3-3-1-85-10 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-85-10

Otsuse kuupäev

31. mai 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter

Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Lea Kivi,

Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak

Luik, Priit Pikamäe, Ivo Pilving, Jüri Põld, Harri Salmann ja

Tambet Tampuu

Kohtuasi

OÜ Baltic Wind Energy kaebus Vabariigi Valitsuse 18. mai

2007. aasta määruse nr 156 "Vabariigi Valitsuse 27. juuli 2006. a

määruse nr 176 "Hoiualade kaitse alla võtmine Saare maakonnas"

muutmine" tühistamiseks osas, millega arvati Võilaiu hoiuala

koosseisu kinnistud Roostiku, Nuka, Kadastiku, Kruusiaugu ja

Lagle

Menetluse alus

Riigikohtu halduskolleegiumi 19. jaanuari 2011. aasta määrus

kohtuasjas nr 3-3-1-85-10

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Tunnistada looduskaitseseaduse § 10 lõike 1 tekstiosa "määrusega" põhiseadusega vastuolus

olevaks ja kehtetuks.

Rahuldada OÜ Baltic Wind Energy kassatsioonkaebus.

Tühistada Tallinna Halduskohtu 8. mai 2009. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 21. mai

2010. aasta otsus haldusasjas nr 3-08-166. Teha uus otsus, millega rahuldada OÜ Baltic Wind

Energy kaebus osaliselt ja tühistada Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. aasta määrus nr 156

"Vabariigi Valitsuse 27. juuli 2006. a määruse nr 176 "Hoiualade kaitse alla võtmine Saare

maakonnas" muutmine" osas, millega arvati Võilaiu hoiuala koosseisu Roostiku, Nuka,

Kadastiku ja Kruusiaugu kinnistud. Jätta kaebus rahuldamata osas, millega taotleti Lagle

kinnistu Võilaiu hoiualasse arvamise tühistamist.

Mõista Vabariigi Valitsuselt OÜ Baltic Wind Energy kasuks välja menetluskulud 3500 eurot.

Tagastada OÜ-le Baltic Wind Energy kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsus võttis 27. juulil 2006 vastu määruse nr 176 "Hoiualade kaitse alla võtmine Saare

maakonnas" (määrus nr 176), mille § 1 lõikes 1 on loetletud Saare maakonnas kaitse alla võetavad

hoiualad.

2. 18. mail 2007 võttis Vabariigi Valitsus vastu määruse nr 156 "Vabariigi Valitsuse 27. juuli 2006. a

määruse nr 176 "Hoiualade kaitse alla võtmine Saare maakonnas" muutmine" (määrus nr 156).

Määruse nr 156 punktiga 1 täiendati määruse nr 176 § 1 lõiget 1 punktidega 28-69.

3. OÜ Baltic Wind Energy esitas kaebuse määruse nr 156 punkti 1 tühistamiseks osas, milles sellega

kaitse alla võetud Võilaiu hoiuala (määruse nr 176 § 1 punktile 1 lisatud punkt 66) hõlmab kaebajale

kuuluvaid kinnistuid Roostiku, Nuka, Kadastiku, Kruusiaugu ja Lagle. Kaebaja omandas kinnistud

Väino Tammisaarelt 17. mail 2007 sõlmitud asjaõiguslepingutega, kinnistusraamatusse kanti kaebaja

omanikuna 23. mail 2007. Kaebuse põhjenduseks on esitatud alltoodud väited.

1) Määrus nr 156 on oma sisult halduse üksikakt - üldkorraldus -, kuigi see on vormistatud

määrusena.

2) Määruse nr 156 kohaselt on Võilaiu hoiuala kaitse-eesmärgiks Euroopa Ühenduste Nõukogu

direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta

(loodusdirektiiv) I lisas nimetatud elupaigatüüpide - laiade madalate lahtede, rannaniitude, kadastike,

loodude ja lääne-mõõkrohuga lubjarikaste madalsoode - kaitse ning Euroopa Ühenduste Nõukogu

direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (linnudirektiiv) I lisas nimetatud

linnuliikide ja I lisas nimetamata rändlinnuliikide elupaikade kaitse. Määruse nr 156 eelnõu

seletuskirja kohaselt on hoiualade (sh Võilaiu) kaitse alla võtmise põhjendusena toodud asjaolu, et

need alad on oma loodusväärtuste tõttu arvatud üleeuroopalisse kaitstavate alade võrgustikku Natura

2000. Hoiualade puhul on sisuliselt tegemist Natura 2000 võrgustiku alade riigisisese

kaitsemeetmega. Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. aasta korraldusega nr 615-k kinnitatud "Euroopa

Komisjonile esitatava Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja" alusel aga Roostiku, Kadastiku,

Nuka, Kruusiaugu ja Lagle kinnistud Natura 2000 võrgustikku ei kuulunud. Kuna kinnistud Natura

võrgustikku ei kuulunud, puudus Vabariigi Valitsusel alus arvata need Võilaiu hoiuala koosseisu.

3) Määrus nr 156 on põhjendamata, märgitud ei ole ühtki looduskaitseseaduse (LKS) §-s 7 nimetatud

loodusobjekti kaitse alla võtmise eeldust. Jääb arusaamatuks, kus ja millised kaitstavad

loodusobjektid kaebaja kinnistutel asuvad. Põhjendamata on ka kaitserežiimi valik.

4) Rikutud on loodusobjekti kaitse alla võtmisele rakenduvat avatud menetluse korda. Määrusega

nr 156 määruse nr 176 muutmisel oleks tulnud korraldada uus avatud menetlus.

4. Tallinna Halduskohus asus 12. septembri 2008. aasta määruses haldusasjas nr 3-08-166

seisukohale, et hoiuala kaitse alla võtmise määrus on üldkorraldus, kuna tegu on konkreetsete

kinnistute avalik-õiguslikku seisundit muutva regulatsiooniga.

5. Halduskohus jättis 8. mai 2009. aasta otsusega haldusasjas nr 3-08-166 kaebuse rahuldamata ja

kaebaja menetluskulud tema enda kanda.

Halduskohus leidis, et määruse nr 156 punktis 66 kaitse alla võetud elupaigatüübid on ühenduse

tähtsusega elupaigatüübid loodusdirektiivi mõistes. Puudub vaidlus selle üle, et Vabariigi Valitsuse

5. augusti 2004. aasta korraldusega nr 615-k kinnitatud "Euroopa Komisjonile esitatavas Natura 2000

võrgustiku alade nimekirjas" kaebaja kinnistuid ei ole. Looduskaitseseadusest ei tulene aga, et

Vabariigi Valitsus ei võiks nimetatud korraldust muuta. Praeguseks ajaks on vastu võetud Vabariigi

Valitsuse 23. aprilli 2009. aasta korraldus nr 148, millega muudeti korraldust nr 615-k. Selle

korralduse loodusalade nimekirjas on numbri 515 all Väikese väina loodusala Saare maakonnas, mis

hõlmab ka Muhu valla Võiküla maid.

Kaebaja kinnistute kaitse alla võtmise aluseks olid kinnistutel 12. ja 13. oktoobril 2003 tehtud Natura

2000 ala inventuuri tulemused, mille kohaselt paiknevad kinnistutel loodusdirektiivi I lisas nimetatud

esmatähtsad elupaigatüübid lood ehk alvar (6280*) ja rannaniit (1630*). Liikmesriigil on

loodusdirektiivist tulenevalt nende elupaikade kaitse alla võtmise kohustus. Kaebaja ei ole esitanud

tõendeid selle kohta, et kinnistutel neid elupaigatüüpe ei asu. Saaremaa Keskkonnateenistus on

2004. aastal kinnistute endisele omanikule V. Tammisaarele koos teabenõude vastusega saatnud ala

inventeerimise ankeedid ja selgitanud Natura alade määramise kriteeriume. V. Tammisaar on

vaielnud vastu oma kinnistute Natura alaks määramisele, kuid ei ole vastuväiteid sisuliselt

põhjendanud.

Hoiuala moodustamisel on tehtud LKS § 8 nõuete kohane ekspertiis. Määruse nr 176 eelnõu

seletuskirjast nähtuvalt on Saare maakonna hoiualad valitud loodusinventuuride andmete ning

kodanike, riigiasutuste, omavalitsuste ja mittetulundusühingute ettepanekute põhjal. Valiku aluseks

on loodusväärtuste inventuurid, eksperdiarvamused ja ettepanekud ning varem koostatud

andmebaasid. Kogutud materjalid olid hoiuala kaitse alla võtmise menetluse algatamiseks piisavad.

Saaremaa Keskkonnateenistuselt V. Tammisaarele saadetud kirjadest ei saanud teha järeldust, et

kinnistute osas on hoiuala moodustamise menetlus lõppenud. Alal kehtestati keskkonnaministri

22. aprilli 2004. aasta määrusega nr 24 ajutised piirangud majandustegevusele. Sellest määrusest

tulenevad piirangud kinnistutel lõppesid küll 38 päeva enne määruse nr 156 jõustumist, kuid see ei

muuda asjaolu, et ka enne hoiuala moodustamist kehtisid kinnistutel piirangud.

Teade Saare maakonna hoiualade (sh Võilaiu) moodustamise kohta avaldati Ametlikes Teadaannetes

11. augustil 2004. Sama teade avaldati ka ajalehes Meie Maa. Sellest pidi V. Tammisaar mõistma, et

hoiuala moodustamise menetlus ei olnud Vabariigi Valitsuse korralduse nr 615-k andmisega

lõppenud. V. Tammisaar teadis hoiuala moodustamise menetlusest, kuna esitas 2004. aasta augustis

Saaremaa Keskkonnateenistusele vastuväite.

Võilaiu hoiuala moodustamise üle toimus 2004. aasta novembris avalik arutelu, kus osales ka

V. Tammisaar. 2005. aasta märtsis vastas Saaremaa Keskkonnateenistus V. Tammisaare 2004. aasta

augustis esitatud vastuväitele kirjaga, milles esitas selgitused V. Tammisaare kinnistutel leitud

keskkonnaväärtuste ning Natura 2000 kaitserežiimi kohta. V. Tammisaar vastas sellele kirjale, et ei

ole nõus kinnistute arvamisega Natura 2000 hoiualasse. Seega osales kinnistute endine omanik

hoiuala moodustamise menetluses ning oli teadlik kinnistuil asuvaist loodusväärtustest. Määruse

nr 156 andmiseks ei tulnud korraldada uut avatud menetlust, kuna see oli esimene Võilaiu hoiuala

kaitse alla võtmise menetluses vastu võetud haldusakt.

Määruses nr 156 on põhjendamisnõuded täidetud. Määruses on näidatud hoiuala kaitse-eesmärk,

määrusele on lisatud kaardid hoiuala piiridega. Määruse põhjendused on kaebaja kinnistute osas

kontrollitavad. Hoiuala kaitserežiimi on põhjendatud määruse eelnõu e-õiguses avaldatud

seletuskirjas. Kuna kaebaja ei ole kohtumenetluses esitanud väiteid, mis õigustaksid loodusdirektiivi

eesmärkide täitmata jätmist, ei saanud kaebuses märgitud menetlus- ja vorminõuete rikkumised

mõjutada vaidlustatud määruse andmist.

6. OÜ Baltic Wind Energy esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsus tühistada ja

kaebus rahuldada.

