3-3-1-88-10 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-88-10

Otsuse kuupäev

9. veebruar 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Lääne-Viru maavanema protest Loksa Linnavolikogu

4. novembri 2008. a otsuse nr 60 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 7. mai 2010. a otsus haldusasjas nr 3-

09-51

Menetluse alus Riigikohtus

Loksa Linnavolikogu kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Loksa Linnavolikogu kassatsioonkaebus.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 7. mai 2010. a otsus haldusasjas nr 3-09-51 ja jätta

muutmata Tallinna Halduskohtu 19. märtsi 2009. a otsus samas asjas.

Menetluskulud jätta poolte endi kanda.

Tagastada Loksa Linnavolikogu poolt tasutud kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Regionaalministri 9. mai 2007. a käskkirjaga nr 1.1-3-2/07/16L volitati Lääne-Viru maavanemat

teostama järelevalvet Loksa Linnavolikogu ja Loksa Linnavalitsuse üksikaktide seaduslikkuse üle,

mis olid antud Harju maavanema Värner Lootsmanni abikaasa Helle Lootsmanni ametis oleku ajal

Loksa linnapeana 1. septembrist 2006 kuni V. Lootsmanni Harju maavanema ametist vabastamiseni

või H. Lootsmanni Loksa linnapea ametist vabastamiseni, samuti üksikaktide üle, mis muudavad,

tühistavad või tunnistavad kehtetuks samas ajavahemikus antud Loksa Linnavolikogu ja Loksa

Linnavalitsuse üksikakte. Viidatud käskkirja õigusliku alusena oli märgitud korruptsioonivastase

seaduse (KVS) § 25 lg 3 ja Vabariigi Valitsuse 11. mai 2004. a määruse nr 185 "Siseministeeriumi

põhimäärus" § 23 lg 1, lisaks oli lähtutud Harju maavanema V. Lootsmanni 20. detsembri 2006. a

kirjast nr 2.1-1/26, 25. jaanuari 2007. a kirjast nr 2.1-1/26 ja 14. märtsi 2007. a kirjast nr 2.1-1.

2. Loksa Linnavolikogu 4. novembri 2008. a otsuse nr 60 p 1 alusel otsustati võtta linnale varaline

kohustus Loksa linna haridus-, sotsiaal- ja kultuuriobjektide remontide ja rekonstrueerimiste

rahastamiseks 10 000 000 krooni ulatuses tähtajaga 10 aastat. Otsuse p 2 järgi volitati Loksa

Linnavalitsust otsuse p-s 1 nimetatud kohustuse võtmisega seotud toimingute tegemiseks, sh

riigihanke korraldamiseks.

3. Lääne-Viru maavanem algatas 27. novembril 2008 oma korraldusega nr 212 järelevalve

Loksa Linnavolikogu 4. novembri 2008. a otsuse nr 60 üle ning tegi 4. detsembril 2008 Vabariigi

Valitsuse seaduse (VVS) § 85 lg 4 alusel ettepaneku viia eelnimetatud volikogu otsus 15 päeva

jooksul seadusega kooskõlla, arvates ettepaneku saamisest. Maavanem leidis, et valla- ja linnaeelarve

seaduse (VLES) § 8 lg 1 p 1 kohaselt võivad vald ja linn võtta laenu, kasutada kapitalirenti,

emiteerida võlakohustust tõendavaid väärtpabereid ja võtta muid võlakohustusi tingimusel, et kõigi

tagasimaksmata laenude, tasumata kapitalirendi maksete ja emiteeritud võlakirjade ning muude

võlakohustuste kogusumma koos võetava laenu, kapitalirendi, emiteeritavate võlakirjade ja muude

rahaliste kohustustega ei või ületada 60% selleks eelarveaastaks kavandatud eelarvetuludest, millest

on maha arvatud riigieelarvest tehtavad sihtotstarbelised eraldised. Rahandusministeeriumist saadud

andmete põhjal oli Loksa linnal 2008. a I poolaasta seisuga võlakohustusi kokku 54 104 440 krooni;

2008. a eelarve oli 52 523 389 krooni. Arvestuslik laenukoormus ilma 4. novembri 2008. a otsusega

võetud kohustuseta oli 104,85%. Otsusega juurde võetava laenuga moodustasid kohustused kokku

123,89%.

