3-3-1-87-10 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-87-10

Otsuse kuupäev

14. märts 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Ragn-Sells AS kaebus Keila linnapea 18. mai 2009. a käskkirja

nr 18 osaliseks tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 12. mai 2010. a otsus haldusasjas nr 3-

09-1197

Menetluse alus Riigikohtus

Ragn-Sells AS kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Ragn-Sells AS kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 12. mai

2010. a otsuse resolutsioon asjas nr 3-09-1197 muutmata, täiendades otsuse põhjendusi

vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

Mõista Ragn-Sells AS-lt AS Veolia Keskkonnateenused kasuks välja kassatsiooniastmes kantud

menetluskulud 1068 eurot ja 88 senti.

Tasutud kautsjon arvata riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keila linnapea 18. mai 2009. a käskkirja nr 18 punktiga 3 tunnistati Keila linna

haldusterritooriumil korraldatud jäätmeveo ainuõiguse andmiseks korraldatud avalikul konkursil

vastavaks AS Cleanaway, Ragn-Sells AS ja OÜ Adelan Prügiveod pakkumised, punktiga 4 tunnistati

edukaks Cleanaway AS pakkumine kui vastavaks tunnistatud pakkumiste hulgast soodsaim.

2. Ragn-Sells AS esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Keila linnapea

käskkirja nr 18 punkti 3 AS Cleanaway pakkumise vastavaks tunnistamise osas ja punkti 4 täies

ulatuses. Kaebuse kohaselt on AS Cleanaway pakkumises esitatud kogumistasud põhjendamatult

madalad ega vasta konkursi korraldaja selgitusele, mille kohaselt on hind põhjendamatult madal, kui

see jääb ilmselgelt alla omahinna ega taga teenuse saamist. Pakutav hind ei kata jäätmete kogumiseks

ja keskkonnaohutuks ladestamiseks jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lg-tes 5 ja 6 sätestatud kulusid.

Pakkumise kutse dokumentides (PKD) ei märgitud, milline on konkursi piirkonna jäätmete keskmine

mahukaal, kuid teistest sarnastest piirkondadest teadaolevaid näitajaid arvestades jääb see üldjuhul

vahemikku 0,08-0,15 t/m³, samas kui AS Veolia Keskkonnateenused (endine AS Cleanaway)

pakkumises kasutati mahukaalu 0,07 t/m³ kohta. Puudub põhjendus, miks Keila linnas peaks jäätmete

keskmine mahukaal olema madalam. Isegi juhul, kui võtta aluseks võimalik madalaim mahukaal

0,08 t/m³ kohta ja arvutada selle alusel erinevate konteinerite käitluskulusid, ei kata AS Cleanaway

pakutud hinnad 2,5 m³ ja 4,5 m³ olmejäätmete ja suurjäätmete konteinerite puhul isegi ladestustasu,

rääkimata muudest käitlemisega seotud kulutustest. Vaidlustatud käskkiri on motiveerimata ning

sellest ei nähtu, miks tunnistati AS Cleanaway pakkumine vastavaks, kuigi pakkumises esitatud

hinnad ei vastanud PKD-s ja jäätmeseaduses sätestatud kohustuslikele nõuetele. Tegemist oli

kaalutlusotsusega. Konkursi korraldaja pidi kaaluma pakkumiste vastavust tingimustele ja pakkumise

vastavaks tunnistamise otsust motiveerima. Vastasel juhul ei oleks tagatud pakkujate võrdne

kohtlemine.

3. Keila Linnavalitsus vaidles kaebusele vastu ja palus jätta selle rahuldamata. Keila linnapea

18. mai 2009. a käskkiri nr 18 on õiguspärane. Keila Linnavalitsus esitas kõigile kvalifitseeritud

pakkujatele järelepärimise pakkumise vastavuse kohta PKD p-le 16.1.4. Kõik pakkujad esitasid oma

põhjendused esialgu madalatena tundunud hindadele. Vastustajal puudus põhjus kahelda

jäätmekäitlusturul pikaaegset kogemust ja pädevust omavate ettevõtjate kinnitustes, mistõttu

tunnistas vastustaja kõik kolm pakkumist vastavaks. Kaebuse esitaja on Tallinna linnas korraldatud

jäätmeveo konkursil pakkunud samu või isegi madalamaid hindu kui kolmas isik Keila linnas

korraldatud konkursil. Vastustajal puudus õigus käskkirjas välja tuua pakkujate esitatud hindade

kujunemise põhjendusi, sest tegemist on konfidentsiaalse infoga. Konkursi korraldajal oli

kaalutlusõigus, kas lugeda pakutud hind põhjendamatult madalaks või mitte. Tuginedes pakkujate

selgitusele, loeti pakkumised vastavaks. Selline motivatsioon sisaldus ka vaidlustatud käskkirjas,

seega ei ole tegemist motiveerimata haldusaktiga.

