3-3-1-19-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-19-11

Otsuse kuupäev

15. juuni 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ivo Pilving ja Harri Salmann

Kohtuasi

OÜ Männi Arendus kaebus Kiili Vallavolikogu 14. mai 2009. a

otsuse nr 24 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 20. oktoobri 2010. a otsus haldusasjas

nr 3-09-1451

Menetluse alus Riigikohtus

Kiili Vallavolikogu kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Kiili Vallavolikogu kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu

20. oktoobri 2010. a otsus haldusasjas nr 3-09-1451 muutmata.

Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kiili Vallavolikogu 12. veebruari 2009. a otsusega nr 13 (otsus nr 13) kehtestati Kiili vallas Luige

külas Männi 12 kinnistu ja riigimaa detailplaneering, millega kavandati 1 ha suurusel maa-alal Männi

12 kinnistu ja reformimata riigimaast krundi moodustamine, sihtotstarbe muutmine ning ehitusõiguse

seadmine viie ridaelamu ehitamiseks. Kiili Vallavolikogu 14. mai 2009. a otsusega nr 24 (otsus

nr 24) tunnistati otsus nr 13 haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 ja § 64 lg 2 alusel kehtetuks

põhjusel, et Männi 12 detailplaneeringu menetlemise käigus rikuti planeerimismenetluse nõudeid

osas, mis puudutavad huvitatud isikute kaasamist planeerimisprotsessi ning nende õigeaegset

teavitamist, samuti oli menetluse käigus piisavalt motiveerimata planeeringuala ehitusmahtude

suurendamine.

2. OÜ Männi Arendus esitas halduskohtule kaebuse otsuse nr 24 tühistamiseks. Kaebuse põhjenduste

kohaselt on kaebajat soodustava haldusakti kehtetuks tunnistamisel rikutud ärakuulamisõigust (HMS

§ 40 lg 1), selles puuduvad kaalutlused ning põhjendatud pole kaebaja usalduse arvestamata jätmist

(HMS § 56 lg 3 ja § 67 lg 1 ja 2 nõuete rikkumine). Otsus nr 13 oli andmise ajal õiguspärane ning ei

esinenud ühtegi HMS § 66 lg-s 2 toodud haldusakti kehtetuks tunnistamise alust. Asjas puudub

ülekaalukas avalik huvi ning kaebaja huvi kaalub üles avaliku huvi, sest kaebajal on juba tekkinud

varaline kahju. Kahju seisneb detailplaneeringu menetluse käigus sõlmitud kokkulepetes ja rahalistes

kulutustes ja suureneb, kui otsus nr 24 kehtima jääb. Huvitatud isikud olid juba algselt

planeerimismenetlusse kaasatud, seega on otsus nr 24 sisuliselt õigusvastane. Planeeringuala

ehitusmahtu ei ole suurendatud ja sellega seondunud küsimused oleks tulnud lahendada juba

planeerimismenetluses.

3. Kiili Vallavalitsus selgitas vastuses, et detailplaneeringu osas toimub uus avalik väljapanek ja on

tõenäoline, et see võetakse vastu algsel kujul.

4. Kiili Vallavolikogu 21. jaanuari 2010. a otsusega nr 6 (otsus nr 6) kehtestati Luige alevikus Männi

12 kinnistu ja riigimaa detailplaneering, millega kavandati 0,9 ha suurusel maa-alal Männi 12

kinnistu ja reformimata riigimaast krundi moodustamine, maa sihtotstarbe muutmine ning

ehitusõiguse seadmine viie ridaelamu ehitamiseks ning heakorrastuse, haljastuse, juurdepääsutee,

parkimise ja tehnovõrkudega varustamise lahendamine.

5. Halduskohtu 21. detsembri 2009. a istungil ja 11. veebruaril 2010 kirjalikult esitatud seisukohtades

jäi kaebaja oma kaebuse ning selles esitatud seisukohtade ja taotluste juurde, leides, et

detailplaneeringu jätkuv menetlemine ja volikogu otsusega nr 6 detailplaneeringu sisuliselt samal

kujul kehtestamine ei muuda kaebust põhjendamatuks.

