3-4-1-11-10 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-11-10

Otsuse kuupäev

8. märts 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Henn Jõks, Ott

Järvesaar ja Jüri Põld

Kohtuasi

Õiguskantsleri taotlus tunnistada Tallinna Linnavolikogu

10. veebruari 2005. aasta määrusega nr 13 kehtestatud

"Perekonna sissetulekust mittesõltuvate sotsiaaltoetuste

maksmise korra" punkti 3.1 esimene lause, punkti 3.2 teine

lause ja punkti 3.5 esimene lause kehtetuks

Menetluse alus

Õiguskantsleri 28. oktoobri 2010. aasta taotlus nr 6

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta õiguskantsleri taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavolikogu võttis 10. veebruaril 2005 vastu määruse nr 13, millega kinnitas

"Perekonna sissetulekust mittesõltuvate sotsiaaltoetuste maksmise korra" (kord), mis sätestab muu

hulgas lapse sünnitoetuse saamise tingimused ja korra.

2. Õiguskantsler alustas 19. oktoobril 2009 saadud avalduse alusel menetlust korra punkti 3.1 suhtes,

mis on avaldaja hinnangul vastuolus võrdse kohtlemise printsiibiga. Õiguskantsler pöördus

20. novembril 2009 Tallinna Linnavolikogu poole teabe nõudmisega, milles palus selgitada

sünnitoetuse maksmise eesmärki ning põhjuseid, miks peavad lapse mõlemad vanemad olema

Tallinna elanikud.

3. Tallinna Linnavolikogu vastas õiguskantslerile 14. detsembril 2009, tuues välja järgmised

sünnitoetuse eesmärgid: toetada Tallinna linnas elavaid peresid lapse sünni puhul, toetada tugevat

perekonda ja laste sündi kooselavate vanematega peresse, samuti vajaduse tagada lapse mõlema

vanema tulumaksu laekumine Tallinna linna eelarvesse. Lisaks selgitas volikogu, et sünnitoetust

makstakse lapse emale ka juhul, kui lapse sünnitunnistusel puudub kanne lapse isa kohta või see

kanne on tehtud ema ütluse alusel.

4. Tallinna Linnavolikogu muutis 17. detsembri 2009. aasta määrusega nr 43 korda ning alates

1. jaanuarist 2010 makstakse sünnitoetust kahes osas: 50% toetusest makstakse lapse sünni puhul ja

50% lapse aastaseks saamisel tingimusel, et laps ja vanemad on katkematult olnud rahvastikuregistri

andmetel Tallinna linna elanikud.

5. Õiguskantsler tegi Tallinna Linnavolikogule 8. juulil 2010 ettepaneku viia korra punkti 3.1 esimene

lause, punkti 3.2 teine lause ja punkti 3.5 esimene lause kooskõlla põhiseadusega. Õiguskantsler

leidis, et nimetatud sätted on vastuolus põhiseaduse (PS) § 12 lõikes 1 sätestatud

võrdsuspõhiõigusega.

6. Tallinna Linnavolikogu vastas õiguskantslerile 11. oktoobril 2010, et volikogu hinnangul on

normid põhiseadusega kooskõlas ning korda õiguskantsleri ettepaneku alusel ei muudeta.

7. Õiguskantsler pöördus 28. oktoobril 2010 taotlusega nr 6 Riigikohtusse, taotledes Tallinna

Linnavolikogu määrusega nr 13 kehtestatud "Perekonna sissetulekust mittesõltuvate sotsiaaltoetuste

maksmise korra" punkti 3.1 esimese lause, punkti 3.2 teise lause ja punkti 3.5 esimese lause

põhiseadusega vastuolu tõttu kehtetuks tunnistamist.

ÕIGUSKANTSLERI TAOTLUS

8. Õiguskantsler leiab, et korra punkti 3.1 esimene lause, punkti 3.2 teine lause ja punkti 3.5 esimene

lause riivavad põhiseaduse § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigust. Puudub mõistlik ja asjakohane

põhus, et kohelda sünnitoetuse maksmisel erinevalt last, kelle vanematest ainult üks on tema sünni

hetkel või aastaseks saamisel rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanik, ning last, kelle mõlemad

vanemad on nendel aegadel Tallinna elanikud.

9. Õiguskantsleri hinnangul on võrreldavateks gruppideks lapsed, kelle mõlemad vanemad on lapse

sünni hetkel rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanikud, ning lapsed, kelle vanematest ainult üks

on lapse sünni hetkel rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanik. Ka sel juhul, kui lugeda

võrreldavateks gruppideks lapsevanemaid, tuleks võrdsuspõhiõiguse riive proportsionaalsuse

hindamisel arvestada lapse parimate huvide järgimise põhimõttega ning argumendid erineva

kohtlemise põhjendatuse kohta oleksid samad. Kaht last koheldakse sünnitoetuse määramisel

erinevalt sõltuvalt lapse vanemate rahvastikuregistrijärgsest elukohast lapse sünni hetkel. Lapse

aastaseks saamisel koheldakse erinevalt neid lapsi, kes saavad üksnes 50% toetusest põhjusel, et

nende teise vanema rahvastikuregistrijärgne elukoht ei ole enam Tallinnas, ja lapsi, kes saavad 100%

sünnitoetusest, kuna nende mõlema vanema rahvastikuregistrijärgne elukoht on ka aasta pärast lapse

sündi Tallinnas. Õiguskantsler peab riivet intensiivseks, kuna erineva kohtlemise tagajärjel jäädakse

ilma kas kogu sünnitoetusest või 50% toetusest, seejuures erineva kohtlemise aluseks olev asjaolu ei

sõltu isikust.

10. Õiguskantsler on seisukohal, et kuna sünnitoetuse maksmise eeltingimuseks on lapse sünd ning

toetust makstakse üksnes lapsega koos elavale vanemale, on sünnitoetuse eesmärk eelkõige lapse

sünniga seotud kulutuste katmine. Õiguskantsler käsitleb eesmärgina ka soovi toetada laste sündi

kooselavate vanemate peresse, soovi tagada vastsündinud lapse mõlema vanema tulumaksu

laekumine Tallinna linna eelarvesse ja soovi vältida administratiivseid raskusi vanemate tegeliku

elukoha tuvastamisel.

11. Õiguskantsler toob välja, et korra regulatsioon ei vasta tegelikult eesmärgile toetada laste sündi

kooselavate vanemate peresse, kuna korra kohaselt on nõutav üksnes ühe vanema elamine lapsega

samal aadressil. Õiguskantsler leiab, et lapse toetamise sõltuvusse seadmine sellest, kas ta sünnib

üksikvanemaga perre või kahe vanemaga perre, ei ole kooskõlas lapse huvide prioriteetsuse

põhimõttega. Lastekaitse üldiseks ja rahvusvaheliseks põhimõtteks on igas last puudutavas küsimuses

seada esikohale lapse huvid. Uuringutest nähtub, et ühe vanemaga pered kogevad majandusliku

toimetuleku raskusi sagedamini kui kahe vanemaga pered.

12. Õiguskantsleri hinnangul ei ole laste erinev kohtlemine sünnitoetuse maksmisel eesmärgiga

tagada mõlema lapsevanema tulumaksu laekumine Tallinna linna eelarvesse proportsionaalne.

Tulumaksu laekumise tagamiseks on muid, laste ning lapsi üksi kasvatavate vanemate õigusi vähem

koormavaid võimalusi.

13. Õiguskantsleri arvates ei kaalu administratiivsed raskused vanemate tegeliku elukoha

tuvastamisel üles laste ebavõrset kohtlemist sünnitoetuse maksmisel. Samuti ei õigusta seda eelarve

vahendite piiratus – sel juhul on kohalikul omavalitsusel võimalik vaadata üle sotsiaaltoetuste

süsteem, sealhulgas suurus.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Tallinna Linnavolikogu arvamus

14. Tallinna Linnavolikogu on seisukohal, et perekonna sissetulekutest mittesõltuvate sotsiaaltoetuste

maksmise korra punkti 3.1 esimene lause, punkti 3.2 teine lause ja punkti 3.5 esimene lause on

põhiseadusega kooskõlas ja õiguskantsleri taotlus tuleb jätta rahuldamata.

15. Tallinna Linnavolikogu leiab, et sotsiaaltoetuste miinimumstandardi tagamine on riigi kohustus,

ning juhib tähelepanu sellele, et riiklike peretoetuste seaduse (RPTS) alusel on ühel vanemal alati

õigus saada sünnitoetust lapse sünni korral. Kohalik omavalitsus ei pea maksma täiendavalt

sünnitoetust. Tulenevalt enesekorraldusõigusest on omavalitsusel õigus valida toetuse liik, määrata

toetuse saajad ja otsustada, kellel ei ole toetuse saamise õigust, ning määrata toetuse saamise

tingimused.

16. Tallinna Linnavolikogu peab sünnitoetuse subjektiks lapsevanemat. Toetuse subjekti määramine

on kohaliku omavalitsuse vaba otsustus, õiguskantsler ei saa määrata, et subjektiks oleks keegi teine.

Ka riiklike peretoetuste seaduses on osa toetuste puhul subjektiks laps, osa puhul lapsevanem.

17. Tallinn on sünnitoetuste kehtestamisel lähtunud pere mõistest, see tähendab, et mõlema vanema

olemasolul makstakse toetust tingimusel, et mõlemad vanemad on rahvastikuregistri andmetel

Tallinna elanikud. Perena käsitatakse samuti üksikvanemat ning selle mõiste sisustamisel on lähtutud

RPTS §-s 7 sätestatud üksikvanema mõistest. Lisaks makstakse toetust ka juhul, kui teine vanem on

surnud. Kui lapsel on juriidiliselt vaid üks vanem, kes vastab määruse tingimustele, siis rakendub

määrus mööndusega, kuna puudub vajadus kontrollida teise vanema andmeid. Puudub statistika, kui

paljud üksikvanemad ja millistel põhjustel jätavad toetuse taotluse esitamata. Linn teavitab aeg-ajalt

elanikke erinevate kanalite kaudu sünnitoetuse saamise võimalusest.

18. Tallinna Linnavolikogu on arvamusel, et võrreldavateks gruppideks on rahvastikuregistri järgi

Tallinnas elavad lapsevanemad ning neid koheldakse võrdselt. Korras sätestatud sünnitoetus on

suunatud lapse vanemale või vanematele, kes elavad Tallinnas, ja seega on võrdluse lähtekohaks

lapse vanema või vanemate elukoht, mitte mõni muu tunnus. Lapse vanemad on vabad oma elukohta

vahetama vahetult enne või pärast lapse sündi. Lapsevanemate valikuvõimalustest ei saa tuletada

seda, et kohalik omavalitsus rikub võrdse kohtlemise nõuet ja kitsendab õigusvastaselt laste õigusi.

Tallinn leiab erinevalt õiguskantslerist, et toetuse saamine sõltub tingimustest, mida isik saab ise

mõjutada.

Kui võrreldavate gruppidena käsitada vastsündinud lapsi, kelle õigusi riivatakse, siis peaks lapsel

olema võimalik oma subjektiivseid õigusi ka iseseisvalt teostada, st taotlust esitada, kui vanemad

seda ei tee. Seejuures tuleks jaatada lapse õigust nõuda vanemalt toetuse kasutamist tema huvides,

mida seadus aga ette ei näe. Perekonnaseaduse alusel on laps õigustatud saama ülalpidamist oma

vanemalt, kuid vanemakohustuse täitmise otsustab lapsevanem iseseisvalt.

19. Tallinna Linnavolikogu väidab, et nõue, et mõlema vanema elukoht peab olema registreeritud

rahvastikuregistris Tallinna territooriumil, ei ole tingitud administratiivsetest raskustest tegeliku

elukoha tuvastamisel. Vanema rahvastikuregistrijärgne aadress on tähtis seetõttu, et sellest sõltub

tema maksude laekumine kohaliku omavalitsuse eelarvesse. Seetõttu ei ole vajalik tuvastada, kas

vanemad elavad tegelikult koos.

20. Tallinna Linnavolikogu toob välja, et sünnitoetus ei ole mõeldud puudust kannatavatele isikutele

ega perekondadele. Puuduse leevendamiseks on linn ette näinud teised, perekonna sissetulekust

sõltuvad sotsiaaltoetused. Seega võivad sünnitoetuse puhul olla eelarvetulude päritolu ja toetuse

sihtotstarve omavahel seotud. Ebavõrdne kohtlemine on meelevaldne siis, kui see on ilmselgelt

asjakohatu. Sünnitoetuse eesmärk on toetada lapse sünni puhul Tallinna linna elanikke.

21. Sünnitoetust on 2010. aastal makstud 91,6%-le vastsündinud tallinlaste vanematele. 2010. aasta

augusti kuni oktoobri statistika näitab, et ülejäänutele sünnitoetuse maksmata jätmise peamiseks

põhjuseks on asjaolu, et toetust ei taotletud. Sel perioodil jäeti vaid kaks taotlust rahuldamata

põhjusel, et lapse teise vanema elukoht ei ole rahvastikuregistri andmetel Tallinn. Sellest tuleb

järeldada, et elukoha registreeringu nõue on proportsionaalne ja täidetav. Ilmselt ei pea kõik vanemad

sünnitoetust vajalikuks või jätavad muutmata andmed rahvastikuregistris, kui neil on registrijärgne

seos muu elukohaga olulisem.

22. Laste õigustega arvestamise kohta märgib Tallinna Linnavolikogu, et lapse huvidega arvestamise

kohustus ei ole absoluutne, vaid tähendab seda, et lapse huvid tuleb alati välja selgitada ja nendega

võimalikult suurel määral arvestada. Lapse huve tuleb kaaluda võrreldes teiste isikute

kaitsmisväärsete huvide ja vajadustega. Teoreetilises kirjanduses jagatakse lapse õiguste

konventsioonist tulenevad lapse õigused osalusõigusteks, õiguseks saada kaitset, õiguseks ennetavale

tegevusele ja õiguseks saada hoolitsust. Ükski neist õigustest ei sõltu sellest, kas kohalik omavalitsus

eraldab lapse sünni puhul tema vanematele täiendavat sotsiaaltoetust või mitte.

Kui lähtuda põhimõttest, et isik peaks ise saama mõjutada enda tingimustele vastamist, tuleks lapse

huvide prioriteetsuse põhimõtte ja võrdsuspõhiõigusega vastolus olevaks pidada vanemahüvitist,

kuna kõik lapsed ei saa seda võrdses suuruses, samuti tulumaksu mahaarvamise soodustust, kus lapse

toetamine sõltub sellest, mitme lapsega perre ta sünnib. Kuigi vanemahüvitise eesmärgiks on

sissetuleku vähenemise kompenseerimise kaudu luua võimalusi laste ülalpidamiseks, ei ole toetuse

saajaks laps, vaid vanem. Põhiseaduse §-st 27 tulenevalt on kohustus last kasvatada mõlemal vanemal

ja seega lapse eest hoolitsemise viis sõltub samuti mõlemast vanemast. Lapse õigus saada vanematelt

hoolitsust ei sõltu omavalitsuse makstavast sünnitoetusest ja kui vanem on valinud elamise mõne

muu kohaliku omavalitsuse territooriumil, on ta sellega teinud ka valiku hoolitseda lapse eest mõnel

muul viisil.

23. Tallinna Linnavolikogu leiab ka lapse aastaseks saamisel sünnitoetuse teise osa maksmise kohta,

et selle nõuded on põhiseadusega kooskõlas ega riku võrdsuspõhiõigust. Tallinn põhjendab seda

samade, ülal toodud argumentidega.

24. Tallinna Linnavolikogu märgib, et kohalikul omavalitsusel on võimalik toetust maksta, kui tal on

selleks piisav tulubaas. Füüsilise isiku tulumaks on omavalitsuste peamine tuluallikas, mille abil

omavalitsusüksus korraldab iseseisvalt kohaliku elu küsimusi ja täidab õigusaktidega pandud

kohustusi ja ülesandeid, sealhulgas maksab erinevaid toetusi. Kohaliku elu korraldamisel peab

omavalitsus lähtuma eelkõige kohalike elanike huvidest ja vajadustest. Isikud, kes vastavad toetuse

saamise tingimustele, maksavad kogu perioodi jooksul osa oma tulumaksust Tallinna linnale. On

õiglane ja põhjendatud, et toetusi makstakse enda territooriumil elavatele isikutele, kes tulumaksuga

proportsionaalselt ka panustavad omavalitsuse tulubaasi. Vastasel juhul peaksid kohalikud elanikud

kinni maksma ka teistes omavalitsusüksustes registreeritud isikute toetuse. Sellest tulenevalt on

omavalitsuse territooriumil elavate ja mujal elavate inimeste erinev kohtlemine mõistlik ja

põhjendatud. See, et rahvastikuregistrijärgne elukoht on seatud toetuse saamise tingimuseks, on tava.

Enam kui 20 omavalitsuses on sünnitoetuse saamine seotud lapse mõlema vanema

rahvastikuregistrijärgse elukohaga.

25. Tallinna Linnavolikogu toob välja, et õiguskantsler ei saa teha põhiseaduslikkuse järelevalvet

õigusaktide otstarbekuse üle. Nii ei saa ta võtta seisukohta, et toetuse maksmiseks kehtestatud

üheaastane periood ei ole põhjendatud. Perekonna sissetulekust mittesõltuvate toetuste maksmine

omavalitsuses sõltub poliitilistest valikutest ja majanduslikest võimalustest.

26. Õiguskantsleri taotluse rahuldamisel tekiks olukord, kus ette nähtud toetuse maksmise

põhitingimused oleksid kehtetud ning omavalitsus ei saaks toetust edasi maksta. Sellega rikutaks

isikute õiguspärast ootust toetuse saamisel nende isikute puhul, kes juba last ootavad ja on täitnud

elukoha registreeringuga seotud tingimused.

Samuti võiks taotluse rahuldamine tähendada seda, et linn peaks maksma toetust oluliselt suuremale

hulgale isikutele, millega ei ole arvestatud linna eelarve koostamisel. Tallinn viitab Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukohale, mille kohaselt põhiseaduslikkuse järelevalves

peab kohus vältima olukorda, kus eelarvepoliitika kujundamine läheb suures osas kohtu kätte.

Justiitsministri arvamus

27. Justiitsminister leiab, et vaidlustatud normid on põhiseadusega vastuolus. Seda põhjusel, et

puudub mõistlik ja asjakohane põhjendus, et kohelda erinevalt last, kelle mõlemad vanemad on tema

sünni hetkel rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanikud, ning last, kelle vanematest ainult üks on

tema sünni hetkel rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanik. Samuti puudub mõistlik ja asjakohane

põhjendus, et kohelda erinevalt last, kelle vanemad on rahvastikuregistri andmetel katkematult

Tallinna linna elanikud alates lapse sünnist kuni lapse aastaseks saamiseni, ning last, kelle üks

vanematest on rahvastikuregistri andmetel katkematult Tallinna linna elanik alates lapse sünnist kuni

lapse aastaseks saamiseni.

28. Võrreldavate gruppide leidmisel tuleb lähtuda sünnitoetuse olemusest ja eesmärgist. Sünnitoetuse

maksmise peamiseks eesmärgiks tuleb pidada Tallinna linnas elavate perede toetamist lapse sünni

puhul. Hüvitis on mõeldud sündinud lapse heaolu suurendamiseks, mitte üldise perekondliku heaolu

suurendamiseks. Lapsevanemale hüvitise määramisel on pigem formaalne tähendus, toetusena

saadavat raha kasutatakse lapse hüvanguks lapsevanema vahendusel.

Võrreldavateks gruppideks on korra punkti 3.1 mõttes laps, kelle mõlemad vanemad on lapse sünni

hetkel rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanikud, ja laps, kelle vanematest ainult üks on lapse

sünni hetkel rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanik. Korra punkti 3.2 mõttes on võrreldavateks

gruppideks laps, kelle vanemad on rahvastikuregistri andmetel katkematult Tallinna elanikud alates

lapse sünnist kuni aastaseks saamiseni, ja laps, kelle üks vanematest on rahvastikuregistri andmetel

katkematult Tallinna elanik alates lapse sünnist kuni lapse aastaseks saamiseni. Neid gruppe

koheldakse sünnitoetuse määramisel erinevalt ning seeläbi riivatakse PS § 12 lõike 1 esimesest

lausest tulenevat üldist võrdsuspõhiõigust. Samuti vastavalt koheldakse erinevalt ka mitmikke.

29. Justiitsminister leiab, et võrreldavate gruppide erinevat kohtlemist ei saa õigustada eesmärgiga

toetada laste sündi kooselavate vanemate perre, kuna korra regulatsioon tegelikult seda eesmärki ei

toeta.

30. Justiitsministri arvates ei saa võrduspõhiõiguse riivet pidada mõjuvaks ega asjakohaseks ka

maksulaekumise mõjutamise eesmärgil. Sünnitoetuse eesmärk on lapse toetamine, mitte

maksumehhanismide mõjutamine. Rahvastikuregistri seaduse § 391 lõike 1 kohaselt on iga

rahvastikuregistri objektiks olev isik kohustatud tagama nii enda kui ka oma alaealiste laste ning

eestkostetavate elukoha aadressi õigsuse rahvastikuregistris. Rahvastikuregistri seaduse § 43 alusel

saab rahvastikuregistri kannet parandada selle kohaliku omavalitsusüksuse algatusel, kelle

territooriumil isik tegelikult elab. Kohalikul omavalitsusel on menetluslikult õigus registri andmete

õigsust kontrollida.

Sotsiaalministeeriumi arvamus

31. Sotsiaalministeerium on seisukohal, et sünnitoetuse määramisel ei ole põhjendatud kohelda

erinevalt lapsi, kelle vanematest ainult üks on tema sünni hetkel ja ka aasta jooksul pärast lapse sündi

rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanik, võrreldes lastega, kelle mõlemad vanemad on tema sünni

hetkel ja ka aasta jooksul pärast lapse sündi rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanikud.

32. Põhiseaduse § 154 annab kohalikule omavalitsusele õiguse iseseisvalt ja sõltumatult otsustada

kohaliku elu küsimusi. Sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 23 lõike 1 kohaselt võib valla- või

linnavalitsus maksta ja määrata täiendavaid sotsiaaltoetusi omavalitsuse eelarvest omavalitsuse

volikogu kehtestatud tingimustel ja korras. Kohaliku elu küsimuste reguleerimisel on omavalitsustel

kohustus järgida põhiseadust, sealhulgas selle § 12 lõikest 1 tulenevat üldist võrdsuspõhiõigust.

33. Sotsiaalministeeriumi hinnangul tuleks võrreldavate gruppide loomisel lähtuda lastest.

"Rahvastikupoliitika aluste 2009–2013" kohaselt juhindub riik laste- ja perepoliitika kujundamisel ja

teostamisel põhimõttest, et kõigis lapsi ja peresid puudutavates otsustes ja ettevõtmistes seab riik

esikohale lapse ja tema pere huvid, vajadused ja heaolu, seda sõltumata pereeluvormist või muudest

asjaoludest.

Sotsiaalministeerium peab sünnitoetust sihtotstarbeliseks, millele viitab nii toetuse nimetus kui ka

toetuse olemus. Seda makstakse lapse sünni puhul eesmärgiga katta lapse sünniga kaasnevaid

ühekordseid kulusid. Õigus saada sünnitoetust peaks olema igal Tallinnas elaval lapsel sõltumata

sellest, kas teda kasvatab üks vanem või mõlemad vanemad ühiselt. Eesti Vabariigi lastekaitseseaduse

§ 10 ja § 26 kohaselt on lastel võrdne õigus saada abi sõltumata sellest, kas nad elavad täisperekonnas

või üksikvanemaga.

34. Sotsiaalministeeriumi hinnangul ei saa eeldada, et laps sünnib kooselavate vanematega perre –

ligikaudu 14% kõigist peredest on ühe vanemaga, seejuures 7,4%-l juhtudest on isa tuvastamata.

Samuti tuleb arvestada Euroopa Liidu õigusest tuleneva vaba liikumise põhimõttega. Taunida tuleb

sundi registreerida end aadressile, kus tegelikult ei elata.

35. Sotsiaalministeerium peab oluliseks lastekeskset lähenemist ning toetavate peresuhete olemasolu

ja soodustamist sõltumata sellest, kas pereliikmed elavad koos või eraldi. Ebavõrdselt koheldaks last

üksi kasvatavat vanemat võrreldes vanemaga, kes kasvatab last teise vanemaga ühiselt või kasvatab

üksi, kuid teine vanem elab perega samas linnas.

Eesti Linnade Liidu arvamus

36. Eesti Linnade Liit ei toeta õiguskantsleri taotlust.

37. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 2 lõike 1 kohaselt on kohalik omavalitsus

põhiseaduses sätestatud omavalitsusüksuse demokraatlikult moodustatud võimuorganite õigus, võime

ja kohustus seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu, lähtudes valla- või

linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestades valla või linna arengu iseärasusi.

SHS § 23 lõikest 1 tuleneb kohaliku omavalitsuse pädevus kaalutlusõiguse teostamise teel otsustada,

kellele, mis tingimustel ja millises suuruses täiendavaid sotisaaltoetusi maksta. Sünnitoetuse

määramine ja maksmine ei ole kohaliku omavalitsuse kohustus, vaid omavalitsusel on õigus otsusega

toetada oma territooriumil elavaid lapsevanemaid lapse sünni puhul, kusjuures toetuse saamine ei ole

seotud pere sissetulekuga.

38. Eesti Linnade Liit toob välja, et elukoha andmed rahvastikuregistris on aluseks ka kohaliku

omavalitsuse volikogu valimistel ning füüsilise isiku tulumaksu laekumisel. Kuna sünnitoetust

makstakse eelarvesse laekuvatest maksudest, on igati põhjendatud soov tagada kõigi Tallinna linna

haldusterritooriumil elavate isikute tulumaksu laekumine omavalitsusüksuse eelarvesse.

Kuna lapse eest hoolitsemise kohustus lasub mõlemal vanemal, on mõlema vanema huvides, et

sünnitoetus välja makstakse. Puuduvad takistused, et lapse isa oleks registreeritud linna elanikuks

näiteks lapse ema elukoha aadressil. Igal lapsevanemal on võimalik muuta oma elukorraldust toetuse

saamise kriteeriumidele vastavaks.

39. Eesti Linnade Liit on seisukohal, et lapse sünnitoetust ei maksta lapsele, vaid määratakse ja

makstakse lapse vanemale tema esitatud avalduse alusel. Kui lähtuda sellest, et toetust makstakse

lapsele, tuleks sünnitoetust maksta kõigis omavalitsusüksustes ja seda peaks rahastama riik.

Õiguskantsleri taotluse rahuldamine võib Eesti Linnade Liidu hinnangul viia ka selleni, et

omavalitsused lõpetavad sünnitoetuse määramise ja maksmise, kuna kõigile isikutele maksmiseks

puuduvad vahendid. Tallinna Linnavalitsuse materjalidest selgub, et sünnitoetuse määramisel ei

diskrimineerita üksikvanemaid.

Eesti Maaomavalitsuste Liidu arvamus

40. Eesti Maaomavalitsuste Liidu arvates ei ole võimalik pidada õiguskantsleri taotlust põhjendatuks.

41. Kõnealust sünnitoetust makstakse perekonna sissetulekust sõltumatu sotsiaaltoetusena. Tegemist

ei ole abi andmisega puuduse korral, vaid meetmega, millega toetatakse oma haldusterritooriumil

elavaid lapsevanemaid. On mõistetav, et meede on suunatud üksnes lapse vanematele

(sh üksikvanemale), kelle elukoht on rahvastikuregistri andmetel selle kohaliku omavalitsuse piires.

Avaliku ülesande täitmisel lähtutakse rahvastikuregistri kandest, samuti sõltub sellest füüsilise isiku

tulumaksu laekumine. Arvestades seda, et tegemist on omavalitsusüksuse täiendava meetmega

muude sotisaaltoetuste kõrval, see toetus ei sõltu sissetulekust ning et kohalik omavalitsus on seotud

eelarveliste võimaluste olemasoluga, ei ole elukoharegistreeringu nõue meelevaldseks kriteeriumiks,

mis riivaks põhiõigust.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

42. Tallinna Linnavolikogu 10. veebruari 2005. aasta määruse nr 13 "Perekonna sissetulekust

mittesõltuvate sotsiaaltoetuste maksmise kord" punkti 3.1 esimene lause:

"Lapse sünnitoetus määratakse lapse vanemale tingimusel, et mõlemad lapse vanemad on

rahvastikuregistri andmetel Tallinna linna elanikud enne lapse sündi ning vähemalt üks lapse

vanematest on rahvastikuregistri andmetel elanud Tallinnas vähemalt aasta enne lapse sündi."

43. Tallinna Linnavolikogu 10. veebruari 2005. aasta määruse nr 13 "Perekonna sissetulekust

mittesõltuvate sotsiaaltoetuste maksmise kord" punkti 3.2 teine lause:

"Toetus makstakse kahes osas: 50% toetusest makstakse pärast lapse sündi ja 50% toetusest lapse

aastaseks saamisel tingimusel, et laps ja lapsevanemad on rahvastikuregistri andmetel katkematult

Tallinna linna elanikud alates lapse sünnist kuni lapse aastaseks saamiseni."

44. Tallinna Linnavolikogu 10. veebruari 2005. aasta määruse nr 13 "Perekonna sissetulekust

mittesõltuvate sotsiaaltoetuste maksmise kord" punkti 3.5 esimene lause:

"Mitmike (3 ja enam last) sünnitoetus määratakse mitmike vanemale tingimusel, et mitmike mõlemad

vanemad on rahvastikuregistri andmetel Tallinna linna elanikud enne laste sündi ning vähemalt üks

laste vanematest on rahvastikuregistri andmetel elanud Tallinnas vähemalt aasta enne lapse sündi."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

45. Kolleegium käsitleb esmalt olukordi, kus on tegemist lapse ja tema kahe vanemaga, tuvastab

võrreldavad grupid ning võrdse kohtlemise rikkumise või selle puudumise (I). Teiseks hindab

kolleegium korra punktide 3.1–3.2 ja 3.5 põhiseaduspärasust olukorras, kus lapsel üks vanem toetuse

taotlemise ajal õiguslikult või faktiliselt puudub (II).

I

46. Võrdse kohtlemise riive tuvastamiseks tuleb leida kaks isikute gruppi, keda omavahel võrrelda.

Praeguses asjas sõltub võrreldavate gruppide moodustamine sellest, mida pidada sünnitoetuse

maksmise eesmärgiks.

47. Kolleegiumi hinnangul ei saa sünnitoetuse eesmärgiks pidada eraldiseisvalt lapse ega vanemate

toetamist, vaid lapse ja vanemate või mitmike ja vanemate toetamist ühiselt.

48. Korra punktide 3.1 ja 3.5 alusel määratakse sünnitoetus lapse või mitmike vanemale tingimusel,

et mõlemad vanemad on rahvastikuregistri andmetel Tallinna linna elanikud enne lapse sündi ning

vähemalt üks lapse või mitmike vanematest on rahvastikuregistri andmetel elanud Tallinnas vähemalt

aasta enne lapse sündi. Tulenevalt korra punkti 3.1 kolmandast lausest peab laps olema

rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanikuks sünnist alates ja elama toetuse taotlejaga ühel

aadressil.

Õiguskantsler leidis, et sünnitoetuse eesmärk on eelkõige lapse või mitmike (edaspidi mõlemad:

lapse) sünniga seotud kulutuste katmine ning võrreldavateks gruppideks tuleb pidada lapsi, kelle

mõlemad vanemad on lapse sünni hetkel rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanikud, ning lapsi,

kelle üks vanem on lapse sünni hetkel rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanik. Tallinna

Linnavolikogu on seisukohal, et toetuse subjekti määramine on kohaliku omavalitsuse vaba otsustus

ja keegi teine ei saa seda teisiti määrata, ning sellest tulenevalt on subjektiks lapsevanem. Tallinna

Linnavolikogu hinnangul saaks võrreldavateks gruppideks pidada lapsi, kui neile oleks tagatud

võimalus iseseisvalt sünnitoetust taotleda ning nõuda, et seda kasutataks tema huvides. Kolleegium ei

saa nõustuda kummagi seisukohaga alltoodud põhjustel.

49. See, kes on õigusakti alusel toetuse saajaks, ja see, mida tuleb pidada toetuse tegelikuks

eesmärgiks, ei pruugi langeda kokku. Nii näiteks maksti varem puuetega inimeste sotsiaaltoetuste

seaduse alusel hooldajatoetust puudega inimese hooldajale. Toetuse tegelik eesmärk oli siiski toetada

puudega inimest.

Tallinna Linnavolikogu arvates ei saa võrreldavate gruppidena käsitleda vastsündinud lapsi, kuna nad

ei saa oma subjektiivseid õigusi iseseisvalt teostada (vt käesoleva otsuse punktid 18 ja 48).

Võrreldavate gruppide valikul ei saa lähtuda sellest, kas isik on suuteline ise oma õigusi maksma

panema. Selle seisukoha järgi oleks abitute isikute diskrimineerimine alati välistatud seetõttu, et nad

ei saa ise oma õigusi kaitsta. See ei oleks põhjendatud.

50. Sellele, et võrreldavate gruppidena võiks käsitleda üksnes aktis määratletud toetuse saajat, räägib

vastu ka järgmine paralleel. Euroopa Nõukogu direktiivi 2000/43/EÜ, millega rakendatakse võrdse

kohtlemise põhimõte sõltumata isikute rassilisest või etnilisest päritolust, artikli 2 lõike 2 punkt b

sätestab, et kaudseks diskrimineerimiseks peetakse seda, kui ilmselt neutraalne säte, kriteerium või

tava seab isikud rassilise või etnilise päritolu alusel teistega võrreldes ebasoodsamasse olukorda. Säte

on üle võetud Eesti õiguskorda võrdse kohtlemise seaduse § 3 lõikega 4, mis annab kaudse

diskrimineerimise mõiste. Kuigi nimetatud direktiivi ja seaduse kohaldamisala on piiratud, on

põhimõte sama ka muude tunnuste puhul – võrdse kohtlemise nõude täitmise tuvastamisel ei ole

määrav, millisena on säte sõnastatud, vaid see, mis on selle sätte taga.

51. Kuigi sünnitoetuse maksmise keskmes on laps, sest toetust makstakse tema sünni korral, ei saa

siiski nõustuda sellega, et võrreldavateks gruppideks on üksnes lapsed. Lapse sünniga kaasnevad

kulud. Lapsel endal sissetulekuid ei ole ja kulud kannavad vanemad. Isegi kui lapsel on vara, siis

selle kasutamise ja käsutamise üle otsustavad vanemad. Lapse sünniga seotud kulutustest osa puhul

on tegemist väljaminekutega, mis on seotud pigem vanemate mugavusega lapse eest hoolitsemisel,

mitte need ei lähtu otseselt lapse vajadustest. Põhiseaduse §-st 27 tulenevalt on vanematel õigus ja

kohustus kasvatada oma lapsi ja hoolitseda nende eest. See kohustus on nii emal kui ka isal. See

tähendab muu hulgas seda, et vanem peab kasutama osa oma vara lapse ülalpidamiseks. Sünnitoetuse

eesmärk on tagada lapsele ja tema vanematele parem toimetulek lapse sünniga kaasnevate

kulutustega. Eesmärgist lähtuvalt tuleb lugeda toetatavaks laps ja vanemad ühiselt.

52. Seega on võrreldavateks gruppideks lapsed ja nende vanemad, kes on Tallinna elanikeks

registreeritud, ning lapsed ja nende vanemad, kellest üks vanem ei ole registreeritud Tallinna

elanikuks. Mõlema grupi puhul on ühiseks jooneks, et üks vanem peab olema olnud Tallinna elanik

vähemalt aasta enne lapse sündi. Selle nõude põhiseaduspärasust ei ole keegi vaidlustanud ning seda

kolleegium otsuses edaspidi ei käsitle.

53. Lähtuvalt korra punktist 3.2 makstakse teise osana 50% sünnitoetusest lapse aastaseks saamisel.

Seetõttu on võrreldavateks gruppideks ka laste sünnist alates Tallinna elanikeks registreeritud lapsed

koos vanematega, kes on Tallinna elanikeks registreeritud jätkuvalt lapse aastaseks saamiseni, ning

need lapsed koos vanematega, kellest üks ei ole katkematult Tallinna elanik lapse aastaseks

saamiseni.

54. Erineva kohtlemise õigustatuseks peab olema legitiimne eesmärk. Legitiimse eesmärgina on

menetlusosalised käsitanud eesmärki toetada laste sündi kooselavate vanemate peresse ning tagada

tulumaksu laekumine Tallinna linna eelarvesse ja soodustada üksnes kohalikke elanikke.

55. Eesmärk toetada laste sündi kooselavate vanemate peresse on küll legitiimne, kuid korra

regulatsioon ei ole sobiv selle eesmärgi saavutamiseks. Korra punktid 3.1 ja 3.5 näevad ette, et toetust

makstakse lapsega samal aadressil elavale vanemale. Teise vanema elukoht ei pea olema sama, see

peab olema lihtsalt Tallinna linnas. Seega kord ei nõua vanemate koos elamist.

56. Eesmärk tagada tulumaksu laekumine Tallinna linna eelarvesse ja soodustada üksnes kohalikke

elanikke on legitiimne.

Põhiseaduse § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad kohalikud omavalitsused kohaliku elu küsimusi. Ühest

küljest tähendab see õigust ise otsustada, teisalt on sellega sätestatud territoriaalsus – otsustatakse

üksnes kohaliku kogukonnaga seotud küsimusi. Sellest lähtuvalt on legitiimne kohaliku omavalitsuse

eesmärk toetada üksnes kohalikke elanikke.

57. Tulumaksuseaduse § 5 lõike 1 punkti 1 kohaselt laekub residendist füüsilise isiku maksustatavast

tulust 11,4% maksumaksja elukohajärgsele kohaliku omavalitsuse üksusele. Tulumaksuseaduse § 5

lõike 2 esimese lause alusel loetakse residendist füüsilise isiku elukohaks kalendriaastal sama

kalendriaasta 1. jaanuari seisuga Maksu- ja Tolliameti peetavasse maksukohustuslaste registrisse

kantud elukoht. Tulenevalt Vabariigi Valitsuse 30. juuli 2007. aasta määruse nr 240

""Maksukohustuslaste registri" asutamise ja registri pidamise põhimäärus" § 14 lõikest 2 saab

Maksu- ja Tolliamet andmed füüsiliste isikute kohta rahvastikuregistrist.

58. Seega on kohaliku omavalitsuse rahastamise süsteem kujundatud selliselt, et omavalitsuse üheks

tuluks on tema elanike tulumaksu osa. Kohalikud elanikud maksavad osaliselt tulumaksu kohaliku

omavalitsuse eelarvesse, mille abil on kohalikul omavalitsusel omakorda võimalik neile teenuseid

osutada. Lapsi saavad üldjuhul tööealised inimesed, kes käivad tööl või töö puudumisel soovivad

tööle asuda. Kuna tulumaksu laekumine omavalitsuse eelarvesse sõltub inimese

elukoharegistreeringust rahvastikuregistris, on kohalikul omavalitsusel selge huvi, et kohalikud

elanikud oleksid ennast ka sellesse omavalitsusesse registreerinud. Elanike arvu teadmine on

omavalitsusele vajalik ka selleks, et ta saaks paremini oma ülesannete täitmist planeerida, näiteks

hindamaks, kui palju inimesi võib vajada sotsiaalabi ja kui palju on potentsiaalseid iga päev

ühiskondliku transpordi kasutajaid. Isikud, kes elavad kohalikus omavalitsuses, kasutavad kohaliku

omavalitsuse pakutavaid teenuseid, kui mitte muud, siis vähemalt avalikku tänavavõrku

ja -valgustust. Legitiimseks eesmärgiks tuleb pidada seda, kui kohalik omavalitsus rakendab

meetmeid, et tema territooriumil tegelikult elavad isikud ennast ka selle omavalitsuse elanikena

registreeriksid.

59. Kohaliku omavalitsuse finantsküsimustega on seotud nii kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigus kui ka finantsgarantii. Enesekorraldusõigus tuleneb PS § 154 lõikest 1, mis

sätestab, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes

tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt. Finantsgarantiiga seotud õigused on suunatud

enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 9. juuni 2009. aasta otsus nr 3-4-1-2-09, punkt 43). PS § 154 lõikest 1 tuleneb

õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mis võimaldavad kohaliku omavalitsuse üksusel iseseisvalt

otsustada ja korraldada nii kohustuslikke kui ka vabatahtlikke omavalitsuslikke ülesandeid

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 9. juuni 2009. aasta otsus nr 3-4-1-2-09,

punkt 42). Niisuguse õiguse näeb ette ka kohaliku omavalitsuse harta artikli 9 lõige 1, mille kohaselt

on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele

vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada.

60. Riigikohtu üldkogu on kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse ja finantsgarantii kohta

leidnud, et finantstagatised on aluseks omavalitsusüksuste rahastamise korraldusele ning et PS § 154

lõikest 1 tulenev õigus ja kohustus otsustada ning korraldada seaduse alusel iseseisvalt kõiki kohaliku

elu küsimusi eeldab ka otsuste tegemist selle kohta, kuidas kasutada kohaliku elu küsimuste

lahendamiseks ette nähtud raha (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. aasta otsus nr 3-4-1-8-09,

punktid 54 ja 61). Teistpidi – sellest tuleneb ka omavalitsuse õigus otsustada, millisel teel tagada

eelarvesse raha laekumine. See tähendab, et eelarvetulude leidmine on osa enesekorraldusõigusest.

See, kuidas tagada võimalikult suur maksumaksjate hulk, ei ole omavalitsusüksuse rahastamise

korralduse küsimus, vaid küsimus sellest, millised valikud teha eelarve tulude laekumise tagamiseks.

See on seotud PS § 157 lõikes 1 sätestatud omavalitsuse õigusega iseseisvale eelarvele.

61. Sünnitoetuse maksmine sõltumata perekonna sissetulekust on kohaliku omavalitsuse enesele

võetud kohalik ülesanne. Riiklike peretoetuste seaduse § 10 alusel maksab ka riik sünnitoetust.

Praeguses asjas kõne all olev sünnitoetus on üheks omavalitsuse pakutavaks hüveks, mis tähendab

omavalitsusele kulu. See ei ole toetus puudust kannatavatele lastele ja nende vanematele, vaid

sünnitoetust makstakse kõigile. SHS § 23 lõike 1 kohaselt võib valla- või linnavalitsus määrata ja

maksta täiendavaid sotsiaaltoetusi kohaliku omavalitsuse eelarvest kohaliku omavalitsuse volikogu

kehtestatud tingimustel ja korras. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusest tulenevalt on

kohalikul omavalitsusel õigus otsustada, milliseid toetusi, soodustusi ja teenuseid ta pakub lisaks

põhiseadusest ja seadusest tulenevatele kohustuslikele teenustele.

62. Kuigi kohalik omavalitsus peab igal juhul arvestama PS §-s 12 sätestatud võrdse kohtlemise

nõuet, on omavalitsus oma valikutes vabam, kui tegemist ei ole toetuste või teenustega puudust

kannatavatele isikutele ega seesuguse toetuse või teenusega, mida isik saaks omavalitsuselt

omavalitsusel lasuva kohustusliku ülesande tõttu nõuda. Põhiseadus ei näe ette absoluutset keeldu

isikuid erinevalt kohelda, vaid isikuid võib erinevalt kohelda, kui on olemas legitiimne eesmärk ja see

on proportsionaalne. Kohaliku omavalitsuse olemusest tuleneb, et ta tegutseb üksnes kohalikul

tasandil, see tähendab, oma territooriumil või sellega seotult. Kohaliku omavalitsuse võimuvolitused

piirduvalt selgelt tema territooriumiga. Teisiti ei saa see olla ka kohaliku omavalitsuse kohustustega –

kohalikul omavalitsusel ei ole kohustusi isiku vastu, kellel ei ole seost selle kohaliku omavalitsusega.

63. Sünnitoetusega toetatakse last ja tema vanemaid ühiselt. Juhul kui üks neist ei ole registri järgi

selle kohaliku omavalitsuse elanik, on lapse ja tema vanemate seos selle omavalitsusega nõrgem kui

nendel, kes kõik on selle omavalitsuse elanikeks registreeritud. Kui sätestataks, et piisaks ühe isiku

registreeringust, ja kõigis kohalikes omavalitsustes oleks samasugune regulatsioon ning isa, ema ja

laps oleksid registreeritud kõik erinevatesse omavalitsustesse, siis oleks õigus toetust saada koguni

kolmest omavalitsusest.

64. Isikute ja kohaliku omavalitsuse vaheline õiguste ja kohustuste suhe on erinev juhul, kui isikud on

registreeritud selle omavalitsuse elanikeks, ja juhul, kui isikud ei ole registri andmetel selle

omavalitsuse elanikud. Kuigi omavalitsus ei osuta teenuseid otseselt vastutasuna isikute panuse, sh

tulumaksu laekumise eest, saab pidada õigustatuks, et kohaliku omavalitsuse ja isiku suhe on siiski

vastastikune. Tasakaal on paigast, kui isik keeldub võtmast omavalitsuse vastu kohustusi, kuid saab

siiski õiguse nõuda endale hüvesid. Kui eitada omavalitsuse ja isikute suhte vastastikkust, võiks jõuda

seisukohani, et kohalik omavalitsus peaks toetusi pakkuma kõigile, sõltumata nende elukohast.

65. Sünnitoetust makstakse lapsele ja vanematele ühiselt. Mõlemad vanemad, sõltumata oma

elukohast, on kohustatud lapse eest hoolitsema ja teda ülal pidama. Tegemist on vanemate ühiste

kulutustega. Sünnitoetusega aidatakse kanda ühiseid kulutusi. Isikute ja omavalitsuse vahelises suhtes

tuleb vastastikkusest lähtuda, arvestades toetuse subjekte ühiselt. Seega – isikutele, kes ei ole end

kohalikeks elanikeks registreerinud, ei pea omavalitsus tagama sünnitoetuse maksmist võrdsetel

alustel nendega, kes on end kohalikeks elanikeks registreerinud.

66. Järelikult ei kohtle kohalik omavalitsus põhjendamatult ebavõrdselt neid lapsi ja vanemaid,

kellest üks ei ole sama omavalitsuse elanikuks registreeritud, võrreldes nende laste ja vanematega,

kes on registreeritud selle omavalitsuse elanikeks. Seega ei ole tegemist põhiseaduse §-s 12

sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisega.

67. Käesoleva otsuse punktis 53 toodud võrreldavate gruppide võrdse kohtlemise analüüsimise

argumendid on samad eespool toodutega. Seetõttu ei käsitle kolleegium neid gruppe eraldi ning leiab,

et ka nende gruppide puhul ei ole tegemist võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisega.

II

68. Korra punkt 3.1 sätestab, et "mõlemad lapse vanemad", korra punkt 3.2 "lapsevanemad" ja korra

punkt 3.5 "mõlemad vanemad" peavad olema rahvastikuregistri andmetel Tallinna elanikud. Kõikidel

lastel ei ole kaht vanemat – lapse sünniaktis võib puududa kanne lapse isa kohta, st lapsel ei ole

õiguslikult teist vanemat, või lapse üks vanem võib olla surnud, st vanem puudub faktiliselt.

Järgnevalt tõlgendab kolleegium viidatud sätteid juhul, kui lapsel üks vanem puudub, ning hindab

selle tõlgenduse põhiseaduspärasust.

69. Tallinna Linnavolikogu selgitas, et kõigil seesugustel juhtudel, kus lapsel puudub juriidiliselt või

faktiliselt vanem, on sünnitoetust makstud, kui seda on taotletud.

Silmas tuleb pidada, et põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kontrollitakse õigusakti vastavust

põhiseadusele, mitte selle rakenduspraktika põhiseaduspärasust. Põhiseadusega vastuolus oleva akti

põhiseaduspärane rakendamine ei muuda akti ennast põhiseaduspäraseks. Seega on küsimuseks,

kuidas tuleb tõlgendada sätteid "mõlemad [---] lapse vanemad on rahvastikuregistri andmetel Tallinna

linna elanikud" ja "lapsevanemad" olukorras, kus lapse sünniaktis ei ole kannet lapse isa kohta või

lapse üks vanem on surnud.

70. Määratlus "mõlemad vanemad" ja "lapsevanemad" lähtub sellest, et üldjuhul on lapsel kaks

vanemat, ning toetuse saamiseks peavad lapse mõlemad vanemad olema registreeritud Tallinna linna

elanikuks. Absurdne oleks nõuda, et isik, keda ei ole olemas, oleks rahvastikuregistri andmetel

Tallinna elanik.

71. Juhul kui määratlust "mõlemad" tõlgendada üksnes grammatiliselt, võiks asuda ka seisukohale, et

tegemist peab olema kahe vanemaga, kes on rahvastikuregistri andmetel Tallinna linna elanikud.

Selline tõlgendus oleks aga põhiseadusega vastuolus järgmistel põhjustel.

Sünnitoetust makstakse nendele lastele ja vanematele, kes on otsustanud end õiguslikult siduda

Tallinna linnaga, st kellel on omavalitsusega vastastikkusel põhinev õiguste ja kohustuste suhe. Juhul

kui lapse teine vanem on registreeritud mõnes teises omavalitsuses (vt käesoleva otsuse punktid 63 ja

64), on lapse ja tema vanemate side Tallinna linnaga nõrgem kui siis, kui mõlemad vanemad on

registreeritud Tallinna linna elanikuks. Juhul kui laps ja tema ainuke vanem on rahvastikuregistri

andmetel Tallinna linna elanikeks, ei ole nende side teise vanema puudumise tõttu linnaga nõrgem

kui lapsel ja tema kahel vanemal, kes kõik on Tallinna elanikeks registreeritud. Juhul kui sätteid

tõlgendada selliselt, et nende alusel ei ole üksikvanemal õigust saada sünnitoetust, oleks tegemist

võrdsuspõhiõiguse rikkumisega ja norm põhiseadusega vastuolus.

72. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada

põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis ei ole põhiseadusega kooskõlas

(vt Riigikohtu üldkogu 22. veebruari 2005. aasta otsus nr 3-2-1-73-04, punkt 36). Kui laps ja tema

vanem on registreeritud Tallinna elanikeks ning teine vanem puudub, tuleb tõlgendada korra

punkte 3.1, 3.2 ja 3.5 selliselt, et ka üksikvanemal on õigus sünnitoetust saada, sest selline tõlgendus

on mõistlik ja põhiseadusega kooskõlas ning vastupidine oleks ebamõistlik ja põhiseaduse vastane.

73. Nagu ülalt nähtub, on õiguskantsleri vaidlustatud normid põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi hinnangul põhiseadusega kooskõlas. Seega tuleb õiguskantsleri taotlus jätta rahuldamata.

Märt Rask, Tõnu Anton, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Jüri Põld