4. Kolmas isik AS Veolia Keskkonnateenused (Veolia) vaidles kaebusele vastu ja palus jätta selle

rahuldamata. Pakkumises märgitud jäätmete keskmine mahukaal saadi kontrollkaalumiste

tulemusena. Teenustasud olid piisavad katmaks jäätmete vedamisega seonduvaid kulusid. Kaebuse

esitaja on Tallinna linnas korraldatud jäätmeveo konkursil pakkunud samu või isegi madalamaid

hindu kui kolmas isik Keila linnas korraldatud konkursil. Põhjendamatud on kaebaja väited

kaalutlusõiguse ebaõige kohaldamise kohta, sest konkursi PKD p-dest 16.1 ja 17.4 ei tulenenud

konkursi korraldajale kaalutlusõigust.

5. Tallinna Halduskohus rahuldas 9. novembri 2009. a otsusega Ragn-Sells AS kaebuse ning

tühistas Keila linnapea käskkirja nr 18 punkti 3 AS Cleanaway pakkumise vastavaks tunnistamise

osas ja punkti 4 täies ulatuses. Halduskohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) vaidlustatud käskkirjast ei selgu üheselt, kuidas on vastustaja jõudnud järeldusele, et ei esine

kõrvalekaldumisi PKD punktis 16.1.4 esitatud tingimustest. Vastustaja on ise kinnitanud, et tugines

kvalifitseeritud pakkujate kinnitusele ega kontrollinud pakkumiste vastavaks tunnistamisel ühelgi

juhul, kas pakkumises esitatud hinnad katavad vajalikud kulud või mitte. Käskkirjast ei selgu,

millistel põhjustel välistati kahtlus suurjäätmete hinnapakkumise põhjendatuses;

2) pakkumiste vastavaks tunnistamise otsus on diskretsiooniotsus. Konkursi korraldajal on

kaalutlusõigus otsustamaks, kas selgitused hinna kujunemise kohta lugeda piisavaks või mitte, ent

pakkujate põhjendusi kontrollimata ei saanud vastustaja kindlaks teha, kas pakkumises märgitud

hinnad katavad ära jäätmete kogumise ja keskkonnaohutu ladestamise kulud või mitte. Käskkiri nr 18

on motiveerimata ning selle hilisem motiveerimine võimalik ei ole. Kaalutlusotsuse korral on

motiveerimiskohustuse täitmine eriti oluline. Kohtumenetluses ei ole võimalik kindlaks teha,

milliseid asjaolusid on Keila Linnavalitsus segaolmejäätmete 2,5 m³ ja 4,5 m³ mahuga

jäätmemahutite ühikhindade puhul arvesse võtnud ning millised olid kaalutlused. Samuti ei nähtu

vaidlustatud käskkirjast põhjendusi, miks välistas vastustaja kahtluse suurjäätmete hinnapakkumise

põhjendatuses, kui kolmanda isiku pakkumises märgitud hind oli võrreldes teiste pakkujatega enam

kui 5000 korda madalam ning puudus selgus, mida sisaldab ning kuidas tekib suurjäätmete veokulu;

3) põhjendatud on vastustaja seisukoht, et ka ühe kontrollkaalumise teostamisel ei oleks olnud

võimalik saada usaldusväärseid andmeid selle kohta, et AS Cleanaway pakkumises kajastatud hind

2,5 m³ ja 4,5 m³ suuruste jäätmemahutite tühjendamiseks oleks olnud põhjendamatult madal, sest

mahukaal on muutuv suurus, mis sõltub paljudest erinevatest teguritest (jäätmemahutite tühjendamise

sagedusest, jäätmete hulgast kaalumise ajal, jäätmete liigist, aastaaegadest). Keskmist mahukaalu

0,07 t/m³ kohta ei saa pidada ilmselgelt põhjendamatult madalaks;

4) paljasõnaline on Keila Linnavalitsuse väide, et pakkumise vastavaks tunnistamisel arvestati muu

hulgas AS Cleanaway kinnitusega, et enne pakkumise esitamist viidi läbi kontrollkaalumine, mille

tulemusena selgus segaolmejäätmete keskmine mahukaal 0,07 t/m³ kohta. Ebaõige ja paljasõnaline

on ka kaebaja seisukoht, et kolmandal isikul puudus kontrollkaalumiste läbiviimiseks võimalus.