6. Tallinna Halduskohus jättis OÜ Männi Arendus kaebuse rahuldamata ja menetluskulud tema

enda kanda. Halduskohus leidis, et vaidlustatav haldusakt oli õiguspärane ega rikkunud OÜ Männi

Arendus õigusi. Asja halduskohtus menetlemise ajal uuendati haldusmenetlus, korraldati

nõuetekohane planeeringu avalik väljapanek ning otsusega nr 6 kehtestati detailplaneering. Kuigi

kaebajat huvitav detailplaneering on kehtestatud ja ta selle tulemusi vaidlustanud ei ole, ei soovinud

kaebaja otsuse nr 13 tühistamise nõuet muuta. Otsus nr 13 oli oluliste menetlusvigade tõttu, mis

seisnesid planeerimisseaduse (PlanS) § 18 lg 6 ja lg 7 p 2 rikkumises, vormiliselt õigusvastane.

Informatsioon detailplaneeringu avalikust väljapanekust ei olnud välja pandud ühes avalikkusele

avatud üldkasutatavas hoones või kohas ja seda informatsiooni ei tehtud õigeaegselt, s.o üks nädal

enne avaliku arutelu toimumist, teatavaks vallalehes. Oluliste menetlusvigade puhul tuleb haldusakt

kehtetuks tunnistada ja menetlusviga kõrvaldada. Kui OÜ-le Männi Arendus on tekkinud kahju, saab

ta esitada vastava nõude. Kaebaja ära kuulamata jätmine oli vastavuses HMS § 40 lg-ga 3 ega toonud

kaasa ebaõige otsuse tegemist. Otsus nr 24 oli motiveeritud, sisaldades viidet planeerimismenetluse

veale. Ehitusmahtude suurenemine kui teine otsuse nr 24 põhjendus oli motiveerimisviga, mis on aga

ebaoluline. Planeerimismenetluse korrektne läbiviimine ei ole kaebaja huvide vastane. Kaebaja

huvide vastane oleks menetlusnorme rikkuva haldusakti kehtestamine.

7. OÜ Männi Arendus esitas apellatsioonkaebuse. Kaebuse põhjenduste kohaselt ei saa vastustaja

poolt nimetatud menetlusnormide rikkumine olla aluseks detailplaneeringu kehtestamise otsuse

kehtetuks tunnistamisele. HMS §-des 3 ja 5 sätestatud põhimõtetega kooskõlas olevaks ei saa pidada

haldusakti isiku kahjuks kehtetuks tunnistamist ainuüksi menetlusvigade kõrvaldamise eesmärgil

olukorras, kus haldusorganile on juba haldusakti kehtetuks tunnistamise hetkel teada, et tulevikus

võetakse vastu täpselt sama sisuga haldusakt. Otsuses nr 24 puuduvad täielikult kaalutlused.

Ärakuulamisõiguse rikkumine on oluline haldusmenetluse nõuete rikkumine, mis toob kaasa

haldusakti tühistamise. Planeerimisseadusest ei tulene alust detailplaneeringu kehtetuks

tunnistamiseks menetlusnõuete rikkumise tõttu.

8. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas OÜ Männi Arendus apellatsioonkaebuse ja tühistas otsuse

nr 24. Ringkonnakohtu hinnangul pole õige ei kaebaja seisukoht, et otsus nr 13 oli õiguspärane, ega

ka halduskohtu seisukoht, et see oli menetlusõiguse rikkumise tõttu vormipuudusega. Kui

menetlusvead võisid mõjutada asja otsustamist, oleks tegu hoopis materiaalselt õigusvastase

haldusaktiga. Menetlusreeglite järgimisel on planeerimismenetluses eriline tähtsus ning nende

eesmärk on tagada sisult õige haldusakti andmine. Planeerimisdiskretsiooni õiguspärane teostamine

on võimalik vaid siis, kui järgitakse menetlusnõudeid, milleks on ka avalikkuse ärakuulamine.

