3-3-1-13-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-13-11

Otsuse kuupäev

18. mai 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

Rene Sommeri (Sommer) kaebus Piirivalveameti peadirektori

18. augusti 2009. a käskkirja nr 266p tühistamiseks, teenistusse

ennistamiseks ja teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu

väljamõistmiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 25. oktoobri 2010. a otsus haldusasjas

nr 3-09-2041

Menetluse alus Riigikohtus

Rene Sommeri kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Rene Sommeri kassatsioonkaebus.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 25. oktoobri 2010. a otsus haldusasjas nr 3-09-2041. Jätta

Tallinna Halduskohtu 11. märtsi 2010. a otsus muutmata.

Apellatsiooni- ja kassatsiooniastme menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Piirivalveameti peadirektor määras 18. augusti 2009. a käskkirjaga nr 266p Põhja

Piirivalvepiirkonna Tallinna piiripunkti vanemallohvitserile piirivalvevanemveebel Rene Sommerile

distsiplinaarsüüteo toimepanemise eest distsiplinaarkaristuseks teenistusest vabastamise. Käskkirja

kohaselt segas alkoholijoobes Rene Sommer oma käitumisega Rumeenia Vabariigis

teenistuslähetuses viibides Constanta linnas Iaki hotellis teiste hotellikülastajate öörahu, mis tingis

tema ja kahe teenistuslähetuses olnud piirivalveametniku jätkukoolituse katkestamise ning nende

Eestisse tagasisaatmise. Rene Sommer pani toime piirivalveteenistuse seaduse § 68 p 2 järgi

kvalifitseeritava distsiplinaarsüüteo, mis seisnes väljaspool teenistuskohustuste täitmist toimepandud

vääritus teos, millega diskrediteeriti Eesti piirivalvet.

2. Rene Sommer esitas 17. septembril 2009 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles

Piirivalveameti peadirektori käskkirja nr 266p tühistamist, teenistusse ennistamist ja teenistusest

sunnitult puudutud aja eest tasu väljamõistmist. Kaebuse kohaselt ei arvestatud karistuse määramisel

distsiplinaarsüüteo raskust ja toimepanemise asjaolusid ning kaebaja varasemat laitmatut teenistust.

Vastustaja ei ole nõuetepärast kaalumist teostanud ja on rikkunud kaalutlusõigust.

3. Politsei- ja Piirivalveamet palus jätta kaebuse rahuldamata. Vaidlustatud käskkirjaga määratud

distsiplinaarkaristus on proportsionaalne süüteo raskusega, kaebaja vabastamine teenistusest oli

õiguspärane. Kaebajale karistuse määramisel on arvestatud tema eelnevat käitumist ja teenistuslikku

iseloomustust ning need nähtuvad distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttest. Teenistusest vabastamise

käskkirjas oli kokkuvõtvalt ja piisavalt konkreetselt kirjeldatud toimepandud süütegu ja esitatud seda

kinnitavad tõendid. Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiridel tehtava operatiivkoostöö juhtimise

Euroopa agentuur (FRONTEX) on väljendanud toimunud vahejuhtumi suhtes tugevat hukkamõistu.

Raskeima distsiplinaarkaristuse kohaldamise otsustamisel on lähtutud eelkõige süüteo raskusest.

Distsiplinaarsüüteo toimepanemise tagajärjed kaalusid üles kaebaja varasemad edukad töötulemused

ja kohaldatud ergutused.

4. Tallinna Halduskohtu 11. märtsi 2010. a otsusega rahuldati R. Sommeri kaebus, tühistati

Piirivalveameti peadirektori käskkiri nr 266p, ennistati Rene Sommer viivitamatult teenistusse ja

kohustati Politsei- ja Piirivalveametit maksma Rene Sommerile välja tasu teenistusest sunnitult

puudutud aja eest. Kohus leidis, et kaebaja tunnistab distsiplinaarsüüteo toimepanemist, kuid peab

kohaldatud distsiplinaarkaristust ebaõigeks ja ebaproportsionaalseks. Piirivalveameti peadirektori

käskkirjast nr 266p ei nähtu, et karistuse valikul on peale süüteo toimepanemise fakti arvestatud ka