Apellatsioonkaebuse kohaselt ei mõista kaebaja, kuidas jõudis halduskohus järeldusele, et Natura

2000 alaks võib olla ka ala, mis ei ole Vabariigi Valitsuse korraldusega kinnitatud ja Euroopa

Komisjonile esitatud. LKS § 91 lõikest 6 ja §-st 69 tuleneb vastupidine järeldus. Kohtu viide

Vabariigi Valitsuse 23. aprilli 2009. aasta korraldusele nr 148 ei ole asjakohane, kuna nimetatud

korraldusest ei saa teha järeldust, et kaebaja kinnistud olid Natura 2000 alad enne nimetatud

korralduse jõustumist ja nende arvamine Võilaiu hoiuala koosseisu oli õiguspärane. Viidatud

korraldus jõustus alles pärast asja kohtuliku arutamise lõppemist, seega ei oleks halduskohus tohtinud

sellega arvestada. Kaebaja kavatseb korralduse nr 148 kohtus vaidlustada. Kuna kaebaja kinnistud ei

olnud Natura 2000 võrgustiku alad, puudus alus nende hoiuala koosseisu arvamiseks vaidlustatud

määruse seletuskirjas toodud eesmärgil - Natura 2000 võrgustiku alade riigisiseselt kaitse alla

võtmiseks. Kinnistud on võetud kaitse alla väitel, et selline kohustus tuleneb vastustajale

loodusdirektiivist. Halduskohus ei ole sellise kohustuse olemasolu tuvastanud.

Korraldatud ei ole LKS § 8 nõuetele vastavat ekspertiisi. 2003. aastal toimunud inventeerimise kohta

koostatud "Natura 2000 ala inventeerimise ankeet" looduskaitseseaduse nõuetele ei vasta - välja pole

toodud ala kaitse alla võtmise eeldusi, põhjendatud ei ole kaitse alla võtmise vajadust ega kavandatud

piirangute otstarbekust. Halduskohtu otsuses märgitud muud loodusinventuurid ei puuduta kaebaja

kinnistuid. Neid tõendeid ei ole ka kohtumenetluses arutatud. Kohustus tõendada, et kaebaja

kinnistutel asuvad elupaigatüübid lood ja rannaniit, lasub vastustajal. V. Tammisaar on esitanud

põhjendatud vastuväite kinnistute hoiuala koosseisu arvamisele, tuginedes asjaolule, et kinnistud jäeti

Natura 2000 võrgustikust välja.

Keskkonnaministri 22. aprilli 2004. aasta määruse nr 24 eesmärgiks oli ala kaitsevajaduse

väljaselgitamine. Ajutiste piirangute kehtestamisest ei saa teha järeldust, et esines alus kaebaja

kinnistute hoiualasse arvamiseks. Hoiualade kaitse alla võtmise menetlus Saare maakonnas lõppes

määruse nr 176 jõustumisega. Määrusega nr 156 muudeti määrust nr 176, seega oleks

haldusmenetluse seaduse (HMS) § 46 lõike 2 kohaselt tulnud korraldada uus avatud menetlus.

Määrus nr 156 ei ole piisavalt põhjendatud. Määruses ei ole viidet selle eelnõu seletuskirjale ning

seletuskirjaga tutvumise võimalusele. Ka seletuskirjas esitatud põhjendused on liiga üldsõnalised.

7. Tallinna Ringkonnakohus jättis 21. mai 2010. aasta otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata,

halduskohtu otsuse muutmata ja OÜ Baltic Wind Energy menetluskulud tema enda kanda.

Ringkonnakohus ei nõustunud kaebaja seisukohaga, et kuna tema kinnistud ei olnud Vabariigi

Valitsuse 5. augusti 2004. aasta korralduse nr 615-k järgi Natura 2000 võrgustiku alad, puudus alus

nende hoiuala koosseisu arvamiseks. Vabariigi Valitsus võis oma korraldust muuta ning ongi seda

teinud. Halduskohus võis otsuses konstateerida Vabariigi Valitsuse korralduse nr 615-k muutmist

23. aprillil 2009, kuna vastustaja oli kohtumenetluses kaebajale teada andnud, et 2004. aastal Euroopa

Komisjonile esitatud Natura alade nimekiri ei olnud lõplik ning menetluses on uus korraldus. Lisaks

on hoiualana võimalik kaitse alla võtta ka alasid, mis ei ole Natura 2000 võrgustiku eelvalikualaks.

Ringkonnakohus nõustus kaebajaga, et halduskohus tugines vääralt määruse nr 176 seletuskirjas

viidatud materjalidele, mida kohtumenetluses polnud esitatud. Küll aga tugines halduskohus

põhjendatult 2003. aastal tehtud inventuuri tulemustele, mida saab pidada LKS § 8 lõike 3 kohaseks

ekspertiisiks. Inventuuri andmetest nähtub hinnatud ala asukoht, looduskaitselised väärtused, nende

kvaliteet alal tervikuna, hinnang kaitsmise vajaduse kohta ja kavandatavate piirangute otstarbekus.

Seega on vastustaja tõendanud, et kaebaja kinnistutel asuvad lood ja rannaniit, samuti loodusobjekti

kaitse alla võtmise eelduste olemasolu. Kinnistute endine omanik V. Tammisaar ei esitanud hoiuala

moodustamise menetluses väiteid kaitsmist väärivate loodusobjektide puudumise kohta kinnistuil.

Määrusega nr 156 muudeti määrust nr 176 selle täiendamise teel. Määrus nr 176 ei sisaldanud otsust

Võilaiu hoiuala kohta. Määrus nr 156 oli esimene haldusakt kaebaja kinnistute kohta.

V. Tammisaare poolt hoiuala moodustamise menetluses vastuväidete esitamise (viimane kiri

14. märtsil 2005) ja menetluse lõpptulemuse saabumise (18. mai 2007) vahele jäi märkimisväärne

ajavahemik. Praegusel juhul pole aga kohtumenetluse kestel esitatud ühtegi uut argumenti, mis poleks

olnud asja menetlemise ajal teada ja millega otsustamisel poleks saadud arvestada.

Ringkonnakohus nõustus kaebajaga, et määrus nr 156 on puudulikult põhjendatud. Haldusakti

põhjendamise kohustusest ei saa haldusorgan vabaneda sellega, et akt antakse formaalselt määrusega.

Määruses ei ole viidatud selle eelnõu seletuskirjale. See puudujääk ei ole aga akti tühistamise aluseks,

kuna määruse õiguspärasus kaebaja kinnistute osas on kontrollitav. Määruse nr 156 eelnõu

seletuskirjas on näidatud, millised kaitstavad loodusobjektid kaebaja kinnistuil asuvad. Hoiuala

kaitserežiim piirab kinnisasja omaniku õigusi kõige vähem, mistõttu hoiuala moodustamine oli

elupaigatüüpide soodsa seisundi tagamiseks proportsionaalne meede. Võimalikud vead akti

põhjendamisel ei viinud asja valele otsustamisele, mistõttu ei tule akti HMS § 58 kohaselt tühistada.

8. OÜ Baltic Wind Energy esitas kassatsioonkaebuse, milles palus ringkonnakohtu otsus tühistada ja

teha uus otsus, millega rahuldada määruse nr 156 osalise tühistamise taotlus.

Võilaiu hoiuala moodustati eesmärgiga võtta riigisiseselt kaitse alla Natura 2000 võrgustiku alad.

Natura 2000 võrgustiku ala on vaid selline ala, mis on kantud Euroopa Komisjoni ühenduse

tähtsusega alade nimekirja. Iseenesest on küll õige ringkonnakohtu seisukoht, et hoiuala ei pea olema

Natura ala, kuid sellisel juhul peaks hoiuala moodustamise eesmärk teine olema. Kohtud ei oleks

tohtinud arvestada Vabariigi Valitsuse 23. aprilli 2009. aasta korraldust nr 148, kuna tegemist on

pärast asja kohtuliku arutamise lõppu ilmnenud asjaoluga, mis ei saa olla määruse nr 156

õiguspärasuse hindamise aluseks.

Tehtud ei ole nõuetekohast ekspertiisi. Avatud menetluse korda on rikutud. Määrus on põhjendamata

ja ebaproportsionaalne. Kaitserežiimi valiku põhjendamisel ei saa lähtuda asjaolust, et võrreldes teiste

looduskaitseseaduses sätestatud kaitsemeetmetega on hoiuala režiim kõige vähem koormav. Iga

kaitsmisväärse loodusobjekti puhul tuleb eraldi välja tuua kavandatavate piirangute otstarbekuse

ekspertiis.

9. Vabariigi Valitsus esitas Keskkonnaministeeriumi kaudu vastuse, milles palus kassatsioonkaebuse

rahuldamata jätta ning nõustus ringkonnakohtu lahendi põhjendustega.

Asjaolu, et kaebaja kinnistuid ei arvatud maaomaniku vastuseisu tõttu 2004. aastal Natura 2000

võrgustiku alade nimekirja, ei andnud alust eeldada, et seda tulevikus ei tehta. Natura 2000

võrgustiku alade kinnitamise protsess jätkub, kuni Euroopa Komisjon leiab, et kaitset vajavaid

väärtusi on piisavalt kaitse alla võetud. Komisjoni 12. detsembri 2008. aasta otsusega nr 2009/94/EÜ

võeti vastu boreaalses biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade teine

ajakohastatud loetelu, kuhu on kantud ka kassaatori kinnistuid hõlmav maa-ala.

Liikmesriigil ei ole kohustust esitada Natura 2000 võrgustikku kõiki loodusdirektiivi I lisas nimetatud

elupaigatüüpide leiukohti. Seetõttu pidas vastustaja võimalikuks jätta protestide ilmnemisel mõned

elupaikade esinemiskohad esialgu võrgustikku arvamata. Küll aga kehtestati alale ajutised

majandustegevuse piirangud. Kuna Euroopa Komisjon hindas Eesti panust Natura 2000 võrgustikku

ebapiisavaks, otsustati inventuuriandmete kohaselt väga väärtuslik loopealne siiski võrgustikku

arvata.

Määruste nr 176 ja 156 vastuvõtmine moodustas ühtse menetluse, mille käigus võeti kaitse alla Saare

maakonna hoiualad. Maaomanikke teavitati nende kinnistute jäämisest hoiuala piiridesse. Hoiualade

moodustamine kahes etapis oli tingitud asjaolust, et kaitse alla võetavate alade pindala oli väga suur

ja kõikide maaomanikega ei jõutud ühel ajal läbirääkimisi pidada.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI MÄÄRUS

10. Riigikohtu halduskolleegium leidis 19. jaanuari 2011. aasta määruses kohtuasjas nr 3-3-1-85-10,

et kuigi määrus nr 156 on vormi ja nimetuse järgi üldakt, on haldusmenetluse seaduse ja Riigikohtu

halduskolleegiumi varasema praktika järgi tegemist sisult üksikaktiga. Ala määramisega hoiualaks

muutub sellega hõlmatud kinnistute avalik-õiguslik seisund.

HMS § 56 lõike 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. LKS § 10 lõige 1

näeb ette, et hoiuala kaitse alla võtmise otsus on määrus. Määruse kui õigusakti nõuded on sätestatud

haldusmenetluse seaduse 6. peatükis ja need erinevad oluliselt haldusaktile esitatavaist nõuetest.

Kolleegium leidis, et LKS § 10 lõikes 1 sätestatu tõttu on tekkinud olukord, kus seadust järgides

määrusena vastu võetud ja vormistatud akti õiguspärasuse hindamisel tuleks kohaldada haldusakti

puudutavaid nõudeid, millele määrus ei pea vastama. Kui hoiuala kaitse alla võtmise haldusakt on

LKS § 10 lõikest 1 tulenevalt vormistatud määrusena, ei ole isikutel, kelle õigusi see akt piirab,

kohtupraktikat uurimata võimalik mõista akti peale halduskohtule kaebuse esitamise võimalust.

Samuti ei pruugi haldusorgan mõista langetatava otsuse põhjendamise kohustust.

Halduskolleegiumi hinnangul võib LKS § 10 lõige 1 olla vastuolus põhiseaduse (PS) § 13 lõikest 2

tuleneva õigusselguse põhimõttega. Õigusselguse põhimõtte kohaselt peavad õigusaktid olema

piisavalt selged ja arusaadavad, et isikutel oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha ja

kohandada oma tegevust sellele vastavalt. Isiku õigusi piirava täitevvõimu otsuse kohtus

vaidlustamise tingimused ja kord peavad olema sätestatud seaduse tekstis sedavõrd selgelt, et sellest

on kõrvalise abita ja kohtupraktikat uurimata võimeline põhijoontes aru saama iga keskmine

tähelepanelik isik. Halduskolleegium leidis, et kohtuasja lahendamine eeldab põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) alusel lahendatava küsimuse lahendamist ja andis

seetõttu asja halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 70 lõike 11 alusel läbivaatamiseks

Riigikohtu üldkogule.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu arvamus

11. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et LKS § 10 lõige 1 võib olla vastuolus PS § 13 lõikest 2

tuleneva õigusselguse põhimõttega. LKS § 10 lõige 1 on asjassepuutuv säte. Sellest sättest tulenevalt

võtab Vabariigi Valitsus hoiuala kaitse alla formaalselt õigustloova üldaktiga, mistõttu ei kehti

haldusakti puhul ette nähtud põhjendamiskohustus ja adressaadi ärakuulamise kohustus. Samuti ei

tohiks olla võimalik nõuda halduskohtus sellise akti tühistamist. Riigikohtu halduskolleegium on

hoiuala kaitse alla võtmise otsust korduvalt käsitanud HMS § 51 lõike 2 kohaselt üksikaktina, kuna

ala määramisega hoiualaks muutub sellega hõlmatud kinnistute avalik-õiguslik seisund. LKS § 10

lõike 1 kohaldamise korral tuleb vaidlustatud akti aga käsitada üldaktina, mille vaidlustamiseks ei saa

esitada kaebust halduskohtule ning mida halduskohus võimaliku haldusmenetluse seadusele

mittevastava vormistamise või menetlemise tõttu ei saaks tühistada.

Hoiualasse arvatud kinnistutel tuleb järgida seaduses sätestatud kohustusi ja piiranguid. Tuginedes

Riigikohtu praktikale, mille kohaselt peavad olema selgemad ja täpsemad need normid, mis

võimaldavad isiku õigusi piirata ja talle kohustusi panna, kehtib LKS § 10 lõikele 1 kõrge

määratletuse ehk õigusselguse nõue.

Vabariigi Valitsuse 28. septembri 1999. aasta määruse nr 279 "Õigustloovate aktide eelnõude

normitehnika eeskiri" § 51 teise lause kohaselt põhjendatakse eelnõu seletuskirjas selle

põhiseisukohti ja antakse ülevaade määruse vastuvõtmisega kaasnevaist mõjudest. HMS § 56 lõike 2

kohaselt tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus ning

sama paragrahvi lõike 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida

kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Seega on määruse eelnõu

seletuskirjale esitatud väga üldised nõuded, samas kui haldusakti põhjendamise nõuded on märksa

üksikasjalikumad. Haldusakti põhjendamine peab tagama PS §-s 15 sätestatud kaebeõiguse tegeliku

teostamise võimaluse. Määrusena antud haldusakti adressaat ei pruugi piisava selgusega aru saada

õigusest pöörduda oma õiguste kaitseks halduskohtusse, kuna üldakti tühistamist ja õigusvastaseks

tunnistamist ei saa halduskohtus taotleda. Isiku õigusi piirava täitevvõimu otsuse kohtus

vaidlustamise tingimused ja kord peavad olema sätestatud seaduse tekstis sedavõrd selgelt, et sellest

on kõrvalise abita ja kohtupraktikat uurimata võimeline põhijoontes aru saama iga keskmine

tähelepanelik isik. Kehtiv olukord võib viia isikute ebavõrdse kohtlemiseni - juriidiliste teadmistega

isik oskab oma õigusi kaitsta, juriidiliste teadmisteta isiku õigused jäävad aga kaitsmata.

Kuna LKS § 10 lõige 1 ei taga haldusakti põhjendatust ega PS §-s 15 sätestatud kaebeõiguse tõhusa

teostamise võimalust, ei saa seda pidada piisavalt selgeks ja arusaadavaks õigusnormiks. Säte ei

võimalda normi adressaadil riigi tegevust ette näha ja oma tegevust vastavalt sellele kohandada.

OÜ Baltic Wind Energy arvamus

12. OÜ Baltic Wind Energy on seisukohal, et LKS § 10 lõige 1 on asjassepuutuv, põhiseadusvastane,

ei kuulu kohaldamisele ning tuleb kehtetuks tunnistada. Hoiualade kaitse alla võtmise otsus on

sisuliselt üksikakt, kuna on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele ning muudab

kinnisasjade avalik-õiguslikku seisundit. Määruse üksikaktina käsitamisel laienevad sellele

haldusmenetluse seaduses haldusaktile sätestatud vormi- ja sisunõuded, sealhulgas nõue akti

põhjendada. Kui haldusakti adressaat ei näe haldusakti andmise hetkel selle põhjendusi, siis ei ole tal

võimalik haldusakti efektiivselt ja argumenteeritult vaidlustada. Sellega jääb tagamata PS §-st 15

tulenev õigus saada tõhusat õiguskaitset. Kohtussepöördumise õigus peab olema sätestatud

ammendava täpsusega. See on seotud õiguskindluse põhimõttega - seaduse vorm, sisu ja sõnastus

peavad looma kindluse kehtiva õigusliku olukorra suhtes. Õiguskindluse põhimõttest tuleneb

õigusselguse põhimõte, mis nõuab selgust kehtivate õigusnormide sisu osas ja peaks kaitsma isikut

riigivõimu omavoli eest.

LKS § 10 lõige 1 on vastuoluline. On lubamatu, et seadus näeb ette akti vormi, mis ei ole selle sisuga

vastavuses. Õigusnormidele tuginedes peab olema võimalik prognoosida avaliku võimu käitumist

ning näha ette, milliseid õigusi ja kohustusi õigusnorm või selle alusel antud haldusakt isikule

kehtestab. Hoiuala režiim toob kinnistu omanikule kaasa mitmeid avalik-õiguslikke kohustusi ja

kitsendusi ning vähendab oluliselt kinnistu turuväärtust, piirates seega põhiseadusest ja Euroopa

inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist tulenevat omandipõhiõigust. Õigusriigis piiravad

võimu teostamist individuaalsed õigused, mida tohib kitsendada üksnes juhul, kui selline abinõu on

õigustatud ja proportsionaalne. Abinõu õigustamine eeldab abinõu kohaldamise põhjendamist.

Hoiuala üldaktiga kaitse alla võtmine ei taga puudutatud isikute õiguste efektiivset kaitset juba

haldusmenetluse staadiumis. LKS § 9 küll kohustab kaitse alla võtmise algatajat teavitama

puudutatud isikuid, võimaldama neil esitada vastuväiteid ja ettepanekuid ning viimastele vastama,

kuid see jääb deklaratiivseks, kuna LKS § 10 lõige 1 võimaldab otsustada hoiuala kaitse alla võtmise

sisulisi põhjendusi toomata. Kui otsuse tegemisel on teada need isikud, kelle õigusi oluliselt

piiratakse, tuleb nad efektiivselt kaasata ja ära kuulata.

Keskkonnaministeeriumi arvamus

13. Keskkonnaministeerium leiab, et LKS § 10 lõige 1 on PS § 13 lõikest 2 tuleneva õigusselguse

põhimõttega kooskõlas. Riigikohus kujundas 2003. aastal nüüdseks nii esimese kui ka teise astme

kohtutes juurdunud praktika, mille kohaselt on isikutel õigus pöörduda kaitse alla võtmise otsustuse

vaidlustamiseks halduskohtusse, kuna tegemist on üldkorralduse tunnustele vastava otsusega. Toona

oli peamiseks probleemiks see, et puudutatud isikuid ei kaasatud kaitse-eeskirja muutmise

menetlusse, kuna 2004. aastani kehtinud kaitstavate loodusobjektide seadus ei reguleerinud kaitse alla

võtmise menetlust kuigi põhjalikult. Isikute kaasamiseks menetlusse kehtestati LKS § 9, mille

eeskujuks oli haldusmenetluse seaduse kolmas peatükk. Looduskaitseseaduses ei nähtud ette kaitse-

eeskirjade avaldamise või kättetoimetamise regulatsiooni, kuna üldregulatsioonina kohalduvad HMS

§ 89 lõige 2, § 92 lõige 5, § 43 lõike 1 punkt 1 ja § 61 lõige 1. Tinglikult on kättetoimetamisega

sarnaseks regulatsiooniks LKS § 24. Kui eeldada, et kaitse alla võtmine tuleks vormistada

üksikaktina, mis tuleb kätte toimetada, puuduks kaitsekohustuse teatise järele üldse vajadus. Seega

tuleb järeldada, et seadusandja pidas kaitse alla võtmise otsuse puhul silmas määruse vormi.

Otsuse käsitamine üldaktina tagab paremini ka õigusselguse põhimõtte rakendumise, sest kaitsekorra

reeglid ei ole suunatud mitte ainult maaomanikule, vaid määratlemata isikute hulgale näiteks

liikumispiiranguna. Määrusena avaldamisel jõustub otsus ühel ajal kõigi suhtes. Piisav ei oleks selle

kättetoimetamine üksnes maaomanikele.

Riigikogus looduskaitseseaduse eelnõu 279 SE juurde lisatud keskkonnakomisjoni seletuskirjast saab

järeldada, et kaitse alla võtmise otsustuse vorm nähti ette teadlikult. Kaitse alla võtmise otsuse sisu

tuleneb LKS §-st 11. Selle moodustavad ala kaitse-eesmärgid, kaitsekord, välispiir (vajadusel ka

vööndite piirid) ning kaitstava ala valitseja. Kaitse-eesmärgid määravad, milliseid tegevusi kaitseala

valitseja saab lubada ning milliseid omandiõiguse kitsendusi tuleb kaitse-eeskirjaga rakendada.

Isikute õigusi ja kohustusi mõjutavad hilisemad otsustused, seega ei ole tegemist haldusakti

tunnustele vastava otsustusega. Kaitse alla võtmise otsuses märgitava ala kaitsekorra puhul võib

tegemist olla erineva mõju ja abstraktsusastmega otsustusega. Piirang võib olla tingimusteta, st

tegemist on kinnisasja avalik-õiguslikku režiimi muutva otsustusega. Samas võib piirang jätta

kaitseala valitsejale laia kaalutlusruumi ning kaitse-eeskirja kehtestamise ajal ei ole teada, kas piirang

kinnisasja omanikku üldse riivab. Kui kaitse-eeskirja sätteid käsitada osahaldusaktina ja tegevuse

keelamist haldusaktina, peaks isik hindama kaitse-eeskirja sätte mõju kohe ja vaidlustama seda

vajadusel 30 päeva jooksul. Kinnisasja uutel omanikel sisuliselt puuduks kaebeõigus kaitse-eeskirjast

tulenevate piirangute peale, kuna osahaldusakti vaidlustamistähtaeg on möödas.

Piirangute kehtestamise üheks erijuhtumiks on otsustused, millega kehtestatakse abstraktsed

piirangud kõigile olemasolevaile või tulevikus kaitse alla võetavaile selle normi tunnuste alla

mahtuvaile loodusobjektidele või aladele. Sellise akti üldaktina käsitamist on tunnustanud ka

kohtupraktika. Tegelikkuses on objektide ja objektitüüpide kaupa kehtestatud kaitse-eeskirjades

sisalduvad otsustused sama abstraktsusastmega kui otsused üksikute alade kaupa kehtestavates

kaitse-eeskirjades. Kas neid tuleks vaidlustamise aspektist erinevalt käsitleda, on vaieldav. Vahetegu,

mille kohaselt objektide rühma korral kehtestataks kaitsekord määrusega ja üksikute alade puhul

üksikaktiga, oleks kunstlik.

Piirangute kehtestamise teiseks erijuhtumiks on otse seadusest tulenevad omandikitsendused. Kuna

Riigikohtu praktika järgi tuleb nii üld- kui ka üksikregulatsioone sisaldavat seadust käsitada tervikuna

õigustloova aktina, siis saab neid omandikitsendusi kontrollida üksnes põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluses. Kaitse-eeskirjades sisalduvad omandikitsendused ei ole käsitatavad ei üksnes üldakti ega

üksnes üksikakti (üldkorralduse) tunnustele vastavatena.

Kaitse alla võtmise otsuses märgitava kaitstava ala välispiiri ja vööndite piiride kulgemise otsustused

mõjutavad kõige otsesemalt kinnistu avalik-õiguslikku seisundit. Kaitse alla võtmise otsuse

käsitamisel üldaktina tekib küsimus, kas piiride kulgemise otsustust ei tuleks vormistada eraldi

üksikaktina. Kohtud ei ole seni kontrollinud piiride määramise otsustust tavapäraseid haldusakti

nõudeid aluseks võttes. Isikute põhiõiguste kaitse seisukohalt oleks kaheldav otsuste lahutamine ja

sellega kaasnev vajadus vaielda erinevates kohtumenetlustes kaitsekorra ning piiri kehtestamise üle.

Kui kaitse alla võtmise otsustust käsitada üldkorraldusena, tuleb LKS § 11 lugeda HMS § 56 suhtes

erinormiks.

Kaitse alla võtmise otsuses kaitstava ala valitseja määramine on administratiivne otsus ja isikute

jaoks eelkõige informatiivne, andes samas asutusele pädevuse haldusotsuseid langetada. Seega on

kaitsekorra kehtestamise puhul suuremas osas tegemist sisult üldakti tunnustega otsustustega.

Hoiuala puhul otsustab Vabariigi Valitsus üksnes piiri kulgemise, ala kaitsekord tuleneb otse

seadusest. Isikute põhiõigusi piiravad vahetult konkreetsed otsustused, mis on seotud tegevuste

lubamise või keelamisega. Seetõttu on LKS § 10 lõige 1 põhiseadusega kooskõlas.

Kui Riigikohus peaks LKS § 10 lõike 1 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistama, muutuvad

alates 2004. aastast selle sätte alusel kehtestatud 208 määrust "Õigustloovate aktide normitehnika

eeskirja" § 36 lõike 3 kohaselt automaatselt kehtetuks. Ilmselt on vajalik ka määruste alusel või neid

arvestades kehtestatud teisi haldusakte kehtetuks tunnistada või muuta. Samuti on küsitav, mis saab

väärteokaristustest, mis on mõistetud kaitse-eeskirjade sätete rikkumise eest. Kaitse-eeskirjad

mõjutavad maamaksu kaudu isikute rahalisi kohustusi ja kohalike omavalitsuste tulubaasi, samuti

kinnistute väärtust. Seega võib LKS § 10 lõike 1 kehtetuks tunnistamisele järgneda erinevate nõuete

esitamine. Erinevad keskkonnaalased õigusaktid näevad ette kaitse-eeskirjadega sarnase õigusliku

sisuga otsuseid, mille andmise on seadusandja ette näinud määrusega. Juhul kui kaitsekorra

kehtestamist võimaldataks üksikaktiga, oleks vaja kaitsekorra kehtestamise loogika tervikuna uuesti

läbi töötada.

Õiguskantsleri arvamus

14. Õiguskantsler taotleb PSJKS § 49 lõike 1 ja § 51 lõike 2 alusel asja läbivaatamist suulises

menetluses.

Õiguskantsleri hinnangul on LKS § 10 lõige 1 asjassepuutuv üksnes osas, mille kohaselt

vormistatakse määrusena Vabariigi Valitsuse otsus hoiuala kaitse alla võtmiseks, ja selles osas

põhiseadusega kooskõlas. Kui seaduses sätestatud volitusnorm näeb expressis verbis ette määruse

andmise, ei kohaldu vastava volitusnormi alusel antud määrusele haldusmenetluse seaduses

sätestatud haldusakti puudutavad nõuded. Seega on LKS § 10 lõige 1 asjassepuutuv norm.

Õigustloova akti õigusselgust saab konkreetse normikontrolli menetluses kontrollida eelkõige siis,

kui enne on tuvastatud mõne põhiõiguse või põhiseadusliku põhimõtte riive. Praeguses asjas tuleb

kontrollida PS §-des 14 ja 15 sätestatud põhiõiguste riivet.

Põhiseadus ei määratle mõisteid õigustloov akt (üldakt) ja määrus. Põhiseaduse teksti põhjal saab

üksnes tõdeda, et määrus ja õigustloov akt on kaks iseseisvat mõistet, millel võib olla erinev sisu.

See, kas õigusakt on üld- või üksikakt, tuleneb õigusakti sisust. Õigustloov akt on üldise ja abstraktse

iseloomuga, omades välismõju. Üksikaktidel on konkreetne ja individuaalne iseloom. Vabariigi

Valitsuse seadus (VVS) määratleb Vabariigi Valitsuse määruse õigustloova aktina ja korralduse

üksikaktina. Õiguskindluse ja -selguse tagamiseks on vajalik põhimõtteline otsus, milliseid valitsuse

õigusakte pidada üldaktideks ja milliseid üksikaktideks. Seda põhjusel, et akti liigist sõltuvad

õigusakti adressaadi õigused akti andmise menetluses, samuti vaidlustamisõigus. Haldusmenetluse

seaduse järgi kohaldatakse määrustele ja haldusaktidele erinevaid menetlus- ja vorminõudeid.

Üldkorraldused on konkreetse ja üldise iseloomuga õigusaktid, mille adressaatideks on määratlemata

arv isikuid. Kuigi üldkorralduse kvalifitseerimine on keerukas, tuleneb HMS § 51 lõikest 2 selgelt, et

tegemist on haldusaktiga, millele kohalduvad haldusmenetluse seaduses sätestatud haldusakti

menetlus- ja vorminõuded.

Juhtumitel, kus seadusandja on volitusnormis expressis verbis sätestanud, et haldusorgan peab andma

määruse, ei saa õigusaktile kohaldada haldusakti kohta sätestatut. Volitusnorm on seadusandja

korraldus anda seaduses sätestatud õigusakt ning täitevvõimul on kohustus volitusnorm täita, mis

hõlmab ka kohustust järgida seadusandja ettekirjutust volitusnormi alusel antava õigusakti liigi kohta.

VVS § 27 lõige 1 ja HMS § 88 on üldnormid, mille suhtes võib seadusandja kehtestada

eriregulatsiooni põhimõttel lex specialis derogat legi generali. Siiski ei tohi seadusandja

meelevaldselt ja põhjendamatult teha nendest üldnormidest erandeid, kuna see võib rikkuda

põhiõigusi. Kui õigusakti kvalifitseerimine õigustloovaks aktiks või haldusaktiks on vaieldav,

soodustab seadusandja selge otsus akti liigi kohta õiguskindlust ja -selgust.

LKS § 10 lõike 1 alusel antav määrus vastab üldkorralduse tunnustele, kuna kaitse alla võtmisega

muutuvad alal paiknevate kinnistute kasutamise, valdamise ja käsutamisega seotud avalik-õiguslikud

kohustused ja õigused. Seega on LKS § 10 lõige 1 erisäte VVS § 27 lõike 1 ja HMS § 88 suhtes, kuna

kohustab kehtestama määruse, mille sisu vastab üldkorralduse tunnustele. Siiski ei piirdu hoiualal

kehtivate kohustatud subjektide ring ainult ala kinnistute omanike ja valdajatega, vaid puudutab kõiki

isikuid, kes sisenevad hoiuala territooriumile. Seega on LKS § 10 lõike 1 alusel antavatel määrustel

vähemalt osaliselt ka õigustloovatele aktidele omane üldine ja abstraktne iseloom. Akti määratlemisel

määrusena teadvustab seadusandja, et sellist õigusakti tuleb pidada materiaalses mõttes seaduseks, ja

seega peab selle avaldama. Avaldamine on tagatud Riigi Teataja seaduse § 2 lõike 4 punktiga 3.

Kuigi LKS § 6 sätestab haldusmenetluse seaduse kohaldamise, näeb LKS § 10 lõige 1 ette erandi

haldusmenetluse seadusest sellega, et sisult haldusakt tuleb vormistada määrusega. LKS §-s 9

sätestatud avatud menetluse läbiviimise kohustus korvab isikute õigusi tagavate haldusakti andmise

sätete kohaldamata jätmise. Lisaks tuleb LKS § 8 lõike 3 alusel korraldada loodusobjekti kaitse alla

võtmise põhjendatuse ja kavandatavate piirangute otstarbekuse ekspertiis, nimetada kaitse alla

võtmise eesmärk (LKS § 11 lõike 1 punkt 1) ning lisada määruse eelnõule seletuskiri. Lähtuvalt

eeltoodust ei riiva LKS § 10 lõige 1 PS §-st 14 tulenevat õigust korraldusele ja menetlusele, sh õigust

hea halduse tavale.

LKS § 10 lõike 1 kohaldamise korral ei tule põhikohtuasjas vaidlustatud määrust käsitada üldaktina,

mida ei saa vaidlustada halduskohtus. HKMS § 4 lõikest 1 ning § 25 lõigetest 9 ja 10 järeldub, et

isiku õigus esitada õigusakti peale tühistamis- või tuvastamiskaebus halduskohtusse sõltub ainuüksi

sellest, kas õigusakt vastab selles seaduses sätestatud haldusakti tunnustele. Seejuures ei ole isiku

kaebeõiguse määramisel ühelgi juhul tähtsust õigusakti vormil, nimetusel või pealkirjal ega sellel,

milliseid menetlusnorme peab või oleks pidanud õigusakti andmisel kohaldama. Lähtuvalt eeltoodust

ei piira LKS § 10 lõige 1 isikute õigust pöörduda kohtusse.

Ei ole välistatud, et määruse vormist põhjustatud ebakindlus kohtusse pöördumise võimalikkuse osas

evib negatiivset mõju PS §-s 15 sätestatud õiguse teostamisele. Seega riivab LKS § 10 lõige 1 osas,

mille kohaselt vormistatakse hoiuala kaitse alla võtmise otsus määrusena, PS §-s 15 sätestatud õigust

kohtulikule kaitsele. Eelnimetatud ekspertiisist, määruses nimetatud kaitse alla võtmise eesmärgist ja

määruse eelnõule lisatud seletuskirjast saab isik ja vajadusel ka kohus teha järeldusi hoiuala kaitse

alla võtmise põhjuste kohta ning kontrollida, kas hoiuala kaitse alla võtmine on kooskõlas kehtiva

õigusega HMS § 89 lõike 1 järgi.

Kui Riigikohus asub seisukohale, et LKS § 10 lõige 1 riivab õigust korraldusele ja menetlusele, ei

teki küsimust riive vastavusest õigusselguse põhimõttele. Vaidlusalune säte näeb sõnaselgelt ette

hoiuala kaitse alla võtmise määrusega. Samas, mis puudutab PS §-s 15 sätestatud põhiõigust, ei

pruugi (juriidilise hariduseta) keskmiste võimetega isik kaebuse esitamise võimalikkusest aru saada.

Samas on praktikas pea võimatu saavutada olukorda, kus täitevvõimu otsuse kohtus vaidlustamise

tingimused ja kord on seaduse tekstis sedavõrd selged, et neist on kohtupraktikat uurimata võimalik

aru saada. Nii on näiteks võimalik haldusmenetluse toiminguid iseseisvalt vaidlustada üksnes piiratud

tingimustel, kuid kehtiv õigus neid ei määratle. Samuti ei ole võimalik kohtupraktikat uurimata

mõista vangistusseaduse § 105 lõikes 21 nimetatud üldkorralduse - vangla kodukorra - vaidlustamise

tähtaja kulgemist. Võimalikud ebakindlused, mis seostuvad võimalusega esitada hoiuala kaitse alla

võtmise määruse peale kaebus halduskohtule, ei too kaasa vastuolu õigusselguse põhimõttega, kuna

täielik selgus kohtusse pöördumise võimaluste kohta pole praktikas saavutatav.

PS § 15 on seadusereservatsioonita põhiõigus. Piirangu legitiimseks eesmärgiks on looduse kaitsmine

ja selle mitmekesisuse säilitamine, mis on põhiseaduslikku järku õigusväärtus tulenevalt PS §-dest 5

ja 53, ning seetõttu lubatav eesmärk. Abinõu on eesmärgi saavutamiseks sobiv, sest mida kitsamad on

menetlusosaliste õigused looduskaitseliste piirangute rakendamiseks vajaliku õigusakti andmise

menetluses, seda kiiremini ja tõhusamalt saab haldusorgan õigusakti anda ning kaitset vajava ala

tervikuna ja ühel ajal kaitse alla võtta. Sobivuse argumentidest järeldab õiguskantsler ka abinõu

vajalikkust. Osaliselt või tervikuna hoiualadele jäävaid maaüksusi on 16 009. Seega on kinnistute

omanikest potentsiaalsete menetlusosaliste arv suur, mis toob haldusmenetluse seaduses haldusakti

kohta sätestatu täiel määral järgimise korral kaasa menetluse keerukuse ja kulukuse. PS § 15 riive ei

ole väga intensiivne ja ulatuslik, kuna isiku õigus kohtusse pöörduda ei ole välistatud. PS § 14

võimaliku riive mõõdukuse kaalumisel tuleb arvestada, et LKS §-s 9 sätestatud avatud menetluses on

isikutel sarnased õigused nende õigustega, mis oleksid haldusmenetluse seaduse rakendamisel.

Seevastu on vaidlusaluse sätte eesmärk olulise tähtsusega põhiseaduslik väärtus. Põhiseaduse

preambulis sätestatud põhimõttes "pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus

edus ja üldises kasus" on hõlmatud rahvusvahelisest keskkonnaõigusest tuntud põlvkondadevahelise

võrdsuse idee. Lisaks tuleneb riigi kohustus säilitada siinsele loodusele omaseid väärtuseid ka

Euroopa Liidu õigusest. Eesmärk tagada tõhusam ja kiirem hoiuala kaitse alla võtmise menetlus on

kaalukam kui PS §-s 15 sätestatud põhiõiguse riive ning võimalik PS §-s 14 sätestatud põhiõiguse

riive.

Justiitsministri arvamus

15. Justiitsminister leiab, et LKS § 10 lõige 1 on kooskõlas PS § 13 lõikest 2 tuleneva õigusselguse

põhimõttega. Tegemist on põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga. LKS § 10 lõige 1 on asjassepuutuv

norm.

LKS § 10 lõige 1 on selge ja arusaadav. Looduskaitseseaduse eesmärk on kaitsta ja säilitada loodust

ning selleks on seadusandja andnud Vabariigi Valitsusele õiguse määrusega hoiuala või kaitseala

kaitse alla võtta. Isiku õiguste kaitsmisel on määravaks see, kas hoiuala kaitse alla võtmise akt on

üld- või üksikakt. Üld- ja üksikakti eristamine on keerulisem nn piirijuhtumite puhul. Piirijuhtumeid

reguleerib HMS § 51 lõige 2, mille kohaselt on seadusandja otsustanud käsitleda haldusaktidena -

üldkorraldustena - õigusakte, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või

asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. Praeguses asjas on määrava tähtsusega küsimus, kas

hoiuala kaitse alla võtmise akti saab sisuliselt kvalifitseerida üldkorralduseks. Seadusandja on

otsustanud ala hoiualana või kaitsealana kaitse alla võtmise korraldada määrusega, st üldaktiga.

Vaidlustatud akti kvalifitseerimine üldkorralduseks sõltub sellest, kas see vastab HMS § 51 lõikes 2

sätestatud tunnustele.

Üldkorraldusega oleks kõigepealt tegemist juhul, kui akt oleks suunatud määratletud või

määratletavale isikute ringile. Adressaatide üldiseks tunnuseks võiks pidada seda, et nende omandis

on aktiga kaitse alla võetavad kinnisasjad. Vaidlustatud akt ei ole aga suunatud üksnes kinnistute

omanikele, vaid see võib puudutada igaüht, kes kinnisasjale astub. Seega on see suunatud

määratlemata isikute ringile.

Teiseks oleks üldkorraldusega tegu juhul, kui akt oleks suunatud asja avalik-õigusliku seisundi

muutmisele. HMS § 51 lõike 2 teine alternatiiv ei eelda adressaatide määratletust, mistõttu jääb ainsa

piiritlemise pidepunktina alles regulatsiooni konkreetsus või abstraktsus. Kuna asi on konkreetsete

isikute õiguste ja kohustuste pidepunktiks, on asjale suunatud aktil eelduslikult (kaudne) mõju

individualiseeritavale isikute ringile. Asja avalik-õiguslikuks seisundiks tuleb pidada asja

kasutamisega seotud subjektiivseid avalikke õigusi ja kohustusi. Hoiualade kaitse alla võtmisega

kaasneb kahelaadne õigusmõju: esiteks kinnistu avalik-õigusliku seisundi muutmine, teiseks

piiritletud maa-alal üldiste käitumisreeglite kehtestamine. Järelikult ei ole "asja avalik-õiguslikule

seisundile" kui kriteeriumile tuginedes võimalik piisava selgusega otsustada, kas hoiuala kaitse alla

võtmise akt on üksik- või üldakt. Kui asjale suunatud akti, mis samal ajal reguleerib ka määratlematut

arvu elujuhtumeid, tuleks HMS § 51 lõike 2 alusel pidada üksikaktiks, ei oleks täitevvõimul võimalik

piisava selgusega eristada, kas ta kehtestab haldusakte või määruseid. Samuti ei oleks aktist

mõjutatud isikutel võimalik selgelt hinnata, millisel juhul on tegemist üksik-, millisel üldaktiga.

Grammatilisest aspektist tekib küsimus, kas hoiuala on HMS § 51 lõike 2 teise alternatiivi kohaselt

"asi". Hoiuala piirid ei pruugi kattuda kinnisasjade piiridega. Ilmselt võiks siinkohal kriteeriumiks

olla muu hulgas akti kehtivuse ruumiline ulatus. Vaidlustatud akt on suunatud arvukate kinnisasjade

seisundi reguleerimisele. Selleks, et pidada akti üksikaktiks, peaks akti seotus asjaga olema piisavalt

konkreetne.

Eeltoodust saab järeldada, et hoiuala kaitse alla võtmise akt on materiaalselt määratletav kui üldine ja

abstraktne, seega on tegemist üldaktiga. Kinnistuomanik on ala kaitse alla võtmise menetlusest

teadlik ning tal on võimalik esitada menetluses vastuväiteid. Lisaks on kinnistuomanikel võimalik

kaitsta oma õigusi konkreetsetes olukordades - näiteks kui isik taotleb ehitusluba ning selle

väljastamisest keeldutakse hoiuala kaitse alla võtmise aktile viidates, on isikul võimalik keeldumine

halduskohtus vaidlustada.

VAIDLUSTATUD SÄTE

16. Looduskaitseseaduse § 10 lõige 1:

"Ala võtab kaitsealana või hoiualana kaitse alla Vabariigi Valitsus määrusega."

ÜLDKOGU SEISUKOHT

17. Üldkogu võtab esmalt seisukoha LKS § 10 lõike 1 põhiseaduspärasuse kohta (I) ning seejärel

lahendab haldusasja (II).

I

18. Kõigepealt käsitleb üldkogu õiguskantsleri taotlust arutada asja suulisel istungil. Riigikohus andis

menetlusosalistele arvamuste esitamiseks tähtaja kuni 25. veebruarini 2011. Õiguskantsler esitas oma

arvamuse koos taotlusega arutada asja suulisel istungil Riigikohtule 22. märtsil. Kuna asja kirjalik

arutamine oli selleks ajaks juba alanud, ei pea üldkogu võimalikuks taotlust läbi vaadata.

19. Selleks, et Riigikohus saaks hinnata sätte põhiseaduspärasust, peab see olema asjassepuutuv. Säte

on asjassepuutuv siis, kui selle põhiseaduspärasuse korral peaks kohus otsustama teisiti kui selle

põhiseadusvastasuse korral.

LKS § 10 lõige 1 on volitusnorm, millest tuleneb Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada hoiuala kaitse

alla võtmine. Norm määrab kindlaks selle otsustuse tegemisel antava akti vormi - määrus - ja

menetluskorra. LKS § 10 lõike 1 alusel on kehtestatud ka vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määrus

nr 156. Kohus peab LKS § 10 lõike 1 põhiseadusvastasuse korral teisiti otsustama kui selle

põhiseaduspärasuse korral. Seega on norm asjassepuutuv.

20. Hoiuala kaitse alla võtmise akt on otsustus, millega määratakse kaitse alla võetav ala ning kaitse-

eesmärk. Sellest tulenevalt rakendatakse kaitse alla võetud alale (hoiualal asuvatele kinnistutele)

looduskaitseseaduse 3. peatükis sätestatud piiranguid. Nimetatud piirangud kitsendavad kinnisasjale

kaitserežiimi kehtestamise kaudu kinnistu omaniku võimalusi talle kuuluva kinnisasja kasutamisel.

Lisaks LKS §-des 14 ja 16 sätestatud üldistele kitsendustele laienevad hoiualaga hõlmatud kinnistu

valdajale LKS §-dest 15, 32 ja 33 tulenevad piirangud ning kohustused. Eelnevast tulenevalt on isiku

omandiõiguse riive aluseks hoiuala kaitse alla võtmise otsustus. Seda järeldust ei väära ka asjaolu, et

hoiualaga hõlmatud kinnisasja valdajale väljastatakse LKS § 24 kohaselt teabedokumendina

kaitsekohustuse teatis ning hoiualade kaitse korraldamiseks koostatakse LKS § 25 alusel

kaitsekorralduskava.

HMS § 51 lõike 1 järgi on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus

suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või

lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. HMS § 51 lõike 2

järgi on üldkorraldus haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele

või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. LKS § 10 lõike 1 alusel antaval määrusel, millel on

hoiuala moodustamise tõttu vahetu toime konkreetse kinnisasja valdaja õigustele ja kohustustele, on

seega materiaalses tähenduses haldusakti tunnused. Riigikohtu halduskolleegium leidis oma 7. mai

2003. aasta määruses kohtuasjas nr 3-3-1-31-03 muu hulgas seda, et akti puhul, mis ei reguleeri

pelgalt kinnistul käitumist, vaid reguleeritav tegevus on otseselt seotud konkreetse kinnistuga, on

tegemist üldkorraldusega (punkt 21).

21. Seadusandja on LKS § 10 lõikes 1 sõnaselgelt ette näinud akti andmise määrusena.

Looduskaitseseaduse eelnõu (X Riigikogu koosseisu 279 SE) seletuskirjast nähtub, et seadusandja

kavandaski akti andmise määrusega. Kuigi eelnõu algversioonis on akti liik nimetamata, on eelnõu

algversioonile lisatud LKS § 10 lõike 1 alusel antava määruse kavand. Ka Keskkonnaministeerium

viitab oma Riigikohtule esitatud arvamuses, et hoiuala kaitse alla võtmise otsustas seadusandja

teadvalt reguleerida määrusega, arvestades seejuures tagajärgedega, mida määruse vorm akti

menetlemise ja vaidlustamise korra osas endaga kaasa toob, st mh kaebeõiguse välistamisega.

22. Kuigi LKS § 10 lõike 1 alusel tehtav otsustus on materiaalses tähenduses käsitatav haldusaktina,

ei saa eitada, et nimetatud akt on oma konkreetsusastmelt lähedane õigustloovatele aktidele.

Puudutatud isikuteks ei ole üksnes kinnistute omanikud, kuigi nende õiguste riive on oluliselt

intensiivsem, vaid kõik isikud, kes kinnistutele satuvad. Määrus kehtestab kaitstava ala ja kaitse-

eesmärgi. Määrusega hoiuala loomise tulemusena muutuvad abstraktse isikute ringi õigused ja

kohustused. Hoiualal on igaüks kohustatud järgima seaduses sätestatud piiranguid, aga samuti

kehtivad seal igaühe õigused (LKS § 15 lõige 1). See tähendab, et akti kehtestamisega jõustub selle

ala suhtes üldine seadusest tulenev regulatsioon. LKS § 71 alusel vastutab igaüks väärteo korras

kaitstava loodusobjekti kasutamis- või kaitsenõuete rikkumise eest. Seetõttu on oluline, et hoiuala

kaitse alla võtmise otsustus avaldatakse, st et kõigil isikutel on hõlpsasti võimalik sellega tutvuda.

23. Üldnõude kohaselt peaks akti vorm olema vastavuses selle materiaalse sisuga, st Vabariigi

Valitsuse õigustloovateks aktideks on määrused ning üksikaktideks korraldused. Selline aktide

eristamise nõue tugineb muu hulgas PS § 87 punktile 6 ja Vabariigi Valitsuse seaduse 1. peatüki

6. jaole. Õigusaktide andmisel on aga osal juhtudel normatiivse regulatsiooni ning individuaalse

ettekirjutuse range eristamine komplitseeritud ega pruugi vastata regulatsiooni ökonoomsuse

põhimõttele. Seaduse regulatsioon, mis näeb ette sellise õigustloova akti andmise, millest tuleneb

vahetult isiku subjektiivsete õiguste ja vabaduste riive, ei ole vältimatult põhiseadusvastane. Määrav

on siinjuures küsimus, kas õigustloova aktiga konkreetse isiku subjektiivsete õiguste riivet

kehtestades on isikule piisavalt tagatud PS §-st 14 tulenev põhiõigus korraldusele ja menetlusele,

samuti see, kas isikule on tagatud PS §-st 15 tulenev õigus vaidlustada kohtus tema suhtes

kehtestatud piiranguid.

24. Määruse kui üldakti ja haldusakti andmise menetlus, formaalne õiguspärasus ja vaidlustamine on

erinevad, kuna aktide olemus ja isikute õiguste kaitse vajadused on erinevad. Üldkorralduse andmine

ei tohi olla suunatud isiku menetluslike õiguste ja kaebeõiguse ülemäärasele kitsendamisele.

Siinkohal tuleb märkida, et seadusandja võib ka juhul, kui akti liigiks on valitud määrus, näha

erinormidega ette täiendavad akti andmise menetlus- või vaidlustamisreeglid, mis üldiselt on omased

teistsugusele akti liigile ja isiku õiguste kaitse seisukohalt konkreetsel juhul vajalikud.

Määruse andmine ei ole kohane juhul, kui üldkorraldus on õigustloovatest aktidest oluliselt

konkreetsem.

25. Kuivõrd seadusandja on LKS § 10 lõike 1 kehtestamisega ette näinud hoiuala kaitse alla võtmise

määrusega, peab akti andmise menetlusele kohaldama haldusmenetluse seadusega määruse andmise

menetlusele ette nähtud norme. LKS § 10 lõike 1 alusel määruse andmisel tuleb lisaks

haldusmenetluse seaduse määruse andmise reeglitele järgida ka LKS §-s 9 sätestatud korda. Selle

kohaselt peab kaitse alla võtmise algataja saatma kinnisasja omanikule teate loodusobjekti

kavandatava kaitse alla võtmise kohta, selle kaitse alla võtmise ettepaneku või eelnõu, info avaliku

arutelu toimumise koha ja aja kohta või ettepaneku arutada asja ilma avaliku aruteluta, samuti teabe

vastuväidete ja ettepanekute esitamise tähtaja kohta (LKS § 9 lõiked 4 ja 5). Avaliku väljapaneku

kestel kirjalikult esitatud ettepanekutele ja vastuväidetele peab algataja kahe nädala jooksul pärast

väljapaneku lõppemist vastama (LKS § 9 lõige 8). Pärast ettepanekute ja vastuväidete menetlemist

ning kaitse alla võtmise otsuse eelnõu uuendamist korraldatakse üldjuhul avalik arutelu (LKS § 9

lõige 9). Kui loodusobjekti kaitse alla võtmise otsuse põhiseisukohad muutuvad avaliku väljapaneku

või avaliku arutelu tulemusena, siis avaldatakse uus teade ja korraldatakse uus avalik väljapanek

(LKS § 9 lõige 10).

26. HMS § 56 lõike 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti

põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on

haldusaktis viidatud. Haldusakti põhjenduses tuleb märkida selle andmise faktiline ja õiguslik alus

(HMS § 56 lõige 2). Isiku õigusi piirava akti põhjendamine on oluline selleks, et isik mõistaks, miks

ja millisel õiguslikul alusel otsus on tehtud ning kas otsus tehti seaduslikult. Teadmata akti andmise

põhjuseid, on isikul raske argumenteeritult vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid.

Põhjendamiskohustus täidab ka haldusorgani enesekontrolli eesmärki - kas otsustamisel on jõutud

õigele seisukohale. Lisaks võimaldab põhjendamine halduskohtul haldusakti tõhusalt kontrollida.

LKS §-s 9 sätestatud menetlus sarnaneb haldusmenetluse seaduse 3. peatükis sätestatud avatud

menetlusega. Siiski on vaidlusaluse määruse andmisel kinnisasja omaniku õigused oluliselt vähem

tagatud, kui need oleksid tagatud haldusmenetluse seaduse alusel läbi viidavas haldusakti andmise

menetluses. Määruse andmisel ei ole ette nähtud haldusorgani kohustust määrust põhjendada ega

lisada aktile vaidlustamisviidet - nende nõuete kohustuslikkuse välistab HMS § 89 lõige 2. Kuigi

LKS § 9 lõike 8 järgi on haldusorgan kohustatud isiku ettepanekutele ja vastuväidetele vastama, ei

näe säte ette sisulise põhjendamise kohustust arvestamata jäetud ettepanekute ja vastuväidete puhul.

Looduskaitseseadus ega haldusmenetluse seadus ei näe ette LKS § 10 lõike 1 alusel antava määruse

põhjendamist ega kättetoimetamist. Samuti ei ole ette nähtud lisada LKS § 10 lõike 1 alusel antavale

määrusele vaidlustamisviidet ega sätestatud vaidlustamise erikorda.

Seega riivab LKS § 10 lõige 1 PS §-st 14 tulenevat põhiõigust korraldusele ja menetlusele.

27. Selleks, et riive oleks õiguspärane, peab sellel olema legitiimne eesmärk ning riive peab olema

eesmärgi suhtes proportsionaalne. Akti põhjendamata ja isikule kätte toimetamata jättes on

haldusmenetlus tõenäoliselt kiirem. Kiiremat menetlust saab pidada efektiivseks. Haldusmenetluse

efektiivsus on legitiimseks eesmärgiks.

28. Üldkogu hinnangul ei kompenseeri LKS§-s 9 ette nähtud erikord määruse menetluse puudujääke

üksikisiku õiguste kaitse seisukohalt. Kuigi määrusele tuleb lisada seletuskiri ("Õigustloovate aktide

eelnõude normitehnika eeskiri" § 51), ei pea selles kajastama kõiki akti andmise menetluses esitatud

vastuväiteid ega ettepanekuid. Määrus ei viita seletuskirjale, samuti ei ole seletuskiri määruse enda

lisaks, vaid üksnes määruse eelnõu lisaks, ning seletuskiri ei pruugi olla uuendatud lähtuvalt määruse

eelnõusse vahetult enne vastu võtmist tehtud muudatustest. Pealegi kajastab seletuskiri eelnõu

ettevalmistajate seisukohti ja kaalutlusi, mis ei pruugi kokku langeda haldusorgani enda tegelike

motiividega. Isegi kui isik teab seletuskirja olemasolust ja see kajastab haldusaktiga samal määral

põhjendusi, ei ole seda õigustloovate aktidega võrreldavalt lihtne leida, eriti juhul, kui määruse

pealkirja on võrreldes eelnõu algse versiooniga muudetud. Seejuures kehtestatakse aktiga isikule

olulised piirangud (vt käesoleva otsuse punkt 20). Kinnisasja omanikule ei toimetata määrust kätte,

vaid talle saadetakse kuue kuu jooksul kaitse alla võtmise otsusest arvates kaitsekohustuse teatis.

Teatis on teabedokument, see tähendab, et kaitsekohustuse teatise kättesaamisest ei sõltu isiku õiguste

ega kohustuste teke (LKS § 24 lõiked 1 ja 3).

29. Isikul on haldusakti andmise menetluses õigus tutvuda dokumentide ja toimikuga igas

menetlusstaadiumis tulenevalt HMS §-st 37. Lisaks dokumentidega tutvumisele LKS § 9 lõike 7

kohasel avalikul väljapanekul saab isik LKS § 10 lõike 1 alusel antava määruse puhul paluda

täiendavat informatsiooni üksnes selgitustaotlusega märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise

seaduse alusel. Seega isegi kui isik suudab end määruse põhjendustega kurssi viia, saab ta neist

tõenäoliselt niivõrd hilja teada, et tal ei ole enam õigel ajal võimalik oma vastuargumente

haldusorganile esitada.

30. Arvestades eeltoodut, piirab LKS § 10 lõige 1 intensiivselt isiku põhiõigust korraldusele ja

menetlusele. Niivõrd ulatuslikule piirangule ei ole õigustust, st et piirang on ebaproportsionaalne.

Eeltoodust tulenevalt leiab üldkogu, et LKS § 10 lõike 1 tekstiosa "määrusega" on PS §-ga 14

vastuolus ja tuleb kehtetuks tunnistada, kuna sellest lähtuvalt tuleb akti andmise menetlusele

kohaldada haldusmenetluse seaduses sätestatud määruse andmise reegleid, mis ei taga isikute

põhiõigust korraldusele ja menetlusele.

31. LKS § 10 lõikes 1 tekstiosa "määrusega" kehtetuks tunnistamise tõttu ei kohaldu enam sätte

alusel antavale aktile õigustloovat akti puudutavad normid, sealhulgas vaidlustamise reeglid. See

tähendab, et LKS § 10 lõike 1 alusel antav akt on halduskohtus vaidlustatav, nii nagu näeb ette

halduskohtumenetluse seadustik üksikjuhtumit reguleerivate aktide puhul (HKMS § 4 lõige 1).

Järelikult ei ole normi osa kehtetuks tunnistamise tagajärjel isiku PS § 15 lõikes 1 sätestatud

kaebeõigus enam piiratud.

32. Üldkogu märgib täiendavalt, et kuna hoiualade kaitse alla võtmise otsuste puhul ei ole tegemist

materiaalses mõttes määrustega, ei kohaldu neile LKS § 10 lõike 1 tekstiosa "määrusega" kehtetuks

tunnistamise järel mitte HMS § 93 lõige 1, vaid HMS § 61 lõige 2.

II

33. Kuna käesoleva otsuse punktis 31 leiti, et vaidlustatud akti peale saab halduskohtusse kaebuse

esitada, saab üldkogu kaebuse läbi vaadata. Käesoleva otsuse punktis 30 leiti, et LKS § 10 lõike 1

tekstiosa "määrusega" tuleb põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistada. Seetõttu ei kohaldu aktile

mitte haldusmenetluse seaduse määruse andmise menetluse reeglid, vaid lähtuvalt akti sisust tuleb

kohaldada üksikakti andmise menetluse norme. Järgnevalt kontrollib üldkogu vaidlustatud akti

vastavust nendele nõuetele.

34. Keskkonnaminister algatas 9. juuli 2004. aasta käskkirjaga nr 643 seitsmekümne kahe Saare

maakonna hoiuala, sh Võilaiu hoiuala moodustamise. Teade hoiualade moodustamise algatamise

kohta avaldati Ametlikes Teadaannetes 11. augustil 2004. Teade Saare maakonna hoiualade

moodustamise algatamise kohta avaldati 12. augustil 2004 ajalehtedes Meie Maa ja Eesti Ekspress.

Teadetes määrati avaliku väljapaneku toimumise ajaks 16. august kuni 12. september 2004.

OÜ-le Baltic Wind Energy kuuluvate kinnistute endine omanik V. Tammisaar esitas 17. augustil 2004

kirjaliku vastuväite oma kinnistute hoiualasse arvamisele.

30. septembril 2004 avaldati Ametlikes Teadaannetes ja 8. oktoobril 2004 ajalehes Meie Maa teade

Saare maakonna hoiualade, mh kavandatava Võilaiu hoiuala moodustamise avalike arutelude kohta.

Võilaiu hoiuala puudutav avalik arutelu toimus 24. novembril 2004, arutelul osales ka V. Tammisaar.

7. märtsil 2005 vastas Saaremaa Keskkonnateenistus kirjaga V. Tammisaare vastuväitele tema

kinnistute hoiualasse arvamisele (toimiku I kd, leht 24). Kirjas selgitas keskkonnateenistus, millised

loodusväärtused kaebaja kinnistutel on leitud, ning andis teada, et kaebajale kuuluvad kinnistud

Roostiku, Nuka, Kadastiku ja Kruusiaugu plaanitakse arvata hoiualasse, Lagle kinnistu jääb aga

hoiuala piiridest välja. Keskkonnateenistus selgitas ka seda, et Natura 2000 kaitserežiim ei sea

piiranguid kinnistutele tuulepargi rajamiseks, kui keskkonnamõjude hinnang selleks on positiivne.

14. märtsil 2005 esitas V. Tammisaar kirjas keskkonnateenistusele uuesti vastuväite talle kuuluvate

kinnistute hoiualasse arvamisele.

27. juulil 2006 võttis Vabariigi Valitsus vastu määruse nr 176 "Hoiualade kaitse alla võtmine Saare

maakonnas", milles on nimetatud 27 Saare maakonnas kaitse alla võetavat hoiuala ning nende kaitse-

eesmärgid. 18. mail 2007 võttis Vabariigi Valitsus vastu määruse nr 156 "Vabariigi Valitsuse 27. juuli

2006. a määruse "Hoiualade kaitse alla võtmine Saare maakonnas" muutmine", millega võeti kaitse

alla veel 41 hoiuala Saare maakonnas, sh Võilaiu hoiuala, mis hõlmab varem V. Tammisaarele

kuulunud Roostiku, Nuka, Kadastiku ja Kruusiaugu kinnistuid, mille omanikuna on 23. mail 2007

kinnistusraamatusse kantud OÜ Baltic Wind Energy.

35. OÜ Baltic Wind Energy on seisukohal, et kuna määrusega nr 176 Võilaiu hoiuala ei moodustatud

ning määrusega nr 156 esimest määrust muudeti, oleks tulnud läbi viia uus LKS §-le 9 vastav

menetlus. Haldus- ja ringkonnakohus aga leidsid, et määrus nr 176 ei sisaldanud otsust Võilaiu

hoiuala kohta - seda ei otsustatud moodustada ega moodustamata jätta. Esimene õigusakt Võilaiu

hoiuala kohta oli määrus nr 156.

36. Riigikohus nõustub kohtute seisukohaga. Kuigi keskkonnaminister algatas juulis 2004 korraga 72

Saare maakonna hoiuala kaitse alla võtmise, tuleb iga üksiku hoiuala kaitse alla võtmist mõista

eraldiseisva loodusobjekti kaitse alla võtmise menetlusena looduskaitseseaduse teise peatüki mõttes.

Võilaiu hoiuala moodustamise menetlus algas keskkonnaministri 9. juuli 2004. aasta käskkirja

vastuvõtmisega ja lõppes Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. aasta määruse vastuvõtmisega. LKS §-ga

9 nõutavad menetlusetapid - kinnistuomanike teavitamine, kaitse alla võtmise otsuse eelnõu avalik

väljapanek ja avalik arutelu - on Võilaiu hoiuala kaitse alla võtmise menetluses läbi viidud.

37. Vabariigi Valitsuse 27. juuli 2006. aasta määruse nr 176 pealkiri võis aga kinnistuomanikke

eksitada, jättes neile mulje, et tegemist on ammendava loeteluga Saare maakonnas kaitse alla

võetavaist hoiualadest. Samuti pole kohtud tuvastanud, et V. Tammisaart oleks teavitatud Võilaiu

hoiuala kaitse alla võtmise menetluse jätkumisest pärast määruse nr 176 vastuvõtmist. Kahe määruse

vastuvõtmise vahele jääva kümne kuu jooksul ei toimunud haldusorgani ja menetlusosalise vahel

mingit suhtlust. Riigikohtu halduskolleegiumi praktika kohaselt eeldab hea halduse põhimõte muu

hulgas seda, et isikule tuleb anda mõistliku aja jooksul teavet teda puudutava asja menetlemise

käigust ja selle asja lahendamist mõjutavatest haldusaktidest ning muud asjakohast teavet (vt nt

18. novembri 2004. aasta otsus asjas nr 3-3-1-33-04, punkt 16; 5. märtsi 2007. aasta otsus asjas nr 3-

3-1-102-06, punkt 21 jt). Hea halduse põhimõttega kooskõlas olevaks ei saa pidada menetluse

läbiviimist menetlusosalise teadmata ja menetlusosalisega suhtlemata.

38. Menetluse sellisel viisil läbiviimisel on rikutud ka Roostiku, Nuka, Kadastiku ja Kruusiaugu

kinnistute omaniku õigust olla ära kuulatud, mis tuleneb HMS § 40 lõikest 1 ja LKS §-st 9. Kinnistu

toonane omanik V. Tammisaar sai küll esitada oma ettepanekud ja vastuväited hoiuala kaitse alla

võtmise otsuse avaliku väljapaneku ajal 16. augustist kuni 12. septembrini 2004, samuti esitas ta

vastuväite 14. märtsil 2005 (see vastuväide jäi haldusorgani vastuseta, mistõttu pole võimalik

järeldada, kas vastuväidet on otsuse tegemisel arvesse võetud). Sellest ajast kuni lõpliku otsuse

vastuvõtmiseni jäi aga enam kui kahe aasta pikkune ajavahemik, mille kestel võisid faktilised

asjaolud muutuda.

39. Seega ei tulnud Võilaiu hoiuala kaitse alla võtmisel määruse nr 156 vastuvõtmisega küll läbi viia

uut täiemahulist avatud menetlust, kuid kinnistuomanikke oleks tulnud teavitada menetluse

jätkumisest ning neile oleks tulnud enne hoiuala kaitse alla võtmist 2007. aasta mais anda uuesti

võimalus esitada oma seisukoht.

40. HMS § 56 lõike 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti

põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on

haldusaktis viidatud. Haldusakti põhjenduses tuleb märkida selle andmise faktiline ja õiguslik alus

(HMS § 56 lõige 2). Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes tuleb märkida kaalutlused,

millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (HMS § 56 lõige 3).

Vaidlustatud aktis on märgitud selle andmise õiguslikuks aluseks LKS § 10 lõige 1, mille kohaselt

võtab ala kaitsealana või hoiualana kaitse alla Vabariigi Valitsus määrusega. Tegemist on normiga,

mis määrab otsustaja. Õigusnormi, mis oleks sisuliseks aluseks aktis loetletud hoiualade kaitse alla

võtmisele, aktist ei nähtu. Selliseks normiks saaks olla eelkõige LKS § 7, mille kohaselt on

loodusobjekti kaitse alla võtmise eelduseks selle ohustatus, haruldus, tüüpilisus, teaduslik, ajaloolis-

kultuuriline või esteetiline väärtus või rahvusvahelisest lepingust tulenev kohustus. Seejuures oleks

tulnud märkida, milline LKS §-s 7 nimetatud alternatiividest konkreetsel juhul hoiualade kaitse alla

võtmise tingis, koos asjakohaste selgitustega faktiliste asjaolude kohta. Seega on vaidlustatud akti

õiguslikud põhjendused ebapiisavad ega võimalda kohtul akti sisulist õiguspärasust kontrollida.

41. Järgnevalt on määruses esitatud kaitse alla võetavate hoiualade loetelu. Iga hoiuala juurde on

märgitud selle kaitse-eesmärgiks olevad loodus- ja linnudirektiivi lisade loeteludele vastavad

elupaigatüübid ja liigid. Kohtuvaidluse objektiks olevas punktis 66 on loetletud Võilaiu hoiuala

kaitse-eesmärgid. Otsuse lõpus on märgitud, et selle lisad on avaldatud elektroonilises Riigi Teatajas.

Lisadeks on hoiualade (sh Võilaiu) kaardid, kust nähtub, millised kinnistud jäävad iga hoiuala

piiridesse. 15. oktoobri 2009. aasta otsuses haldusasjas nr 3-3-1-57-09 leidis Riigikohtu

halduskolleegium, et piisavaks põhjenduseks hoiuala kaitse alla võtmisel ei saa pidada loetelu

linnuliikidest, kelle kaitseks hoiuala moodustatakse, kui puuduvad põhjendused hoiuala piiride kohta,

viited tõenditele nimetatud linnuliikide elamise kohta kaitse alla võetaval alal ning kaalutlused,

millest haldusakti andmisel on lähtutud (punkt 12). Ka praeguses asjas vaidlustatud määruses nr 156

on esitatud üksnes loetelu kogu Võilaiu hoiualal kaitstavate elupaigatüüpide ja linnuliikide kohta.

Puuduvad viited muudele dokumentidele (nt eksperthinnangud, loodusväärtuste asukohta näitavad

kaardid jm), millest võiks selguda hoiuala piiride põhjendused, selgitused, kus konkreetsed

loodusväärtused hoiualal asuvad, kaitserežiimi valiku argumendid ja muud põhjendused. Seega on

lisaks õigusliku aluse ebapiisavusele nõuetekohaselt välja toomata ka akti faktiline alus.

42. Vaidlustatud määrusest puuduvad kaalutlused, millest hoiuala moodustamisel on lähtutud.

Riigikohus ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, mille kohaselt kaalutluste ebapiisav väljatoomine

pole praegusel juhul oluline viga, kuna hoiuala moodustamise näol on tegemist kinnistuomaniku

õigusi kõige vähem piirava loodusdirektiivi eesmärkide saavutamist võimaldava kaitserežiimiga.

LKS § 69 kohaselt koosneb Euroopa Liidu Natura 2000 võrgustik Eestis linnualadest, millest Eesti

riik on Euroopa Komisjoni lähtuvalt linnudirektiivist teavitanud, ja aladest, millel on loodusdirektiivi

kohaselt Euroopa Komisjoni seisukohast üleeuroopaline tähtsus. Euroopa Komisjon arvas kaebaja

kinnistud ühenduse tähtsusega Väikese väina loodusala koosseisu 12. detsembri 2008. aasta otsusega

nr 2009/94/EÜ. See tähendab, et kaebaja kinnistud ei asunud hoiualasse arvamise ajal 18. mail 2007

Natura 2000 võrgustiku loodusalal. Vabariigi Valitsus arvas kaebaja kinnistud "Euroopa Komisjonile

esitatavasse Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja" 23. aprilli 2009. aasta korraldusega nr 148.

Selle korralduse on kaebaja halduskohtus vaidlustanud. Vaidlustatud määruse vastuvõtmise ajal

puudus kaebaja kinnistutel seega seos loodusdirektiivi alusel loodava Natura 2000 võrgustikuga.

Hoiuala moodustamine oli esimene kaebaja kinnistuil püsivaid looduskaitselisi piiranguid kehtestav

otsus, mille tegemisel oli Vabariigi Valitsusel ulatuslik kaalutlusruum. Otsuse vastuvõtmise ajal

puudus riigil loodusdirektiivi artikli 4 lõikest 4 tulenev kohustus määrata ala erikaitsealaks.

Eeltoodust tulenevalt ei vasta tõele ka määruse nr 156 seletuskirjas hoiualade kaitse alla võtmise

põhjendusena toodud väide, et määrusega kaitse alla võetavad hoiualad on oma loodusväärtuste tõttu

arvatud üleeuroopalisse kaitstavate alade võrgustikku Natura 2000. Seejuures tuleb märkida, et

seletuskirjas toodud põhjendusi, isegi kui need oleksid asjakohased, ei saaks HMS § 56 lõike 1

kohaselt määruse nr 156 põhjendustena arvestada, kuna sellele dokumendile ei ole määruses viidatud

ning seda ei ole koos määrusega menetlusosalistele teatavaks tehtud.

43. Eeltoodust tulenevalt on Võilaiu hoiuala moodustamise otsuse tegemisel rikutud nii menetlus- kui

ka vorminõudeid. HMS § 58 lõike 1 kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes

põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui

need rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Sama põhimõte on kohaldatav ka haldusakti

tühistamise nõude lahendamisel kohtus. Seega tuleb tühistamiskaebuse rahuldamise üle otsustamisel

kontrollida, kas tuvastatud menetlusvead (kinnistute omaniku nõuetele mittevastav kaasamine ja

ärakuulamine) ja vormivead (akti põhjendamata jätmine) võisid mõjutada Võilaiu hoiuala kaitse alla

võtmise otsuse sisu ning kas haldusakt on vaatamata neile vigadele kontrollitav.

44. Riigikohtu halduskolleegium on üldjuhul pidanud akti tühistamise aluseks haldusakti nõuete

kohaselt põhjendamata jätmist, mistõttu akti sisuline õiguspärasus ei ole kohtus kontrollitav (vt nt

22. mai 2002. aasta otsus haldusasjas nr 3-3-1-14-00, punkt 5; 17. oktoobri 2007. aasta otsus

haldusasjas nr 3-3-1-39-07, punkt 13; 15. jaanuari 2009. aasta otsus haldusasjas nr 3-3-1-87-08, punkt

19; 17. septembri 2008. aasta otsus haldusasjas nr 3-3-1-39-08, punkt 10). Asjas kogutud

materjalidest nähtub iseenesest, et kinnistute endist omanikku V. Tammisaart on hoiuala

moodustamise menetluses teavitatud sellest, et tema kinnistuil on leitud loodusdirektiivi kohaselt

olulised elupaigad lood ja alvar (Saaremaa Keskkonnateenistuse 7. märtsi 2005. aasta kiri). Kuigi

nimetatud teabe kaebajale kättesaadavaks tegemine kompenseerib mõnevõrra vaidlustatud akti

põhjendamise puudujääke, ei selgu ka sellest dokumendist kinnistuomaniku jaoks, millisel õiguslikul

alusel ja millistele kaalutlustele tuginedes tema kinnistud hoiualasse arvati.

Riigikohtu halduskolleegium on leidnud, et erandlikes olukordades, kus haldusorgan peaks igal juhul

sama sisuga haldusakti uuesti välja andma, ei pruugi akti tühistamine selle põhjenduste puudulikkuse

tõttu menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt olla põhjendatud (5. novembri 2008. aasta otsus

haldusasjas nr 3-3-1-49-08, punkt 11; 15. oktoobri 2009. aasta otsus haldusasjas nr 3-3-1-57-09,

punkt 13). Riigikohus on seisukohal, et praegusel juhul ei ole tegemist sellise erandliku olukorraga.

Kuna haldusakt peab vastama selle andmise ajal kehtivale õigusele (HMS § 54) ja faktilisele

olukorrale, saab kohus tühistamisnõude raames haldusakti hinnata üksnes akti andmise aja seisuga (vt

ka Riigikohtu halduskolleegiumi 21. veebruari 2011. aasta otsus asjas nr 3-3-1-80-10, punkt 23).

Seetõttu ei saa Riigikohus kaebuse rahuldamise või rahuldamata jätmise üle otsustamisel arvesse

võtta asjaolu, et Euroopa Komisjon arvas kaebaja kinnistud 2008. aasta detsembris ühenduse

tähtsusega Väikese väina loodusala koosseisu.

Ka menetlusnõuete rikkumist tuleb praegusel juhul pidada oluliseks, kuna pole välistatud, et

menetlusosalise nõuetekohasel kaasamisel ja ärakuulamisel oleks Vabariigi Valitsus võinud jõuda

erinevale lõppotsusele.

45. Eeltoodust tulenevalt tuleb vaidlustatud akt menetlusnõuete ja põhjendamisnõude rikkumise tõttu

tühistada. Nii halduskohtu kui ka ringkonnakohtu otsus praeguses asjas tuleb tühistada. OÜ Baltic

Wind Energy kaebus tuleb rahuldada osaliselt - kaebaja on taotlenud määruse nr 156 tühistamist osas,

millega arvati Võilaiu hoiuala koosseisu talle kuuluvad kinnistud Roostiku, Nuka, Kadastiku,

Kruusiaugu ja Lagle. Kohtud on tuvastanud, et Lagle kinnistut vaidlustatud määrusega Võilaiu

hoiualasse ei arvatud (vt ringkonnakohtu otsuse punkt 13, kolmas lõik). Seega jääb OÜ Baltic Wind

Energy kaebus selles osas rahuldamata. Proportsionaalselt rahuldab Riigikohus kaebuse seega 4/5

ulatuses.

46. Kuna Riigikohus teeb asjas uue otsuse, tuleb HKMS § 93 lõike 4 kohaselt otsustada ka

menetluskulude jaotuse üle. HKMS § 92 lõike 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks

otsus tehti. Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse

rahuldamisega.

Halduskohtus taotles OÜ Baltic Wind Energy vastustajalt õigusabikulude väljamõistmist 84 370

krooni ulatuses (toimiku I köide, leht 195; kehtivas vääringus 5392 eurot 23 senti). Vastustaja

esindaja leidis halduskohtu istungil, et õigusabikulud on menetluse vähest keerukust arvestades

ebamõistlikult suured. Apellatsioonkaebuses on OÜ Baltic Wind Energy küll taotlenud

menetluskulude vastustajalt väljamõistmist, kuid menetluskulude nimekirja apellatsioonimenetluse

jooksul kohtule esitanud ei ole. Kohtuasja toimikust nähtub üksnes 250-krooni suuruse riigilõivu

tasumine (toimiku I köide, lehed 253 ja 259). Ka kassatsioonimenetluses ei ole OÜ Baltic Wind

Energy menetluskulude nimekirja esitanud.

Seega on OÜ Baltic Wind Energy menetluskulud kokku 84 620 krooni (84 370 krooni + 250 krooni)

(5408 eurot 20 senti). 4/5 sellest summast on 67 696 krooni (4926 eurot 56 senti). Riigikohus nõustub

vastustajaga, et kohtuasja mahtu arvestades ei ole põhjendatud OÜ Baltic Wind Energy esimeses

kohtuastmes kantud õigusabikulude taotletud ulatuses väljamõistmine, mistõttu Riigikohus mõistab

vastustajalt OÜ Baltic Wind Energy kasuks välja 3500 eurot (54 763 krooni 10 senti) (HKMS § 93

lõige 5).

Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 90 lõike 2 alusel tagastada.

Märt Rask

Tõnu Anton

Jüri Ilvest

Peeter Jerofejev

Henn Jõks

Ott Järvesaar

Eerik Kergandberg

Lea Kivi

Indrek Koolmeister

Ants Kull

Villu Kõve

Lea Laarmaa

Jaak Luik

Priit Pikamäe

Ivo Pilving

Jüri Põld

Harri Salmann

Tambet Tampuu