Käesoleval juhul neid planeerimisseaduse nõudeid eirati (PlanS § 18 lg 6 ja lg 7 p 2). Menetlusvead

võisid mõjutada asja otsustamist, sest ilma avalikkust nõuetekohaselt informeerimata ei ole teada

huvitatud isikute olemasolu ning seega ei ole ka planeeringulahenduse muutmine välistatud.

Haldusakti kehtetuks tunnistamiseks tuleb menetlus uuendada. Kuna planeerimisseadus ei keela ega

kohusta planeeringu avaldamise reeglite rikkumise tõttu detailplaneeringu kehtestamise otsust

kehtetuks tunnistama, on planeeringu kehtestanud vallavolikogul HMS § 64 lg-st 2 selles osas

kaalutlusõigus. Menetlusreeglite rikkumine andis vastustajale seega aluse menetluse uuendamiseks,

kuid mitte tingimata akti kehtetuks tunnistamiseks. Planeerimismenetluse normide rikkumine tingib

küll planeeringu õigusvastasuse, kuid otsuse kehtetuks tunnistamise kohta oleks saanud langetada

alles pärast avatud menetluse läbiviimist, uurimispõhimõtte rakendamist ja ärakuulamiskohustuse

täitmist. Ei otsusest nr 6 ega muudest materjalidest ei nähtu, et maa-ala suuruse muutmine 1 hektarilt

0,9 hektarile oleks olnud seotud detailplaneeringu uue avaliku väljapanekuga ja ka vastustaja ise on

märkinud, et sisulisi muudatusi võrreldes esimese detailplaneeringu kehtestamise otsusega tehtud ei

ole. Seega näitab menetluse lõpptulemus, et uuendamine ei oleks lõppenud detailplaneeringu

(tervikuna) kehtetuks tunnistamisega ning vastustajal oli teistsuguse otsuse tegemine võimalik.

Sellest tulenevalt on otsus nr 24 õigusvastane ja tuleb tühistada. Ringkonnakohus rahuldas

halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 92 lg 1 alusel OÜ Männi Arendus taotluse ja mõistis

Kiili Vallavolikogult kaebaja kasuks välja menetluskulud.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. Kiili Vallavalitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse

halduskohtu otsus. Õige pole seisukoht, et kehtetuks tunnistamise asemel oleks tulnud menetlus

uuendada. Kohtud leidsid, et menetlusvead detailplaneeringu vastuvõtmisel võisid mõjutada asja

otsustamist. Riigikohus on avalikkuse kaasatuse olulisust korduvalt rõhutanud ja selle põhimõtte

mittejärgimisel tunnistanud planeeringu kehtestamise otsuseid õigusvastaseks, sõltumata sellest, kas

sisuliselt oli planeeringulahendus õige või mitte. Menetluse uuendamise läbi poleks olnud võimalik

teostada toiminguid, mis olid jäänud tegemata ja võisid mõjutada asja otsustamist. Vallavolikogul

puudus vajadus tuvastada PlanS § 18 lg 6 ja lg 7 p 2 rikkumine eraldiseisvalt uuendamise sätete

alusel. Ringkonnakohtu otsuse rakendamine loob õiguslikult põhjendamatu olukorra, kus sisuliselt

peaks jõusse jääma otsus, mille osas haldusakti andja on tuvastanud menetlusnõude olulise

rikkumise. Menetluse uuendamise sätete alusel ei oleks saanud jõuda samale tulemusele, kuhu nüüd,

sest esimene otsus ei vastanud selle tegemise ajal kehtivale õigusele. Asjaolu, kas detailplaneering

samadel alustel uuesti kehtestatakse, ei olnud ette teada, kuna avalikustamine oli toimunud

puudustega ja kõigile huvitatud isikutele polnud tagatud võimalust esitada ettepanekuid ja

vastuväiteid. Kiili Vallavolikogul oli planeerimisseadusest ja haldusmenetluse seadusest tulenevalt

kohustus haldusakt kehtetuks tunnistada ilma kohustuseta menetlust uuendada.

10. OÜ Männi Arendus märgib vastuses, et asjas on vastustajaks Kiili Vallavolikogu, kuid

kassatsioonkaebuse on esitanud Kiili Vallavalitsus, kes ei ole asjas ei pool ega kolmas isik. Seetõttu

tuleb kassatsioonkaebus jätta menetlusse võtmata. Ka sisuliselt on kassatsioonkaebus põhjendamatu.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Haldusasjas on vaidlustatud Kiili Vallavolikogu 14. mai 2009. a otsus nr 24, millega tunnistati

kehtetuks Männi 12 kinnistu ja riigi maa osa detailplaneeringu kehtestamise otsus. Ringkonnakohus

rahuldas OÜ Männi Arendus kaebuse ja tühistas otsuse nr 24.

12. OÜ Männi Arendus leiab, et kuivõrd kassatsioonkaebuse on esitanud Kiili Vallavalitsus, on tegu

kaebusega omavalitsusorgani poolt, kes ei ole asjas ei pooleks ega kolmandaks isikuks. Kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse § 55 lg 4 p 6 ning 13. septembril 2005. a Kiili Vallavolikogu poolt

kinnitatud Kiili valla põhimääruse § 39 lg 4 p 5 kohaselt esindab valda kohtus või volitab selleks teisi

isikuid vallasekretär. Sellest tulenevalt võib vallasekretär kohtus esindada ka valla organeid. Asja

materjalide kohaselt on käesolevas kohtumenetluses algusest peale asjas vastustajaks loetud

vaidlusaluse otsuse vastu võtnud Kiili Vallavolikogu. Kohtumenetluses on vastustaja esindajana

osalenud ning seisukohad esitanud Kiili vallasekretär. Vallasekretär on allkirjastanud ka

kassatsioonkaebuse. Üksnes asjaolust, et kassatsioonkaebus on esitatud Kiili Vallavalitsuse blanketil,

ei tulene, et tegu on asjas pooleks või kolmandaks isikuks mitteoleva omavalitsusorgani kaebusega.

Nii vastustaja seisukohad varasemas menetluses kui ka kassatsioonkaebuse on esitanud Kiili valda

kohtus esindamiseks pädevust omav isik. Seega tuleb kassaatoriks lugeda Kiili Vallavolikogu.

13. Halduskolleegium ei nõustu kassaatori seisukohaga, et detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise

osas puudus vallal kaalutlusõigus. HMS § 64 lg 2 kohaselt otsustab haldusorgan kehtetuks

tunnistamise kaalutlusõiguse kohaselt, kui seadus ei keela või ei kohusta haldusakti kehtetuks

tunnistama. Sellist kohustust käesoleval juhul seadusest ei tulene. Planeerimisseadus reguleerib

planeeringu kehtetuks tunnistamist üksnes olukorras, kus kohalik omavalitsus või planeeritava maa-

ala kinnistu omanik soovib planeeringu elluviimisest loobuda (PlanS § 27 lg 1). PlanS § 18 lg-d 6 ja 7

sätestavad küll kohustuslikud nõuded planeeringu avalikule väljapanekule, ent ei näe nende

rikkumisel ette kohustust planeeringu kehtetuks tunnistamiseks. Seega toimub planeeringu kehtetuks

tunnistamine muudel juhtudel haldusmenetluse seaduse kohaselt ning ringkonnakohus on õigesti

leidnud, et planeeringu kehtestanud vallavolikogul oli HMS § 64 lg 2 alusel planeeringu kehtetuks

tunnistamise osas kaalutlusõigus. Seejuures tuli kaalumisel arvestada ka HMS §-ga 58, mille kohaselt

ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti

menetlusnõudeid, kui see rikkumine ei võinud mõjutada asja otsustamist.

14. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga ka selles, et planeeringut kehtestava otsuse kehtetuks

tunnistamisel oleks kassaator pidanud tagama OÜ Männi Arendus õigused, eelkõige HMS § 40 lg-

st 1 tuleneva õiguse olla ära kuulatud. Kolleegium leiab, et käesoleval juhul ei ole HMS § 58

valguses alust väita, et OÜ Männi Arendus ära kuulamata jätmine enne otsuse nr 24 vastuvõtmist ei

saanud asja otsustamist mõjutada, sest detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsustamisel oli

vastustajal ulatuslik kaalutlusruum.

