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole Riigikohtu eespool viidatud praktikat arvestades lubatav.

KOVVS § 50 reguleerib elektroonilist hääletamist kohaliku omavalitsuse volikogu valimisel. Sättest

ei nähtu, et see võib vahetult riivata kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. PS §-s 156

sisalduvad valimispõhimõtted kaitsevad isikute subjektiivseid valimisõigusi. Kohalikul omavalitsusel

ei ole õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust teiste isikute subjektiivsete õiguste

kaitseks.

15. Alternatiivne taotlus ei ole lubatav, kuna PSJKS § 7 ei anna kohaliku omavalitsuse üksuse

volikogule abstraktse normikontrolli korras pädevust vaidlustada õigustloova akti vastu võtmata

jätmist.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

16. KOVVS § 50 pealkirjaga „Elektrooniline hääletamine“ sätestab:

„(1) Valija saab käesoleva seaduse § 44 lõike 2 punktis 3 ettenähtud päevadel hääletada

elektrooniliselt Vabariigi Valimiskomisjoni veebilehel. Valija hääletab ise.

(2) Valija tõendab oma isikut digitaalset tuvastamist võimaldava sertifikaadiga, mis on välja antud

isikut tõendavate dokumentide seaduse alusel.

(3) Pärast valija isiku tuvastamist kuvatakse veebilehel valijale tema elukohajärgse valimisringkonna

kandidaatide koondnimekiri.

(4) Valija märgistab oma elukohajärgse valimisringkonna selle kandidaadi, kelle poolt ta hääletab,

ning kinnitab hääletamist digitaalallkirja seaduse nõuete kohase digitaalallkirjaga.

(5) Valija saab veebilehel teate hääle vastuvõtmise kohta.

(6) Valijal on õigus oma elektrooniliselt antud häält muuta:

1) hääletades uuesti elektrooniliselt käesoleva seaduse § 44 lõike 2 punktis 3 ettenähtud ajal;

2) hääletades hääletamissedeliga kuuendast päevast kuni neljanda päevani enne valimispäeva

käesoleva seaduse §-des 46-49 või §-s 51 ettenähtud korras.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

17. Kolleegiumi hinnangul ei ole Tallinna Linnavolikogu taotlus tervikuna lubatav ja selle sisu ei

saa seetõttu läbi vaadata.

18. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

19. Riigikohtu üldkogu (RKÜK) 16. märtsil 2010. aastal kohtuasjas nr 3-4-1-8-10 tehtud otsuse

punkti 44 kohaselt on Riigikohus eespool viidatud sätte alusel pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid

taotlusi, mille puhul on täidetud kaks tingimust. Esiteks peab taotluse olema esitanud

omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud

õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

20. PSJKS § 7 kohaselt on omavalitsusüksuse volikogu võimalus põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluse algatamiseks piiratud. Nimelt ei saa omavalitsusüksuse volikogu taotleda õigusakti või

selle sätte tunnistamist vastuolus olevaks põhiseaduse mis tahes normiga, vaid üksnes põhiseaduse

mõne sellise normiga, mis kuulub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka (RKÜK

eespool viidatud otsus, punkt 45).

21. Omavalitsusüksuse volikogu esitatud taotluse lubatavus sõltub seega sellest, kas põhiseaduse

norm, mille rikkumist taotluses väidetakse või mille rikkumise kahtlus taotluses märgitud asjaolude

tõttu tekib, on käsitatav kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatisena või mitte. Kui põhiseaduse

norm, millele taotluses tuginetakse, ei ole kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik tagatis, on taotlus

PSJKS § 7 kohaselt lubamatu ja tuleb jätta PSJKS § 11 lõike 2 alusel läbi vaatamata. See tähendab, et

Riigikohus ei saa hinnata, kas vaidlustatud õigusakt või selle säte võib olla taotluses osutatud

põhiseaduse sättega vastuolus või mitte. Kui aga põhiseaduse norm, mille rikkumist

omavalitsusüksuse volikogu väidab, kuulub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka, on

taotlus lubatav ja tuleb sisuliselt läbi vaadata. See tähendab hinnangu andmist sellele, kas

vaidlustatud õigusakt või selle säte riivab taotluses osutatud kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke

tagatisi, ja riive tuvastamise korral ka selle põhiseaduspärasuse kontrollimist (RKÜK eespool

viidatud otsus, punkt 45).

22. Esimene punktis 19 toodud nõuetest on praeguses asjas täidetud. Riigikohtule on esitanud

taotluse Tallinna Linnavolikogu. Täidetud ei ole aga teine tingimus. Säte ja põhimõtted, millele

Tallinna Linnavolikogu tugineb, ei ole vaadeldavad kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistena.

23. Tallinna Linnavolikogu väidab esiteks, et KOVVS § 50 on vastuolus PS §-ga 156. Täpsemalt

on KOVVS § 50 Tallinna Linnavolikogu hinnangul vastuolus PS § 156 kolmandas lauses sätestatud

valimiste ühetaolisuse nõudega.

24. Kolleegiumi hinnangul ei saa PS § 156 kolmandas lauses sätestatud kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise ühetaolisuse põhimõtet vaadelda kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatisena.

Nimetatud põhimõttest ei tulene õigusi mitte kohaliku omavalitsuse üksusele, vaid kohaliku

kogukonna liikmetele. Selle põhimõtte eesmärk on kaitsta isikute subjektiivseid valimisõigusi – PS §

156 lõikest 2 tuletatavat aktiivset ja passiivset valimisõigust. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogul

ei ole PSJKS § 7 kohaselt õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust isikute subjektiivsete

õiguste kaitseks (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 9. juuni 2009. aasta otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-2-09, punkt 36 ja selles viidatud kohtupraktika).

25. Alternatiivses taotluses väidab Tallinna Linnavolikogu kolleegiumi hinnangul, et PS §-ga 156

on vastuolus sellise õigustloova akti andmata jätmine, mis tagaks PS §-s 156 sätestatud

valimispõhimõtete järgimise.

26. Ka alternatiivne taotlus ei ole lubatav. Kolleegium nõustub Riigikogu ja justiitsministri

arvamusega, et PSJKS § 7 ei anna kohaliku omavalitsuse üksuse volikogule õigust esitada taotlust

tunnistada õigustloova akti andmata jätmine põhiseadusega vastuolus olevaks. See säte võimaldab

taotleda väljakuulutatud, kuid jõustumata seaduse või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri

määruse põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist või jõustunud seaduse, Vabariigi Valitsuse või

ministri määruse või selle säte kehtetuks tunnistamist.

27. Tallinna Linnavolikogu taotlus on seega PSJKS § 7 kohaselt lubamatu ja tuleb PSJKS § 11

lõike 2 alusel tagastada läbivaatamatult selle esitajale.

Märt Rask, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Lea Kivi, Harri Salmann