Kolmas isik on kohtuistungil selgitanud, kuidas ta viis läbi kontrollkaalumise, viidates Kiili vallas

korraldatud konkursile, milles AS VSA Eesti väitis kohtumenetluses (haldusasi nr 3-08-2397), et

nende arvutuste kohaselt on segaolmejäätmete mahukaal 0,06-0,08 t/m³ kohta. Kohtumenetluses ei

ole Keila Linnavalitsus aga tõendanud, et pakkumises esitatud andmeid ja kinnitust oleks üldse

käskkirja andmise ajal kontrollitud. Vastustaja ega kolmas isik ei ole kohtuistungil ümber lükanud

esitatud arvestustest lähtuvaid järeldusi, mille kohaselt pakkumises esitatud hinnad 2,5 m³ ja 4,5 m³

suuruste jäätmemahutite tühjendamiseks ei kata nende tühjendamisega kaasnevaid kulutusi.

6. Keila Linnavalitsus esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja teha

uus otsus, millega jätta Ragn-Sells AS kaebus rahuldamata. Kaebuse kohaselt kohaldas halduskohus

ebaõigesti materiaalõigust. Konkursi korraldaja ei pidanud hinnakujunduse kohta laekunud pakkujate

selgitusi käskkirja andmisel enam üle kontrollima. Kuigi pakkujate selgitusi ei saanud

konfidentsiaalsuse nõude tõttu kajastada, on neile käskkirjas viidatud. Kolmas isik on

kohtumenetluses veenvalt põhjendanud, miks ei olnud pakkumises märgitud hinnad põhjendamatult

madalad. Haldusakti tühistamine puuduliku motiveerimise tõttu ei ole lubatav olukorras, kus

samasisuline akt tuleks uuesti välja anda.

7. AS Veolia Keskkonnateenused esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse

tühistada ja jätta Ragn-Sells AS kaebus rahuldamata. Pakkumiste vastavaks tunnistamise otsus ei ole

käsitatav kaalutlusotsusena. PKD § 16 näeb ette, milliste tingimuste esinemisel tuleb pakkumine

tagasi lükata ning kui alus selleks puudub, siis on konkursi korraldaja kohustatud pakkumised

vastavaks tunnistama. Halduskohus rikkus tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 448 lg-t 8.

Kolmas isik ja vastustaja on kohtumenetluses lükanud ümber kaebaja arvutused põhjendamatult

madalate teenushindade kohta. Kohus on ebaõigesti kohaldanud haldusmenetluse seaduse (HMS) §-

i 58.

8. Ragn-Sells AS palus jätta apellatsioonkaebused rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata.

Halduskohus on kohaldanud materiaalõigust õigesti ning pole rikkunud menetlusnorme.

9. Tallinna Ringkonnakohus tühistas 12. mai 2010. a otsusega halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse,

millega jättis Ragn-Sells AS kaebuse täies ulatuses rahuldamata. Ringkonnakohus põhjendas otsust

järgmiselt:

1) vaidluse lahendamisel tuleb lähtuda pakkumise kutse dokumentides sätestatud tingimustest ning

PKD p 16.1.4 ei jäta konkursi korraldajale kaalutlusruumi. Punkti sõnastus sisaldab määratlemata

õigusmõistet "jäätmemahuti põhjendamatult madal ühikhind", mille sisustamist saab kohus erinevalt

kaalutlusõiguse kohtulikust kontrollist täies mahus kontrollida. Seetõttu on ebaõige halduskohtu

seisukoht, et konkursi korraldajal oli kaalutlusruum ja seetõttu on käskkirja kohtulik kontroll

haldusakti motiveerimispuuduste tõttu võimatu. Kui Veolia pakkumine loeti vastavaks, siis järelikult

ei pidanud konkursi korraldaja tema pakkumist põhjendamatult madalaks ning sellise otsustuse

õiguspärasuse kontrollimine on võimalik sõltumata sellest, et käskkirjas ei ole analüüsitud

kogumistasu põhjendatust;

2) arvestades Veolia selgitusi, oli konkursi korraldajal võimalik asuda seisukohale, et pakutud hind ei

ole ilmselgelt madal. Kuna ettevõtte administreerimis- ja tööjõukulu olenevad juhtimisstiilist ja

ettevõtte sisemisest töökorraldusest, mis võivad olla kaetud ärisaladusega, siis võib nende kulutuste

hindamine olla raskendatud. Samuti võivad olenevalt logistikast transpordikulud oluliselt erineda.

Tööjõu kasutamise efektiivsus võib olla tunduvalt erinev. Isegi kui lähtuda kaebaja enda

tööjõukuludest Keilas, ei oleks see Veoliale üheselt ülekantav. Oluline tähis pakkumise vastavuse

hindamiseks on ladestustasu. Kui pakutud kogumistasu ületab ladestustasu ja jätab ruumi veel

transpordi ja tööjõukuludele, ei saa pakutud hinda pidada selliseks, mis teenuse saamist ei taga;

3) kaebaja ei ole kohtule esitanud kontrollmõõtmise läbiviimist tõendavaid dokumente ega ühtegi

muud tõendit, millest nähtuks, et kolmanda isiku kasutatud mahukaal oleks Keila linnas võimatu.

Seega pole kaebaja Veolia arvutusi, mis lähtuvad mahukaalust 0,07 t/m3kohta, ümber lükanud;

4) suurjäätmete ühikhinna osas ei ole vaidlust selle üle, et jäätmetest välja sorteeritud puit, metall ja

plast maksavad Veolia näidatud hinda. Veolia on märkinud, et jäätmete koosseisu näitamisel tugineti

jäätmejaamadest saadud kogemustele. Ka kaebaja käitab jäätmejaamu, seega oleks tal oma väidete

tõenduseks olnud võimalik esitada tõendeid sorditud suurjäätmete koguselise vahekorra kohta, mida

aga tehtud ei ole. Üksikud fotod prügikasti ümbrusest, millega kaebaja soovis tõendada suurjäätmete

koosseisu, tõenduslikku väärtust ei oma, sest suurjäätmed tekivad prügikastide juurde kaootiliselt

ning teatud ajahetkel pildistatud suurjäätmete koosseis ei anna alust üldistusteks;

5) kaebaja ei ole tõendanud, et Veolia pakkumises kajastatud kogumistasu oli ilmselgelt madalam kui

teenuse omahind ning et selline hind ei tagaks teenuse osutamist. Tõendatud ei ole kaebaja väide, et

rikutud on ristsubsideerimise keeldu.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

10. Ragn-Sells AS esitas kassatsioonkaebuse, milles palub ringkonnakohtu otsuse tühistada ja jätta

jõusse halduskohtu otsuse ning mõista Keila Linnavalitsuselt välja kaebaja kantud menetluskulud (sh

kassatsiooniastmes kantud menetluskulud 957 eurot ja 72 senti). Kassaator põhjendab kaebust

kokkuvõtlikult järgmiselt:

1) vaidlustatud käskkirja näol on tegemist kaalutlusotsusega. Konkursi korraldajal on õigus ja

kohustus kaaluda pakkumiste vastavust tingimustele, esitatud andmete õigsust ja realistlikkust;

2) kohtumenetluses ei ole asja materjalide pinnalt olnud võimalik kontrollida, kas vastustaja on

sisuliselt kaalumisprotsessi läbi viinud ja kas kõiki olulisi asjaolusid on arvestatud ja neid

kontrollitud. Käskkirjas ei ole analüüsitud Veolia pakutud kogumistasu põhjendatust ning ainuüksi

seetõttu on käskkiri õigusvastane ja kuulub tühistamisele;

3) ringkonnakohus oleks pidanud välja selgitama minimaalse mahukaalu. Kaebaja on esitanud

kohtutele dokumentaalsed tõendid, mis kinnitavad, et Kose vallas on jäätmete keskmine mahukaal

olnud 0,12 t/m³ ning Elva linnas 0,15 t/m³ kohta. Lisaks nähtus Keila linnas läbi viidud

kontrollkaalumistest, et keskmiseks mahukaaluks oli 0,09 t/m³ kohta. Neid seisukohti teised

menetlusosalised vaidlustanud ei ole. Seetõttu ei ole ka eraldi tõendeid kontrollkaalumiste kohta

esitatud. Kaebaja on esitanud dokumentaalseid tõendeid teistel analoogsetel konkurssidel kasutatud

mahukaalu suuruste kohta. Asjas ei ole esitatud aga tõendeid, mis kinnitaksid, et mahukaal saab olla

0,07 t/m³ kohta;

4) kaebaja lähtus pakkumise tegemisel teenuse osutamisel saadud andmetest, et olmejäätmete

keskmine mahukaal on 0,09 t/m³ kohta. 2,5 m³ ja 4,5 m³ suuruste jäätmemahutite osas pakutud tasu ei

kata ladestustasusid isegi mahukaalu 0,08 t/m³ korral. Ringkonnakohus ei ole põhjendanud, miks on

mahukaal 0,07 t/m³ kohta reaalne. Asja materjalide hulgast puuduvad tõendid, mille alusel oleks

kolmanda isiku pakkumise vastavust võimalik hinnata. Erinevate mahukaalude kasutamise

võimaldamine ei taga konkursil võrdset kohtlemist;

5) suurjäätmete kohta esitatud hind erines teiste pakkujate hinnast ligi 5000 korda, mis viitab sellele,

et hind on ebareaalne ning ilma sisulist hinnangut andmata ei saa konkursi korraldaja pakkumises

esitatud teenushinda suurjäätmete osas vastavaks tunnistada. Kolmas isik on suurjäätmete hulgast

välistanud keraamika, pehme mööbli, millest viimane moodustab aga just suurima osa suurjäätmetest

ning mille tõendamiseks soovis ka kaebaja ringkonnakohtule esitada fotosid;

6) asudes seisukohale, et kaebaja pole tõendanud mahukaalu 0,07 t/m³ ebareaalsust, on

ringkonnakohus rikkunud HKMS § 16 lg-t 2 ja HKMS § 25 lg-t 2. Selgusetuks jääb, millistele

tõenditele tuginedes on ringkonnakohus leidnud, et pakkumises esitatud hind katab ladestustasu ja

jätab ruumi ka muudele kuludele (nt transpordi- ja tööjõukuludele).

11. Keila linn palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata.

Ringkonnakohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning puuduvad alused selle tühistamiseks.

Tegemist ei olnud kaalutlusõigusega ja kohtul oli õigus PKD p-s 16.1.4 kasutatud määratlemata

õigusmõiste sisustada ning hinnata ka kolmanda isiku pakkumise vastavust PKD tingimustele nende

tõendite pinnalt, mis olid kohtumenetluses esitatud. Konkursi korraldajal ei olnud mingisugust

põhjust eeldada, et jäätmekäitlusturul pikaaegset kogemust ja pädevust omavad äriühingud ei

kavatseks pakkumisi tehes võetud kohustusi täita. Üksikute fotodega, mis fikseerivad üksikute

jäätmemahutite ümbrust, ei saa tõendada suurjäätmete koosseisu ja need ei oma tõendusliku väärtust.

12. AS Veolia Keskkonnateenused palub kassatsioonkaebuse jätta rahuldamata ja ringkonnakohtu

otsuse muutmata. Halduskohus leidis, et segaolmejäätmete mahukaal 0,07 t/m³ kohta ei ole

põhjendamatult madal. Kuna Ragn-Sells AS taotleb kassatsioonkaebuses halduskohtu otsuse jõusse

jätmist, siis ei saa ta vastuolus halduskohtu otsuse sisuga väita, et segaolmejäätmete keskmine

mahukaal 0,07 t/m³ kohta on põhjendamatult madal. Kassatsioonkaebus on seega TsMS § 668 lg-t 5

rikkudes esitatud ringkonnakohtu otsusele osas, milles halduskohtu otsust apellatsioonkaebusega ei

vaidlustatud. Veolia on suurjäätmete koosseisu näitamisel tuginenud oma jäätmejaamades saadud

kogemustele ning 90% suurjäätmetest on võimalik anda taaskasutusse. Sellest saadavad tulud katavad

ära suurjäätmete kogumiskulu. Kassaator käitab samuti jäätmejaamu ja kassaatoril oleks oma väidete

kinnituseks jäätmete koosseisu osas olnud võimalik esitada tõendeid, mida ta aga teinud ei ole.