Kassaator on iseenesest õigesti märkinud, et Riigikohus on korduvalt avalikkuse kaasatuse põhimõtte

mittejärgimisel tühistanud planeeringu kehtestamise otsuseid. Kolleegium on varasemates lahendites

rõhutanud avalikkuse tõhusa kaasamise olulisust planeerimismenetluses ning selgitanud, et

planeerimisotsustele omase ulatusliku diskretsioonilisuse tõttu on isikute õigeaegsel kaasamisel ja

ärakuulamisel planeerimismenetluses võrreldes tavapärase haldusmenetlusega suurem roll (vt

nt 12. mai 2008. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-16-08, p 12, 18. veebruari 2002. a otsus haldusasjas

nr 3-3-1-8-02, p 6). Samuti on kolleegium asunud seisukohale, et erinevaid huve arvestava

tasakaalustatud lahenduse saavutamiseni kui planeerimismenetluse ühe eesmärgini jõudmiseks on

puudutatud isikutele ja avalikkusele planeerimismenetluse erinevate etappide käigus ette nähtud

võimalus oma seisukohtade väljendamiseks ning planeeringu menetlejale on pandud kohustus nende

arvessevõtmist kaaluda (vt 6. novembri 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-62-02, p 16). Ka

halduskohus ja ringkonnakohus rõhutasid menetlusreeglite erilist tähendust planeerimismenetluses.

Huvitatud isikute ja avalikkuse kaasamise olulisusest ei tulene haldusorganile absoluutset kohustust

menetlusreeglite rikkumise tõttu detailplaneering kehtetuks tunnistada olukorras, kus

detailplaneeringu kehtestamist pole tähtaegselt vaidlustatud. Võrreldes juhtudega, kus

detailplaneering tühistatakse isiku nõudel eelnimetatud rikkumise tõttu kohtu poolt või

vaidemenetluses, võib detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisel haldusorgani poolt olla

menetluslikel rikkumistel väiksem kaal, sest arvestada tuleb detailplaneeringu kehtimajäämisest

huvitatud isiku õiguste ja tema võimaliku usalduse kaitse kohustusega (HMS §-d 66 ja 67).

Detailplaneeringut endapoolse vea tõttu kehtetuks tunnistades ei saa haldusorgan tugineda üksnes

avalikkuse kaasamise põhimõtte olulisusele. Esmalt tuleks kohases menetluses selgitada, kas

detailplaneering rikub üldse kaasamata jäänud isikute huve. OÜ Männi Arendus ja algselt kaasamata

jäetud isikute ärakuulamine enne otsuse nr 24 vastuvõtmist oleks võinud asja sisulist otsustamist

mõjutada.

15. Lisaks eeltoodule tuleb otsust nr 24 ka kaalutluste puudumise tõttu pidada materiaalselt

õigusvastaseks. Eespool p-st 14 tulenevalt on vastustaja detailplaneeringu kehtestamisel tehtud

menetlusvigu üle tähtsustanud, jättes kaebaja õiguste ja huvidega arvestamata. Sellega on vastustaja

rikkunud HMS § 4 lg-s 2 sätestatud kaalutlusreegleid (oluliste asjaolude ja põhjendatud huvide

kaalumise kohustust).

Asjaolu, et kohtumenetluse ajal on detailplaneering sisuliselt samal kujul kehtestatud, ei muuda otsust

nr 24 õiguspäraseks, vaid pigem sisendab kahtlust, et algse detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine

toimus läbimõtlematult.

16. Eeltoodust tulenevalt jätab kolleegium Kiili Vallavalitsuse kassatsioonkaebuse rahuldamata.

HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. OÜ Männi Arendus

palub jätta menetluskulud Kiili Vallavolikogu kanda. Menetluskulude nimekirja ja kuludokumente ei

ole OÜ Männi Arendus esitanud. HKMS § 93 lg 1 kohaselt ei mõisteta kohtukulude nimekirja ja

kuludokumentide esitamata jätmisel menetluskulusid välja. Seega tuleb menetluskulud

kassatsiooniastmes jätta poolte endi kanda. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb

HKMS § 90 lg 2 teise lause alusel arvata riigituludesse.

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Harri Salmann