3-4-1-13-10 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-13-10

Otsuse kuupäev

19. aprill 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Lea

Kivi, Jüri Põld

Kohtuasi

Halduskohtumenetluse seadustiku § 91 lõike 1 teise lause

põhiseaduslikkuse kontroll

Menetluse alus

Tallinna Halduskohtu 27. oktoobri 2010. aasta määrus haldusasjas

nr 3-10-1871

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Halduskohtu taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Viimsi Merekodu OÜ esitas 20. juulil 2010 Tallinna Halduskohtusse kaebuse Maksu- ja Tolliameti

Põhja maksu- ja tollikeskuse 16. aprilli 2010 maksuotsuse nr 12.3-3/11046-21 tühistamise nõudes.

Viimsi Merekodu OÜ taotles, et teda vabastataks kaebuselt 15 000 krooni suuruse riigilõivu

tasumisest ning kontrollitaks riigilõivuseaduse (RLS) § 56 lõike 13 ja halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 91 lõike 1 põhiseadusele (PS) vastavust.

2. Tallinna Halduskohus otsustas 27. oktoobri 2010 määrusega haldusasjas nr 3-10-1871 vabastada

Viimsi Merekodu OÜ riigilõivu tasumisest ja võtta kaebuse menetlusse. Seejuures jättis halduskohus

HKMS § 25 lõikele 10 tuginedes kohaldamata HKMS § 91 lõike 1 teise lause osas, milles see

kohustab ka ajutiselt maksujõuetut äriühingut tõendama oma maksujõuetust pankrotiotsuse või

kohtumäärusega, millega pankrotimenetlus on lõpetatud raugemise tõttu, kui võlgnikul ei jätku vara

pankrotikulude katteks. Halduskohus edastas määruse Riigikohtule, algatades sellega

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse. Taotlus saabus Riigikohtusse 1. novembril 2010.

3. Riigikohus palus 16. veebruaril 2011 menetlusosalistelt täiendavat arvamust küsimuse kohta, kas

riigilõivuseaduse 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsiooni § 56 lõige 13,

mis sätestab riigilõivu suuruse, on kooskõlas PS § 15 lõikega 1.

TALLINNA HALDUSKOHTU OTSUS

4. HKMS § 91 lõike 1 teine lause osas, milles see kohustab ka ajutiselt maksujõuetut äriühingut

tõendama oma maksujõuetust pankrotiotsuse või kohtumäärusega, millega pankrotimenetlus on

lõpetatud raugemise tõttu, kui võlgnikul ei jätku vara pankrotikulude katteks, on kohtu hinnangul

vastuolus PS § 15 lõikest 1 koosmõjus PS §-ga 14 tuleneva õigusega tõhusale õiguskaitsele.

5. Põhjendades vaidlusaluse sätte asjassepuutuvust, märgib Tallinna Halduskohus, et HKMS § 91

lõikest 1 ja Riigikohtu praktikast tulenevalt ei ole halduskohtumenetluses Viimsi Merekodu OÜ

riigilõivust vabastamise taotluse lahendamisel tähtis, milline on kaebaja tegelik majanduslik olukord

või kas ta on sellest tingituna võimetu riigilõivu tasuma. Halduskohus tuvastas, et HKMS § 91 lõike 1

teises lauses sätestatud riigilõivust vabastamise tingimustele kaebaja ei vasta, kuna tema kohta ei ole

kohtumäärust ei pankroti väljakuulutamise ega raugemise tõttu pankrotimenetluse lõpetamise kohta.

Samas tuvastas halduskohus, et kaebaja on ajutiselt maksujõuetu. Kaebaja pangakontol ei olnud

pikka aega tehinguid toimunud. Pangakonto saldo oli miinuses. Pearaamatu konto "kassa" väljatrüki

kohaselt ei ole kassas sularaha. Maksu- ja Tolliameti andmetel on kaebajal maksuvõlg. Kaebaja

bilansist aga nähtub, et tal on vara rohkem kui kohustusi. Kinnistusraamatu väljavõtte kohaselt kuulus

kaebajale seitse kinnistut. Seega saab äriühingu tegevus ilmselt jätkuda pärast eeltoodud kinnistute

võõrandamist. Kaebaja maksujõuetus ei ole seega püsiv.

Seetõttu leidis halduskohus, et kohtul tuleb lahendada kaebaja taotlus ning kontrollida RLS § 56 lõike

13 ja HKMS § 91 lõike 1 kooskõla põhiseadusega. Lisaks märkis Tallinna Halduskohus, et asjaolule,

et RLS § 56 lõige 13 ning HKMS § 91 lõige 1 on juriidilise isiku riigilõivust vabastamise taotluse

lahendamise korral asjassepuutuvad sätted ning kohus peab juriidilisel isikul nõutavas suuruses

riigilõivu puudumisel kontrollima nende sätete põhiseaduspärasust, on osutanud ka Riigikohtu

halduskolleegium 8. märtsi 2010. aasta määruses kohtuasjas nr 3-3-1-98-09 (p-d 10 ja 13).

6. HKMS § 91 lõige 1 ja RLS § 56 lõige 13 riivavad kaebaja põhiõigust tõhusale õiguskaitsele

(PS § 15 lõige 1 koostoimes §-ga 14), mis peab tagama õiguste lünkadeta kaitse. Riive kui ebasoodus

mõjutamine seisneb selles, et RLS § 56 lõige 13 kehtestab kaebajale kohustuse tasuda kaebuse

esitamisel riigilõivu 15 000 krooni ning HKMS § 91 lõike 1 järgi saab kaebajat sellest kohustusest

vabastada vaid pankrotimenetluse tõttu.

7. RLS § 56 lõikega 13 põhjustatud riive eesmärk on vältida liigsete ja pahatahtlike kaebuste

esitamist. See osutab menetlusökonoomiale, mis on üldine riigilõivude sätestamise eesmärk hagide ja

kaebuste puhul. Riigikohtu praktika kohaselt on see legitiimne eesmärk, kuna menetlusökonoomia on

tulenevalt põhiseaduse XIII peatükist põhiseaduslikku järku õigusväärtus.

8. Edasi leidis halduskohus, et 15 000-kroonise riigilõivu tasumise kohustus on proportsionaalne

abinõu menetlusökonoomia tagamiseks. Praegusel juhul vaidlustas kaebaja halduskohtus talle

maksuotsusega määratud maksusumma suurusega 1 982 000 krooni ning selliselt nõudelt

15 000-kroonise riigilõivu tasumise kohustust ei saa pidada ebaproportsionaalselt suureks.

Ebaproportsionaalselt suureks võib eeltoodud riigilõiv siiski osutuda juhul, kui seaduses puuduvad

adekvaatsed õiguslikud mehhanismid maksujõuetu isiku riigilõivu tasumise kohustusest

vabastamiseks.

9. Eelnevast lähtudes märkis Tallinna Halduskohus, et sarnaselt RLS § 56 lõikele 13 teenib ka HKMS

§ 91 lõike 1 teine lause menetlusökonoomia eesmärki, välistamaks halduskohtus juriidiliste isikute

maksujõuetuteks tunnistamise seaduses sätestamata tõendite alusel ja nende kaebuste menetlemise

ning vältides sellega kohtusüsteemi ülekoormatust.

10. HKMS § 91 lõike 1 teises lauses sätestatud abinõu, mis välistab halduskohtus ajutiselt

maksujõuetute äriühingute riigilõivust vabastamise, ei ole kohtu hinnangul aga proportsionaalne

menetlusökonoomia ning kohtute töö efektiivsuse tagamise eesmärgi saavutamiseks.

11. Seadusandja on HKMS § 91 lõikes 1 sätestatud äriühingu maksujõuetuse sisustamisel ilmselt

lähtunud pankrotiseaduses toodud kitsast maksujõuetuse definitsioonist, mille järgi saab äriühingut

maksujõuetuks pidada vaid püsiva suutmatuse korral võlausaldaja nõudeid rahuldada või juhul, kui

äriühingu vara ei kata püsivalt äriühingu kohustusi. Äriseadustik aga vaatleb äriühingu maksujõuetust

laiemalt, kuna äriseadustiku sätetest saab järeldada, et lisaks äriühingu püsivale maksujõuetusele võib

äriühing olla ka ajutiselt maksujõuetu. Pankrotiavalduse esitamise kohustuse toob juhatusele kaasa

vaid äriühingu püsiv, mitte ajutine maksujõuetus. Seega sunnib vaid HKMS § 91 lõikes 1 sätestatud

tõendite alusel riigilõivust vabastamine maksujõuetut äriühingut esitama kohtule pankrotiavaldust ka

olukorras, kus äriühingu maksujõuetus on äriühingu juhatuse arvates ajutine.

12. HKMS § 91 lõige 1 on vaieldamatult sobiv abinõu ajutiselt maksujõuetute äriühingute kaebuste

tõrjumiseks ning seeläbi menetlusökonoomia saavutamiseks, kuna see sisuliselt välistab selliste

äriühingute võimaluse kohtusse kaebust esitada. Kuna aga eesmärki täielikult välistada ajutiselt

maksujõuetute juriidiliste isikute kaebused halduskohtusse ei saa pidada legitiimseks ning vaevalt see

on olnud ka seadusandja eesmärk, ei ole kasutatud abinõu sobiv, vajalik ega ka proportsionaalne

taotletud menetlusökonoomia eesmärgi saavutamiseks. HKMS § 91 lõike 1 teises lauses sätestatud

viisil menetlusökonoomia saavutamine ei taga ajutiselt makseraskustes äriühingute jaoks õiguste

lünkadeta kohtulikku kaitset.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

13. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et HKMS § 91 lõike 1 teine lause ei ole põhiseadusega

kooskõlas, kuna see ei võimalda ajutiselt makseraskustesse sattunud äriühingutel oma õigusi kohtus

kaitsta.

14. Võimalus vabastada riigilõivust vaid sellist äriühingut, kelle kohta on olemas pankrotiotsus või

kohtumäärus pankroti raugemise kohta, riivab nende äriühingute PS § 15 lõikes 1 sätestatud õigust,

kes on ajutistes makseraskustes.

15. Riivel on küll legitiimne eesmärk - vältida liigsete ja pahatahtlike kaebuste esitamist -, kuid

valitud abinõu ei ole selle saavutamiseks mõõdukas. HKMS § 91 lõike 1 teine lause välistab ajutiselt

maksujõuetute äriühingute kohtusse pöördumise muu hulgas ka maksusummade vaidlustamiseks.

Sellistelt äriühingutelt võetakse võimalus oma õigusi kohtus kaitsta. Menetlusökonoomia

saavutamine ei kaalu üles niivõrd intensiivset ja ulatuslikku põhiõigustesse sekkumist.

16. Riigilõivuseaduse 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsiooni § 56 lõike

13 kohta leidis põhiseaduskomisjon esmalt, et see säte ei ole asjassepuutuv. Olukorras, kus Viimsi

Merekodu OÜ pangakonto on arestitud ja selle seis on umbes -14 miljonit krooni, on kaebajal raskusi

mis tahes suuruses riigilõivu tasumisega. Tema kohtusse pöördumise takistuseks ei ole seega mitte

kõrge riigilõiv, vaid võimatus saada vabastust riigilõivu tasumisest. Selle sätte sisulise

põhiseaduspärasuse kohta leidis komisjon, et võrreldes riigilõivudega tsiviilkohtumenetluses ei ole

selle lõivu protsentuaalne suurus ega ka maksimaalne suurus ebaproportsionaalselt suur ega

ebamõistlik ka konkreetse kaasuse asjaolusid silmas pidades.

17. Riigikogu õiguskomisjon seevastu leiab, et HKMS § 91 lõike 1 teine lause on põhiseadusega

kooskõlas.

18. Vaidlustatud piirang maksujõuetuse tõendamisel on kehtestatud seetõttu, et riigieelarveliste

võimaluste piiratuse tõttu ei ole võimalik kõigile isikutele ühetaoliselt menetlusabi võimaldada.

Piirangu eemärk on tagada menetlusabi kättesaadavus neile, kes seda kõige rohkem vajavad. Ajutine

maksujõuetus on ületatav, mistõttu ei ole seadusandja näinud ette võimalust vabastada selliseid äri- ja

mittetulundusühinguid riigilõivust. Ajutise maksujõuetuse korral on isikul võimalik laenu või vara

müügi kaudu saada vahendid riigilõivu tasumiseks. Püsiva maksujõuetuse puhul sellist võimlust ei

ole.

19. Lisaks leiab Riigikogu õiguskomisjon, et halduskohus ei ole õigesti tuvastanud seda, kas kaebaja

on maksujõuetu. Kohtu kirjeldatud tõendite alusel ei saa tuvastada, et kaebajal ei ole võimlik

riigilõivu tasuda. Kaebaja varaline olukord, mida määruses kirjeldatakse (kaebajale kuuluvad mitmed

kinnistud), ei anna alust järelduseks, et kaebajal ei ole võimalik riigilõivu tasuda.

20. Riigilõivuseaduse 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsiooni § 56 lõike

13 kohta leidis õiguskomisjon, et selles sätestatud ülempiir ei tohiks olla äriühingu jaoks

ebaproportsionaalselt koormav kohtusse pöördumise põhiõiguse realiseerimisel. See on

menetlusökonoomia saavutamiseks proportsionaalne PS § 15 lõike 1 piirang.

Viimsi Merekodu OÜ

21. Viimsi Merekodu OÜ oma arvamust ei esitanud.

Maksu- ja Tolliamet

22. Maksu- ja Tolliamet leiab, et HKMS § 91 lõike 1 teine lause ei ole asjassepuutuv säte ega

põhiseadusega vastuolus, kuna seda sätet saab tõlgendada põhiseadusega kooskõlaliselt.

23. HKMS § 91 lõike 1 teist lauset kui isiku jaoks koormavat normi tuleb õigusriigi põhimõtte

kohaselt tõlgendada isiku kasuks (Riigikohtu halduskolleegiumi 28. märtsi 2006. aasta määrus

kohtuasjas nr 3-3-1-27-06, punkt 13; Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 28. märtsi 2007. aasta määrus

kohtuasjas nr 3-2-1-26-07, punkt 10; 10. aprilli 2007. aasta määrus kohtuasjas nr 3-2-1-37-07,

punkt 9).

24. Kui tõlgendada HKMS § 91 lõike 1 teist lauset isiku kasuks, siis oleks kõnealune säte kooskõlas

põhiseadusega. Teiste sõnadega võib HKMS § 91 lõike 1 teist lauset mõista ka nii, et sättes loetletud

tõendid ei ole ainuvõimalikud ja kohustuslikud maksujõuetuse tõendamiseks, vaid pigem on tegemist

näidetega võimalikest maksujõuetust tõendavatest tõenditest ning sellest, millisel juhul võib rääkida

maksevõimetusest. Nimetatud sättes on esmatähtis esimeses lauses sätestatud eesmärgi järgimine

(maksevõimetuse tuvastamine) ja see on võimalik ka teiste tõendite kaudu. Normi sõnastusest ei

tulene ilmselgelt, et kohtuotsus või -määrus oleks maksujõuetuse tõendamiseks kohustuslik ning et

maksujõuetust peaks äriühingu puhul tõendama vaid kohtuotsuse

või -määrusega.

25. HKMS § 91 lõike 1 esimene lause kohustab kohut tõendeid hindama ja juurdlema selle üle, kas

isik on ikka maksevõimetu. Sellest tulenevalt peaks HKMS § 91 lõike 1 teise lause analüüsimisel

arvestama ka sätte esimeses lauses kohtule pandud juurdlemise ja analüüsimise kohustust, millega on

kohtule antud ka otsustuse tegemise ruum. Juhul kui äriühingutel on võimalik esitada maksujõuetuse

tõendamiseks üksnes kohtuotsus või -määrus, siis kaob ära sätte esimese lause mõte, mille kohaselt

kohus leiab (tuvastab), kas isik on maksujõuetu, sest esitatud tõendid kinnitavad automaatselt

maksujõuetust ning kohtul ei olegi sellisel juhul enam otsustuse ruumi.

26. Riigilõivuseaduse 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsiooni § 56 lõike

13 kohta leidis Maksu- ja Tolliamet, et 5%-list riigilõivu määra, sh alammäära 250 krooni ja

ülemmäära 15 000 krooni ei saa pidada vastuolus olevaks PS § 15 lõikega 1.

Õiguskantsler

27. Õiguskantsler leiab, et HKMS § 91 lõike 1 teine lause on vastuolus PS §-dega 14 ja 15, millest

tuleneb õigus kohtulikule kaitsele, koostoimes PS §-ga 11 osas, milles see kohustab äriühingut

tõendama oma maksujõuetust pankrotiotsuse või kohtumäärusega, millega pankrotimenetlus on

lõpetatud raugemise tõttu, kui võlgnikul ei jätku vara pankrotikulude katteks.

28. HKMS § 91 lõike 1 teise lause ebasoodne mõju PS §-des 14 ja 15 ette nähtud õigusele saada

kohtulikku kaitset seisneb selles, et äriühingul, kelle suhtes pole tehtud pankrotimäärust või määrust

pankroti raugemise kohta, ei ole võimalust taotleda riigilõivu tasumisest vabastamist. Kui sellisel

äriühingul pole faktiliselt võimalik tasuda riigilõivu, peab kohus jätma tema kaebuse läbi vaatamata.

Seega riivab HKMS § 91 lõike 1 teine lause õigust kohtulikule kaitsele.

29. HKMS § 91 lõike 1 teise lause kehtestamise eesmärgiks tuleb pidada menetlusökonoomiat, mida

tuleb praeguses kontekstis mõista kui kohtusüsteemi toimimise tõhusust. Halduskohtumenetluse

seadustikus menetluskulude kandmise, sh riigilõivu tasumise kohustuse ja sellest vabastamise

reguleerimisel oli seadusandja üheks eesmärgiks "ära hoida nn protsesse protsessimise pärast" ehk

liigsete ja pahatahtlike kaebuste vältimine. Riigikohus on leidnud, et menetlusökonoomia on

põhiseaduslikku järku õigusväärtus.

30. Kuna HKMS § 91 lõike 1 teine lause vähendab kohtute töökoormust sellega, et kohus peab

eeldatavasti võtma menetlusse vähem kaebusi ega pea riigilõivust vabastamise taotluse lahendamisel

kulutama ressurssi äriühingute maksujõuetuse tuvastamisele, siis on vaidlusalune säte sobiv abinõu

menetlusökonoomia tagamiseks.

31. Vaidlusalune säte on ka vajalik abinõu menetlusökonoomia tagamiseks, kuna HKMS § 91 lõike 1

teises lauses sätestatud piirangu leevendamisel suureneks oluliselt kohtute töökoormus riigilõivu

tasumisest vabastamise taotluste lahendamisel ning kohtute töökoormuse suurenemist pole võimalik

tasakaalustada, ilma et riigile laekuks vähem tulu.

32. HKMS § 91 lõike 1 teises lauses sätestatud piirang ei ole aga mõõdukas meede.

Menetlusökonoomia tagamise eesmärk ei kaalu üles kohtuliku kaitse põhiõiguse riivet, mis tuleneb

vaidlusalusest sättest. Vaidlusalune säte ei ole proportsionaalne abinõu PS § 11 tähenduses. Seetõttu

on HKMS § 91 lõike 1 teine lause vastuolus põhiseadusega osas, milles see kohustab ka ajutiselt

maksujõuetut äriühingut tõendama oma maksujõuetust pankrotiotsuse või kohtumäärusega, millega

pankrotimenetlus on lõpetatud raugemise tõttu, kui võlgnikul ei jätku vara pankrotikulude katteks.

33. Õiguskantsler lisab, et kui vaidlusalune säte tunnistatakse kehtetuks ja äriühingu riigilõivu

tasumisest vabastamise taotlus tuleb lahendada HKMS § 91 lõike 1 esimese lause alusel, siis tuleb

arvestada järgmiste tõsiasjadega. HKMS § 91 lõike 1 esimese lause rakenduspraktika on kujundatud

peamiselt vahistatute ja kinnipeetavate määruskaebuste põhjal. See praktika ei pruugi olla rakendatav

äriühingute puhul, kuna äriühingute maksujõuetuse tuvastamine on oluliselt keerukam. Juriidilistele

isikutele ei pea põhiseadusest tulenevalt tagama riigilõivu tasumisest vabastamist samadel (või

soodsamatel) tingimustel kui füüsilistele isikutele. HKMS § 91 lõike 1 teise lause kehtetuks

tunnistamine võib kaasa tuua õigusselgusetuse küsimuses, millal äriühing riigilõivu tasumisest

vabastatakse. Ülesanne määrata PS § 15 lõikes 1 sätestatud kohtusse pöördumise õiguse piirid on

seadusandjal. Seadusandja peab lahendama muu hulgas küsimuse, kas ja kuidas peab kohus äriühingu

maksujõuetuse hindamisel arvesse võtma äriühinguga majanduslikult seotud isikute majandusliku

olukorra (nt osanikud ja aktsionärid, äriühinguga kontserni moodustavad ema- ja tütarettevõtted).

Lisaks võib olla otstarbekas kaaluda saneerimismenetlusele olulise rolli andmist äriühingu

maksujõuetuse tuvastamisel, kui halduskohus vaatab läbi riigilõivust vabastamise taotluse.

