3-4-1-12-10 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-12-10

Otsuse kuupäev

7. juuni 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter

Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg,

Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu

Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri

Salmann ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Ravikindlustuse seaduse § 57 lõike 6 põhiseaduslikkuse

kontroll osas, milles see välistab vähemalt 65-aastase

kindlustatud isiku õiguse saada haigushüvitist kokku rohkem

kui 90 kalendripäeva kalendriaastas

Menetluse alus

Tartu Ringkonnakohtu 29. oktoobri 2010. a otsus haldusasjas

nr 3-09-2396

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

Tunnistada ravikindlustuse seaduse § 57 lõike 6 tekstiosa „ja vähemalt 65-aastasel kindlustatud

isikul“ põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Heino Insler on 67-aastane töötav vanaduspensionär, kes on kindlustatud isik ravikindlustuse

seaduse (RaKS) § 5 lõike 2 punkti 1 mõistes. Seega on tööandja kohustatud maksma tema eest

sotsiaalmaksu. Lisaks sellele on H. Insler tulenevalt RaKS § 5 lõike 4 punktist 3 kindlustatud isikuks

ka vanaduspensionärina. Ta oli erinevate haiguslehtede alusel ajutiselt töövõimetu ajavahemikel

1. kuni 25. jaanuar ning 17. veebruar kuni 3. mai 2009. 19. juulil 2009 toimus tööõnnetus, mille

tagajärjel H. Insler kaotas taas ajutiselt töövõime kuni 13. novembrini 2009. 24. juulil täitus tal 90.

haiguslehe alusel hüvitatav päev 2009. aastal. H. Insler esitas haigekassale haiguslehed nr 00014222

ja nr 00014309 töövabastuse perioodidega vastavalt 24. juuli kuni 22. august ning 23. august kuni 21.

september 2009.

2. Eesti Haigekassa Viru osakond jättis 7. septembri 2009. a korraldusega nr 1-14/1017998

H. Inslerile ajavahemiku 25. juuli kuni 22. august 2009 eest määramata ja maksmata ajutise

töövõimetuse hüvitise. H. Insler esitas selle korralduse peale vaide, paludes korralduse tühistada ja

määrata ning maksta välja ajutise töövõimetuse hüvitis. Eesti Haigekassa jättis vaide 28. septembri

2009. a vaideotsusega rahuldamata.

Eesti Haigekassa Viru osakond jättis 9. oktoobri 2009. a korraldusega nr 1-14/1033491 H. Inslerile

määramata ja maksmata ajutise töövõimetuse hüvitise töövõimetuslehe nr 00014309 alusel.

3. H. Insler esitas 22. oktoobril 2009 Tartu Halduskohtule kaebuse Eesti Haigekassa Viru osakonna

7. septembri ja 9. oktoobri 2009. a korralduste tühistamiseks ja ajutise töövõimetuse hüvitise

määramiseks.

4. Tartu Halduskohus rahuldas 29. jaanuari 2010. a otsusega kaebuse ja tühistas Eesti Haigekassa

Viru osakonna 7. septembri 2009. a korralduse nr 1-14/1017998 ja 9. oktoobri 2009. a korralduse

nr 1-14/1033491. Otsuse põhjenduste kohaselt ei ole haigekassa ajutise töövõimetuse hüvitise

määramisest keeldumisel hinnanud asjaolu, et kaebaja on vanaduspensionär, mitte

töövõimetuspensionär. Kaebaja on kindlustatud isik RaKS § 57 lõike 5 mõttes. Tema puhul rakendub

RaKS § 57 lõige 5, mitte RaKS § 57 lõige 6. Haigekassa tõlgendust RaKS § 57 lõikele 6, et 90

kalendripäeva täitus 24. juulil 2009 ning kaebajale ei määrata ja ei maksta ajutise töövõimetuse

hüvitist ajavahemiku 24. juuli 2009 kuni 21. september 2009 eest, ei saa lugeda proportsionaalseks.

5. Eesti Haigekassa Viru osakond esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus

halduskohtu otsuse tühistada ja teha asjas uus otsus, millega jätta H. Insleri kaebus rahuldamata.

6. H. Insler palus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

7. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 29. oktoobri 2010. a otsusega Eesti Haigekassa Viru osakonna

apellatsioonkaebuse osaliselt ning tühistas Tartu Halduskohtu 29. jaanuari 2010. a otsuse

materiaalõiguse väära kohaldamise tõttu. Ringkonnakohus rahuldas H. Insleri Tartu Halduskohtule

esitatud kaebuse ning tühistas Eesti Haigekassa Viru osakonna 7. septembri 2009. a korralduse

nr 1-14/1017998 ja 9. oktoobri 2009. a korralduse nr 1-14/1033491 ning kohustas vastustajat vaatama

uuesti läbi kaebaja taotlused töövõimetuslehtede nr 00014222 ja nr 00014309 alusel haigushüvitise

määramiseks ja väljamaksmiseks.

8. Lisaks tunnistas ringkonnakohus RaKS § 57 lõike 6 põhiseaduse (PS) vastaseks ja jättis

kohaldamata osas, milles see välistab vähemalt 65-aastase kindlustatud isiku õiguse saada

haigushüvitist kokku rohkem kui 90 kalendripäeva aastas.

9. Halduskohtumenetluse seadustiku § 25 lõike 10 ning põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 4 lõike 3 ja § 9 lõike 1 kohaselt edastas Tartu Ringkonnakohus

mainitud otsuse Riigikohtule ning sellega käivitus põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Tartu

Ringkonnakohtu otsus saabus Riigikohtusse 1. novembril 2010.

10. Ringkonnakohus nõustus vastustajaga, et RaKS § 57 lõige 6 on asjakohane norm, mis välistas 67-

aastase H. Insleri õiguse saada hüvitist. RaKS § 57 lõikes 6 kasutatud terminid „haigus“ ja „vigastus“

hõlmavad ka tööõnnetusest tingitud haigused ja vigastused. Seejuures tuleb haigust käsitada

üldmõistena, mis hõlmab ka vigastused.

11. Ringkonnakohus leidis, et RaKS § 57 lõige 6 näeb ette alla 65-aastaste ja vähemalt 65-aastaste

kindlustatud isikute õiguslikult erineva kohtlemise, kuid selline vahetegu on ilmselgelt meelevaldne,

kuna vanuselist erikohtlemist pole võimalik õigustada. RaKS § 57 lõige 6 on üle 65-aastaseid

kindlustatud isikuid puudutavas osas põhiseaduse vastane ja tuleb praegu jätta kohaldamata.

12. Kuna kaebaja saab pensionitulu, on talle tagatud vähemalt eksistentsimiinimum. Seetõttu ei

näinud ringkonnakohus asjas PS § 28 lõike 2 riivet. Samas ei välista vanaduspensioni saamine

H. Insleri õiguste riivet ega tema huvide kahjustamist, kuna ajutise töövõimetuse hüvitise maksmine

ei sõltu vanaduspensioni maksmisest. Erinev kohtlemine on ka see, kui seadus tagab ühele isikute

grupile nii vanaduspensioni kui ka ajutise töövõimetuse hüvitise, teisele grupile aga ainult

vanaduspensioni.

13. Ravikindlustuse seaduse eelnõu (IX Riigikogu 914 SE) seletuskirjast nähtub seadusandja soov

kallutada RaKS § 57 lõikega 6 üle 65-aastaseid isikuid nende tervise säästmise huvides oma

töötamist piirama. Selline eesmärk pole õiguspärane, samuti ei ole selle saavutamiseks valitud

vahend sobiv ega vajalik.

Legitiimseks tuleb pidada soovi säästa eakate tervist, kuid sama ei saa öelda töötamise piiramise ja

tervise säästmise seostamise kohta. Mõõdukat töökoormust ilma liigse stressi ja tervist kahjustavate

töötingimusteta ei saa pidada tõsiseltvõetavaks ohuks 65-aastase ja vanema isiku tervisele.

Haigushüvitise maksmata jätmine ei saa kallutada ratsionaalselt käituvat isikut töötamist vähendama.