Kolmas isik palub Ragn-Sells AS-lt välja mõista kassatsioonistmes kantud menetluskulud summas

16 740 kr (1068 eurot ja 88 senti).

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

13. Käesolevas asjas on vaidlus selle üle, kas AS Veolia Keskkonnateenused pakkumine vastas

korraldatud jäätmeveo ainuõiguse andmiseks Keila linnas kehtestatud pakkumise kutse dokumentide

punkti 16.1.4 nõuetele või oli konkursi korraldajal kohustus tunnistada pakkumises esitatud hinnad

põhjendamatult madalaks ja lükata pakkumine tagasi. Samuti on vaidluse all, kas konkursi korraldaja

otsuse näol on tegemist kaalutlusotsusega, ning kui PKD p 16.1.4 sisaldas üksnes määratlemata

õigusmõistet ning haldusorganil kaalumisruum puudus, siis milline on kohtu pädevus määratlemata

õigusmõiste sisustamisel ning pakkumises esitatud hindade põhjendatuse kontrollimisel.

14. Ebaõige on kolmanda isiku seisukoht, et kuna kassaator taotleb kassatsioonkaebuses halduskohtu

otsuse jõusse jätmist, siis ei saa Veolia pakkumises kasutatud jäätmete keskmise mahukaalu suuruse

võimalikkust kassatsioonimenetluses enam kahtluse alla seada, sest halduskohtu otsuse seisukohta

mahukaalu osas apellatsioonkaebusega ei vaidlustatud. Kassatsiooni korras edasikaebamise korda

reguleerib HKMS § 52, mistõttu pole kolmanda isiku tuginemine tsiviilkohtumenetluse seadustiku

vastavale normile asjakohane, sest üksnes halduskohtumenetluse seadustikuga reguleerimata

küsimustes lähtutakse tsiviilasjade hagimenetlusele kohaldatavatest sätetest, kui seadusega ei ole ette

nähtud hagita menetluse sätete kohaldamine (HKMS § 5 lg 1). Riigikohtu praktika kohaselt on

üksnes kohtuotsuse põhjendused vaid erandlikel asjaoludel edasikaebe korras vaidlustatavad, sest

otsuse põhjendav osa iseseisvalt võetuna ei mõjuta üldjuhul poolte õigusi ja kohustusi (vt nt

Riigikohtu halduskolleegiumi 11. detsembri 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-76-09). Kassaatorile ei saa

seetõttu ette heita, et ta ei vaidlustanud halduskohtu otsuse põhjendusi ringkonnakohtus, kui

halduskohtu otsuse resolutsioon oli talle kasulik. Vaidluse esemeks oli ka ringkonnakohtus Keila

linnapea 18. mai 2009. a käskkirja nr 18 p-de 3 ja 4 õiguspärasus ning ringkonnakohus on võtnud

seisukoha ka Veolia pakkumises kasutatud jäätmete keskmise mahukaalu suuruse võimalikkuse

kohta. Seetõttu on kassatsioonkaebus ka jäätmete keskmist mahukaalu puudutavas osas lubatav.

15. PKD p 16.1 4 sätestas järgmist: "Pakkumine lükatakse tagasi, kui pakkumise ühikhind mingi

jäätmemahuti osas on põhjendamatult madal." Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et

PKD p 16.1.4 sisaldab määratlemata õigusmõistet ning punkti sõnastus ei jäta haldusorganile

kaalutlusruumi pakkumise tagasilükkamise osas. PKD nimetatud punkt on sõnastatud imperatiivselt

ning põhjendamatult madala hinna tuvastamisel on konkursi korraldaja kohustatud pakkumise tagasi

lükkama ehk PKD-s on siduv õiguslik tagajärg kindlaks määratud ning diskretsiooniruum

haldusorganil puudub.

16. Määratlemata õigusmõisted on üldjuhul sätestatud üldaktides. Määratlemata õigusmõiste puhul

loobub seadusandja detailsete ettekirjutuste andmisest seadustes enestes, delegeerides normi

täpsustamise seaduse rakendajale (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

13. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-5-05, p 16). Kolleegium on varasemalt selgitanud, et pakkumise

kutse dokumendid on korraldatud jäätmeveo ainuõiguse andmise konkursil HMS § 52 lg 1 p 2 mõttes

eelhaldusaktiks, millega määratakse konkursi korraldaja ja pakkujate jaoks siduvalt kindlaks

pakkumiste esitamise nõuded, kvalifitseerimiseks vajalikud dokumendid ja

kvalifitseerimistingimused ning esitatud pakkumiste võrdlemise tingimused (vt Riigikohtu

halduskolleegiumi 14. aprilli 2010. a otsus asjas nr 3-3-1-99-09, p 16). Kuigi PKD näol ei ole

tegemist üldaktiga, on kolleegiumi hinnangul määratlemata õigusmõistete kasutamine võimalik

erandjuhtudel ka halduse üksikaktides, tagamaks haldusorganile paindlikumat tegutsemisruumi. Küll

tuleb haldusorganil aga määratlemata õigusmõistet sisustada kas vastustes järelepärimistele või

lõplikus haldusaktis, millega pakkumised tunnistatakse vastavaks või mittevastavaks ja milles

otsustatakse ainuõiguse saaja. Korraldatud jäätmeveo konkurssidel on PKD-s kasutatud määratlemata

õigusmõistete sisustamisel asjakohane lähtuda jäätmeseaduse regulatsioonist ja selle eesmärgist ning

kuni 1. jaanuarini 2011 eri- või ainuõiguse andmiseks avaliku konkursi korraldamise korrast

(1. jaanuarist 2011 riigihangete seadusest).

17. Konkursi korraldaja on määratlemata õigusmõiste "põhjendamatult madal hind" sisustanud

vastustes järelepärimistele ning tuginenud jäätmeseaduse (§ 66 lg-d 5 ja 6) regulatsioonile.

Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et käesoleval juhul saab kohus haldusorgani

poolset määratlemata õigusmõiste sisustamist erinevalt kaalutlusõiguse teostamisest kontrollida täies

mahus. PKD tingimused ning neile konkursi korraldaja poolt antud selgitused, sh määratlemata

õigusmõiste sisustamine, moodustavad ühtse terviku. Pakkumise kutse dokumendid kui

eelhaldusaktid on eraldi halduskohtus vaidlustatavad, mistõttu on hilisema haldusakti (pakkumise

vastavaks ja edukaks tunnistamise otsus) õiguspärasuse kontrollimisel PKD mõistete sisustamise

kohtulik kontroll piiratud. Kuna PKD p-i 16.1.4 ei vaidlustatud ning nimetatud punkti pole konkursi

korraldaja ka muutnud, siis PKD see tingimus kehtis. Kohus ei saa hilisema pakkumise vastavaks

tunnistamise otsuse õiguspärasuse kontrollimisel sisustada PKD-s kasutatud määratlemata

õigusmõistet haldusorganist laiemalt ega ka kontrollida mõiste sisustamise õiguspärasust ja vastavust

seadustele. Korraldatud jäätmeveo konkursil pakkumiste vastavaks tunnistamise ja pakkumise

edukaks tunnistamise otsuse õiguspärasuse kontrollimisel saab halduskohus seega kontrollida üksnes

pakkumiste vastavust kehtestatud PKD tingimustele, võttes aluseks haldusorgani määratlemata

õigusmõiste sisustamisel antud selgitused.

18. Korra § 38 kohustab konkursi korraldajat hindama ja võrdlema esitatud pakkumisi vastavalt PKD

tingimustele. Pakkumise võib tunnistada vastavaks, kui selles ei esine sisulisi kõrvalekaldumisi

pakkumise kutse dokumentides esitatud tingimustest (§ 41). Seega tuleb pakkumise kutse

dokumentides määrata kindlaks olulised tingimused, millele pakkumised peavad vastama.

Arvestades, et jäätmete keskmist mahukaalu kasutatakse jäätmemahuti ladestustasu arvutamisel,

omab see pakkumise ühikhinna arvutamisel olulist tähtsust, sest ladestustasu moodustab ühe osa

ühikhinnast. Kuna jäätmete mahukaal mõjutab otseselt hinna kujundamist, siis on tegemist sellise

tingimusega, mis tuleks pakkumiste adekvaatse hindamise saavutamiseks kehtestada kõikidele

potentsiaalsetele pakkujatele samas suuruses. Kolleegium nõustub kassaatoriga, et mahukaalust

oleneb oluliselt kujundatav hind ning erinevate mahukaalude kasutamise võimaldamine ei pruugi

tagada konkursil pakkujate võrdset kohtlemist ja pakkumiste reaalset võrreldavust. Kuigi

jäätmeseaduse § 66 lg 2 ja eri- või ainuõiguse andmiseks avaliku konkursi korraldamise korra (Kord)

§ 15 selgesõnaliselt ei kohusta haldusorganit korraldatud jäätmeveo konkursi pakkumise kutse

dokumentides jäätmete mahukaalu määrama, on eeltoodust tulenevalt pakkujate võrdse kohtlemise

tagamiseks ja pakkumiste omavahelise võrreldavuse saavutamiseks mahukaalu määramine

pakkumise kutse dokumentides siiski üldjuhul vajalik.