muude asjaoludega. Ebaõige on vastustaja seisukoht, et kuna kaebaja iseloomustus ja eelnev

positiivne teenistus on distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes kajastamist leidnud, siis on karistuse

valimisel sellega ka arvestatud. Distsiplinaarjuurdlus ja distsiplinaarkaristuse määramine on

distsiplinaarmenetluse erinevad etapid. Vaidlustatud haldusaktis puuduvad põhjendused karistuse

valiku kohta ja asjaolu, et distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes tehti ettepanek kohaldada tunduvalt

leebemat karistust, viitab pigem sellele, et varasemat teenistust ei ole karistuse valimisel arvestatud.

Kaebaja ärakuulamata jätmisega enne distsiplinaarkaristuse määramist rikkus vastustaja

haldusmenetluse seaduse § 40 lg-t 1. Kaebaja ärakuulamine oli käesoleval juhul eriti oluline, kuivõrd

kavandati rangeima karistuse määramist. Distsiplinaarkaristuse määramisel on rikutud oluliselt

menetlusnorme ning haldusaktis puuduvad kaalutlused.

5. Politsei- ja Piirivalveamet esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse

ja jätta R. Sommeri kaebus rahuldamata.

6. Tallinna Ringkonnakohtu 25. oktoobri 2010. a otsusega rahuldati Politsei- ja Piirivalveameti

apellatsioonkaebus. Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega jättis

Rene Sommeri kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) süüteo toimepanek on usaldusväärselt tõendatud kaebaja ja teiste teenistuslähetusel viibinud

ametnike distsiplinaarmenetluses antud seletustega. Distsiplinaarsüüteo toimepanemist saab tõendada

distsiplinaarmenetluse raames kogutud tõenditega. Nii kaebaja kui ka teiste Rumeenias viibinud

ametnike seletused kattuvad. Kaebaja käitumist saab üldtunnustatud moraalinorme arvestades hinnata

väärituks ning selline käitumine leidis aset tingimustes, mis andsid vääritule teole laiema kõlapinna.

Kaebaja käitumine oli ebaväärikas ja kuna kaebaja esindas jätkukoolitusel Eesti piirivalvet, siis

diskrediteeris ta ametkonda rahvusvahelises suhtluses;

2) kaebaja pidi mõistma ja arvestama, et vääritu teo eest võidakse ta teenistusest vabastada vaatamata

varasemale laitmatule teenistusele. Kaebajale pidi olema arusaadav, et distsiplinaarjuurdluse

kokkuvõttes tehtud ettepanek karistuse liigi ja määra osas ei ole distsiplinaarkaristuse määrajale

siduv, mistõttu pidi kaebaja arvestama ka teenistusest vabastamise võimalusega ja vajaduse korral

otsima oma täiendavate seisukohtade esitamiseks ise aktiivsemalt võimalusi;

3) kohtumenetluses ei ole kaebaja esitanud ühtegi sellist asjaolu või kaalutlust, mis poleks

distsiplinaarkaristuse määrajale teada olnud. Seetõttu pole usutav, et täiendav ärakuulamine oleks asja

otsustamist mõjutanud. Kaebaja varasemat teenistuskäiku iseloomustavad andmed on käskkirjas

viidatud distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes kajastatud. Seepärast on ilmne, et peadirektor võttis

karistuse määramisel aluseks nii kaebaja positiivsed teenistustulemused kui ka rikkumise asjaolud,

kuid tema hinnang süüteole oli distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte koostaja hinnangust rangem.

Käskkirjas on eraldi rõhutatud toimepandud distsiplinaarsüüteo raskust;

4) vaidlustatud käskkirja oleks saanud paremini põhjendada ja viidata selleks ajaks peadirektorini

jõudnud FRONTEXi kirjale. Kuid ka ilma viiteta nimetatud kirjas avaldatule on ilmne, et kaebaja

kahjustas oma käitumisega tõsiselt Eesti piirivalve rahvusvahelist mainet, sest juba FRONTEXi

esindaja kaasamine intsidendi lahendamisse ning ametnike jätkukoolituse katkestamine näitas

usaldamatust Eesti piirivalveametnike vastu ja need asjaolud olid käskkirjas kajastatud.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Rene Sommer taotleb kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse

tegemist, millega kaebus rahuldataks. Vaidlustatud käskkirjast ei nähtu kaalutlusi, miks peeti õigeks

karistada kaebajat vaatamata tema eelnevale eeskujulikule teenistusele rangeima karistusega.

Ringkonnakohus on ületanud kaebuse piire ja asunud haldusakti ise motiveerima, tuginedes ka

FRONTEXi arvamusele. Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et Eesti ametiasutuse mainet

kahjustas asjaolu, et juhtunust said teada ka FRONTEXi esindajad. Alkoholi tarbimine ei ole

iseenesest vääritu tegu. ATS § 118 lg 2 sisaldab kaalutlusõigust ning vääritu teo toimepanemisest ei

tulene haldusorganile kohustust distsiplinaarsüüteo toime pannud isik teenistusest vabastada.

Vaidlustatud käskkiri on nõuetekohaselt motiveerimata, puuduvad tõendid, et kaebaja tegevus on

kahjustanud Eesti ametiasutuse mainet. Öörahu rikkumine välisriigi hotellis ei ole käsitatav maine

olulise kahjustamisena. Ringkonnakohus ei ole otsuses piisavalt käsitlenud kaebaja vastuse

apellatsioonkaebusele vastuväiteid ning on sellega rikkunud TsMS § 669 lg 1 p 5. Kaebajale jäeti

ärakuulamisõigus tagamata.

8. Politsei- ja Piirivalveamet leiab kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele, et ringkonnakohtu

otsus on õiguspärane ning palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Kolleegium on varasemas praktikas rõhutanud, et kaalutlusotsuse motiivide esitamine

kohtumenetluse käigus ei ole piisav ega saa asendada haldusorgani seadusest tulenevat motiveerimise

kohustust. Põhjenduste hilisem esitamine ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks ning pole

võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult

lähtuti (vt nt 12. novembri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-57-07).

Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga distsiplinaarsüüteo toimepanemise küsimuses ega

pea vajalikuks ringkonnakohtu põhjendusi korrata. Kassatsioonkaebuses esitatud seisukohad ei

võimalda järeldada, et ringkonnakohus on tõendite hindamisel menetlusnorme rikkunud ja kaebuse

piire ületanud. Ringkonnakohus on üksnes märkinud, et vastustaja oleks distsiplinaarkaristuse

määramise käskkirja võinud paremini motiveerida ja tugineda ka FRONTEXi kirjale ning et

vaidlustatud käskkirjas on FRONTEXi esindajate kaasamist ning teenistuslähetuse katkestamist

kajastatud. Seega ei ole ringkonnakohus distsiplinaarsüüteo toimepanemise tõendatuse hindamisel

ning haldusorgani diskrediteerimise fakti tuvastamisel FRONTEXi kirjale tuginenud ning kaebuse

piire ületanud.

10. Töötajate distsiplinaarvastutuse seaduse (TDVS) § 8 lg 1 kohaselt ei tohi distsiplinaarkaristus olla

ilmses vastuolus süüteo raskuse, selle toimepanemise asjaolude ning töötaja eelneva käitumisega.

Kolleegiumi praktikas on järjekindlalt leitud, et teenistusest vabastamist kui rangeima

distsiplinaarkaristuse määramist tuleb alati väga hoolikalt põhjendada ja see ei ole automaatne

tagajärg ka juhtudel, mil avaliku teenistuse seadus näeb ette põhimõttelise võimaluse

distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamise (vt nt 13. juuni 2002. a otsus asjas nr 3-3-1-35-02;

24. märtsi 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-96-10). Distsiplinaarkaristuse määramisel ja karistuse valikul

on pädeval ametiisikul väga ulatuslik kaalumisruum ning tulenevalt TDVS § 8 lg-st 1 on karistuse

määramise õigust omav ametiisik kohustatud igal üksikjuhtumil arvestama rikkumisega seonduvaid

asjaolusid ja neid vajalikul määral kaaluma, arvestades seejuures ka teenistuja varasemat käitumist.

Diskretsiooniotsuse põhikaalutlused ei saa reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis, sest iga

diskretsiooniotsus on eelduslikult eriline ja ainukordne, mistõttu peavad otsustuse põhimotiivid

sisalduma haldusaktis. Viitamine menetluses esitatud dokumentidele abstraktselt ei võimalda

menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni

haldusorganit otsustamisel kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema. Teisele dokumendile viidates

peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab

endast osa haldusakti põhjendusest (vt nt 14. oktoobri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-54-03).

Vaidlustatud käskkirjas puuduvad põhjendused karistuse valiku osas ning on ebaselge, millises mahus

ja ulatuses kujutab distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes märgitu distsiplinaarkaristuse käskkirja

kaalutlusi ja põhjendusi. Distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes tuvastati distsiplinaarsüüteo

toimepanemine ning juurdluse läbiviija tegi ettepaneku karistada kaebajat ametipalga vähendamisega

30% ulatuses kolmeks kuuks. Karistusettepaneku tegemisel arvestati kaebaja eelnevat teenistuskäiku,

tema kohta esitatud iseloomustusi, pikaajalist teenistusstaaži ja tema siirast kahetsust ning vabandust

juhtunu kohta (tl 38). Distsiplinaarkaristuse määramise käskkirjas on märgitud distsiplinaarjuurdluse

kokkuvõte karistuse määramise ühe alusena, kuid puuduvad kaalutlused ja põhjendused, miks valiti

distsiplinaarkaristuseks just kõige rangem karistus ning miks ei peetud distsiplinaarjuurdluse

kokkuvõttes esitatud ettepanekut karistuse valikul sobivaks. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga,

et distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes esitatud ettepanek ei ole karistust määravale ametiisikule siduv,

kuid üksnes viide distsiplinaarsüüteo raskusele ei ole sellises olukorras piisav. Vaidlustatud

käskkirjast ei selgu, milliseid asjaolusid on pädev ametiisik karistuse valikul arvestanud ning kas

kaalutlused olid asjakohased või mitte.

11. Seega ei selgu vaidlustatud käskkirjast, kas pädev ametiisik on distsiplinaarkaristuse määramisel

üldse kaalutlusõigust sisuliselt teostanud ning milliseid asjaolusid on täpsemalt kaalumisel arvestatud.

Tegemist on olulise kaalutlusveaga. Vaidlustatud käskkiri on ka nõuetekohaselt motiveerimata.

Nimetatud rikkumised on sedavõrd olulised, et toovad kaasa vaidlustatud käskkirja tühistamise.

Kolleegium ei pea vajalikuks võtta seisukohta kassatsioonkaebuse teiste väidete osas.

12. Eeltoodust tulenevalt rahuldab kolleegium Rene Sommeri kassatsioonkaebuse ja tühistab Tallinna

Ringkonnakohtu 25. oktoobri 2010. a otsuse haldusasjas nr 3-09-2041. Jõusse jääb Tallinna

Halduskohtu 11. märtsi 2010. a otsus samas asjas.

13. Kassaator kassatsiooniastmes kantud menetluskulude väljamõistmist ei taotle.

Apellatsioonimenetluses on kaebaja esitanud kohtule menetluskulude väljamõistmise taotluse,

menetluskulude nimekirja ning esindaja kinnituse, et menetluskulud on kantud. Menetluskulude

tasumist kinnitavat dokumenti pole ringkonnakohtule aga esitatud. Ainuüksi menetluskulude

nimekirjas sisalduv esindaja kinnitus selle kohta, et arved on tasutud, ei ole kolleegiumi praktika

kohaselt piisav tõend, mis kinnitaks menetluskulude tegelikku tasumist (vt 25. märtsi 2008. a otsus

asjas nr 3-3-1-5-08, p 18). Seetõttu ei ole menetluskulude väljamõistmine võimalik (HKMS § 93

lg 1). Seega jäävad apellatsiooni- ja kassatsioonimenetluse menetluskulud menetlusosaliste endi

kanda. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 90 lg 2).

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld