3-4-1-12-10 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

MÄÄRUS

Kohtuasja number

3-4-1-12-10

Määruse kuupäev

7. märts 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask ja liikmed Jüri Ilvest, Henn Jõks, Lea

Kivi ning Harri Salmann

Kohtuasi

Ravikindlustuse seaduse § 57 lõike 6 põhiseaduslikkuse

kontroll osas, milles see välistab vähemalt 65-aastase

kindlustatud isiku õiguse saada haigushüvitist kokku rohkem

kui 90 kalendripäeva aastas

Menetluse alus

Tartu Ringkonnakohtu 29. oktoobri 2010. a otsus haldusasjas

nr 3-09-2396

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses 25. jaanuaril 2011

RESOLUTSIOON

Anda Tartu Ringkonnakohtu 29. oktoobri 2010. a otsusega haldusasjas nr 3-09-2396 algatatud

põhiseaduslikkuse järelevalve asi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Heino Insler on 67-aastane töötav vanaduspensionär, kes on kindlustatud isik ravikindlustuse

seaduse (RaKS) § 5 lõike 2 punkti 1 mõistes. Seega on tööandja kohustatud maksma tema eest

sotsiaalmaksu. Lisaks sellele on H. Insler tulenevalt RaKS § 5 lõike 4 punktist 3 kindlustatud isikuks

ka vanaduspensionärina. Ta oli erinevate haiguslehtede alusel ajutiselt töövõimetu ajavahemikel

1. kuni 25. jaanuar ning 17. veebruar kuni 3. mai 2009. 19. juulil 2009 toimus tööõnnetus, mille

tagajärjel H. Insler kaotas taas ajutiselt töövõime kuni 13. novembrini 2009. 24. juulil täitus tal

90. haiguslehe alusel hüvitatav päev 2009. aastal. H. Insler esitas haigekassale haiguslehed nr

00014222 ja nr 00014309 töövabastuse perioodidega vastavalt 24. juuli kuni 22. august ning 23.

august kuni 21. september 2009.

2. Eesti Haigekassa Viru osakond jättis 7. septembri 2009. a korraldusega nr 1-14/1017998

H. Inslerile ajavahemiku 25. juuli kuni 22. august 2009 eest määramata ja maksmata ajutise

töövõimetuse hüvitise. H. Insler esitas selle korralduse peale vaide, paludes korralduse tühistada ja

määrata ning maksta välja ajutise töövõimetuse hüvitis. Eesti Haigekassa jättis vaide 28. septembri

2009. a vaideotsusega rahuldamata.

Eesti Haigekassa Viru osakond jättis 9. oktoobri 2009. a korraldusega nr 1-14/1033491 H. Inslerile

määramata ja maksmata ajutise töövõimetuse hüvitise töövõimetuslehe nr 00014309 alusel.

3. H. Insler esitas 22. oktoobril 2009 Tartu Halduskohtule kaebuse Eesti Haigekassa Viru osakonna 7.

septembri ja 9. oktoobri 2009. a korralduste tühistamiseks ja ajutise töövõimetuse hüvitise

määramiseks.

4. Tartu Halduskohus rahuldas 29. jaanuari 2010. a otsusega kaebuse ja tühistas Eesti Haigekassa

Viru osakonna 7. septembri 2009. a korralduse nr 1-14/1017998 ja 9. oktoobri 2009. a korralduse

nr 1-14/1033491. Otsuse põhjenduste kohaselt ei ole haigekassa ajutise töövõimetuse hüvitise

määramisest keeldumisel hinnanud asjaolu, et kaebaja on vanaduspensionär, mitte

töövõimetuspensionär. Kaebaja on kindlustatud isik RaKS § 57 lõike 5 mõttes. Tema puhul rakendub

RaKS § 57 lõige 5, mitte RaKS § 57 lõige 6. Haigekassa tõlgendust RaKS § 57 lõikele 6, et 90

kalendripäeva täitus 24. juulil 2009 ning kaebajale ei määrata ja ei maksta ajutise töövõimetuse

hüvitist ajavahemiku 24. juuli 2009 kuni 21. september 2009 eest, ei saa lugeda proportsionaalseks.

5. Eesti Haigekassa Viru osakond esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus

halduskohtu otsuse tühistada ja teha asjas uus otsus, millega jätta H. Insleri kaebus rahuldamata.

6. H. Insler palus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

7. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 29. oktoobri 2010. a otsusega Eesti Haigekassa Viru osakonna

apellatsioonkaebuse osaliselt ning tühistas Tartu Halduskohtu 29. jaanuari 2010. a otsuse

materiaalõiguse väära kohaldamise tõttu. Ringkonnakohus rahuldas H. Insleri Tartu Halduskohtule

esitatud kaebuse ning tühistas Eesti Haigekassa Viru osakonna 7. septembri 2009. a korralduse

nr 1-14/1017998 ja 9. oktoobri 2009. a korralduse nr 1-14/1033491 ning kohustas vastustajat vaatama

uuesti läbi kaebaja taotlused töövõimetuslehtede nr 00014222 ja nr 00014309 alusel haigushüvitise

määramiseks ja väljamaksmiseks.

Lisaks tunnistas ringkonnakohus RaKS § 57 lõike 6 põhiseaduse vastaseks ja jättis kohaldamata osas,

milles see välistab vähemalt 65-aastase kindlustatud isiku õiguse saada haigushüvitist kokku rohkem

kui 90 kalendripäeva aastas.

Halduskohtumenetluse seadustiku § 25 lõike 10 ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse (PSJKS) § 4 lõike 3 ja § 9 lõike 1 kohaselt edastas Tartu Ringkonnakohus mainitud otsuse

Riigikohtule ning sellega käivitus põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Tartu Ringkonnakohtu

otsus saabus Riigikohtusse 1. novembril 2010.

8. Ringkonnakohus nõustus vastustajaga, et RaKS § 57 lõige 6 on asjakohane norm, mis välistas

67-aastase H. Insleri õiguse saada hüvitist. RaKS § 57 lõikes 6 kasutatud terminid "haigus" ja

"vigastus" hõlmavad ka tööõnnetusest tingitud haigused ja vigastused. Seejuures tuleb haigust

käsitada üldmõistena, mis hõlmab ka vigastused.

9. Ringkonnakohus leidis, et RaKS § 57 lõige 6 näeb ette alla 65-aastaste ja vähemalt 65-aastaste

kindlustatud isikute õiguslikult erineva kohtlemise. H. Insleri õiguste riivet ega tema huvide

kahjustamist ei välista vanaduspensioni saamine, kuna ajutise töövõimetuse hüvitise maksmine ei

sõltu vanaduspensioni maksmisest. Erinev kohtlemine on ka see, kui seadus tagab ühele isikute

grupile nii vanaduspensioni kui ka ajutise töövõimetuse hüvitise, teisele grupile aga ainult

vanaduspensioni.

10. Vanusest tingitud erinev kohtlemine on üldise võrdsuspõhiõiguse riive (põhiseaduse (PS) § 12

lõike 1 esimene lause). Kuna kaebaja saab pensionitulu, on talle tagatud vähemalt

eksistentsimiinimum. Seetõttu ei näinud ringkonnakohus asjas PS § 28 lõike 2 riivet.

11. Ringkonnakohtu arvates on tegemist ilmselgelt meelevaldse vaheteoga, kuna vanuselist

erikohtlemist pole võimalik õigustada. RaKS § 57 lõige 6 on üle 65-aastaseid kindlustatud isikuid

puudutavas osas põhiseaduse vastane ja tuleb praegu jätta kohaldamata.

12. Ravikindlustuse seaduse eelnõu (914 SE I) seletuskirjast nähtub, et seadusandja soovis

RaKS § 57 lõikega 6 kallutada üle 65-aastaseid isikuid nende tervise säästmise huvides oma

töötamist piirama. Selline eesmärk pole õiguspärane, samuti ei ole selle saavutamiseks valitud

vahend sobiv ega vajalik.

13. Legitiimseks tuleb pidada soovi säästa eakate tervist, kuid sama ei saa öelda töötamise piiramise

ja tervise säästmise seostamise kohta. Mõõdukat töökoormust ilma liigse stressi ja tervist

kahjustavate töötingimusteta ei saa pidada tõsiseltvõetavaks ohuks 65-aastase ja vanema isiku

tervisele.

14. Haigushüvitise maksmata jätmine ei saa kallutada ratsionaalselt käituvat isikut töötamist

vähendama. Hüvitist saab maksta vaid aja eest, mil isik ei olnud võimeline töötama. Kui isik on

töövõimeline ja töötab, saab ta töötasu ning tal puudub mõistlik põhjus hoiduda töötamisest ja

loobuda töötasust põhjusel, et kunagi tekkiva töövõimetuse ajal ei makstaks talle hüvitist. Pigem võib

RaKS § 57 lõige 6 mõjuda vastupidiselt seletuskirjas taotletud eesmärgile. Vältimaks tulu saamata

jäämist, võib isik hüvitise maksmise piiramisel asuda tööle olukorras, kus alla 65-aastastele

kindlustatud isikutele makstaks hüvitist.

15. Ehkki seda ei ole eelnõu seletuskirjas otseselt välja toodud, võib ringkonnakohtu arvates

RaKS § 57 lõigetest 6 ja 7 ning ravikindlustuse seaduse eelnõu seletuskirjast aimata ka seadusandja

eesmärki säästa ravikindlustuse raha. See eesmärk võib iseenesest olla õiguspärane (vrd võrdse

kohtlemise seaduse (VõrdKS) § 9 lõikega 2), kuid praegusel juhul ei ole selle saavutamiseks valitud

vahend vajalik.

Vanaduspensioni saava, kuid samal ajal töötava isiku eest makstakse sotsiaalmaksu. Ravikindlustus

põhineb solidaarsusel, mistõttu kõrgendatud riskiga gruppe tuleks üldjuhul kohelda samaväärselt

madalama riskiga gruppidega. Ravikindlustuse raha nappuse korral eksisteerib alternatiivne,

võrdsuspõhiõigust mitteriivav vahend: haigushüvitise maksmise kestust saaks vähendada kõigi

kindlustatud isikute gruppide suhtes.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

16. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et RaKS § 57 lõige 6 diskrimineerib otseselt üle

65-aastasi kindlustatud isikuid vanuse alusel, nõustudes seejuures Tartu Ringkonnakohtu motiivide

ning järeldustega.

Mõjutada isikut töösuhtest loobuma isiku enda tervise hoidmise eesmärgil ning seda kõigi üle

65-aastaste isikute suhtes, ei ole põhiseaduse mõttes legitiimne eesmärk. Liberaalse demokraatia

tingimustes on igaüks ise õigustatud enda elu puudutavaid otsuseid vastu võtma.

17. Haigushüvitiste maksmise aja piiramine lähtub põhimõttest, et püsivalt tööl mittekäivad isikud ei

ammendaks solidaarse kindlustussüsteemi puhul ravikindlustuse eelarvet. Sellistel juhtudel peaks riik

tagama isikute toimetuleku teistest vahenditest (näiteks töövõimetuspensionidega). Seega on

iseenesest legitiimne piirata ravikindlustatud isikutele hüvitatavaid haiguspäevi.

18. Olukorras, kus kindlustuskaitse tekib töötamisest kui juriidilisest faktist (töötasult tekib maksude

maksmise kohustus), ei tohiks seadus erinevaid töötajate gruppe pelgalt vanuse alusel erinevalt

kohelda. VõrdKS § 3 lõike 2 järgi on tegemist otsese diskrimineerimisega, kui mingi tunnuse, näiteks

vanuse alusel koheldakse ühte isikut halvemini, kui on koheldud, koheldakse või võidakse kohelda

teist isikut samalaadses olukorras.

19. Riigikogu sotsiaalkomisjon teatab Riigikohtule, et osa sotsiaalkomisjoni liikmetest oli arvamusel,

et RaKS § 57 lõige 6 on vastuolus PS § 12 lõikega 1 Tartu Ringkonnakohtu 29. oktoobri 2010. a

otsuses toodud põhjendustel, kuid osa komisjoni liikmetest oli arvamusel, et RaKS § 57 lõike 6

eesmärk säästa eakate tervist on legitiimne, riive on proportsionaalne ja säte on seega kooskõlas PS §

12 lõikega 1.

20. Heino Insler avaldab Riigikohtule, et nõustub Tartu Ringkonnakohtu 29. oktoobri 2010. a

kohtuotsuses toodud seisukohtadega, v.a otsuse p-s 24 avaldatud seisukohaga, et RaKS § 57 lõigetest

6 ja 7 ning ravikindlustuse seaduse eelnõu seletuskirjast aimatav seadusandja eesmärk säästa

ravikindlustuse raha võib iseenesest olla õiguspärane.

Ravikindlustuse raha säästmine ei ole põhiseaduslikku järku väärtus, mis õigustaks PS § 12 lõikes 1

sätestatud võrdsuspõhiõiguse riivet. Juhul kui Riigikohus leiab, et RaKS § 57 lõigetest 6 ja 7 ning

ravikindlustuse seaduse eelnõu seletuskirjast aimatav seadusandja eesmärk säästa ravikindlustuse

raha on õiguspärane, siis nõustub H. Insler Tartu Ringkonnakohtu seisukohaga, et sellise eesmärgi

saavutamiseks valitud vahend ei ole sobiv ega vajalik.

21. Haigushüvitis ei ole soodustus, sest isikul on isikustatud sotsiaalmaksu tasumise näol

kindlustuskaitse. Sotsiaalmaksuseaduse § 1 kohaselt on sotsiaalmaks pensionikindlustuseks ja

riiklikuks ravikindlustuseks vajaliku tulu saamiseks maksumaksjale pandud rahaline kohustis, mida

tuleb täita sotsiaalmaksuseaduses ettenähtud korras, suuruses ja tähtaegadel. Sotsiaalmaksu

makstakse töötajale rahas makstud töötasult.

Töötaval isikul tekib õigus riiklikuks ravikindlustuseks, sh haigushüvitise saamiseks, olenemata

vanaduspensioniga kaasneva sissetuleku saamisest. Vanaduspensionäri (sh üle 65-aastase isiku)

töötasult sotsiaalmaksu tasumine ei ole vabatahtlik, seetõttu tekib ka vanaduspensionäril

(sh üle 65-aastasel isikul) õigus saada haigushüvitist võrdsetel tingimustel teiste töötavate isikutega

ning vanus kui formaalne kriteerium ja riikliku vanaduspensioni saamine ei saa olla piisavad

põhjused, jätmaks nii arvamuse esitajat kui ka teisi isikuid ilma hüvedest, mida alla 65-aastased

isikud lähtuvalt RaKS § 57 lõikest 5 saavad ja üle 65-aastased isikud ei saa.

22. Ravikindlustus põhineb solidaarsusel ning H. Insler ei näe mõistlikku põhjendust, miks töötavaid

vanaduspensionäre, kes ei ole veel 65 aasta vanused, koheldakse erinevalt vanaduspensionäridest, kes

on üle 65-aastased. Eeltoodust tulenevalt saab RaKS § 57 lõike 6 piirangut pidada H. Insleri arvates

tema suhtes, kes on 67 aasta vanune, diskrimineerivaks, sest sellisel vanuse alusel erineval

kohtlemisel puudub objektiivne ja mõistlik õiguspärane eesmärk ning selle eesmärgi saavutamise

vahendid ei ole asjakohased ja vajalikud (vt VõrdKS § 9 lõige 2). Seega pole üldise

võrdsuspõhiõiguse riive mõistlikult ega asjakohaselt põhjendatud ja tegemist on meelevaldse

ebavõrdse kohtlemisega.

23. Ebaõige on seadusandja seisukoht, et pikemate haiguste korral tuleks toimetulek tagada riiklike

pensionide maksmisega. Selline lähenemine on vastuolus ravikindlustuse seaduse üldise eesmärgiga.

Vanaduspensioni saamist kui sissetulekut ei saa võrdsustada teiste riiklikult toimetulekuks tagatud

hüvede ja toetuste maksmisega.

24. Eesti Haigekassa arvates on RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud piirang, millega on ette nähtud

65-aastastele ja vanematele isikutele erinev haigushüvitise maksmise perioodi kestus, kooskõlas

PS § 12 lõikega 1.

Legitiimsed on RaKS § 57 lõike 6 eesmärgid säästa eakate tervist ja tagada ravikindlustusraha

efektiivne ja otstarbekas kasutamine. Mõlema eesmärgi saavutamine on ka proportsionaalne.

25. RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud piirangu eesmärgiks on tagada haigushüvitise maksmine üksnes

ajutise töövõimetuse korral ning seeläbi ka ravikindlustusraha efektiivne ja otstarbekas kasutamine.

Ajutise töövõimetuse hüvitiste, mille hulka kuulub ka haigushüvitis, eesmärk on tagada sissetulek

isikule, kellel jääb töökohustustest ajutise vabastamise tõttu saamata töötasu (RaKS § 50 lõige 1). Üle

65-aastane isik, kes on üle 90 päeva töövõimetu, peaks abi saama ja saabki abi teistest

sotsiaalkindlustuse meetmetest, sest sisuliselt ei ole enam tegemist ajutise töövõimetusega.

26. Eakal isikul, kes on üle 90 päeva töövõimetuslehel, ei ole mõttekas enam tööl käimist jätkata, sest

sellises olukorras jääb tal saamata nii töötasu kui ka haigushüvitis. Eaka inimese puhul viitab juba 90

päeva kalendriaastas töövõimetuslehel viibimine sellele, et isiku töövõime on jäädavalt vähenenud ja

tema tervislik seisund ei võimalda tal töötada ning töötaja peaks siirduma pensionile. Alla 65-aastaste

puhul ei pruugi pikaajaline (üle 90 päeva kestev) töövõimetus veel viidata püsivale töövõime

vähenemisele, mistõttu on nende puhul õigustatud haigushüvitise maksmine pikema perioodi jooksul.

Seega on põhjendatud erinevatele vanusegruppidele erinev haigushüvitise maksimaalse kestuse

kehtestamine.

Arvestades asjaolu, et ka eakal isikul on 28 kalendripäeva puhkust, on eakal võimalik töökohustustest

vabastust saada kokku kolmandiku aastast. Isik, kes ei suuda kolmandikku aastast oma ealistest

iseärastustest tingituna töötada, peaks tõsiselt kaaluma töötamise lõpetamist, sest erinevalt

noorematest ei saa eeldada, et temal on selline töövõimetus ajutine.

27. RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud piirang on Eesti Haigekassa hinnangul kehtestatud, arvestades eaka

isiku tervislikke iseärasusi ja asjaolu, et 65-aastasele ja vanemale isikule on tagatud riikliku pensioni

maksmine sõltumata nende tervislikust seisundist. Pensioni üheks eesmärgiks ongi tagada eakale

isikule sissetulek olukorras, kus isik ei ole ealiste iseärasuste ja tervisliku seisundi tõttu võimeline

enam ise (endises mahus) töötama. Makstav pension kompenseerib eakale töövõime kaotusest

tingitud sissetuleku vähenemise. Lisaks on mõõdukuse hindamisel oluline ka see, et pensionilt ei

maksta sotsiaalmaksu. Kõikidelt muudelt sissetulekutelt peab sotsiaalmaksu maksma. Seega on riik

andnud sel moel eakatele soodustuse, millele vastukaaluks on lühendatud haigushüvitise maksmise

perioodi. Eakatele tagatud hüved on tasakaalus.

28. Ravikindlustussüsteemi vahendeid ei saa valimatult jagada. Tegu on piiratud ressursiga.

Seadusandja on sunnitud valima meetmed, mille abil vältida ravikindlustussüsteemi ülekoormamist

ning vahendite ebaefektiivset kasutamist. Selleks, et ravikindlustussüsteemist oleks võimalik maksta

sotsiaalseid hüvitisi seaduses ettenähtud määras kõikidele õigustatud isikutele, peab süsteemiga

hõlmatud isikutele ravikindlustuse hüvede, sh haigushüvitise jagamisel, hüvede andmist paratamatult

piirama. Piirates 65-aastaste ja vanemate töötavate isikute haigushüvitise saamise perioodi kestust,

tekib vaba ressurss, mida on võimalik kasutada mujal ravikindlustussüsteemis (näiteks maksta

pensioniealistele haigushüvitisi).

29. Õiguskantsleri arvates on RaKS § 57 lõige 6 osas, milles säte välistab vähemalt 65-aastase

kindlustatud isiku õiguse saada haigushüvitist kokku rohkem kui 90 kalendripäeva eest

kalendriaastas, põhiseadusega kooskõlas.

30. Õiguskantsler peab võimalikuks moodustada võrreldavate isikute grupid ringkonnakohtu

määratust kitsamal alusel, et kirjeldada isikute erinevat kohtlemist täpsemal viisil. Ta võrdles

omavahel üle 65 aasta vanuseid töösuhtest tulenevalt ravikindlustatud isikuid, kelle vigastusest või

haigusest tingitud töövõimetuse periood kestab kokku kuni 90 kalendripäeva kalendriaastas, ja üle 65

aasta vanuseid töösuhtest tulenevalt ravikindlustatud isikuid, kelle vigastusest või haigusest tingitud

töövõimetuse periood on kestnud üle 90 kalendripäeva ühel kalendriaastal.

31. RaKS § 57 lõikest 6 tuleneva piirangu kehtestamise eesmärgiks on eelnõu seletuskirja kohaselt

mõjutada eakaid isikuid tervisliku seisundi halvenemise korral töötamist lõpetama. Õiguskantsleri

varem korraldatud normikontrolli menetluste raames on Sotsiaalministeerium kui ravikindlustuse

seaduse väljatöötaja nimetanud RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud üle 65-aastaste isikute erineva

kohtlemise põhjendusena ka seda, et pensionikindlustuse ja ravikindlustuse raha piiratuse tõttu ei ole

seadusandja arvates olnud põhjendatud maksta töötavale pensionärile pika aja vältel samal ajal nii

pensioni kui ka haigushüvitist.

32. Õiguskantsler nõustub, et ei saa pidada õiguspäraseks seadusandja eesmärki mõjutada töötamisest

loobuma kõiki 65-aastaseks saanud isikuid, arvestamata nende terviseseisundit, võimeid ja töö

iseloomu. Juhul kui terviseseisund seda võimaldab, on töötamine vanemaealiste isikute puhul igati

soodustamist vääriv ning meetmed, mis mõjutavad teda töötamisest loobuma, ei ole legitiimsed.

Samas on riigil PS § 28 lõikest 1 tulenev kohustus kaitsta inimeste tervist. Ei ole välistatud, et isikute

tervise kaitsmiseks tuleb avalikul võimul rakendada meetmeid, mis suunavad inimesi oma tervist

kahjustavatest tegevustest hoiduma või selliseid tegevusi piirama.

Kuigi ravikindlustuse seaduse seletuskiri räägib RaKS § 57 lõike 6 põhistamisel üle 65-aastastest

isikutest üldiselt, on õiguskantsleri arvates olnud seadusandja eesmärgiks mõjutada üksnes selliseid

65-aastaseid ja vanemaid töötavaid isikuid, kes terviseseisundist tulenevalt ei ole võimelised oma

ülesandeid järjepidevalt täitma ning kellel tekivad seetõttu kalendriaasta kestel pikemad kui 90 päeva

kestvad töövõimetuse perioodid.

33. Eelnimetatud kitsamasse gruppi kuuluvate isikute mõjutamist oma terviseseisundi parandamiseks

elumuudatusi ette võtma peab õiguskantsler legitiimseks eesmärgiks. Seadusandjal võis olla mõistlik

põhjus eeldada, et osa vanemaealiste isikute puhul on töötamisest tulenev oht tervisele võrreldes

nooremate inimestega suurem ning isikuid tuleks mõjutada võrreldes muude isikutega oma tervist

rohkem säästma. Ohust tervisele annavad kõige selgemalt tunnistust pikad töövõimetuse perioodid,

seega ongi seadusandja piiritlenud haigushüvitiste maksmise piiramisega mõjutatavate isikute ringi

üksnes pikka aega töövõimetute isikutega.

34. Riik maksab töötavale pensionärile ajutise töövõimetuse korral nii ajutise töövõimetuse hüvitist

kui ka riiklikku pensioni. Seejuures on nii pensioni kui ka ajutise töövõimetuse hüvitise maksmise

eesmärgiks äralangenud sissetuleku asendamine. Selline sama eesmärgi saavutamist silmas pidavate

sotsiaalkindlustuse mehhanismide dubleerimine võib kujutada endast avalike vahendite ebasäästlikku

kasutamist.

Silmas pidades, et sotsiaalkindlustuse raha on piiratud, seadusandjal on lai otsustusruum üldise

võrdsuspõhiõiguse piiramise mõistliku ja asjakohase eesmärgi määramisel (sealhulgas sotsiaalsete

põhiõiguste valdkonnas) ning isikule on tagatud sissetulek töövõimetuse puhul vanaduspensioni näol,

saab õiguskantsleri arvates ka sotsiaalkindlustuse raha säästliku kasutamise vajadust pidada

haigushüvitise maksmise piiramise legitiimseks põhjuseks. Sellist põhjust isikute erinevaks

kohtlemiseks ei saa pidada meelevaldseks.

35. Justiitsminister leiab, et RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud piirang on ilmselgelt ebaproportsionaalne

ning seetõttu materiaalselt põhiseaduse vastane osas, milles see ei võimalda haldusorganil

haigushüvitise maksmisel võtta arvesse üle 65-aastase kindlustatud isiku terviseseisundit, ajutise

töövõimetuse põhjuseid ega muid elulisi asjaolusid, millest tulenevalt võib RaKS § 57 lõikes 6

sätestatud haigushüvitise maksmise periood olla ebaproportsionaalselt lühike.

36. Justiitsministeerium nõustub ringkonnakohtuga selles, et võrreldavateks isikurühmadeks on ühelt

poolt vähemalt 65-aastased kindlustatud isikud ning teiselt poolt alla 65-aastased kindlustatud isikud.

37. Ebavõrdse kohtlemise legitiimsete eesmärkidena on käsitletavad nii eakate inimeste tervise kaitse

kui ka sotsiaalkaitse vahendite õiglane jaotus.

Ravikindlustuse seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt näitavad pikad ajutise töövõimetuse perioodid,

et inimene peab oma töötamist piirama, ning ajutise töövõimetuse hüvitise maksmise kestuse

piiramine teenib just seda eesmärki. Tervise kaitse on PS § 28 lõikest 1 tulenev põhiõigus ning seega

võrdsuspõhiõiguse riive eesmärgina igati legitiimne.

38. Milline on piisavalt pikk aeg, mille jooksul eaka inimese ajutist töövõimetust võib käsitada juba

sisuliselt püsiva töövõimetusena, on seadusandja sisustada. Praegune seadusandja tõmmatud piir 60

kalendripäeva ühe haiguse kohta ning 90 kalendripäeva ühe kalendriaasta kohta kokku on sätestatud

imperatiivselt ega võimalda haldusorganil kasutada kaalutlusõigust juhtumipõhise otsuse tegemiseks.

Piirang kohtleb kõiki üle 65-aastaseid inimesi ühetaoliselt, kehtestades kõigi suhtes samasuguse

eelduse: enam kui 90 kalendripäeva kestev ajutine töövõimetus ühes kalendriaastas vastab sisuliselt

püsivale töövõimetusele ning seetõttu ei ole põhjendatud haigushüvitise maksmine.

Sellise lahenduse kasuks räägib põhimõtteliselt ka asjaolu, et üle 65-aastastele isikutele on riikliku

pensionikindlustuse seaduse § 7 lõike 1 punktist 1 tulenevalt tagatud vanaduspension, mis täidab

haigushüvitisega analoogset eesmärki: asendab töövõime kaotuse tõttu äralangenud sissetulekut.

Justiitsministri arvates tuleb möönda, et kahe sama eesmärki kandva sotsiaalhüvitise maksmine

(vanaduspension ja ajutise töövõimetuse hüvitis) ühel ajal pikema aja vältel võib teistpidi osutuda

sotsiaalkaitsevahendite ebaotstarbekaks kasutuseks ning piirangut sellise olukorra ärahoidmiseks

tuleb pidada igati proportsionaalseks.

39. RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud imperatiivne piirang ei võimalda võtta arvesse eaka inimese

terviseseisundit, ajutise töövõimetuse põhjuseid ega muid elulisi asjaolusid, millest tulenevalt võib

RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud haigushüvitise maksmise periood olla ebaproportsionaalselt lühike.

Justiitsminister leiab, et seesugune imperatiivne piirang on ilmselgelt ebaproportsionaalne ja seetõttu

põhiseadusega materiaalselt vastuolus.

Nimelt ei arvesta kehtiv RaKS § 57 lõige 6 võimalusega, et ka üle 65-aastasel kindlustatud isikul võib

esineda terviserikkeid, mis on tõepoolest ajutise iseloomuga ega ole kroonilised, kuid millest

paranemine võib võtta kauem aega kui RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud maksimumperiood(id). Ajutise

iseloomuga, kuid pikemat paranemist nõudvate terviserikete korral oleks ilmselgelt põhjendamatu

haigushüvitise väljamaksmise piiramine 90 kalendripäevaga kalendriaastas, võtmata seejuures

arvesse konkreetse haigusjuhu asjaolusid ja eaka inimese tervise seisundit.

40. Lisaks eeltoodule pidas justiitsminister vajalikuks juhtida Riigikohtu tähelepanu Tartu

Ringkonnakohtu otsuse resolutsioonist tekkida võivale õiguslikule ebaselgusele. Praeguses vaidluses

on asjassepuutuvaks RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud maksimumpiirang ehk haigushüvitise piirmäär 90

kalendripäeva ühe kalendriaasta kohta. Samas sisaldab säte ka piirangut ühe haigusjuhu kohta, mis on

60 järjestikust kalendripäeva, kuid see jääks Tartu Ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni jõustumisel

kehtima.

41. Sotsiaalministri hinnangul on RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud vanuseline erisus põhjendatud ning

tegu ei ole meelevaldse erisuse kehtestamisega.

42. Sotsiaalministri arvates on RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud võrdsuspõhiõiguse riive

põhiseaduslikkuse kontrollil võrreldavateks isikute gruppideks vaid haigushüvitist saama õigustatud

alla 65-aastased kindlustatud isikud võrdluses haigushüvitist saama õigustatud vähemalt 65-aastaste

kindlustatud isikutega.

Vanaduspensioni ja ajutist töövõimetuse hüvitist saama õigustatud isikuid ei saa võrrelda üksnes

vanaduspensioni saama õigustatud isikutega, kuna viimased ei kuulu RaKS § 57 reguleerimisalasse.

Samuti ei saa sotsiaalministri arvates pidada põhjendatuks alla 65-aastaste vanaduspensioni saavate,

RaKS § 5 tähenduses kindlustatud ja haigushüvitist saama õigustatud isikute ning vähemalt

65-aastaste vanaduspensioni saavate, RaKS § 5 tähenduses kindlustatud ja haigushüvitist saama

õigustatud isikute eristamist. Kuigi RaKS § 57 lõigete 1 ja 6 järgi kehtestab seadus nende isikute

suhtes haigushüvitise maksmise erinevad tähtajad, ei erine alla 65-aastaste vanaduspensioni saavate

kindlustatud isikute suhtes kohalduv õiguslik regulatsioon vanaduspensioni mittesaavate kindlustatud

isikute olukorrast. Vanaduspensioni saamise või mittesaamise fakt iseenesest ei ole isikugruppide

täiendava võrdluse alusena asjakohane.

43. RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud piirangu eesmärk on säästa tervist eakatel, kes on aastas rohkem

kui 90 päeva haiguslehel. Piirangut õigustab PS § 28 lõikes 1 sätestatud igaüheõigus saada tervise

kaitset. Samuti on riigil samast sättest tulenevalt muu hulgas kohustus aktiivselt tegutseda selle

põhiõiguse tagamise eesmärgil.

44. Statistika näitab, et vanusega suureneb risk haigestuda kroonilise kuluga pikaajalist ravi

nõudvatesse haigustesse ning eagrupis alates 66. eluaastast on see risk tunduvalt kõrgem noorematest

eagruppidest.

Eelnimetatut arvestades võetakse nt hooldusravivõrgu ja ka hooldekodude planeerimisel

rahvusvaheliselt aluseks just selle earühma suurus ning planeeritakse voodeid korrelatsioonis alates

65 aasta vanuste selle piirkonna isikute arvuga.

45. Sotsiaalkindlustusteenustega kaetuse seisukohast tuleb silmas pidada ka seda, et ravikindlustuse

rahast ei kaeta ainult ajutise töövõimetuse hüvitisi, vaid ka mitterahalisi hüvitisi (tervishoiuteenuste,

ravimite ja meditsiiniseadmete kulude hüvitamine).

RaKS § 2 lõike 1 järgi on ravikindlustus tervishoiukulude katmise süsteem kindlustatud isiku

haiguste ennetamise ja ravi, ravimite ja meditsiiniseadmete ostmise rahastamiseks ning ajutise

töövõimetuse hüvitiste ja muude hüvitiste maksmiseks. Ravikindlustuse süsteem realiseerub seaduse

§ 25 lõikes 1 sätestatud ravikindlustushüvitiste kaudu, milleks on kvaliteetne ja õigeaegne

tervishoiuteenus, vajalik ravim ja meditsiiniseade, mida kindlustatud isikule võimaldavad haigekassa

ja temaga lepingu sõlminud isikud (mitterahaline hüvitis), ning rahasumma, mida haigekassa on

kohustatud maksma kindlustatud isikule tema tervishoiuks tehtud kulutuste eest ja ajutise

töövõimetuse korral (rahaline hüvitis).

46. Kuna alates 66. eluaastast on haigestumise sagedus kroonilistesse pikaajalise kuluga haigustesse

suurim, siis näitavad Eesti Haigekassa 2009. a andmed, et vanusegrupis 70-79 kasutatakse erinevaid

hüvitisi ühe kindlustatu kohta ~2 korda enam kui vanusegrupis 50-59. Kulutused ühe kindlustatu

kohta vanusegrupis 60-69 aastat erinevad kulutustest vanusegruppi 70-79 kuuluvatele kindlustatutele

21% võrra. Seega saavad kõnealuses vanusegrupis olevad isikud ehk üle 65 aasta vanused isikud

võrreldes nooremate isikutega lähtuvalt solidaarsuse printsiibist hüvitisi oluliselt rohkem.

47. Sotsiaalminister nõustub ringkonnakohtuga, et kui isik on töövõimeline, siis ei saa haigushüvitise

maksmata jätmine lõplikult kallutada isikut töötamist vähendama. On selge, et RaKS § 57 lõikes 6

sätestatud piirang ei võta eakalt isikult ära võimalust teenida vabalt valitud tööga suuremat

sissetulekut ega kalluta ratsionaalselt käituvat isikut töötamist vähendama. See ei olnud ka

regulatsiooni eesmärgiks. Küll aga kallutab RaKS § 57 lõikes 6 sätestatud piirang vähendama

töötamist ratsionaalselt käituvatel isikutel, kelle tervis on halb (kalendriaastas üle 90 päeva

töövõimetuslehel viibimine) ja kelle tervis vajab oluliselt rohkem tähelepanu.

48. Sotsiaalminister leiab, et üle 65-aastastele isikutele lühendatud haigushüvitise maksmise perioodi

kohaldamisega kaasnev piirang ei ole oma iseloomult suure ulatusega ega intensiivne, sest piirangu

puhul on arvestatud nimetatud isikute ealisi iseärasusi, samuti asjaolu, et nad on

RaKS § 5 lõike 4 punkti 3 kohaselt kindlustatud isikuga võrdsustatud ning et riik on neile taganud

pensionikindlustuse. Oluline on ka see, et RaKS § 57 lõikes 6 nimetatud piiranguga ei võeta isikutelt

ära võimalust teenida vabalt valitud tööga suuremat sissetulekut, kui seda tagaks pension, vaid

piiratakse haigushüvitise maksmise kestus maksimaalselt 90 kalendripäevani kalendriaastas.

49. Lisaks juhib ka sotsiaalminister Riigikohtu tähelepanu asjaolule, et Tartu Ringkonnakohtu

29. oktoobri 2010. a otsuse resolutsiooni jõustumine tekitab õigusselgusetust, kuna üle 65-aastaste

vanaduspensionäride osas jääks kehtima piirang, mille kohaselt on ühe haiguse korral võimalik saada

ainult kuni 60 järjestikust kalendripäeva haigushüvitist.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE

50. Ravikindlustuse seaduse (RT I 2002, 62, 377; RT I 2010, 22, 108) § 57 lõige 6 sätestab:

"(6) Riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel töövõimetuspensioni saaval kindlustatud isikul ja

vähemalt 65-aastasel kindlustatud isikul on haiguse või vigastuse korral õigus saada haigushüvitist

ühe haiguse korral kuni 60 järjestikust kalendripäeva ja kokku mitte rohkem kui 90 kalendripäeva

aastas."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

51. Praeguse kohtuasja lahendamiseks on vajalik tõlgendada PS § 12 lõiget 1 ja vastata küsimustele,

millistel eesmärkidel lubab PS § 12 lõige 1 isikuid erinevalt kohelda, milline on PS § 12 lõike 1

esimese ja teise lause omavaheline suhe ning kas PS § 12 lõike 1 teises lauses nimetatud "muudeks

asjaoludeks", mille tõttu kedagi ei tohi diskrimineerida, võiks pidada ka vanust. Tuleb ka otsustada,

kas ebavõrdse kohtlemise põhiseadusele vastavuse kontrollimisel peab Riigikohus PS §-st 11

lähtudes hindama ebavõrdse kohtlemise proportsionaalsust või seda, kas ebavõrdseks kohtlemiseks

on asjakohane ja mõistlik põhjus.

52. Riigikohtu senise valdava käsitluse kohaselt sisaldub PS § 12 lõike 1 esimeses lauses üldine

võrdsuspõhiõigus (viimati 20. oktoobri 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-42-08, punkt 28; samas

vt 3. jaanuari 2008. aasta otsus üldkogu asjas nr 3-3-1-101-06, punkt 20). Ebavõrdset kohtlemist

õigustavaid eesmärke ehk seda, milline on PS § 12 lõike 1 seadusereservatsioon, ja põhiseaduslikkuse

kontrolli skeemi on Riigikohus aga erinevates lahendites käsitlenud erinevalt.

53. Riigikohtu pikaajalise kohtupraktika kohaselt on PS § 12 lõike 1 esimese lause puhul tegemist

lihtsa seadusereservatsiooniga vabaduspõhiõigusele sarnaneva põhiõigusega. Riigikohtu üldkogu on

samas aga kolmel korral leidnud, et kuna PS § 12 lõike 1 esimeses lauses ei ole loetletud põhiõiguse

piiramise tingimusi, saab kohus arvestada põhiõiguse piiramise õigustusena vaid teisi põhiõigusi või

põhiseaduslikke väärtusi (17. märtsi 2003. a otsus üldkogu asjas nr 3-1-3-10-02, punkt 27 jj;

28. aprilli 2004. a määrus üldkogu asjas nr 3-3-1-69-03, punkt 28; 2. juuni 2008. a otsus üldkogu

asjas nr 3-4-1-19-07, punkt 23). See tähendab, et PS § 12 lõike 1 esimese lause üldine

võrdsuspõhiõigus võrdsustati seadusereservatsioonita vabaduspõhiõigustega. Üldkogu otsuste

käsitlus näib olevat tingitud võrdsuspõhiõiguse kohaldamisest koos PS § 23 lõike 2 teises lauses

sätestatud kergema karistuse kohaldamise nõudega, mis on seadusereservatsioonita põhiõigus.

Sarnaselt kontrolliti veel ühes üldkogu asjas regulatsiooni vastavust PS §-st 12 tulenevale võrdse

kohtlemise põhimõttele koostoimes teiste põhiseaduse põhimõtetega (19. aprilli 2005. a otsus

üldkogu asjas nr 3-4-1-1-05, punktid 16, 24, 36) ning võib järeldada, et PS § 12 käsitleti

seadusereservatsioonita põhiõigusena.

Riigikohtu üldkogu hiliseim seisukoht PS § 12 lõike 1 esimese lause reservatsiooni kohta on seega

võetud Riigikohtu üldkogu 2. juuni 2008. a otsuses nr 3-4-1-19-07, mille kohaselt üldine

võrdsuspõhiõigus on seadusereservatsioonita põhiõigus (punkt 23). Samas ei nähtu sellest otsusest, et

üldkogu oleks motiveeritult muutnud Riigikohtu üldkogu eelmises, 3. jaanuari 2008. aasta otsuses nr

3-3-1-101-06 esitatud lähenemist PS § 12 lõikele 1 (punkt 20).

54. Teisalt on põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium hoolimata Riigikohtu üldkogu viimases,

2. juuni 2008. a otsuses nr 3-4-1-19-07 võetud seisukohast veel hilisemas ja seni viimases PS § 12

lõiget 1 käsitlevas otsuses korranud eelmises Riigikohtu üldkogu otsuses nr 3-3-1-101-06 kinnitatud

lähenemist esimese lause riive eesmärkidele (30. septembri 2008. a otsus põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas nr 3-4-1-8-08, punktid 27, 32). Sama on kinnitanud ka Riigikohtu halduskolleegium

20. oktoobri 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-42-08 (punkt 28).

55. Riigikohus on enamasti leidnud, et PS § 12 lõike 1 esimesest lausest tuleneva võrdsuspõhiõiguse

rikkumise tuvastamiseks tuleb näidata, et ebavõrdne kohtlemine on meelevaldne ehk selleks puudub

mõistlik ja asjakohane põhjus (3. aprilli 2002. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas

nr 3-4-1-2-02, punkt 17; 21. jaanuari 2004. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas

nr 3-4-1-7-03, punkt 37; 20. märtsi 2006. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-33-05,

punkt 26; 26. septembri 2007. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-12-07, punkt 19;

1. oktoobri 2007. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-14-07, punkt 13; 30. septembri

2008. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-8-08, punktid 27, 32; 14. novembri 2002. a

otsus üldkogu asjas nr 3-1-1-77-02, punkt 22; 10. detsembri 2003. a otsus üldkogu asjas nr 3-3-1-47-

03, punkt 27; 27. juuni 2005. a otsus üldkogu asjas nr 3-4-1-2-05, punkt 39; 3. jaanuari 2008. a otsus

üldkogu asjas nr 3-3-1-101-06, punkt 20). Samale seisukohale on asunud Riigikohtu

halduskolleegium 20. oktoobri 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-42-08 (punkt 28).

Samas on Riigikohus teinud PS § 12 lõike 1 esimese lause riive osas ka proportsionaalsuse kontrolli

(vt nt otsus üldkogu asjas nr 3-1-3-10-02, punktid 30, 34; otsus üldkogu asjas nr 3-4-1-1-05,

punkt 24). Riigikohus on samuti tuvastanud PS § 12 lõike 1 üldise võrdsusõiguse

"ebaproportsionaalse ja põhiseadusega vastuolus oleva" piirangu (31. jaanuari 2007. a otsus

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-14-06, punkt 30). Korra on Riigikohus kasutanud

kontrolliskeemi kohta ka väljendit "mõistlik ja proportsionaalne" (22. veebruari 2001. a otsus

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-4-01, punkt 16).

56. PS § 12 lõike 1 teist lauset on Riigikohus käsitlenud soolise diskrimineerimise aspektist

(20. novembri 2009. a otsus üldkogu asjas nr 3-3-1-41-09, punktid 21, 42, 51), kaaludes seejuures

abinõu mõistlikkust (vt otsuse punkti 51) ning jättes lahtiseks diskrimineerimiskeelu

seadusereservatsiooni küsimuse.

57. Riigikohus ei ole seni võtnud seisukohta, kas PS § 12 lõike 1 teises lauses nimetatud

diskrimineerimisaluste loetelu on avatud või suletud.

Samas on Riigikohus vanuse alusel diskrimineerimise keelu kohta leidnud, et vanuse alusel

diskrimineerimine riivab PS § 12 lõikes 1 sätestatud üldist võrdsuspõhiõigust (põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi otsus kohtu asjas nr 3-4-1-14-07, punkt 14).

58. Kuna viieliikmelises põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis tekkisid PS § 12 lõike 1

tõlgendamisel põhimõttelist laadi eriarvamused ja arvestades vajadust ühtlustada Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve alast praktikat võrdsuspõhiõiguse kohaldamisel, annab kolleegium

Tartu Ringkonnakohtu taotluse PSJKS § 3 lõike 3 esimese lause alusel arutamiseks Riigikohtu

üldkogule.

Märt Rask, Jüri Ilvest, Henn Jõks, Lea Kivi, Harri Salmann