Hüvitist saab maksta vaid aja eest, mil isik ei olnud võimeline töötama. Kui isik on töövõimeline ja

töötab, saab ta töötasu ning tal puudub mõistlik põhjus hoiduda töötamisest ja loobuda töötasust

põhjusel, et kunagi tekkiva töövõimetuse ajal ei makstaks talle hüvitist. Pigem võib RaKS § 57 lõige

6 mõjuda vastupidiselt seletuskirjas taotletud eesmärgile. Vältimaks tulu saamata jäämist, võib isik

hüvitise maksmise piiramisel asuda tööle olukorras, kus alla 65-aastastele kindlustatud isikutele

makstaks hüvitist.

14. Ehkki seda ei ole eelnõu seletuskirjas otseselt välja toodud, võib ringkonnakohtu arvates

RaKS § 57 lõigetest 6 ja 7 ning ravikindlustuse seaduse eelnõu seletuskirjast aimata ka seadusandja

eesmärki säästa ravikindlustuse raha. See eesmärk võib iseenesest olla õiguspärane, kuid praegusel

juhul ei ole selle saavutamiseks valitud vahend vajalik.

Vanaduspensioni saava, kuid samal ajal töötava isiku eest makstakse sotsiaalmaksu. Ravikindlustus

põhineb solidaarsusel, mistõttu kõrgendatud riskiga gruppe tuleks üldjuhul kohelda samaväärselt

madalama riskiga gruppidega. Ravikindlustuse raha nappuse korral eksisteerib alternatiivne,

võrdsuspõhiõigust mitteriivav vahend: haigushüvitise maksmise kestust saaks vähendada kõigi

kindlustatud isikute gruppide suhtes.

15. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium andis 7. märtsi 2011. a määrusega

kohtuasja arutamiseks Riigikohtu üldkogule, kuna viieliikmelises põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumis tekkisid PS § 12 lõike 1 tõlgendamisel põhimõttelist laadi eriarvamused ja arvestades

vajadust ühtlustada Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve praktikat võrdsuspõhiõiguse

kohaldamisel.

16. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis määruses, et praeguse kohtuasja lahendamiseks

on vajalik tõlgendada PS § 12 lõiget 1 ja vastata küsimustele, millistel eesmärkidel lubab PS § 12

lõige 1 isikuid erinevalt kohelda, milline on PS § 12 lõike 1 esimese ja teise lause omavaheline suhe

ning kas PS § 12 lõike 1 teises lauses nimetatud „muudeks asjaoludeks“, mille tõttu kedagi ei tohi

diskrimineerida, võiks pidada ka vanust. Tuleb ka otsustada, kas ebavõrdse kohtlemise põhiseadusele

vastavuse kontrollimisel peab Riigikohus PS §-st 11 lähtudes hindama ebavõrdse kohtlemise

proportsionaalsust või seda, kas ebavõrdseks kohtlemiseks on asjakohane ja mõistlik põhjus.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

17. Riigikogu põhiseaduskomisjon ja H. Insler leiavad, et RaKS § 57 lõige 6 on põhiseadusega

vastuolus. Riigikogu sotsiaalkomisjonis jagunesid hääled selliselt, et on võimatu anda sätte

põhiseaduslikkuse kohta ühtset vastust.

17.1. Põhiseaduskomisjoni arvates ei ole kõigi vähemalt 65-aastaste isikute mõjutamine tervise

hoidmise eesmärgil töösuhtest loobuma põhiseaduse mõttes legitiimne eesmärk. H. Insler ei pea

lisaks legitiimseks eesmärki säästa ravikindlustuse raha.

17.2. Töötaval isikul tekib õigus riiklikuks ravikindlustuseks, sh haigushüvitise saamiseks,

töötamisest kui juriidilisest faktist ja olenemata lisasissetulekust vanaduspensioni näol. Seetõttu tekib

ka vanaduspensionäril õigus saada haigushüvitist võrdsetel tingimustel teiste töötavate isikutega.

17.3. H. Insleri arvates on ebaõige ja ravikindlustuse seaduse eesmärgiga vastuolus seadusandja

seisukoht, et pikemate haiguste korral tuleks toimetulek tagada riiklike pensionide maksmisega.

Vanaduspensioni saamist kui sissetulekut ei saa võrdsustada teiste riiklikult toimetulekuks tagatud

hüvede ja toetuste maksmisega. Vanaduspension on hüvitis, mida riik maksab isikule põhjusel, et

viimane on oma tööpanuse riigile andnud ning riik peab teatud tingimuste saabumisel kohaseks

hüvitise maksmist. Seega on pensioni ja töövõimetushüvitise eesmärgid erinevad ning pensioni

eesmärgiks ei ole äralangenud sissetuleku asendamine. Pension koosneb kolmest osast, millest vaid

üks on kindlustusosak. Sotsiaalkindlustusvahendeid kasutataks säästlikult, kui ühelegi töötavale

vanaduspensionärile ei makstaks haigushüvitist. Seetõttu ei näe H. Insler mõistlikku põhjendust, miks

töötavaid vanaduspensionäre, kes ei ole veel 65 aasta vanused, koheldakse erinevalt

vanaduspensionäridest, kes on üle 65-aastased.

17.4. H. Insler lisab, et eelkõige on seadusandja tahteks olnud seada ajutise töövõimetuse hüvitise

saamise piirang krooniliste haiguste puhuks. Seetõttu on ravikindlustuse seaduse puuduseks, et see ei

erista tööõnnetust haigusest ja vigastusest. Tööõnnetuse tõttu tekkiv vigastus ja haigus, kaasneva

tervisekahjustuse ulatus ja ajaline kulg ei ole erinevalt kroonilisest haigusest ettenähtavad. Samuti ei

sõltu pikaajaline töövõimetus ja krooniliste haiguste põdemine vanusest. Vanus on formaalne

kriteerium.

18. Justiitsministri arvates on piirang põhiseaduse vastane osas, milles see ei võimalda haldusorganil

haigushüvitise maksmisel võtta arvesse vähemalt 65-aastase kindlustatud isiku terviseseisundit,

ajutise töövõimetuse põhjuseid ega muid elulisi asjaolusid, millest tulenevalt võib RaKS § 57 lõikes 6

sätestatud haigushüvitise maksmise periood olla ebaproportsionaalselt lühike.

18.1. Seadusandaja sisustada on see, milline on piisavalt pikk aeg, mille jooksul eaka inimese ajutist

töövõimetust võib käsitada juba sisuliselt püsiva töövõimetusena. Praegune piir 60 kalendripäeva ühe

haiguse kohta ning 90 kalendripäeva ühe kalendriaasta kohta kokku on sätestatud imperatiivselt ega

võimalda haldusorganil kasutada kaalutlusõigust juhtumipõhise otsuse tegemiseks. Piirang kohtleb

kõiki vähemalt 65-aastaseid inimesi ühetaoliselt, kehtestades kõigi suhtes samasuguse eelduse: enam

kui 90 kalendripäeva kestev ajutine töövõimetus ühes kalendriaastas vastab sisuliselt püsivale

töövõimetusele ning seetõttu ei ole põhjendatud haigushüvitise maksmine. Samas ei võimalda piirang

võtta arvesse elulisi asjaolusid, millest tulenevalt võib RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud haigushüvitise

maksmise periood olla ebaproportsionaalselt lühike. Nimelt ei arvesta säte võimalusega, et ka

vähemalt 65-aastasel kindlustatud isikul võib esineda terviserikkeid, mis on tõepoolest ajutise

iseloomuga ega ole kroonilised, kuid millest paranemine võib võtta kauem aega kui RaKS § 57 lõikes

6 sätestatud maksimumperiood(id). Ajutise iseloomuga, kuid pikemat paranemist nõudvate

terviserikete korral on ilmselgelt põhjendamatu haigushüvitise väljamaksmise piiramine 90

kalendripäevaga aastas, võtmata seejuures arvesse haigusjuhu asjaolusid ja eaka inimese

terviseseisundit.