Loksa Linnavolikogu maavanema ettekirjutust ei täitnud.

4. 9. jaanuaril 2009 esitas Lääne-Viru maavanem Tallinna Halduskohtule protesti Loksa

Linnavolikogu 4. novembri 2008. a otsuse nr 60 tühistamiseks. Maavanem põhjendas protesti

järgmiselt:

1) Loksa Linnavolikogu ei ole täitnud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 2 lg 1

sätte seda osa, mis paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse korraldada ja juhtida seaduse alusel

kohalikku elu. Loksa Linnavolikogu on teadlikult ignoreerinud VLES § 8 lg 1 p-s 1 sätestatud

nõudeid laenuvõtmise piirmäära kohta;

2) ettepaneku tegemisel olid aluseks Rahandusministeeriumi 2008. a I poolaasta andmed, mille

kohaselt oli Loksa linnal 31. oktoobril 2008 pikaajalisi laenukohustusi summas 52 807 331 krooni.

Vastavalt linna oktoobrikuu kuuaruandele oli linn kavandanud 2008. a eelarvetulude mahuks, millest

oli maha arvatud riigieelarvest tehtavad sihtotstarbelised eraldised, 52 523 389 krooni. Seega oli

Loksa linna võlakoormus seisuga 31. oktoober 2008, st enne volikogu otsuse vastuvõtmist juba

100,5% ehk 21,3 miljoni krooni võrra üle seadusega lubatud piiri. Avalik huvi on, et Loksa

Linnavolikogu ei ületaks seadusega lubatud laenukoormust, sest võimalike maksuraskuste korral võib

ohtu sattuda kogu kohaliku elu korraldamine antud omavalitsuse territooriumil.

5. Loksa Linnavolikogu vaidles protestile vastu ega tunnistanud tema vastu esitatud nõudeid.

Vastustaja palus tunnistada VLES § 8 lg 1 p 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ning jätta asja

lahendamisel kohaldamata. Vastustaja leidis järgmist:

1) Lääne-Viru maavanemal puudub pädevus teostada järelevalvet Harju maakonnas asuvate kohaliku

omavalitsuse organite üksikaktide seaduslikkuse üle ja neid vaidlustada ning seega kuulub protest

tagastamisele HKMS § 11 lg 31 ja lg 5 alusel. Maavanema pädevus piirdub konkreetse maakonna

territooriumiga ega saa ulatuda teisele maakonnale (VVS § 85 lg 1). Regionaalministril puudus

pädevus anda Lääne-Viru maavanemale abstraktne üldine volitus järelevalve teostamiseks,

vabastamata Harju maavanemat sama järelevalvepädevuse teostamisest (haldusmenetluse seaduse

(HMS) § 63 lg 2 p-d 3 ja 5).

KVS § 25 lg 3 ja Siseministeeriumi põhimääruse § 23 lg 1 ei näe ette maavanema ajutise asendamise

korda ega teise maakonna maavanema volitamise võimalust.

VVS § 83 lg 1, § 84 p3 ja § 86 lg 1 sätetest lähtuvalt on regionaalminister pädev ja kohustatud välja

töötama ning kinnitama maavanema asendamise korra kui üldakti. Regionaalministri 14. detsembri

2006. a määrusega nr 8 kehtestatud "Maavanema ajutise asendamise kord" (asendamise kord) ei näe

ette maavanema asendamise protseduuri huvide konflikti korral. Asendamise korra § 2 sätestab, et

maavanema teenistussuhte peatamisel avaliku teenistuse seaduse (ATS) §-s 108 sätestatud alusel

pannakse maavanema ülesanded ühele maavalitsuse osakonnajuhatajatest või maasekretärile. Huvide

konflikti korral oleks regionaalminister olnud õigustatud määrama KVS § 25 lg 3 ja asendamise

korral § 2 lg-te 1 ja 2 alusel vastavate ülesannete täitjaks Harju Maavalitsuse osakonnajuhataja või

maasekretäri. Sellisel juhul omaks maavanema asendaja ka VVS § 86 lg 4 kaudu piiratud

järelevalvepädevust antud maakonnas vastavalt VVS § 85 lg-le 1 ja saaks tugineda Harju

Maavalitsuse administratiivaparaadile maavanema ajutisel asendamisel;

2) asjaolu, et Harju maavanema abikaasa on Loksa linnapea, ei saa järeldada, et Harju maavanem ei

suuda teostada erapooletut järelevalvet Loksa Linnavolikogu ja Loksa Linnavalitsuse üksikaktide üle

ja esineks KVS §-s 25 märgitud huvide konflikt. Huvide konflikt võib esineda vaid piiratud juhtudel,

kui üksikakti sisu, akti andmine või andmata jätmine mõjuks maavanema või linnapea varalistele

huvidele, vastutusele või selle ulatusele. Volikogu otsus laenu võtmise kohta ei avalda mõju ei

maavanema ega linnapea huvidele;

3) seaduslik ja tõhus järelevalve kohaliku omavalitsuse tegevuse üle eeldab piisavaid teadmisi

kohaliku omavalitsuse arengu, aktuaalsete probleemide, elanike murede ja ootuste kohta.

Regionaalministri poolt volitatud teisel maavanemal ja teise maavalitsuse ametnikel ei ole piisavalt

informatsiooni teises maakonnas asuva kohaliku omavalitsuse olude kohta. Seega ei ole

regionaalministri käskkiri objektiivselt täidetav, mis toob kaasa käskkirja tühisuse HMS § 63 lg 1 p 5

järgi;

4) vaidlustatud volikogu otsus on siseakt, mis omab tähtsust vaid asutusesiseselt ega tekita õigusi või

kohustusi haldusvälistele isikutele ja seetõttu ei allu ta kohtulikule kontrollile;

5) vaidlustatud otsus ei too iseenesest kaasa võlakoormuse suurenemist ega mõjuta Loksa linna

laenukoormust. Otsus ei kohusta laenu võtmiseks ega määra võetava laenu minimaalset suurust ega

laenu võtmise tähtaega. Laenu võtmine on võimalik ka pärast Loksa linna laenukoormuse VLES § 8

lg 1 p 1 nõuetega kooskõlla viimist. Protesti esitaja ei taotlenud toimingute keelamist, mis oleks

suunatud otsuses nimetatud laenu võtmisele;

6) VLES § 8 lg 1 p-s 1 sisaldav 60% piirang on vastuolus põhiseaduse (PS) §-s 154 sätestatud

kohaliku omavalitsuse iseseisvuse põhimõttega, kuna kitsendab ebaproportsionaalselt kohaliku

omavalitsuse valikuõigust oma ülesannete täitmise finantseerimise allikate osas;

7) 60% piirang ei ole metoodiliselt korrektne ega võimalda kohaliku omavalitsuse maksevõimelisuse

adekvaatset mõõtmist;

8) lisaks VLES § 8 lg 1 p-le 1 tagab kohaliku omavalitsuse jätkusuutlikkuse ka täitemenetluse

seadustiku (TMS) § 66 lg 4, mille kohaselt ei või arvestada asju, mida võlgnikust riik või kohaliku

omavalitsuse üksus vajab avalike ülesannete täitmiseks või mille võõrandamine on vastuolus avalike

huvidega. Pankrotiseaduse (PankrS) § 8 lg 2 kohaselt ei või pankrotivõlgnikuks olla riik ega kohalik

omavalitsus.

6. Arvamuse andmiseks menetlusse kaasatud Rahandusministeerium märkis, et Loksa linna

võlakoormus seisuga 31. oktoober 2008 on 100,5% ehk ületab 21 300 000 krooni võrra seaduses

lubatud piiri. Loksa Linnavolikogu 4. novembri 2008. a otsus nr 60 on vastuolus VLES § 8 lg 1 p-

ga 1.