34. Riigilõivuseaduse 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsiooni § 56 lõike

13 kohta leidis õiguskantsler esmalt, et see säte ei ole asjassepuutuv. Seda õigusnormi ei tule

kohaldada, kui kaebaja esitab halduskohtusse kaebuse esitamisel riigilõivust vabastamise taotluse.

Põhivaidluseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lõike 2

tähenduses on kaebaja riigilõivust vabastamise taotluse lahendamine, mitte kohtu otsustus selle kohta,

kas võtta Viimsi Merekodu OÜ kaebus menetlusse. Teise võimalusena leiab õiguskantsler, et see säte

on põhiseadusega kooskõlas. Vaidlusaluse sätte eesmärk hoida ära põhjendamatute kaebuste esitamist

halduskohtule kaalub üles PS §-s 15 sätestatud põhiõiguse riive.

Justiitsminister

35. Justiitsminister leiab, et HKMS § 91 lõike 1 teine lause ei ole vastuolus PS § 15 lõikega 1

koosmõjus §-ga 14.

36. Seadusandja on pidanud HKMS § 91 lõike 1 sätestamisel silmas juriidilisi isikuid, kelle

maksujõuetus on kindlaks tehtud pankrotimenetluses (mitte aga muu maksujõuetuse tuvastamise

viisil). Süsteemikohane ei ole, kui maksujõuetust tuvastataks korraga mitmes erinevas menetluses, sh

halduskohtumenetluses kaebuse esitamiselt riigilõivu tasumisest vabastamisel. Tsiviilseadustiku

üldosa seaduse § 36 sätestab maksujõuetu juriidilise isiku eksisteerimise keelu - maksujõuetute

juriidiliste isikute eksisteerimine pärsib majanduskeskkonda, kahjustab võlausaldajate ja riigi huve.

Võlgnik peab maksujõuetuse ähvardamise korral olema ise aktiivne ja leidma võimalused

maksujõuetuse ületamiseks. Tal tuleb aegsasti valida jätkusuutliku majandustegevuse taastamiseks

või maksujõuetu äriühingu lõpetamiseks sobiv ja kohane viis. Kui juriidilisel isikul puuduvad

käibevahendid, majandustegevust ei toimu, vara suhtes toimuvad täitemenetlused ja võlgniku vastu

esitatakse täiendavaid nõudeid, eeldab õigus- ja majanduskeskkond ettevõtjalt initsiatiivi ning

vajalike meetmete võtmist. Pankrotiavalduse esitamata jätmine on kriminaliseeritud

karistusseadustiku §-s 3851.

37. HKMS § 91 lõike 1 eesmärk ei saa olla anda kaitset nendele äriühingutele, kes on maksujõuetud

ajutiselt. Riik ei saa ettevõtja eest tema jätkusuutlikuks majandamiseks otsuseid teha ega äriühinguid

doteerida riigilõivu tasumisest vabastamise näol. Seda iseäranis juhul, kui äriühing ise näeb oma

majandustegevusele tulevikku. Riigi menetlusabi võimaldamisega täidab riik eelkõige oma

PS §-dest 10 ja 28 tulenevat sotsiaalriigi põhimõttel rajanevat kohustust anda abi puudust

kannatavatele inimestele. Sotsiaalsete õiguste puhul tuleb arvestada, et riigi ressursid on piiratud.

Riigil ei ole PS §-dest 10 ja 28 tulenevat kohustust anda äriühingule ainelisi vahendeid kohtuvaidluse

pidamiseks puudust kannatavate isikute arvel.

38. Lisaks märgib justiitsminister põhivaidluse kohta, et kohtuotsusest ei nähtu, et kohus oleks

arvestanud võlgniku maksujõuetuse iseloomu hindamisel sellega, et kinnistute müügi puhul on

tegemist käibemaksuga maksustatava käibega. Kuna kinnistud on väärtuslik vara, on

käibemaksusumma eeldatavalt märkimisväärne. Võlgnikul peab olema endal käibemaksu ulatuses

vabu vahendeid. Kui osanikud on veendunud äriühingu maksujõuetuse ajutises iseloomus, võivad

riigilõivu äriühingu eest tasuda ka osanikud (anda äriühingule 15 000 krooni laenu). Maksujõuetuse

püsivat iseloomu võib näidata see, et osanikud seda teinud ei ole. Praegusel juhul soovib äriühing

kasutada maksujõuetutele isikutele ettenähtud soodustusi, kuid mitte allutada ennast

maksujõuetusõiguse võimalustele.

39. Riigilõivuseaduse 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsiooni § 56 lõike

13 kohta leidis justiitsminister, et see säte on põhiseadusega kooskõlas. Äriühingul on vabadus

kujundada oma tegevust ja saada sellelt tulu, sh kujundada oma tegevust viisil, mis võimaldab tal

osaleda õiguskäibes, sh tasuda vajadusel riigilõivu. Kui see nii ei ole, peab äriühing sellele

reageerima ja olema maksujõuetuse ähvardamise korral ise aktiivne. Selleks on seadusandja loonud

vastavad menetlused - pankrotimenetluse ja saneerimismenetluse. Kui äriühingu omanikud või

osanikud, ei soovi äriühingut maksujõuetusõigusele allutada ja on veendunud äriühingu

maksujõuetuse ajutises iseloomus, ei ole kohane ka kasutada sellise äriühingu puhul maksujõuetutele

isikutele ettenähtud soodustusi. Arvestades äriühingu maksujõuetuse ajutist iseloomu ja perspektiivi

see ületada, mis on eelkõige äriühingu omanike või osanike hinnang, tuleks eeldada ka nende tahet ja

valmidust osaleda kohtumenetluse kulude kandmises.

Rahandusminister

40. Rahandusminister leiab, et HKMS § 91 lõike 1 teine lause ei ole asjassepuutuv norm PSJKS § 14

lõike 2 tähenduses. Riigilõivu tasumisest vabastamise põhiseaduskonformsel tõlgendamisel saab

asuda seisukohale, et HKMS § 91 lõike 1 kohaldamine hõlmab kohtu õigust ja kohustust kontrollida,

kas äriühingu maksujõuetus on tõendatud muude kui HKMS § 91 lõike 1 teises lauses nimetatud

dokumentidega. Kohtule selle õiguse ja kohustuse andmiseks ei pea HKMS § 91 lõike 1 teist lauset

põhiseadusvastaseks tunnistama.

41. HKMS § 91 lõike 1 esimene lause ei sisustata selles kasutatud omadussõna "maksujõuetu". Sõna

sisustamisel saab kohus HKMS § 5 alusel juhinduda tsiviilkohtumenetluse seadustikust (TsMS).

Riigikohtu halduskolleegiumi 6. septembri 2007. aasta määruses kohtuasjas

nr 3-3-1-40-07, mille punktis 10 on sedastatud, et "[r]iigilõivust vabastamise tingimused ja piirangud

tulenevad seega mitte TsMS §-dest 181-183 või muudest tsiviilkohtumenetluse sätetest, vaid

halduskohtumenetluse enda sätetest ja põhimõtetest", ei piirata võimalust, et halduskohtumenetluses

sätestatud piirangute mõistmisel võib saada abi tsiviilkohtumenetluses kasutatud mõistetest. TsMS

§ 181 lõike 1 punkti 1 kohaselt antakse menetlusabi isikule, kes ei suuda oma majandusliku seisundi

tõttu menetluskulusid tasuda või kui ta suudab neid tasuda üksnes osaliselt või osamaksetena ja on

piisav alus eeldada, et kavandatav menetluses osalemine on edukas. Seega maksujõuetuks HKMS

§ 91 tähenduses saab tsiviilkohtumenetluse seadustiku toel pidada isikut, kes ei suuda oma

majandusliku seisundi tõttu menetluskulusid tasuda.

42. Kuna HKMS § 91 lõikes 1 sätestatud riigilõivust vabastamise võimalus on Riigikohtu praktika

kohaselt (Riigikohtu halduskolleegiumi 6. septembri 2007. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-40-07,

punkt 10) kohtu kaalutlusotsus, siis tuleb selle tegemisel hinnata HKMS § 16 lg 3 kohaselt kõiki

tõendeid kogumis.

HKMS § 91 lõike 1 teine lause nimetab tõendid, mille esitamisel loetakse äriühingu ja

mittetulundusühingu maksujõuetus tõendatuks. Need tõendid on pankrotiotsus või kohtumäärus,

millega pankrotimenetlus on lõpetatud raugemise tõttu. See aga ei tähenda, et isiku maksujõuetust ei

oleks võimalik tõendada muude kui sätte teises lauses nimetatud tõenditega. HKMS § 91 lõike 1 teine

lause on käsitatav menetlusökonoomiat kaitsva normina, milles loetletud tõendite esitamisel puudub

kohtul vajadus hinnata maksujõuetuse tõendatust, kuna kohus on maksujõuetust teise menetluse

raames (pankrotimenetluses) juba siduvalt hinnanud.

Vaatamata maksujõuetuse tõendatusele ei ole aga kohut kammitsetud maksujõuetule äriühingule

menetlusabi andmise kohustusega, kuna selles osas on kohtul endiselt kaalutlusõigus sätte esimese

lause kohaselt. Kohus võib vaatamata äriühingu maksujõuetuse tõendatusele leida, et isikut ei tule

riigilõivu tasumise kohustusest vabastada näiteks menetlusökonoomia põhjusel.

43. HKMS § 91 lõike 1 teises lauses toodud kriteeriumidel on seega eesmärk tagada

menetlusökonoomia juhuks, kui maksujõuetuse tuvastamiseks on olemas sättes nimetatud

dokumendid. Kui neid aga ei ole, siis kõnesoleva lõike teine lause tervikuna ei kohaldu, st sätte

esimese ja teise lause asemel tuleb ka äriühingute puhul kohaldada vaid sätte esimest lauset.

44. Praegusel juhul on kohus tuvastanud, et isik on maksujõuetu. Seega ei ole kahtlust, et HKMS § 91

lõige 1 reguleerib vaatlusalust olukorda. Kuna isiku maksujõuetust ei tõenda pankrotiotsus, siis tuleb

HKMS § 91 lõike 1 teise lause asemel kohaldada sätte esimest lauset ning kohus peaks hindama

kaalutlusotsusena seda, kas isik riigilõivu tasumisest vabastada või mitte. Nimetatud otsust saab

kohus teha, ilma et oleks vajalik tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks HKMS § 91 lõike 1

teine lause.

45. Kuigi pakutud tõlgendus lähtub rahandusministri arvates sätte isikule soodsamast tõlgendusest

ning eelistab põhiseadusega kooskõlas olevat lähenemist, ei ühti see Riigikohtu halduskolleegiumi

13. mail 2010 kohtuasjas nr 3-3-1-31-10 tehtud otsuse punktis 5 esitatud järeldusega. Selle järelduse

muutmiseks tuleb selgelt muuta kohtupraktikat.

46. Riigilõivuseaduse 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsiooni § 56 lõike

13 kohta leidis rahandusminister esmalt, et lõivu suurus ei ole asjassepuutuv selle otsustamisel, kas

lõivust vabastamise võimatus on põhiseadusega kooskõlas. Võrreldes lõivudega

tsiviilkohtumenetluses ei ole 250-kroonise alammäära ja 15 000-kroonise ülemmääraga lõiv

ebaproportsionaalselt suur. Sellise lõivuga ei ole võimalik saavutada halduskohtumenetluse

kulupõhisust. Sellest lõivust on võimalik saada HKMS § 91 lõike 1 alusel vabastust ja lõiv

tagastatakse kohtumenetluses edu saavutamise korral. Lisaks tuleb arvestada, et kaebuse esitaja on

traditsiooniline äriühing, kes esitas kaebuse oma majandustegevuse raames, ning kaebuse

rahuldamise korral tema vara ei väheneks.

TALLINNA HALDUSKOHTUS PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS

TUNNISTATUD SÄTE

47. Halduskohtumenetluse seadustiku § 91 lõige 1 sätestab:

"§ 91. Riigilõivu ja kautsjoni tasumisest vabastamine

(1) Isiku taotlusel võib kohus määrusega vabastada isiku täielikult või osaliselt riigilõivu tasumisest

riigituludesse, kui kohus leiab, et isik on maksujõuetu. Äriühingu ja mittetulundusühingu

maksujõuetust tõendab pankrotiotsus või kohtumäärus, millega pankrotimenetlus on lõpetatud

raugemise tõttu, kui võlgnikul ei jätku vara pankrotikulude katteks. [---]"

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

48. Tallinna Halduskohus on tunnistanud põhiseadusega vastuolus olevaks HKMS § 91 lõike 1 teise

lause osas, milles see võimaldab äriühingu vabastada riigilõivu tasumisest vaid siis, kui selle

äriühingu maksujõuetust tõendab pankrotiotsus või kohtumäärus, millega pankrotimenetlus on

lõpetatud raugemise tõttu, kui võlgnikul ei jätku vara pankrotikulude katteks. Kohus jättis selle sätte

kohaldamata, vabastas kaebuse esitaja riigilõivu tasumisest ja võttis kaebuse menetlusse.

49. HKMS § 91 lõike 1 teine lause on kolleegiumi hinnangul asjassepuutuv säte PSJKS § 14 lõike 2

tähenduses. Asjassepuutuv on Riigikohtu praktika kohaselt säte, mis on kohtuasja lahendamisel

otsustava tähtsusega (alates Riigikohtu üldkogu (RKÜK) 22. detsembri 2000. aasta otsusest

kohtuasjas nr 3-4-1-10-00, punkt 10). Otsustava tähtsusega on säte siis, kui kohus peaks sätte

põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (alates

RKÜK 28. oktoobri 2002. aasta otsusest kohtuasjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15, viimati Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi (RKPJK) 14. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas nr 3-

4-1-10-10, punkt 35). HKMS § 91 lõike 1 teist lauset põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamata

ja kohaldamata jätmata ei oleks halduskohus saanud kaebajat riigilõivust vabastada ega kaebust

menetlusse võtta. Vaidlusalune säte välistab võimaluse vabastada riigilõivu tasumisest äriühing, kelle

suhtes pole kohus pankrotiseaduse (PankrS) § 31 lõike 1 alusel välja kuulutanud pankrotti ning

andnud pankrotimäärust (PankrS § 31 lõige 5) või kelle suhtes pole kohus teinud PankrS § 29 lõike 1

alusel määrust, millega lõpetab pankrotimenetluse pankrotti välja kuulutamata raugemise tõttu (vt

Riigikohtu halduskolleegiumi 13. mai 2010. aasta määrus kohtuasjas

nr 3-3-1-31-10, punkt 5). HKMS § 91 lõike 1 teise lause põhiseaduspärasuse korral oleks

halduskohus pidanud jätma kaebaja riigilõivust vabastamata ja kaebuse menetlusse võtmata.

50. HKMS § 91 lõige 1 on asjassepuutuv vaid põhikohtuasjas esitatud kaebusega piiritletud ulatuses.

Kolleegium hindab sellest tulenevalt, kas kõnesolev säte on põhiseadusega kooskõlas osas, milles see

ei võimalda vabastada riigilõivust äriühingut, kes on esitanud halduskohtule kaebuse maksuhalduri

või muu riigiasutuse tegevuse peale maksusummade või maksete määramisel, maksude või maksete

sissenõudmisel või sanktsioonide rakendamisel.

51. Kolleegium lisab, et HKMS § 91 lõike 1 teise lause kohaldamata jätmise eelduseks on see, et

kaebuse esitanud äriühing oleks maksujõuetu. Halduskohus on kaebaja ajutise maksujõuetuse

tuvastanud kaebaja konto väljavõtte, pearaamatu konto "kassa" väljatrüki ning Maksu- ja Tolliameti

andmete alusel kaebaja maksude ja maksete võla ja intresside kohta. Praeguses põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas ei saa Riigikohus ümber hinnata halduskohtu järeldust kaebaja maksujõuetuse kohta.

Sellise hinnangu andmine tähendaks haldusasja sisulist lahendamist, milleks kolleegiumil PSJKS

§ 14 lõike 2 alusel ei ole õigust. Kolleegium ei võta seega seisukohta küsimuses, kas halduskohus

andis Viimsi Merekodu OÜ maksujõuetusele õige hinnangu.

52. Äriühingute riigilõivust vabastamise regulatsioon (HKMS § 91 lõige 1) ja riigilõivu kehtestav

regulatsioon (praeguses asjas RLS § 56 lõige 13 kaebuse esitamise ajal kehtinud redaktsioonis)

moodustavad üksteisest sõltuva terviku. Kui riigilõivud on madalad, siis võimatus saada vabastust

nende tasumisest ei takista kolleegiumi hinnangul halduskohtusse pöördumist. Äriühingute

riigilõivust vabastamise keeld hakkab kohtusse pöördumist takistama siis, kui riigilõivud on kõrged.

Riigilõivust vabastamise küsimus ja küsimus, kas riigilõivust vabastamise piirang on õigustatud,

saavad tekkida alles siis, kui on selge, et riigilõiv on põhiseaduspärase suurusega.

53. Praeguses asjas ei ole Tallinna Halduskohus seadnud kahtluse alla kaebuse esitamise ajal kehtinud

riigilõivusumma põhiseaduspärasust. Riigilõiv, mida kaebuse esitaja pidi RLS § 56 lõike 13 kohaselt

tasuma kaebuse esitamisel maksuhalduri tegevuse peale maksusummade määramisel, oli

15 000 krooni. Halduskohtu hinnangul ei saanud 15 000-kroonist riigilõivu pidada

ebaproportsionaalselt suureks, kui vaidlustatud maksusumma on 1 982 000 krooni.

Ebaproportsionaalselt suureks võib see summa halduskohtu määruse kohaselt osutuda alles siis, kui

seaduses puuduvad adekvaatsed õiguslikud mehhanismid maksujõuetu isiku riigilõivu tasumise

kohustusest vabastamiseks.

54. Ka kolleegiumi hinnangul oli kõnesolev riigilõivusumma põhiseaduspärane. Kaebuse esitamisel

maksuhalduri või muu riigiasutuse tegevuse peale maksusummade või maksete määramisel, maksude

või maksete sissenõudmisel või sanktsioonide rakendamisel tuli RLS § 56 lõike 13 selle redaktsiooni

kohaselt, mis kehtis kaebuse esitamise ajal, tasuda riigilõivu 5 protsenti vaidlustatavast summast,

kuid mitte alla 250 krooni ja mitte üle 15 000 krooni. See tähendab, et 15 000-kroonist riigilõivu tuli

tasuda alates 300 000-kroonise maksusumma vaidlustamisest. Lõivu kehtestamise eesmärk on ka

halduskohtumenetluses menetlusökonoomia (vt RKÜK 12. aprilli 2011. aasta otsus kohtuasjas nr 3-2-

1-62-10, punkt 45). Täpsemalt kahandab lõivu nõudmine põhjendamatute või pahatahtlike kaebuste

esitamist. Selle tulemusena ei suurene kohtute töökoormus ja aega saab kasutada isikute olulisi õigusi

puudutavate vaidluste lahendamiseks. Kõnesolev lõiv võib olla ka äriühingu jaoks märkimisväärselt

suur, kuid jääb kolleegiumi hinnangul alla ebaproportsionaalselt koormava summa. Põhikohtuasjas

moodustas lõivusumma vähem kui 1% summast, mille võrra kaebaja maksukohustus oleks võinud

kaebuse rahuldamise korral väheneda. See lõiv ei takista kohtusse pöördumist ülemäära ega ole

vastuolus PS § 15 lõikega 1.

55. Erinevalt halduskohtust leiab kolleegium, et põhiseadusega oli kooskõlas ka see, et kaebuse

esitajast äriühingut ei olnud HKMS § 91 lõike 1 teise lause kohaselt võimalik vabastada

15 000-kroonise riigilõivu tasumisest. Praeguse põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamisel ei

tule aga kolleegiumi hinnangul lähtuda RKÜK 12. aprilli 2011. aasta otsusest kohtuasjas

nr 3-2-1-62-10. Selles otsuses leidis üldkogu esmalt, et riigilõivuseaduse (1. jaanuarist 2009 kuni

31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) § 56 lõiked 1 ja 19 ning lisa 1 viimane lause nende

koostoimes olid vastuolus põhiseadusega osas, milles need nägid ette kohustuse tasuda tsiviilasjas

hinnaga üle 10 000 000 krooni apellatsioonkaebuselt riigilõivu 3% asja hinnast, kuid mitte rohkem

kui 1 500 000 krooni. Seejärel tunnistas üldkogu PS § 24 lõikega 5 vastuolus olevaks menetlusabi

andmise välistamise TsMS § 183 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kriteeriumitele mittevastavale

Eesti eraõiguslikule juriidilisele isikule tsiviilkohtumenetluses apellatsioonkaebuselt riigilõivu

tasumisest täielikult või osaliselt vabastamiseks. Erinevalt üldkogu lahendist on siinses kohtuasjas

tegemist esimese astme kohtusse (halduskohtusse) pöördumisel sellisest riigilõivust vabastamisega,

mis ei ole põhiseadusvastaselt suur. Üldkogu lahendis oli vaatluse all menetlusabi saamise võimatus

apellatsiooni esitamiseks olukorras, kus juriidiline isik on esimese astme kohtusse pöördumisel

tasunud suure riigilõivu ilma võimaluseta saada sellest vabastust ja peaks ka teist korda tasuma sama

suure riigilõivu. Ka pärast riigilõivu summa põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist oli selles

kohtuasjas tegemist käesoleva juhtumiga võrreldes äärmiselt suure lõivusummaga (300 000 krooni).

56. HKMS § 91 lõike 1 teisest lausest sõltub põhivaidluses kaebuse esitanud isiku võimalus

vaidlustada kohtus Maksu- ja Tolliameti haldusakt (maksuotsus). Seetõttu riivab asjassepuutuv

äriühingute riigilõivust vabastamise piirang PS § 15 lõikes 1 sätestatud igaühe õigust pöörduda oma

õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. See õigus laieneb ka juriidilistele isikutele (RKPJK

5. veebruari 2008. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-08, punkt 3).

57. Piirangu eesmärk on kolleegiumi hinnangul tagada kohtusüsteemi tõhus toimimine selle kaudu, et

välditakse kohtute töökoormuse kasvu, mis kaasneks riigilõivust vabastamise taotluste

lahendamisega. Kohtute töökoormuse tõus, mis on tingitud riigilõivust vabastamisega kaasnevate

vaidluste lahendamisega, võib kaasa tuua selle, et kohtusüsteem ei suuda pakkuda isikute olulistele

õigustele tõhusat õiguskaitset mõistliku aja jooksul. Lisaks võib eesmärgina näha ka soovi suunata

maksuvaidluste lahendamine vaidemenetlusse, mis on nii riigi kui ka menetlusosaliste vaatepunktist

odavam ja kiirem menetlus. Kaudsemalt on riigilõivust vabastamise piirangul samad eesmärgid mis

riigilõivulgi: takistada põhjendamatute ja pahatahtlike kaebuste esitamist. Kohtusüsteemi tõhus

toimimine ehk menetlusökonoomia on põhiseaduslik väärtus, mille huvides on lubatud reguleerida ka

tingimusi, mis puudutavad kohtusse pöördumist (ehk PS § 15 lõikes 1 sätestatud õiguse kasutamist)

(vt selle kohta RKPJK 9. aprilli 2008. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-20-07, punkt 19).

58. Kõnesolev riigilõivust vabastamise piirang peab PS §-st 11 tulenevalt olema demokraatlikus

ühiskonnas vajalik ega tohi moonutada kohtusse pöördumise õiguse olemust. Teisisõnu peab piirang

olema proportsionaalne ehk oma eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas (vt selle kohta

RKPJK 6. märtsi 2002. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-02, punkt 15; viimati RKPJK 14. detsembri

2010. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-10, punkt 51).

59. Vaidlusalune piirang on sobiv abinõu menetlusökonoomia tagamiseks, kuna HKMS § 91 lõike 1

teine lause vähendab kohtute töökoormust sellega, et halduskohus ei pea kulutama ressursse

äriühingute maksujõuetuse tuvastamiseks. Nimelt on äriühingu puhul, kelle suhtes on tehtud

pankrotimäärus või määrus pankrotimenetluse raugemise kohta, tuvastanud maksujõetuse

pankrotiavalduse läbi vaadanud kohus. Kõigi teiste äriühingute taotlused riigilõivu tasumisest

vabastamiseks jätab kohus rahuldamata, tuvastades üksnes, et kaebaja pankrotti ei ole välja

kuulutatud ega tehtud kohtumäärust pankrotimenetluse raugemise kohta. Samuti vähendab HKMS

§ 91 lõike 1 teine lause kohtute töökoormust seeläbi, et ära jäävad kohtuvaidlused, mis on seotud

äriühingute riigilõivust vabastamisega.

60. Isikut vähem koormavaks, kuid mainitud eemärkidel sama efektiivseks abinõuks ei oleks

kohtuteenistujate arvu suurendamine ega riigilõivust vabastamise võimaluste avardamine või

riigilõivumäärade vähendamine. Menetlusökonoomia tagamiseks on efektiivsem abinõu siiski HKMS

§ 91 lõike 1 teises lauses seatud piirang. Vaidlusaluse piirangu tulemusena ei pea kohus riigilõivust

vabastamise taotluse lahendamisel kulutama aega äriühingute maksujõuetuse tuvastamisele. Ära

jäävad ka riigilõivust vabastamata jätmise peale esitatud kaebused ja nende menetlemisega kaasnev

tööjõukulu. HKMS § 91 lõike 1 teises lauses sätestatud piirangu leevendamise korral vajaks kohus

samuti rohkem tööjõudu, kes lahendaks konkreetseid riigilõivu tasumisest vabastamise taotlusi.

Riigilõivumäära vähendamine vähendaks aga lõivu mõju põhjendamatute ja pahatahtlike kaebuste

esitamise takistajana.

61. Kuivõrd riigilõiv on kehtestatud põhiseaduspärase suurusega, siis ei ole kolleegiumi hinnangul

põhjust kahelda sellest vabastamise piirangu mõõdukuses. Ka Riigikohtu üldkogu lähtus eespool

viidatud 12. aprilli 2011. aasta otsuses kohtuasjas nr 3-2-1-62-10 põhimõttest, et riigilõivude

tasumiseks (selle kohtuasja kontekstis küll apellatsioonimenetluses) tuleb kõigile eraõiguslikele

juriidilistele isikutele võimaldada menetlusabi eelkõige siis, kus riigilõivude tase on kõrge

(punkt 57).

62. Kohtusüsteemi tõhus toimimine, nagu eespool märgitud, on põhiseaduse XIII peatükist lähtuv

kaalukas põhiseaduslik õigusväärtus. Tõhusalt toimiv kohtusüsteem suudab tagada kohtupidamise

mõistliku aja jooksul ning seeläbi õiglase kohtupidamise ja isikute õiguste parema kaitse. Kohtute

menetluslik tõhusus on oluline nii kohtusüsteemi funktsioneerimiseks tervikuna (kohtute üldise

töökoormuse seisukohalt) kui ka igas kohtuasjas mõistliku aja jooksul lahendi tegemiseks.

Põhjendamatute või pahatahtlike kaebuste menetlemine või arvukate vähetähtsate menetluslike

küsimuste lahendamine võib kaasa tuua selle, et kohtusüsteem ei suuda isikute olulistele õigustele

pakkuda tõhusat õiguskaitset mõistliku aja jooksul. Pikeneb kohtuasja menetlus ja kohtute tööhulk

suureneb põhjendamatult.

63. Kohtusüsteemi võib õiguskaitset vajavate isikute kahjuks hakata koormama riigilõivust

vabastamisega kaasnevate taotluste menetlemine ja nendega seotud vaidluste lahendamine. Kohtusse

pöördumist takistava ajutise maksujõuetuse tuvastamine võib vajaduse tõttu koguda ja hinnata

erinevaid tõendeid olla keeruline ja aeganõudev. Riigikohtu halduskolleegium on märkinud, et

kohtusse pöördumise õiguse mõningane kitsendamine on õiguskindluse ja kohtusüsteemi

ülekoormamise vältimiseks vajalik. Halduskohtumenetluse eesmärk ei ole näha ette võimalikult

rohke kaebustega halduskohtusse pöördumine, vaid tagada lünkadeta kaebeõigus isiku oluliste

õiguste kaitseks (Riigikohtu halduskolleegiumi 6. septembri 2007. aasta määrus kohtuasjas

nr 3-3-1-40-07, punkt 11).

64. Võimatus vabastada äriühinguid RLS § 56 lõikes 13 nõutud maksimaalselt 15 000-kroonisest

riigilõivust ei ole kolleegiumi hinnangul enamasti selline kohtusse pöördumise õiguse piirang, mis

välistaks täielikult võimaluse oma õigusi kaitsta.

65. Praegusel juhul on põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse aluseks menetlus, milles äriühing on

maksuvaidluse lahendamisel silmitsi Maksu- ja Tolliameti kui avalikku võimu kasutava organiga.

Kaebaja vaidlustas maksuotsuse, mis riivab tema ettevõtlusvabadust ja omandipõhiõigust. Võimatus

saada menetlusabi mõjutab nende õiguste kaitsmist kohtus. Äriühing on sellises riigi vastu algatatud

vaidluses enda kaitsmisel eeldatavasti ebasoodsamas olukorras. Võib eeldada, et riigi esindajatel on

selliste vaidluste menetlemise kohta rohkem teadmisi ja kogemusi. Samuti avaldab vaidluse tulemus

enamasti äriühingu majandustegevusele olulisemat mõju kui riigi tegevusele. Niisuguses olukorras

peab seadusandja olema kohtusse pöördumise õigusele tingimuste seadmisel vaoshoitud. Lõivu

kaudu on põhimõtteliselt võimalik välistada riigiga maksuotsuste üle vaidlemine. Isegi kui eesmärk

on vältida liigseid ja pahatahtlikke või ilmselt põhjendamatuid kaebusi, ei tohiks seadusandja luua

lõivude kehtestamisega olukorda, kus välistatakse ka kaheldavate või vaieldavate kaebuste esitamine.

Kohtu poole pöördumine ei tohi olla tagatud ainult kindla eduväljavaatega asjades.

66. Samas üldjuhul peaks äriühing korraldama oma majandustegevuse viisil, mis võimaldab osaleda

õiguskäibes. Äriühing peaks arvestama võimaliku vajadusega pöörduda halduskohtusse ning tasuda

riigilõivu kui paratamatu osaga oma majandustegevuse kuludest. Samuti võib eeldada, et kui

äriühingu maksujõuetus on ajutise iseloomuga, siis peaksid maksujõuetu äriühingu osanikud või

aktsionärid kui äriühingu õiguste suhtes otsest varalist huvi omavad isikud olema motiveeritud

osalema kohtumenetlusega seotud kulude kandmisel.

67. HKMS § 9 lõigetes 1, 2 ja 3 sätestatud kaebetähtajad (30 päeva alates kaevatava haldusotsuse või

vaideotsuse teatavakstegemisest) ei ole niivõrd lühikesed, et ei võimalda 15 000 krooni hankimiseks

kas müüa likviidset vara või kelleltki (nt osanikelt või aktsionäridelt) laenu hankida. See ei tähenda,

et äriühingul oleks kohustus müüa maksuvaidluses riigi vastu kohtusse pöördumiseks vara, mis on

vältimatult vajalik tema majandustegevuseks. Äriühingu normaalne toimimine ja majandustegevus

oleks moonutatud, kui oma õiguste kaitsmiseks kohtus tuleks enne vaidluse sisulist arutamist müüa

oma majandustegevuseks vajalikku vara, võtta suurt või ebamõistlikel tingimustel laenu või riskida

majandusraskustesse sattumisega.

68. Tuleb tähele panna, et äriühingul on siiski võimalik vältida riigilõivu tasumise kohustusega

kaasnevat menetluslikku takistust, kui ta pöördub oma õiguste kaitseks vaidega Maksu- ja Tolliameti

poole. Maksukorralduse seaduse § 137 lõike 1 alusel on maksukohustuslasel, kes leiab, et

maksuteate, maksuotsuse, vastutusotsuse, korralduse või muu maksuhalduri haldusaktiga on rikutud

tema õigusi või piiratud tema vabadusi, õigus taotleda vaides selle haldusakti kehtetuks tunnistamist,

muutmist või uue haldusakti väljaandmist. Vaidemenetlus on lõivuvaba ja kiire menetlus, mis

koormab kaebajat vähem kui kohtumenetlus.

69. Pealegi võib riigilõivust vabastamine kohtuniku hinnangulise otsustuse alusel tähendada sisuliselt

konkurentsieelise andmist võrreldes teiste äriühingutega. Sellises olukorras võiks juhtuda, et

majanduslikult soodsam on esitada kaebusi ajutise maksujõuetuse hetkedel, mida majandustegevuses

aeg-ajalt ette tuleb.

70. Arvestada tuleb sedagi, et äriühingute riigilõivust vabastamine ei ole täielikult välistatud. Kui

äriühing on seaduses sätestatud viisil tõendatult maksujõuetu (pankrotis), siis on võimalik ta ka

vabastada riigilõivu tasumisest.

71. Seadusandja peab riigilõivust vabastamist reguleerides arvestama ühelt poolt vajadusega

kehtestada üldised normid ja teiselt poolt vajadusega saavutada nende normide üksikjuhtumitele

rakendamisel põhiseaduspärane tulemus. Seadusandja on leidnud kolleegiumi hinnangul õige

tasakaalu nende eesmärkide vahel. Arvestades selliste juhtumite esinemise tõenäosust, mille puhul

vaidlusaluse piirangu rakendamine viiks põhiseadusvastase olukorrani, on kehtestatud üldine piirang

mõistlik.

72. Neil asjaoludel kaalub menetlusökonoomia tagamise eesmärk üles kohtusse pöördumise õiguse

riive, mis tuleneb HKMS § 91 lõike 1 teisest lausest. Vaidlusalune säte on seega PS § 11 tähenduses

proportsionaalne meede ja seetõttu kooskõlas PS § 15 lõikega 1. Tallinna Halduskohtu taotlus tuleb

PSJKS § 15 lõike 1 punktist 6 juhindudes jätta rahuldamata.

73. Kolleegium märgib, et siinses otsuses tehtud järeldused ei puuduta riigilõivu tasumise kohustust

ega riigilõivu tasumisest vabastamist apellatsioonimenetluses või muude kaebuste puhul kui

kaebused maksuhalduri või muu riigiasutuse tegevuse peale maksusummade või maksete määramisel,

maksude või maksete sissenõudmisel või sanktsioonide rakendamisel.

74. Kolleegium lisab, et kaebuselt riigilõivu tasumise kohustuse ettenägevad ning äriühingute

riigilõivust vabastamist piiravad sätted moodustavad ühtse regulatsiooni. On seadusandja otsustada,

kas luua süsteem, kus kaebuse riigilõivud on kõrged ja lisaks on ka äriühingutele antud võimalus

saada vabastust nimetatud riigilõivu tasumisest, või süsteem, kus kaebuselt ei pea tasuma riigilõivu

või tasutavad riigilõivud on suhteliselt madalad ning äriühingud vabastust ei saa. Viimasel juhul oleks

tänu äriühingute majandusseisu kontrolli ärajäämisele tagatud suurem menetlusökonoomia kui

esimese variandi puhul. Põhiline on, et seadusandja tagaks enda majandushuvides tegutsevatele

äriühingutele tegeliku võimaluse kasutada PS § 15 lõikes 1 sätestatud kohtusse pöördumise õigust.

Märt Rask, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Lea Kivi, Jüri Põld