18.2. Samas möönab justiitsminister, et kahe sama eesmärki kandva sotsiaalhüvitise –

vanaduspensioni ja ajutise töövõimetuse hüvitise – pikema aja vältel samal ajal maksmine võib

osutuda sotsiaalkaitsevahendite ebaotstarbekaks kasutuseks ning sellist olukorda ära hoidvat piirangut

tuleb pidada igati proportsionaalseks.

18.3. Nii justiitsminister kui ka sotsiaalminister pidasid vajalikuks juhtida Riigikohtu tähelepanu

Tartu Ringkonnakohtu otsuse resolutsioonist tekkida võivale õiguslikule ebaselgusele. Praeguses

vaidluses on asjassepuutuvaks RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud maksimumpiirang ehk haigushüvitise

piirmäär 90 kalendripäeva ühe kalendriaasta kohta. Samas sisaldab säte ka piirangut ühe haigusjuhu

kohta, mis on 60 järjestikust kalendripäeva, kuid see jääks Tartu Ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni

jõustumisel kehtima.

19. Eesti Haigekassa, õiguskantsleri ja sotsiaalministri arvates on RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud

piirang kooskõlas põhiseadusega.

19.1. Õiguskantsler peab võimalikuks moodustada võrreldavate isikute grupid ringkonnakohtu

määratust kitsamal alusel, et kirjeldada isikute erinevat kohtlemist täpsemal viisil. Ta võrdleb

omavahel vähemalt 65 aasta vanuseid töösuhtest tulenevalt ravikindlustatud isikuid, kelle vigastusest

või haigusest tingitud töövõimetuse periood kestab kokku kuni 90 kalendripäeva kalendriaastas, ja

vähemalt 65 aasta vanuseid töösuhtest tulenevalt ravikindlustatud isikuid, kelle vigastusest või

haigusest tingitud töövõimetuse periood on kestnud üle 90 kalendripäeva ühel kalendriaastal.

Sotsiaalministri arvates on võrreldavateks isikute gruppideks vaid haigushüvitist saama õigustatud

alla 65-aastased kindlustatud isikud võrdluses haigushüvitist saama õigustatud vähemalt 65-aastaste

kindlustatud isikutega ning vanaduspensioni ja ajutist töövõimetuse hüvitist saama õigustatud isikuid

ei saa võrrelda üksnes vanaduspensioni saama õigustatud isikutega, kuna viimased ei kuulu RaKS §

57 reguleerimisalasse. Samuti ei saa sotsiaalministri arvates pidada põhjendatuks alla 65-aastaste

vanaduspensioni saavate, RaKS § 5 tähenduses kindlustatud ja haigushüvitist saama õigustatud

isikute ning vähemalt 65-aastaste vanaduspensioni saavate, RaKS § 5 tähenduses kindlustatud ja

haigushüvitist saama õigustatud isikute eristamist. Kuigi RaKS § 57 lõigete 1 ja 6 järgi kehtestab

seadus nende isikute suhtes haigushüvitise maksmise erinevad tähtajad, ei erine alla 65-aastaste

vanaduspensioni saavate kindlustatud isikute suhtes kohalduv õiguslik regulatsioon vanaduspensioni

mittesaavate kindlustatud isikute olukorrast. Vanaduspensioni saamise või mittesaamise fakt

iseenesest ei ole isikute gruppide täiendava võrdluse alusena asjakohane.

19.2. RaKS § 57 lõikest 6 tuleneva piirangu kehtestamise eesmärgiks on eelnõu seletuskirja kohaselt

mõjutada eakaid isikuid tervisliku seisundi halvenemise korral töötamist lõpetama. Riigil on PS § 28

lõikest 1 tulenev kohustus kaitsta inimeste tervist. Ei ole välistatud, et isikute tervise kaitsmiseks

tuleb avalikul võimul rakendada meetmeid, mis suunavad inimesi oma tervist kahjustavatest

tegevustest hoiduma või selliseid tegevusi piirama. Kuigi ravikindlustuse seaduse seletuskiri räägib

RaKS § 57 lõike 6 põhistamisel vähemalt 65-aastastest isikutest üldiselt, on seadusandja eesmärgiks

olnud mõjutada üksnes selliseid 65-aastaseid ja vanemaid töötavaid isikuid, kes terviseseisundist

tulenevalt ei ole võimelised oma ülesandeid järjepidevalt täitma ning kellel tekivad seetõttu

kalendriaasta kestel pikemad kui 90 päeva kestvad töövõimetuse perioodid. Sotsiaalminister nõustub

ringkonnakohtuga, et kui isik on töövõimeline, siis ei saa haigushüvitise maksmata jätmine lõplikult

kallutada isikut töötamist vähendama. On selge, et RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud piirang ei võta

eakalt isikult ära võimalust teenida vabalt valitud tööga suuremat sissetulekut ega kalluta

ratsionaalselt käituvat isikut töötamist vähendama. See ei olnud ka regulatsiooni eesmärgiks.

Õiguskantsler lisab, et ei saa pidada õiguspäraseks seadusandja eesmärki mõjutada töötamisest

loobuma kõiki 65-aastaseks saanud isikuid, arvestamata nende terviseseisundit, võimeid ja töö

iseloomu. Juhul kui terviseseisund seda võimaldab, on töötamine vanemaealiste isikute puhul igati

soodustamist vääriv ning meetmed, mis mõjutavad teda töötamisest loobuma, ei ole legitiimsed.

RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud piirang kallutab seega ratsionaalselt käituvaid isikuid, kelle tervis on

halb ja vajab oluliselt rohkem tähelepanu, töötamist vähendama. Selliste isikute mõjutamine oma

terviseseisundi parandamiseks elumuudatusi ette võtma on legitiimne eesmärk. Seadusandjal võis olla

mõistlik põhjus eeldada, et osa vanemaealiste isikute puhul on töötamisest tulenev oht tervisele

võrreldes nooremate inimestega suurem ning neid vanemaealisi tuleks mõjutada võrreldes muude

isikutega oma tervist rohkem säästma. Ohust tervisele annavad kõige selgemalt tunnistust pikad

töövõimetuse perioodid, seega ongi seadusandja piiritlenud haigushüvitiste maksmise piiramisega

mõjutatavate isikute ringi üksnes pikka aega töövõimetute isikutega. Ajutise töövõimetuse hüvitiste,

mille hulka kuulub ka haigushüvitis, eesmärk on tagada sissetulek isikule, kellel jääb töökohustustest

ajutise vabastamise tõttu saamata töötasu (RaKS § 50 lõige 1). Vähemalt 65-aastane isik, kes on üle

90 päeva töövõimetu, peaks abi saama ja saabki abi teistest sotsiaalkindlustuse meetmetest, sest

sisuliselt ei ole enam tegemist ajutise töövõimetusega.

Õiguskantsleri varem korraldatud normikontrolli menetluste raames on Sotsiaalministeerium kui

ravikindlustuse seaduse väljatöötaja nimetanud RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud vähemalt 65-aastaste

isikute erineva kohtlemise põhjendusena ka seda, et pensionikindlustuse ja ravikindlustuse raha

piiratuse tõttu ei ole seadusandja arvates olnud põhjendatud maksta töötavale pensionärile pika aja

vältel samal ajal nii pensioni kui ka haigushüvitist. Ka Eesti Haigekassa arvates on regulatsiooni

teiseks eesmärgiks ravikindlustusraha efektiivne ja otstarbekas kasutamine.

19.3. RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud piirang on Eesti Haigekassa ja sotsiaalministri hinnangul

kehtestatud, arvestades eaka isiku tervislikke iseärasusi. Eesti Haigekassa leiab, et eaka inimese puhul

viitab juba 90 päeva kalendriaastas töövõimetuslehel viibimine sellele, et isiku töövõime on jäädavalt

vähenenud ja tema tervislik seisund ei võimalda tal töötada ning töötaja peaks siirduma pensionile.

Alla 65-aastaste puhul ei pruugi pikaajaline (üle 90 päeva kestev) töövõimetus veel viidata püsivale

töövõime vähenemisele, mistõttu on nende puhul õigustatud haigushüvitise maksmine pikema

perioodi jooksul. Seega on põhjendatud erinevatele vanusegruppidele erinev haigushüvitise

maksimaalse kestuse kehtestamine.

Sotsiaalminister toob välja statistika, mille kohaselt suureneb vanusega risk haigestuda kroonilise

kuluga pikaajalist ravi nõudvatesse haigustesse ning eagrupis alates 66. eluaastast on see risk

tunduvalt kõrgem noorematest eagruppidest. Tervise Arengu Instituudi tervisestatistika andmebaasi

alusel toob ta näitena haigestumise südame ja veresoonkonna haigustesse, mis on Eestis

surmapõhjuste hulgas esikohal. Kroonilistesse reumaatilistesse südamehaigustesse haigestumine

vanusegrupis 65-74 aastat ületab 1,3-2 korda haigestumise vanusegrupis 55-64 aastat.

Peaajuveresoonte ateroskleroosi haigestumise sagedus nende kahe eagrupi võrdluses erineb isegi kuni

3 korda 65-74 aasta vanuste eagrupi kahjuks. Ka haigestumine pahaloomulistesse kasvajatesse näitab

sama suundumust, kus esmaste haigestumiste arv võrreldes teiste eagruppidega on kõrgeim just

vanuses 65-80 eluaastat. Seda arvestades võetakse nt hooldusravivõrgu ja ka hooldekodude

planeerimisel rahvusvaheliselt aluseks just vähemalt 65 aasta vanuste earühma suurus ning

planeeritakse voodeid korrelatsioonis selle piirkonna nimetatud vanuses isikute arvuga.

19.4. Eesti Haigekassa ja sotsiaalministri arvates ei saa ravikindlustussüsteemi vahendeid valimatult

jagada. Tegu on piiratud ressursiga. Seadusandja on sunnitud valima meetmed, mille abil vältida

ravikindlustussüsteemi ülekoormamist ning vahendite ebaefektiivset kasutamist. Eesti Haigekassa

arvates peab selleks, et ravikindlustussüsteemist oleks võimalik maksta sotsiaalseid hüvitisi seaduses

ettenähtud määras kõikidele õigustatud isikutele, süsteemiga hõlmatud isikutele ravikindlustuse

hüvede, sh haigushüvitise jagamisel, hüvede andmist paratamatult piirama. Piirates 65-aastaste ja

vanemate töötavate isikute haigushüvitise saamise perioodi kestust, tekib vaba ressurss, mida on

võimalik kasutada mujal ravikindlustussüsteemis (näiteks maksta pensioniealistele haigushüvitisi).

Sotsiaalminister rõhutab, et ravikindlustuse rahast ei kaeta ainult ajutise töövõimetuse hüvitisi, vaid

ka mitterahalisi hüvitisi (tervishoiuteenuste, ravimite ja meditsiiniseadmete kulude hüvitamine). Eesti

Haigekassa 2009. a andmed näitavad, et vanusegrupis 70-79 kasutatakse erinevaid hüvitisi ühe

kindlustatu kohta ~2 korda enam kui vanusegrupis 50-59. Kulutused ühe kindlustatu kohta

vanusegrupis 60-69 aastat erinevad kulutustest vanusegruppi 70-79 kuuluvatele kindlustatutele 21%

võrra. Seega saavad vähemalt 65 aasta vanused isikud võrreldes nooremate isikutega lähtuvalt

solidaarsuse printsiibist hüvitisi oluliselt rohkem.

19.5. 65-aastasele ja vanemale isikule on tagatud riikliku pensioni maksmine sõltumata nende

tervislikust seisundist. Riik maksab töötavale pensionärile ajutise töövõimetuse korral nii ajutise

töövõimetuse hüvitist kui ka riiklikku pensioni. Pensioni üheks eesmärgiks ongi tagada eakale isikule

sissetulek olukorras, kus isik ei ole ealiste iseärasuste ja tervisliku seisundi tõttu võimeline enam ise

(endises mahus) töötama, ja kompenseerida eakale töövõime kaotusest tingitud sissetuleku

vähenemine. Seega on nii pensioni kui ka ajutise töövõimetuse hüvitise maksmise eesmärgiks

äralangenud sissetuleku asendamine. Selline sama eesmärgi saavutamist silmas pidavate

sotsiaalkindlustuse mehhanismide dubleerimine võib kujutada endast avalike vahendite ebasäästlikku

kasutamist.

Eesti Haigekassa toob välja, et lisaks on mõõdukuse hindamisel oluline ka see, et pensionilt ei maksta

sotsiaalmaksu. Kõikidelt muudelt sissetulekutelt peab sotsiaalmaksu maksma. Seega on riik andnud

sel moel eakatele soodustuse, millele vastukaaluks on lühendatud haigushüvitise maksmise perioodi.

Eakatele tagatud hüved on tasakaalus.

19.6. Õiguskantsler rõhutab, et seadusandjal on lai otsustusruum üldise võrdsuspõhiõiguse piiramise

mõistliku ja asjakohase eesmärgi määramisel, sealhulgas sotsiaalsete põhiõiguste valdkonnas.

KOHALDAMATA JÄETUD SÄTE

20. Ravikindlustuse seaduse (RT I 2002, 62, 377; RT I 2010, 22, 108) § 57 lõige 6 sätestab:

„(6) Riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel töövõimetuspensioni saaval kindlustatud isikul ja

vähemalt 65-aastasel kindlustatud isikul on haiguse või vigastuse korral õigus saada haigushüvitist

ühe haiguse korral kuni 60 järjestikust kalendripäeva ja kokku mitte rohkem kui 90 kalendripäeva

kalendriaastas.“

ÜLDKOGU SEISUKOHT

21. Üldkogu hindab esiteks RaKS § 57 lõike 6 põhiseaduspärasust osas, milles vähemalt 65-aastasel

kindlustatud isikul on haiguse või vigastuse korral õigus saada haigushüvitist kokku mitte rohkem

kui 90 kalendripäeva kalendriaastas, leides selleks sätte asjassepuutuvuse (I), riivatava põhiõiguse

(II), võrreldavad isikute grupid (III) ning riive eesmärgid (IV). Seejärel annab üldkogu hinnangu sätte

proportsionaalsusele (V). Teiseks hindab üldkogu RaKS § 57 lõike 6 põhiseaduspärasust osas, milles

vähemalt 65-aastasel kindlustatud isikul on haiguse või vigastuse korral õigus saada haigushüvitist

ühe haiguse korral kuni 60 järjestikust kalendripäeva (VI).

I

22. Tartu Ringkonnakohus jättis põhiseadusega vastuolu tõttu kohaldamata RaKS § 57 lõike 6 osas,

milles see välistab vähemalt 65-aastase kindlustatud isiku õiguse saada haigushüvitist kokku rohkem

kui 90 kalendripäeva aastas.

23. Kohtu algatatava konkreetse normikontrolli lubatavuse eelduseks on kontrollimiseks esitatud sätte

asjassepuutuvus (PSJKS § 14 lõike 2 esimene lause). Riigikohtu praktika kohaselt on

asjassepuutuvaks säte, mille põhiseadusele mittevastavuse korral peaks otsustama teisiti kui

põhiseadusele vastavuse korral (alates Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsusest asjas

nr 3-4-1-5-02, punkt 15).

24. Asjassepuutuvuse eelduseks on ka see, et normikontrolli algatanud kohus on selgitanud välja kõik

asja lahendamiseks olulised faktid ja õigusnormide sisu, st õigesti tõlgendanud õigusnorme.

„Asjassepuutuvaks saab lugeda üksnes isiku suhtes kohaldatud normi, mis tegelikult reguleerib

vaatlusalust suhet või olukorda.“ (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 1. juuli 2008.

a otsus asjas nr 3-4-1-6-08, punkt 33.)