19. Vaidlust ei ole selles, et konkursi korraldaja ei määranud pakkumise kutse dokumentides

kindlaks, millisest jäätmete keskmisest mahukaalust tuleb pakkujatel lähtuda. Kolleegium on

seisukohal, et korraldatud jäätmeveo konkursil osalevatele äriühingutele, kelle igapäevaseks

majandus- ja kutsetegevuseks on jäätmekäitlus, mis eeldab osalemist korraldatud jäätmeveo

konkurssidel, pidi olema arusaadav, et kogumistasu arvutamisel omab olulist tähtsust kasutatav

mahukaal ehk tegemist on olulise tingimusega, mis pidanuks olema PKD-s kindlaks määratud. PKD

vaidlustamata jätmise tulemusena võis iga konkursil osaleja võtta pakkumise koostamisel aluseks

oletatava jäätmete keskmise mahukaalu. Sellise mahukaalu tegelikkusele vastavuse kontroll kohtus

on raskendatud.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et oluline tähis pakkumise vastavuse hindamiseks

on ladestustasu. Kui kogumistasu ületab ladestustasu ja jätab ruumi transpordi- ja tööjõukuludele, siis

ei saa pidada pakutud hinda põhjendamatult madalaks. Kaebuse esitanud isikul lasub

tõendamiskoormis tõendamaks, et vaidlustatud pakkumises märgitud hind on liiga madal või hinna

kujundamisel kasutatud mahukaal ei vasta tegelikkusele. Käesoleval juhul ei ole Ragn-Sells AS

suutnud kohtumenetluses tõendada, et jäätmete keskmine mahukaal 0,07 t/m³ kohta ei ole võimalik,

selle alusel pakutud hind ei kataks jäätmete ladestustasu ja kulutusi transpordi- ja tööjõukuludele ning

oleks seetõttu käsitatav põhjendamatult madalana. Samuti ei ole kassaator tõendanud, et Veolia

pakkumises esitatud suurjäätmete kogumistasud oleksid põhjendamatult madalad. Kolleegiumi

hinnangul ei ole ringkonnakohus rikkunud tõendite kogumisel ja hindamisel menetlusnorme. HKMS

§ 64 lg 2 kohaselt põhineb Riigikohtu otsus alama astme kohtu otsustega tuvastatud faktilistel

asjaoludel. Kolleegiumi hinnangul ei anna kassatori tõendamismenetlust puudutavad väited alust

järelduseks, et tõendite hindamisel esines selliseid menetluslikke rikkumisi, mis on viinud

ringkonnakohtu väärale lõppjäreldusele.

20. Vaidlustatud haldusakti ebapiisav motiveerimine on käsitatav küll menetlusveana, kuid kuna

kaebaja pole kohtumenetluses suutnud tõendada, et kolmanda isiku pakkumises esitatud hinnad on

põhjendamatult madalad, siis ei ole haldusakti tühistamine põhjendatud, sest samasisuline käskkiri

tuleks haldusorganil uuesti välja anda. Seetõttu jääb Ragn-Sells AS kassatsioonkaebus rahuldamata

ning Tallinna Ringkonnakohtu 12. mai 2010. a otsus haldusasjas nr 3-09-1197 muutmata.

21. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 92 lg 7

järgi hüvitab kolmanda isiku menetluskulud tema vastaspool samade reeglite järgi kui poolele. Ragn-

Sells AS pole kolmanda isiku kassatsiooniastmes kantud menetluskulude suurust ja põhjendatust

kahtluse alla seadnud. Kuna kassaatori kaebus jääb rahuldamata, siis tuleb Ragn-Sells AS-lt mõista

AS Veolia Keskkonnateenused kasuks välja kassatsiooniastmes kantud menetluskulud 1068 eurot ja

88 senti. Kassaatori kassatsiooniastmes kantud menetluskulud jäävad tema enda kanda.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann