3-3-1-22-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-22-11 Määruse kuupäev 30. mai 2011 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Ivo Pilving, Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Ljudmilla Dovženko kaebus Eesti Vabariigi tekitatud kahju hüvitamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. a määrus haldusasjas nr 3-09-2215 Menetluse alus Riigikohtus Ljudmilla Dovženko määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Anda haldusasi läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Ljudmilla Dovženko esitas halduskohtule kaebuse Eesti Vabariigi poolt õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud varalise ja mittevaralise kahju hüvitamiseks Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 14 lg 1 alusel. L. Dovženko kasutas eluruumi Tallinnas Kreutzwaldi 7-5, mis ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni 27. septembri 1993. a otsuse nr 1096 kohaselt kuulus võõrandamise ajal Theodor Teichile, kes oli Saksamaale ümberasunu omandireformi aluste seaduse (ORAS) mõttes. Kahju tekitati pikaajalise õigusliku ebaselgusega seetõttu, et kuna ORAS § 7 lg 3 alusel polnud selge, kas ümberasunu vara tagastatakse, siis puudus kaebajal võimalus kasutatava eluruumi erastamiseks, mis tõi kaasa perekonnaja eraelu puutumatuse põhiõiguse ja põhiõiguse menetlusele ja korraldusele rikkumise. Kahju suuruse kindlaksmääramisel tuleks aluseks võtta teostamata jäänud võimalus erastada kasutatav eluruum või soetada endale tolleaegse hinnaga eluase mujal. Arvestades erastamisvõimaluse puudumist ja eluruumide kallinemist, tuleb kaebaja varalist kahju mõista õiguslikult kui saamata jäänud tulu 1 355 993 krooni. RVastS § 9 lg 1 alusel kuulub hüvitamisele ka mittevaraline kahju, mille hüvitise suurus oleks kooskõlas Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIÕK) praktikast lähtuvalt 1 428 496 kr. RVastS § 9 lg 1 kohaldamist õigustaks kaebaja ebakindlus oma tuleviku suhtes ja stress. Kaebaja esitas ka taotluse riigilõivu tasumisest vabastamiseks, kuna RVastS § 14 alusel esitatud kahju hüvitamise kaebuselt riigilõivu nõudmine on põhiseaduse vastane. 2. Tallinna Halduskohtu 12. veebruari 2010. a määrusega jäeti L. Dovženko taotlus riigilõivu tasumisest vabastamiseks rahuldamata ja anti tähtaeg riigilõivu tasumiseks. Kohus leidis, et kaebaja pole väitnud, et ta ei saa lõivu tasuda maksevõime puudumise tõttu. Riigilõivud on kehtestatud seadusega ja lõivul on legitiimne eesmärk - menetlusökonoomia. Lõiv aitab ära hoida liigseid, pahatahtlikke ja ilmselt põhjendamatuid, sh liialdatud kahjunõudega kaebusi. Riigilõivu nõue üldse ja

ka kohaldamisele kuuluv lõivumäär pole põhiseadusega vastuolus. Tegemist on proportsionaalse piiranguga, sobiva ja vajaliku abinõuga menetlusökonoomia kindlustamiseks. 3. L. Dovženko esitas halduskohtu 12. veebruari 2010. a määruse peale määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule, milles taotles halduskohtu määruse tühistamist ja taotluse rahuldamist või alternatiivselt lõivumäära 0,05% kohaldamist. Määruskaebuses väideti, et RVastS § 14 alusel esitatud kahjunõude puhul on sisuliselt tegemist individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebusega, mis on lõivuvaba. Kohtu arutlus kaebaja maksevõimest on asjakohatu, sest lõivuvabastust taotletakse kaebuse aluseks olevate eriliste asjaolude tõttu ja lõivu ebamõistlikust suurusest lähtudes. Arvestatud pole EIÕK ulatusliku praktikaga vaidlusalustes küsimustes ja Riigikohtu seisukohtadega seoses ORAS § 7 lg-ga 3 ja kahju hüvitamisega. 4. Tallinna Ringkonnakohtu 7. aprilli 2010. a määrusega jäeti L. Dovženko määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata. Ringkonnakohus põhjendas sellist lõppjäreldust riigilõivu legitiimse eesmärgiga kohtumenetluses ja seisukohaga, et lõiv on sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu menetlusökonoomia tagamiseks. Ringkonnakohus leidis, et mittevaralise kahju hüvitamise nõue on põhiosas perspektiivitu ja varalise kahju hüvitamise nõue olulises osas põhjendamatu. Kaebeõigust võib kuritarvitada ka sellega, et riigi vastu esitatakse põhjendamatuid, läbimõtlematuid ja liialdatud kahjunõudeid. Mõistlik on hinnata kaebuselt tasumisele kuuluva riigilõivu suurust võrrelduna sellega, kui suure varalise hüve saavutaks kaebuse esitaja kaebuse rahuldamisel. Esitatud kaebuse võrdlemine individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebusega ei toetu kehtivale õigusele. Ringkonnakohus selgitas, kuidas määruses esitatud põhjendused on kooskõlas EIÕK praktikaga ja Riigikohtu lahenditega sarnastes asjades. 5. Riigikohtu halduskolleegiumi 12. augusti 2010. a määrusega jäeti L. Dovženko määruskaebus ringkonnakohtu 7. aprilli 2010. a määruse peale menetlusse võtmata. 6. Tallinna Halduskohtu 4. novembri 2010. a määrusega tagastati L. Dovženko kaebus nõutud riigilõivu tasumata jätmise tõttu. 7. L. Dovženko esitas halduskohtu 4. novembri 2010. a määruse peale määruskaebuse, milles taotles, et ringkonnakohus tühistaks halduskohtu määruse ja teeks uue määruse, millega võtaks kaebuse menetlusse. Määruskaebuses väideti, et kaebajal polnud majandusliku seisundi tõttu võimalik nõutud riigilõivu tasuda, sest peaaegu kogu sissetulek kulub eluasemelaenu tagastamisele ja halduskohtu määrus rikub kaebaja põhiõigusi, sh õigust õiglasele kohtulikule arutamisele, õigust tõhusale menetlusele enda kaitseks ja õigust olla kaitstud riigi omavoli eest. 8. Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. a määrusega jäeti L. Dovženko määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu 4. novembri 2010. a määrus muutmata. Ringkonnakohus selgitas, et kontrollib üksnes halduskohtu 4. novembri 2010. a määruse seaduslikkust, kaebaja väited võimetusest tasuda riigilõivu pole aga asjakohased. Kuna kaebaja ei tasunud halduskohtu 12. veebruari 2010. a määrusega nõutud riigilõivu, oli kaebuse tagastamine õiguspärane. Kohtul puudus kaalumisruum teistsuguse lahendi tegemiseks. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. L. Dovženko esitas Riigikohtule määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. a määruse ja Tallinna Halduskohtu 4. novembri 2010. a määruse tühistamiseks, väites, et: 1) majandusliku seisundi tõttu ei ole tal võimalik nimetatud ulatuses lõivu tasuda; 2) käiguta jätmise määruse peale, millega tuvastati lõivu kohustus ja suurus, ei saa määruskaebust esitada; 3) ringkonnakohus ei põhjendanud seda, miks ta ei nõustu määruskaebuse esitaja väidetega; 4) halduskohus märkis ebaõigesti, et tasumisele kuulub lõiv 139 224 kr ja 45 s. Tegelikult kuulub tasumisele lõiv 130 000 kr; 5) kaebuses oli määruskaebuse esitaja seisukohal, et RVastS § 14 alusel esitatud kahju hüvitamise kaebuselt lõivu nõudmine ja riigilõivuseaduse § 22, mis ei näe ette lõivuvaba kaebuse esitamist, on põhiseaduse vastane; 6) tegemist ei ole "kergemeelse" kaebusega. Käesolevas asjas kaebuse mitterahuldamise prognoosimine on raske või võimatu, kuna puudub sellekohane kohtupraktika; 7) lõive tõsteti alates 1. jaanuarist 2009. 130 000 kr suurust lõivu saab käesolevas asjas pidada ülisuureks; 8) RLS § 56 lg 11, mille kohaselt tuleb tasuda lõivu 130 000 kr, on vastuolus PS §-dega 12, 13, 14, 15 ja 32. Kaebajalt on võetud võimalus oma subjektiivseid õiguseid kohtu kaudu kaitsta. 10. Justiitsministeerium palub jätta määruskaebus rahuldamata, kuna see ei ole põhjendatud. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 11. Esmalt analüüsib kolleegium, kas kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuse lahendamisel saab hinnata lõivu suuruse põhiseaduspärasust (I). Seejärel esitab kolleegium seisukoha lõivu suurust ettenägeva sätte põhiseaduspärasuse osas (II). I 12. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 10 lg 6, § 84 lg 1 ja RLS § 56 lg 11 kohaselt tuleb kaebajal kahju hüvitamise kaebuse esitamisel tasuda riigilõivu. Kaebuse saamisel kontrollib kohus ka seda, kas isik on tasunud riigilõivu (HKMS § 11 lg 1 p 1). Kui isik ei ole tasunud riigilõivu, jätab kohus määrusega (käesoleval juhul Tallinna Halduskohtu 12. veebruari 2010. a määrus) kaebuse käiguta ja annab tähtaja puuduste kõrvaldamiseks (HKMS § 11 lg 2). Kuna halduskohtumenetluse seadustik ei näe ette võimalust esitada määruskaebust kaebuse käiguta jätmise määruse peale ning see määrus ei takista ka asja edasist menetlust, ei saa selle määruse peale määruskaebust esitada (HKMS § 471 lg 1). Kui kaebus oli puudusega ja kaebaja jätab kaebuse käiguta jätmise määruses ettenähtud tähtaja jooksul puuduse kõrvaldamata (nt lõivu tasumata), tagastatakse kaebus HKMS § 11 lg 3 alusel. Kaebuse tagastamine HKMS § 11 lg 3 alusel eeldab, et kaebus on puudusega. Kaebust ei saa tagastada, kui kohus leidis kaebuse käiguta jätmisel ekslikult, et kaebus on puudusega. Seega on kaebusele nõudeid sätestavad õigusnormid asjassepuutuvad HKMS § 11 lg 3 kohaldamisel. Kaebuse tagastamise määruse peale saab isik esitada määruskaebuse (HKMS § 11 lg 8).

Asjas tingis kaebuse tagastamise see, et kaebaja ei tasunud seadusega ettenähtud lõivu. Kuna kaebuse tagastamise määruse peale saab kaebaja esitada määruskaebuse, kontrollitakse selle lahendamisel ka käiguta jätmise põhjendatust. Seetõttu saab kõrgemalseisev kohus lõivu tasumise kohustuse ja suuruse ning selle põhiseaduspärasuse osas anda õigusliku hinnangu kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuse lahendamisel (vt ka Riigikohtu üldkogu 12. aprilli 2011. a otsus asjas nr 3-2-1-62-10, p 31). Seega on RLS § 56 lg 11 asjassepuutuvaks sätteks, kuna lõivu tasumise kohustus ja suurus tuvastatakse nimetatud õigusnormi alusel. Selle sätte puudumisel ei oleks kohus tohtinud kaebust tagastada. 13. Esialgses kaebuses taotles kaebaja lõivu tasumisest vabastamist ja põhjendas seda väitega, et riigivastutuse seaduse § 14 alusel esitatud kahju hüvitamise kaebuselt lõivu nõudmine ja olukord, kus RLS § 22 ei näe ette lõivuvaba kaebuse esitamist, on põhiseaduse vastane. Nimetatud väidet analüüsisid nii halduskui ka ringkonnakohus 12. veebruari ja 7. aprilli 2010. a määrustes, millega jäeti lõivust vabastamise taotlus rahuldamata. Asjaolu, et kohtud on analüüsinud lõivu tasumise kohustuse põhiseaduspärasust määruses, millega jäeti kaebaja taotlus riigilõivust vabastamiseks rahuldamata, ei välista kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuses RLS § 56 lg 11 põhiseaduspärasuse küsimuse tõstatamist. Kolleegium on sellel seisukohal seetõttu, et ka kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuses on RLS § 56 lg 11 asjassepuutuvaks sätteks (vt käesoleva otsuse p 12). Riigilõivust vabastamise taotluse lahendamise esmaseks esemeks on see, kas kaebaja kuulub HKMS § 91 lg 1 kohaldamisalasse ja kas ta tuleb vabastada riigilõivu tasumise kohustusest või mitte. Riigilõivust vabastamise taotluse lahendamisel ei ole esmaseks küsimuseks riigilõivu täpne suurus. Käesoleval juhul analüüsisid nii halduskui ka ringkonnakohus lõivust vabastamata jätmise määruses peamiselt seda, kas lõivu tasumise kohustus kui selline on põhiseaduspärane, mitte aga kaebajalt nõutud lõivu suuruse põhiseaduspärasust. 14. Kolleegium on seisukohal, et lõivu suuruse põhiseaduspärasuse kontrolli eelduseks ei pruugi alati olla see, et tuvastatud on isiku maksejõetus. Ka siis, kui isiku maksejõuetust ei ole tuvastatud või isik leiab, et lõivu suurus on põhiseadusvastane, võib lõivu tasumise kohustus ja lõivu suurus riivata isiku kohtusse pöördumise (PS § 15) ja ka nt omandiõigust (PS § 32), kuna ta peab kohtusse pöördumiseks ja asjas sisulise otsustuse saamiseks loobuma osast oma varast. Käesoleval juhul on kaebaja kohtusse pöördumine takistatud, kuna kohtusse pöördumiseks peaks kaebaja loobuma märkimisväärsest osast oma varast. Kohtumenetluses ei ole kaebaja tegelik maksejõuetus analüüsi objektiks olnud. Kuigi tegemist ei ole sarnaste asjadega, pidas Riigikohtu üldkogu asjas nr 3-2-1-62-10 võimalikuks võtta seisukoht lõivu suuruse põhiseaduspärasuse osas hoolimata sellest, et tuvastatud ei olnud AS Wipestrex Grupp majanduslikku seisundit. 15. Eeltoodust tulenevalt saab kolleegium käesolevas asjas kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuse lahendamisel analüüsida lõivu suuruse põhiseaduspärasust.

II 16. Kaebaja taotles varalise kahju 1 355 993 kr ja mittevaralise kahju hüvitamist summas 1 428 496 kr, seega kokku 2 784 489 kr hüvitamist. Halduskohus tagastas kaebuse HKMS § 11 lg 3 alusel ja põhjendas seda sellega, et kaebaja ei tasunud riigilõivu 139 224 kr ja 45 s. Kaebuse esitamise ajal kehtinud RLS § 56 lg 11 sätestas: "Halduskohtule kahju hüvitamiseks või alusetu rikastumise teel saadu tagastamiseks kaebuse esitamisel tasutakse riigilõivu 5 protsenti summast, mille väljamõistmist taotletakse, või vara väärtusest, mille tagastamiseks kohustamist taotletakse, kuid mitte alla 250 krooni ja mitte rohkem kui sama suure hagihinnaga hagi esitamisel tsiviilkohtumenetluses." Sama suure hagihinnaga hagi esitamisel tsiviilkohtumenetluses oleks tulnud vastavalt riigilõivuseaduse lisale 1 tasuda riigilõivu 130 000 kr. Seega tuli kaebuselt tasuda lõivu 130 000 kr, mitte 139 224 kr ja 45 s, nagu märkis halduskohus. 17. Riigikohtu üldkogu asus 12. aprilli 2011. a otsuses asjas nr 3-2-1-62-10 (p 45) lõivu legitiimse eesmärgi osas seisukohale: "Üldkogu arvates saab lugeda põhiseaduse järgi lubatavaks eesmärki, et hagimenetluses kantakse vähemalt rahaliste vaidluste puhul riigi tehtavad kulud õigusemõistmisele eelkõige menetlusosaliste endi makstavate lõivude arvel (menetlusosaliste õigusemõistmise kulutuste kandmisest osavõtu põhimõte), st teised maksumaksjad ei pea seda menetlust vähemalt üldjuhul finantseerima. Küll ei saa seda põhimõtet laiendada selliselt, et sarnaselt peaks menetlusosalised tervikuna finantseerima ka kohtumenetlusi, kus on mängus avalikud huvid, nt lapsi ja perekonda puudutavates vaidlustes, vaidluseid riigiga või ka nt süüteomenetlusi. Riigilõivu legitiimseks eesmärgiks põhiseaduse tähenduses on ka menetlusökonoomia, et vältida põhjendamatute, pahatahtlike jms kaebuste menetlemist, kuna see võib kaasa tuua kohtusüsteemi suutmatuse pakkuda isikutele tõhusat õiguskaitset mõistliku aja jooksul (vt ka Riigikohtu 15. detsembri 2009. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-25-09, p 23). Legitiimseks ei saa lugeda kohtulõivu võimalikku eesmärki teenida riigile lisatulu ja finantseerida sellest riigi muid kulutusi, juhul kui lõiv on suurem, kui see on vajalik menetlusosaliste õigusemõistmise kulutuste kandmise ja menetlusökonoomia tagamiseks. See oleks vastuolus PS §- st 113 tuleneva lõivu olemusega." Seega on Riigikohtu üldkogu viidatud lahendis asunud seisukohale, et vaidlustes riigiga ei saa pidada lubatavaks eesmärki, et kohtumenetluses tehtavad kulud peaksid jääma eelkõige kaebaja kanda. Õigusriigis riigivõimu vastu kohtus vaidlemisel peavad ka teised maksumaksjad teatud osas õigusemõistmise kulutuste kandmises osalema. Selliste vaidluste algatamise tegelik võimalus, õiglane menetlemine ja vastavad kohtulahendid on demokraatliku õigusriigi püsimajäämise ja arengu oluliseks tagatiseks. 18. Kolleegium ei kahtle RLS § 56 lg 11 ja lõivu suuruse formaalses põhiseaduspärasuses. Samas on kolleegiumil kahtlus, et käesolevas asjas ei pruugi lõivu suurus olla materiaalselt põhiseaduspärane. Ebaproportsionaalselt kõrge riigilõivu tasumise kohustus oleks lubamatu piirang nii PS §-s 15 kui ka § 32 lg-s 1 sätestatud põhiõiguste realiseerimisel.

Kuni 1. jaanuarini 2009 kehtinud lõivuregulatsiooni kohaselt oleks kaebajal tulnud tasuda kaebuse esitamisel lõivu 69 250 kr. Ka sellises suuruses lõiv või ka mõnevõrra väiksem lõiv tagaks menetlusökonoomia eesmärgi saavutamise. Riigikohtu üldkogu lahendatud asjas nr 3-2-1-62-10 nõudis AS Wipestrex Grupp hagis 31 500 000 kr põhivõlana ja 9 802 109 kr 59 s viivisena. Riigikohtu üldkogu leidis, et põhiseaduspärane lõiv apellatsioonkaebuselt on 300 000 kr. See on põhivõlast ca 0,86%. Käesolevas asjas nõudis kaebaja 2 784 489 kr. Lõivu suurus on 130 000 kr, mis on ca 5%. Seega oleks lõivu suhtelise suuruse erinevus umbes kuuekordne. Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse esitamisel tuleks samuti tasuda riigilõivu 130 000 kr (HKMS § 32 lg 3, § 84 lg 1, RLS § 56 lg 18). 19. Ringkonnakohus leidis 7. aprilli 2010. a määruses, et mittevaralise kahju hüvitise nõue on põhiosas perspektiivitu ja varalise kahju hüvitise nõue vähemalt olulises osas põhjendamatu. Sisuliselt on ringkonnakohus hinnanud, millises osas oleks hüvitise väljamõistmine tõenäoline, mitte aga kahjuhüvitise aluse küsimust. Seega ei ole ringkonnakohus kaebust tervikuna pidanud perspektiivituks, vaid pigem möönnud teatud osas kaebuse perspektiivi. 20. Eeltoodust tulenevalt on kolleegiumil kahtlus, et kaebajalt 130 000 kr riigilõivu nõudmine võib ebaproportsionaalselt piirata PS §-st 15 ja §-st 32 tulenevaid kaebaja põhiõigusi. Kuna kolleegium ei ole käesolevas asjas veendunud RLS § 56 lg 11 põhiseadusele vastavuses, tuleb asi anda HKMS § 70 lg 11 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 3 lg 3 alusel lahendada Riigikohtu üldkogule. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving, Jüri Põld, Harri Salmann