25. H. Insler vaidlustas haigekassa korraldused, millega jäeti talle ajutise töövõimetuse hüvitis

määramata ja maksmata ajavahemiku eest 25. juulist kuni 21. septembrini 2009. Ta esitas

haigekassale haiguslehed nr 00014222 ja nr 00014309 töövabastuse perioodidega vastavalt 24. juuli

kuni 22. august ning 23. august kuni 21. september 2009. Eesti Haigekassa Viru osakond andis

7. septembril 2009 korralduse nr 1-14/1017998, millega jättis H. Inslerile määramata ja maksmata

ajutise töövõimetuse hüvitise perioodi 25. juuli kuni 22. august 2009 eest. 9. oktoobri 2009. a

korraldusega nr 1-14/1033491 jättis Eesti Haigekassa Viru osakond ajutise töövõimetuse hüvitise

määramata ja maksmata ajavahemiku eest 23. augustist 21. septembrini 2009. 24. juulil oli H. Insleril

täitunud 90. haiguslehe alusel hüvitatav päev sel kalendriaastal.

26. Üldkogu leiab, et juhul kui RaKS § 57 lõige 6 on osas, milles see säte välistab vähemalt

65-aastase kindlustatud isiku õiguse saada haigushüvitist kokku rohkem kui 90 kalendripäeva eest

aastas, põhiseadusega vastuolus, tuleks H. Inslerile haigushüvitise määramisel kohaldada RaKS § 57

lõiget 5, mille kohaselt on ravikindlustatud isikul õigus saada haigushüvitist kokku 250 päeva eest

kalendriaastas. Vaidlusalune asi tuleks seega lahendada teisiti kui sätte põhiseaduspärasuse korral.

Lähtuvalt eeltoodust on RaKS § 57 lõige 6 asjassepuutuv norm osas, milles vähemalt 65-aastasel

kindlustatud isikul on haiguse või vigastuse korral õigus saada haigushüvitist kokku mitte rohkem kui

90 kalendripäeva kalendriaastas.

II

27. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis, et kohtuasja lahendamiseks on vajalik

tõlgendada PS § 12 lõiget 1 ja vastata küsimustele, millistel eesmärkidel lubab PS § 12 lõige 1 isikuid

erinevalt kohelda, milline on PS § 12 lõike 1 esimese ja teise lause omavaheline suhe ning kas PS §

12 lõike 1 teises lauses nimetatud „muudeks asjaoludeks“, mille tõttu kedagi ei tohi diskrimineerida,

võiks pidada ka vanust.

28. Riigikohus on PS § 12 lõike 1 esimesele ja teisele lausele andnud erineva sisu. Nii sisaldub

Riigikohtu valdava käsitluse kohaselt PS § 12 lõike 1 esimeses lauses üldine võrdsuspõhiõigus ja

teises lauses sisalduvad diskrimineerimiskeelud ehk erilised võrdsuspõhiõigused (vt nt viimati

Riigikohtu halduskolleegiumi 20. oktoobri 2008. a otsus asjas nr 3-3-1-42-08, punkt 28; üldkogu

20. novembri 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-41-09, punktid 21, 42, 51; samas aga vt üldkogu 3. jaanuari

2008. a otsus asjas nr 3-3-1-101-06, punkt 20).

29. Riigikohtu praktika on olnud PS § 12 lõike 1 esimese lause piirangu eesmärkide küsimuses

erinev. Nii on üldkogu hiliseima seisukoha järgi PS § 12 lõike 1 esimese lause üldine

võrdsuspõhiõigus seadusereservatsioonita põhiõigus (Riigikohtu üldkogu 2. juuni 2008. a otsus asjas

nr 3-4-1-19-07, punkt 23). Sellest otsusest ei nähtu, et üldkogu oleks motiveeritult muutnud

Riigikohtu üldkogu varasemas otsuses esitatud Riigikohtu pikaajalist lähenemist PS § 12 lõikele 1

(Riigikohtu üldkogu 3. jaanuari 2008. a otsus asjas nr 3-3-1-101-06, punkt 20), et PS § 12 lõike 1

esimese lause puhul on tegemist lihtsa seadusereservatsiooniga vabaduspõhiõigusele sarnaneva

põhiõigusega.

Teisalt on põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium erinevalt Riigikohtu üldkogu 2. juuni 2008. a

otsuses asjas nr 3-4-1-19-07 võetud seisukohast oma hilisemas PS § 12 lõiget 1 käsitlevas otsuses

korranud eelmises Riigikohtu üldkogu otsuses asjas nr 3-3-1-101-06 kinnitatud lähenemist esimese

lause riive eesmärkidele (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. septembri 2008. a

otsus asjas nr 3-4-1-8-08, punktid 27, 32), mille kohaselt on üldine võrdsuspõhiõigus piiratav igal

põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel. Sama on leidnud ka Riigikohtu halduskolleegium veel

hilisemas, 20. oktoobri 2008. a otsuses asjas nr 3-3-1-42-08 (punkt 28).

30. PS § 12 lõike 1 teist lauset on Riigikohus käsitlenud vaid korra, soolise diskrimineerimise

aspektist (Riigikohtu üldkogu 20. novembri 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-41-09, punktid 21, 42, 51),

jättes seejuures lahtiseks diskrimineerimiskeelu seadusereservatsiooni küsimuse.

31. Praktika analüüsimise järel on üldkogu seisukohal, et vahetegu PS § 12 lõike 1 esimese ja teise

lause diskrimineerimisaluste ning riive legitiimsete eesmärkide vahel ei ole põhjendatud. PS § 12

lõikes 1 sisaldub võrdsuspõhiõigus, mis on ühtne kõikide ebavõrdse kohtlemise aluste suhtes

(vrd PS §-dega 26, 31 ja 34). See tagab tervikliku lähenemise võrdsuspõhiõigusele. PS § 12 lõike 1

võrdsuspõhiõigus on piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel. Tegu on lihtsa

seadusereservatsiooniga põhiõigusega.

32. PS § 12 lõikes 1 sisalduva võrdsuspõhiõiguse diskrimineerimiskeeldude loetelu on lahtine ja

seepärast näitlik. Loetelu näitlikkusele viitab ka see, et loetelus nimetatud tunnused on erineva

kaaluga. Isiku tahtest sõltumatutele tunnustele lisaks on teise lause loetelus kirjas ka keel, mis on

enamasti õpitav, ning mõningal määral muudetavad usutunnistus ning veendumused. Kui ebavõrdne

kohtlemine põhineb isiku tahtest sõltumatutel tunnustel (nt rass, vanus, puue, geneetilised omadused,

ka emakeel), tuleb üldjuhul õigustuseks leida kaalukamad põhjendused.

33. Üldkogu loeb vanuse alusel erineva kohtlemise PS § 12 lõike 1 võrdsuspõhiõiguse riiveks, st

sättes nimetamata asjaolul toimuvaks erinevaks kohtlemiseks. Selle proportsionaalsuse kaalumisel

saab võtta arvesse riivega saavutatava eesmärgi kaalukust võrreldes vanuse kui asjaolu tähendusega

(vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 1. oktoobri 2007. a otsus asjas

nr 3-4-1-14-07, punkt 14). Vanuse kui erinevat kohtlemist keelava asjaolu olulisust näitab see, et

Euroopa Liit on vanuse alusel diskrimineerimise keeldu tunnustanud liidu õiguse üldpõhimõttena

(vt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 21 lõike 1 otsene vanuse alusel diskrimineerimise keeld;

ka Euroopa Kohtu 22. novembri 2005. a otsus asjas nr C-144/04 W. Mangold vs. R. Helm, punkt 75).

34. Riigikohtu praktika on olnud erinev ka võrdsuspõhiõiguse rikkumise tuvastamise kontrolliskeemi

valikul. Enamasti on Riigikohus leidnud, et PS § 12 lõike 1 esimesest lausest tuleneva

võrdsuspõhiõiguse rikkumise tuvastamiseks tuleb näidata, et ebavõrdne kohtlemine on meelevaldne

ehk selleks puudub mõistlik ja asjakohane põhjus (viimasena selgelt Riigikohtu üldkogu 3. jaanuari

2008. a otsus asjas nr 3-3-1-101-06, punkt 20; halduskolleegiumi 20. oktoobri 2008. a otsus asjas nr

3-3-1-42-08, punkt 28).

Samas on Riigikohus teinud PS § 12 lõike 1 esimese lause riive osas ka proportsionaalsuse kontrolli

(vt nt Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2003. a otsus asjas nr 3-1-3-10-02, punktid 30, 34; üldkogu

19. aprilli 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-1-05, punkt 24; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

31. jaanuari 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-14-06, punkt 30). Korra on Riigikohus kasutanud

kontrolliskeemi kohta ka väljendit „mõistlik ja proportsionaalne“ (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 22. veebruari 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-4-01, punkt 16).

35. Üldkogu arvates ei ole mõistlikku põhjust kontrollida PS § 12 lõike 1 võrdsuspõhiõiguse riive

proportsionaalsust teisiti kui vabadusõiguste riive proportsionaalsust. Nii meelevaldsuse ehk

asjakohase ja mõistliku põhjuse kui ka proportsionaalsuse ehk legitiimse eesmärgi saavutamiseks

sobivuse, vajalikkuse ja mõõdukuse kontrolli tulemus on põhiseaduslikkuse mõttes sama. Seega tuleb

põhiõiguste kontrolliskeemi ühetaolise rakendamise huvides teha järgnevalt H. Insleri PS § 12 lõikes

1 sätestatud õiguse rikkumise tuvastamiseks PS § 11 kohane proportsionaalsuse kontroll (vt alates

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsusest asjas

nr 3-4-1-1-02, punkt 15).

III

36. PS § 12 lõike 1 riivega saab tegu olla üksnes siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras

olevaid isikuid (Riigikohtu üldkogu 27. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-2-05, punkt 40). Oluline on

konkreetses kaasuses määrata võrdluse lähtekoht.

37. Vaidlustatud RaKS § 57 lõige 6 on erinorm. Üldnorm sisaldub sama paragrahvi lõikes 5, mille

kohaselt on kindlustatud isikul õigus saada haigushüvitist kokku mitte rohkem kui 250 kalendripäeva

kalendriaastas. Seega on üldjuhul kindlustatud isikul õigus saada haigushüvitist kokku mitte rohkem

kui 250 kalendripäeva, riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel töövõimetuspensioni saaval

kindlustatud isikul ja vähemalt 65-aastasel kindlustatud isikul aga kalendriaastas kokku mitte rohkem

kui 90 kalendripäeva.

38. Erinevalt alla 65-aastastest ei maksta H. Inslerile ja teistele vähemalt 65-aastastele kindlustatud

isikutele haigushüvitist maksimaalselt mitte 250 päeva (üldnorm RaKS § 57 lõikes 5), vaid üksnes 90

päeva eest (erinorm RaKS § 57 lõikes 6). Haiguse korral lühemaks perioodiks tagatud sissetulek

paneb vähemalt 65-aastased isikud halvemasse olukorda kui alla 65-aastased isikud. Seega riivab

RaKS § 57 lõige 6 võrdsuspõhiõigust.

39. Lähtuvalt eeltoodust on võrreldavateks gruppideks haigushüvitist saama õigustatud alla

65-aastased kindlustatud isikud võrdluses haigushüvitist saama õigustatud vähemalt 65-aastaste

kindlustatud isikutega. Seejuures on nende gruppide ühiseks tunnuseks ravikindlustusega hõlmatus

ning haigushüvitise saamine haiguse või vigastuse korral, erinevuseks vanus vähemalt 65 aastat ja

alla selle.

IV

40. RaKS § 57 lõige 6 on formaalselt põhiseadusega kooskõlas. Säte on Riigikogus vastu võetud

nõutava häälteenamusega ja selgelt mõistetav. Normi materiaalse põhiseaduspärasuse kontrolliks

tuleb leida kontrollitava sättega PS § 12 lõike 1 kaitseala riivamise lubatavad eesmärgid ja hinnata

piirangu proportsionaalsust nende eesmärkide suhtes. Tulenevalt eespool sedastatust (punkt 31) on PS

§ 12 lõikest 1 tuleneva võrdsuspõhiõiguse riive legitiimseks eesmärgiks iga põhjus, mis ei ole

põhiseadusega keelatud.

41. Nähtuvalt ravikindlustuse seaduse eelnõu seletuskirjast on RaKS § 57 lõike 6 eesmärgiks hoida

kindlustatute tervislikku seisundit. Eakate tervise kaitse eesmärk tugineb arusaamale, et töötava eaka

isiku pikad töövõimetuse perioodid viitavad sellele, et isiku üldine tervislik seisund on halvenenud ja

töötamine võib seda veelgi halvendada. Töötamise piiramist aitab seletuskirja koostajate arvates

saavutada ajutise töövõimetuse hüvitise maksmise kestuse piiramine. Üldkogu hinnangul on soov

säästa eakate tervist üheks RaKS § 57 lõike 6 legitiimseks eesmärgiks.

42. Riigikohtu arvates on vähemalt 65-aastastele isikutele 90-päevase haigushüvitise maksmise

piirangu sätestamisel olnud seadusandja eesmärgiks ka raha kokkuhoid ehk ravikindlustuse vahendite

säästmine, et tagada ravikindlustussüsteemi vahendite efektiivne ja otstarbekas kasutamine ning

süsteemi toimimine ja jätkusuutlikkus. Üldkogu hinnangul on ravikindlustuse raha säästmine teiseks

RaKS § 57 lõike 6 legitiimseks eesmärgiks.

V

43. Põhiseaduse § 11 teisest lausest tuleneva proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt peavad õiguste ja

vabaduste piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Proportsionaalsuse põhimõttele

vastavust kontrollitakse järjestikku kolmel astmel – kõigepealt abinõu sobivust, siis vajalikkust ja

vajadusel ka proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk mõõdukust.

44. Vanuse alusel toimuv ebavõrdne kohtlemine on sobiv, kui see soodustab tervise kaitse ja

ravikindlustuse raha säästmise eesmärkide saavutamist. Vaieldamatult ebaproportsionaalne on

sobivuse mõttes abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi saavutamist.

45. RaKS § 57 lõike 6 riive sobivuse kaalumisel tuleb seega esiteks hinnata, kas vähemalt

65-aastasel isikul haigushüvitise saamise piiramine 250 päeva asemel 90 päevaga tagab tervise kaitse

eesmärgi ja suunab pikemalt haigeid eakaid töötamisest loobuma.

46. Üldkogu arvates võib eeldada, et inimene lõpetab tervisest lähtuvatel kaalutlustel töötamise siis,

kui ta tõepoolest tunneb, et ta tööga enam toime ei tule, kui tervisest tulenevalt lõpetatakse temaga

töösuhe või vabastatakse ta teenistusest või kui tal puudub soov edaspidi töötada. Isikut mõjutab

ajutiselt töötamisest loobuma ja oma tervist säästma eelkõige see, kui on tagatud nii ajutise

töövõimetusega kaasneva sissetuleku äralangemise kompenseerimine haigushüvitisega kui ka ravi-

ning taastusraviteenus ja ravimite kättesaadavus. Vähemalt 65-aastastele isikutele ajutise

töövõimetuse hüvitise maksmise piiramine haiguse või vigastuse korral 90 päevaga soodustab

sissetuleku kaotamise kartuses ajutise iseloomuga haiguse või vigastuse pikemaajalise kestmise

korral pigem enne täielikku tervenemist töötamist jätkama kui tervist säästma. Püsivalt haigestunud

isikut kallutab tervise huvides töötamisest loobuma eelkõige tema enda halvenenud tervis ja soov

seda säästa või ka tervisest tingitud töö- või teenistussuhte lõpetamine, mitte aga see, kui hüvitise

maksmise kestust piiratakse. Kui haigestumise korral ei ole tagatud pikaks perioodiks töötasu

asendav sissetulek, ei tähenda see, et inimene teeks järelduse, et tööl käimisest ei sõltu edaspidi tema

sissetuleku suurus. Üldjuhul ei loobu ratsionaalne inimene edaspidisest väljavaatest suuremale

sissetulekule seetõttu, et tal parasjagu on sissetulek vähenenud. Pigem lähtub inimene sellest, et kui ta

terveneb, asub ta uuesti tööle ja saab jälle töö eest palka, st suurendab taas oma sissetulekut. Lisaks

tuleb tähele panna, et isik jääb pikemal perioodil haigushüvitisest ilma üksnes ühel kalendriaastal.

Järgmisel aastal haigestudes on tal taas võimalik kokku kuni 90 kalendripäeva eest hüvitist saada.

47. Seega ei ole tervise kaitse eesmärk RaKS § 57 lõike 6 riive eesmärgina sobiv, kuna see ei

soodusta eesmärgi saavutamist.

48. Vähemalt 65-aastastele isikutele haigushüvitise maksmise 90 kalendripäevaga piiramine on sobiv

meede ravikindlustuse raha säästmiseks. Riikliku ravikindlustuse vahendeid säästetakse sellega, kui

vähemalt 65-aastastele haigushüvitist saama õigustatud isikutele makstakse haigushüvitisi lühema

perioodi eest, kui nende haigestumine kestab, või kui makstakse alla

65-aastastele haigushüvitist saama õigustatud isikutele.

49. Haigushüvitise maksmise pikkuse piiramine on vajalik, kui ravikindlustuse raha säästmise

eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on

vähemalt sama efektiivne kui esimesena nimetatu. Kui lähtuda konkreetsest kulust haigushüvitiste

väljamaksmiseks, siis selle ärahoidmiseks ei ole 90-päevase haigushüvitise maksmise piiratud

perioodiga võrreldes üldkogu arvates muid meetmeid, mis oleks sama efektiivsed ja isikule vähem

koormavad. Seetõttu on RaKS § 57 lõike 6 riive ravikindlustuse raha säästmise eesmärgil vajalik.

50. Vähemalt 65-aastastele isikutele haigushüvitise maksmise 90 päeva piiri mõõdukuse hindamiseks

tuleb kaaluda ühelt poolt võrdsuspõhiõigusesse vanuse alusel erineva kohtlemise kaudu sekkumise

ulatust ja intensiivsust ning teiselt poolt ravikindlustuse raha säästmise eesmärgi tähtsust. Seejuures

kehtib põhimõte: mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda mõjuvamad peavad olema riivet

õigustavad põhjused (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 5. märtsi 2001. a otsus

asjas nr 3-4-1-2-01, punkt 17).

51. RaKS § 57 lõige 5 sätestab, et iga alla 65-aastane isik, ka nt 64-aastane, võib haigushüvitist saada

ühes kalendriaastas kokku kuni 250 päeva, samas kui vähemalt 65-aastasele isikule hüvitatakse ühes

kalendriaastas haiguse või vigastuse tõttu sissetuleku kaotus ligi 2,5 korda lühema aja ehk kokku kuni

90 päeva jooksul. Üldkogu leiab, et RaKS § 57 lõikes 6 seatud vanusepiir 65 aastat ei ole

põhjendatud. Sotsiaalministri esiletoodud statistika näitab, et vanusega suureneb risk haigestuda

kroonilise kuluga pikaajalist ravi nõudvatesse haigustesse ning eagrupis alates 66. eluaastast on see

risk tunduvalt kõrgem noorematest eagruppidest. On üldteada, et vanemaealised isikud on keskmiselt

haigemad kui nooremad ja vajavad keskmiselt rohkem arstiabi. Samas statistikast tulenev 65 eluaasta

eapiir on tingitud statistika tegijate selliselt gruppide loomisest, mitte sellest, et inimese

terviseseisund 65-aastaseks saamisel automaatselt ja oluliselt halveneks. Tõenäoliselt oleks statistika

üsna sarnane, kui uuritavaid vanusegruppe moodustades oleks üheks grupiks loetud näiteks kas 63-

või 67-aastased ja vanemad isikud.

52. Sõltumata vanusest on isikute tervislik seisund väga erinev – tingituna eluviisidest, geenidest,

keskkonnast ja muust võib isik olla oma eakaaslastest palju haigem või tervem. Nii on olemas ka

märkimisväärne hulk 65-aastastest oluliselt vanemaid isikuid, kes on väga hea tervise juures ja kelle

töövõime ei jää alla noorematele. Samas võivad ka nemad sarnaselt nooremate isikutega pikemaks

ajaks, kuid siiski ajutiselt haigestuda vigastuse või haiguse tagajärjel, ilma et see tooks kaasa püsiva

töövõime languse. Kuna ei ole tõsikindlalt väidetav, et just 65 eluaastat on piir, millest alates on isiku

tervislik seisund sedavõrd halvenenud, et pikemaajalise haiguse korral on tegemist püsiva töövõime

langusega, on vanuse alusel haigushüvitise maksmise pikkuse piiramisel tegemist

65-aastaste ja vanemate isikute võrdsuspõhiõiguse intensiivse riivega.

53. Suuremat osa alla 65-aastaseid ja vähemalt 65-aastaseid haigushüvitist saama õigustatud isikuid

eristab lisaks otsuse punktis 39 välja toodule see, et viimastel on riikliku pensionikindlustuse seaduse

(RPKS) § 7 järgi õigus saada vanaduspensioni. Eesti Haigekassa, õiguskantsleri, justiits- ja

sotsiaalministri arvates on nii pensioni kui ka ajutise töövõimetuse hüvitise maksmise eesmärgiks

äralangenud sissetuleku asendamine. Samal eesmärgil kahe erineva hüvitise maksmine võib kujutada

endast avalike vahendite ebasäästlikku kasutamist. Üldkogu sellise käsitlusega ei nõustu.

54. RPKS § 2 kohaselt on riiklik pension solidaarsuspõhimõttele tuginev igakuine rahaline

sotsiaalkindlustushüvitis vanaduse, töövõimetuse või toitja kaotuse korral, mida makstakse

riigieelarves riikliku pensionikindlustuse kuludeks määratud vahenditest. Nähtuvalt RaKS §-st 2 on

ravikindlustus tervishoiukulude katmise süsteem kindlustatud isiku haiguste ennetamise ja ravi,

ravimite ja meditsiiniseadmete ostmise rahastamiseks ning ajutise töövõimetuse hüvitiste ja muude

hüvitiste maksmiseks ning see sundkindlustus põhineb kindlustatud isikute solidaarsusel ja piiratud

omaosalusel ning lähtub kindlustatud isikute vajadustele vastavate teenuste osutamise, ravi

piirkondliku võrdse kättesaadavuse ja ravikindlustusraha otstarbeka kasutamise põhimõttest.

55. Seega on riiklik vanaduspension rahaline hüvitis vanaduse korral. Haigushüvitis on aga rahaline

kompensatsioon, mida haigekassa maksab töövõimetuslehe alusel kindlustatud isikule, kellel jääb

töö- või teenistuskohustustest või majandus- või kutsetegevusest ajutise vabastuse tõttu saamata

isikustatud sotsiaalmaksuga maksustatav tulu (RaKS § 50 lõiked 1 ja 3). Ajutise töövõimetuse

hüvitise eesmärgiks on tagada isikule sissetulek ajaks, mil isik ei ole ajutise töövõimetuse tõttu

võimeline tavapärase sissetuleku saamiseks vajalikku tööd jätkama. Seevastu riiklik vanaduspension

on riigi hüvitis vanaduse korral inimestele, kes on oma töise panuse andnud ning kelle töötasult on

üldjuhul vähemalt 15 aasta jooksul makse makstud (vt ka RPKS § 30 lõige 1), sh isikustatud

sotsiaalmaksu riikliku pensionikindlustuse osa, millest sõltub vanaduspensioni suurus (RPKS § 11

lõige 1, § 12 lõige 2). Riikliku vanaduspensioni saamine ei sõltu isiku tervislikust seisundist ega

suutlikkusest endale muul moel elatist teenida.

56. Üldkogu märgib lisaks, et kõik 65-aastased ja vanemad isikud ei saa riiklikku vanaduspensioni,

samas saab ka osa alla 65-aastaseid isikuid vanaduspensioni. Viimased võivad saada

nt soodustingimustel vanaduspensioni alates 53 aasta ja 6 kuu vanusest (RPKS § 7 lõige 2, vt ka § 9

lõige 1 ja § 10 lõige 1) või veelgi varem (vt soodustingimustel vanaduspensionide seaduse § 1 ja

väljateenitud aastate pensionide seadus; nt ka kaitseväeteenistuse seaduse § 112 lõige 1, kohtute

seaduse (KS) § 79). 65-aastane isik ei saa riiklikku vanaduspensioni, kui ta on valinud edasilükatud

vanaduspensioni (RPKS § 8 lõige 1) või jätkanud töötamist kuni ametipensionile siirdumiseni (vt nt

prokuratuuriseaduse § 47, KS § 99 lõige 1 punkt 2) või tal ei ole tööstaaži (RPKS § 7 lõike 1

punkt 2). Seejuures ei piira seadusandja nt tervist eriti kahjustavate tingimuste tõttu 40-ndate

eluaastate lõpul või 50-ndate algul soodustingimustel vanaduspensionile jäänud haigushüvitist saama

õigustatud isikutele haigushüvitise maksmise kestust enne kui alles 65-aastasena. Lähtuvalt

eeltoodust ei ole 65-aastastele ja vanematele isikutele haigushüvitise maksmise aja piiramine

õigustatav ka sellega, et sellele grupile on sissetulek tagatud vanaduspensioni saamisega.

57. Mõõdukaks ei muuda vahetegu haigushüvitise maksmise kestusel ka riigi poolt isikutele, kellele

on määratud riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel vanaduspension, ning vähemalt

63-aastastele kindlustatud isikutele ette nähtud ravimi- (RaKS § 24 lõike 4 punkt 4, § 44 lõige 2) ega

hambaravisoodustus (RaKS § 63 lõiked 1 ja 3; sotsiaalministri 16. detsembri 2002. a määruse nr 145

„Täiskasvanute hambaraviteenuse hüvitise määrad, maksmise kord ning hambaravihüvitise saamiseks

vajalike dokumentide loetelu, neis sisalduvate andmete koosseis ja dokumentide esitamise kord“ § 3

lõiked 1 ja 5).

58. Sotsiaalsete õiguste tagamisel on seadusandjal avar diskretsiooniõigus ja kohtud ei tohi

seadusandja asemel asuda langetama sotsiaalpoliitilisi otsuseid. Sotsiaalsete põhiõiguste täpsem maht

sõltub ka riigi majanduslikust olukorrast. Samas ei tohi riigi sotsiaalpoliitilistest kaalutlustest

lähtuvad valikud kaasa tuua, et piiratud ravikindlustuse vahendeid jagatakse PS § 12 lõikest 1

tulenevat võrdsuspõhiõigust rikkudes. Nagu eespool sedastatud (punktis 32), tuleb isiku tahtest

sõltumatu tunnuse – vanuse – alusel toimuvale ebavõrdsele kohtlemisele leida õigustuseks kaalukad

põhjendused. Üldkogu arvates ei põhjenda vähemalt 65-aastaste isikute pealt haigushüvitise

maksmiseks kuluva ravikindlustuse raha kokkuhoidu eakate keskmiselt halvem tervis ega

vanaduspensioni saamine. Vanusepiir kui formaalne kriteerium ja riikliku vanaduspensioni saamine ei

saa olla piisavad põhjused, jätmaks vähemalt 65-aastaseid isikuid ilma hüvedest, mida alla

65-aastased isikud lähtuvalt RaKS § 57 lõikest 5 saavad. Seetõttu ei ole üldkogu hinnangul RaKS

§ 57 lõikes 6 sätestatud vähemalt 65-aastaste isikute ebavõrdne kohtlemine haigushüvitise maksmise

kestusel ühes kalendriaastas võrreldes alla 65-aastaste isikutega (RaKS § 57 lõige 5) ravikindlustuse

vahendite säästmise eesmärgil mõõdukas abinõu.

59. Üldkogu tunnistab PSJKS § 15 lõike 1 punkti 2 alusel RaKS § 57 lõike 6 põhiseadusega

vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles vähemalt 65-aastasel kindlustatud isikul on õigus saada

haigushüvitist kokku mitte rohkem kui 90 kalendripäeva aastas.

VI

60. Üldkogul tekkis asja lahendamise käigus lisaks põhjendatud kahtlus RaKS § 57 lõike 6

põhiseaduslikkuse kohta osas, milles vähemalt 65-aastasel kindlustatud isikul on haiguse või

vigastuse korral õigus saada haigushüvitist ühe haiguse korral kuni 60 järjestikust kalendripäeva.

61. H. Insleril juhtus 29. juuli 2009. a tööõnnetuse raporti kohaselt 19. juulil 2009 tööõnnetus, mille

tõttu avati talle 19. juulil töövõimetusleht nr 1000818 kestusega kuni 23. juulini 2009, st kokku viis

päeva. H. Insleril täitus järgmise, 24. juulil avatud ja haldusasjas vaidlustatud korralduse aluseks

olnud töövõimetuslehe nr 00014222 lõppemisel 22. augustil 2009 35. järjestikune haiguspäev.

23. augustist kuni 21. septembrini 2009 kestnud ja samuti haldusasjas vaidlustatud korralduse aluseks

olnud järglehe nr 00014309 lõppedes 21. septembril 2009 täitus tal 65. järjestikune haiguspäev.

Järelikult täitus H. Insleril 60. järjestikune kalendripäev, milleni tal oli RaKS § 57 lõike 6 kohaselt

õigus saada selle töövigastuse korral haigushüvitist, 16. septembril 2009. RaKS § 57 lõige 6 ei

võimalda maksta töövõimetuslehe nr 00014309 alusel haigushüvitist edasi viie päeva eest kuni

vaidlustatud korralduse aluseks olnud haiguslehe lõppemiseni 21. septembril 2009.

62. RaKS § 57 lõikest 6 tuleneva 90-päevase haigushüvitise maksmise piirangu põhiseadusvastasuse

korral oleks ringkonnakohus pidanud 24. juulist 21. septembrini 2009 hüvitise saamise suhtes

kohaldama RaKS § 57 lõikest 6 tulenevat teist normi, mille kohaselt vähemalt 65-aastasel

kindlustatud isikul on haiguse või vigastuse korral õigus saada haigushüvitist ühe haiguse korral kuni

60 järjestikust kalendripäeva. Juhul kui RaKS § 57 lõikes 6 sisalduv piirang, et ühe haiguse või

vigastuse eest võib haigushüvitist maksta kuni 60 järjestikust kalendripäeva, oleks põhiseaduse

vastane ja kehtetu, oleks ringkonnakohus pidanud tegema teistsuguse otsuse kui sätte

põhiseaduspärasuse korral. Eeltoodu tõttu on mainitud säte asjassepuutuv norm ehk norm, mida

kohus oleks tegelikult pidanud kohaldama (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 8. juuni 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-5-10, punkt 14; põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 31. märtsi 2011. a otsus asjas nr 3-4-1-19-10, punkt 28).

63. RaKS § 57 lõige 6 on erinorm. Üldnorm sisaldub sama paragrahvi lõikes 1, mille kohaselt on

kindlustatud isikul haiguse või vigastuse korral õigus saada haigushüvitist kuni haiguslehel märgitud

töövõime taastumise päevani või püsiva töövõimetuse kindlakstegemise päevani, kuid mitte rohkem

kui 240 järjestikust kalendripäeva tuberkuloosi või 182 järjestikust kalendripäeva mõne muu haiguse

korral.

64. Üldkogu hinnangul on otsuse V osas toodud põhjustel samuti ebamõõdukas seada vähemalt

65-aastastele isikutele ühe haiguse või vigastuse korral haigushüvitise maksimaalse järjest maksmise

piiriks 60 päeva. Seetõttu tunnistab üldkogu RaKS § 57 lõike 6 põhiseadusega vastuolus olevaks ja

kehtetuks ka osas, milles vähemalt 65-aastasel kindlustatud isikul on haiguse või vigastuse korral

õigus saada haigushüvitist ühe haiguse korral kuni 60 järjestikust kalendripäeva.

Märt Rask Tõnu Anton Jüri Ilvest Peeter Jerofejev Henn Jõks Ott Järvesaar Eerik Kergandberg

Hannes Kiris Lea Kivi Indrek Koolmeister Ants Kull Villu Kõve Lea Laarmaa Jaak Luik Priit

Pikamäe Jüri Põld Harri Salmann Tambet Tampuu