7. Tallinna Halduskohtu 19. märtsi 2009. a otsusega haldusasjas nr 3-09-51 jäeti protest

rahuldamata. Kohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) Lääne-Viru maavanem tegutses järelevalve teostamisel ja halduskohtusse pöördumisel

regionaalministri 9. mai 2007. a käskkirjaga nr 1.1-3-2/07/16 L talle antud volituse alusel. Protesti

esitamise õigus sõltub regionaalministri selle käskkirja õiguspärasusest. Kui käskkiri on õigusvastane

või koguni tühine, puudub Lääne-Viru maavanemal kohtusse pöördumise õigus;

2) KVS § 25 lg 1 kohaselt on huvide konfliktiga tegemist juhul, kui ametiisik peab tegema oma töö-

või teenistuskohustuste raames otsuse või osalema sellise otsuse tegemises, mis oluliselt mõjutab

tema enda, tema lähisugulaste või -hõimlaste või juriidiliste isikute majandushuve. KVS § 25 lg-st 3

tulenevalt on ametiisik, kelle pädevuses on teha sama paragrahvi lg-s 1 nimetatud otsuseid

ainuisikuliselt, kohustatud ennast otsuse tegemisest taandama ning teatama huvide konfliktist oma

vahetule ülemusele, kes peab otsuse tegemiseks määrama teise ametiisiku. Seega tuleb otsuse

tegemiseks määrata teine ametiisik, kui otsus mõjutab muu hulgas selle ametiisiku enda või tema

lähihõimlase majandusuhuve. Arusaamatuks jääb, kuidas mõjutab protestitud linnavolikogu otsuse

üle järelevalve teostamine Harju maavanema poolt tema abikaasa, kes on Loksa linnapea, mitte

volikogu liige, või maavanema enda majandushuve;

3) Siseministeeriumi põhimääruse § 23 lg 1, mille järgi regionaalminister annab temale alluvate

ministeeriumi struktuuriüksuste juhtimisel ja maavalitsuse tegevuse korraldamiseks seaduse alusel

määrusi ja käskkirju ning suulisi ja kirjalikke korraldusi ministeeriumi teenistujatele, on üldine

pädevusnorm käskkirja andmiseks;

4) vaidlustatud käskkirjas ei ole tuginetud Vabariigi Valitsuse seaduse sätetele, mis reguleerivad

maavanema tegevust, sh järelevalvetegevust ja maavanema asendamist. Osutatud on küll Harju

maavanema kolmele kirjale, milles ta viitab tekkida võivale huvide konfliktile korruptsioonivastase

seaduse tähenduses järelevalvetegevuses Loksa Linnavolikogu ja Linnavalitsuse üksikaktide üle.

Samas on maavanem oma kirjades möönnud, et puudub õiguslik regulatsioon järelevalvepädevuse

üleandmiseks teisele maavanemale;

5) VVS §-dest 84 ja 85 ilmneb, et maavanema pädevus on seotud konkreetse maakonnaga, mille

maavanemaks ta on nimetatud. Kuna VVS § 85 lg 1 kohane järelevalve on maavanema pädevuses,

saab tema pädevuses olevat küsimust muule haldusorganile üle anda juhul, kui see võimalus on ette

nähtud seadusega, millega maavanemale see ülesanne pandi. Asendamise korra § 2 lg 3 sätestab, et

kui maavanem ei saa teenistuslähetuse või muu ajutise takistuse tõttu oma ülesandeid täita, võib

maavanem oma ülesanded panna ühele maavalitsuse osakonnajuhatajatest või maasekretärile.

Olenevalt sellest, kas tegemist on siseriikliku või välislähetusega või ülesannete täitmine on võimatu

muu ajutise takistuse tõttu, vormistatakse asendamine kas Siseministeeriumi kantsleri käskkirja,

regionaalministri käskkirja või hoopis maavanema enda korraldusega. Asendamise kord ei näe ette

maavanema asendamise protseduuri maavanemal huvide konflikti esinemise korral. Samas kinnitab

viidatud kord, et õiguslikult võib olla ja ongi põhjendatud ajutiselt maavanema ülesannete

delegeerimine mõnele Harju Maavalitsuse ametnikule, kes VVS § 86 lg-st 4 tulenevalt omandab

asendamise ajaks samad õigused ja kohustused. Jääb arusaamatuks, miks sama põhimõte ei saaks

kehtida KVS § 25 lg 1 kohase huvide konflikti korral. On kahetsusväärne, et regionaalministri

kehtestatud asendamise kord ei reguleeri kõiki võimalikke juhte, mil maavanema asendamine võib

osutuda vajalikuks. Kui sellises olukorras osutub õigusliku regulatsiooni lünga tõttu vajalikuks või

võimalikuks analoogiat kasutada, siis tulnuks asendajaks määrata keegi sama maavalitsuse

osakonnajuhatajatest või maasekretär, nagu asendamise kord muul juhul ette näeb. Sealjuures nõustub

kohus vastutaja seisukohtadega raskuste osas, mis tekivad maavanema poolt järelevalve teostamisel

teises maakonnas;

6) regionaalministril puudus seaduslik alus volitada Lääne-Viru maavanemat teostama järelevalvet

Loksa Linnavolikogu ja Loksa Linnavalitsuse üksikaktide seaduslikkuse üle. Isegi juhul, kui eeldada

huvide konflikti olemasolu korruptsioonivastase seaduse tähenduses ja vajadust määrata otsuse

tegemiseks teine ametiisik, ei saanud selleks olla teine maavanem;

7) regionaalminister ei tohtinud hüpoteetilise huvide konflikti ohu tõttu hakata õigusliku aluseta

ümber kujundama maavanema teostatava järelevalve seaduslikke aluseid ja korda. Vabariigi Valitsuse

seaduse järgi piirneb maavanema ja teda teenindava maavalitsuse tegevus selle maakonnaga ja sellest

põhimõttest lähtudes on kehtestatud ka asendamise kord. Regionaalminister on volitust andes

ületanud volituse piire ja esinevad haldusakti tühisuse tunnused. Et regionaalministri 9. mai 2007. a

käskkiri ei ole käesolevas asjas vaidlustatud haldusakt ega minister asjas vastutajaks, ei pea kohus

vajalikuks seda akti igakülgselt analüüsida;

8) Harju maavanemal võib huvide konflikt esineda vaid piiratud juhtudel, kui Loksa Linnavolikogu

või Loksa Linnavalitsuse üksikakti sisu, akti andmine või andmata jätmine mõjub Harju maavanema

või Loksa linnapea varalistele huvidele, vastutusele või selle ulatusele. Regionaalministri käskkirjaga

on aga Lääne-Viru maavanemale antud volitus teostada järelevalvet kõigi Loksa Linnavolikogu ja

Loksa Linnavalitsuse üksikaktide seaduslikkuse üle, mis on antud Harju maavanema ja tema Loksa

linnapeast abikaasa ametis olemise ajal, sh ka nende üle, mis muudavad, tühistavad või muudavad

kehtetuks samas ajavahemikus antud akti. KVS § 25 lg-test 1 ja 3 saab järeldada, et vastavat

taandamisalust ja uue ametniku määramise aluse esinemist tuleb hinnata igal üksikjuhtumil eraldi.

Regionaalministri 9. mai 2007. a käskkiri nr 1.1-3-2/07/16 L ei ole antud selle andmise hetkel kehtiva

õiguse alusel, proportsionaalne ega kaalutlusvigadeta. Niisuguse käskkirja alusel ei tekkinud Lääne-

Viru maavanemal õigust teostada teises maakonnas asuva kohaliku omavalitsuse volikogu otsuse

seaduslikkuse üle järelevalvet, ja seda sõltumata asjaolust, et Loksa Linnavolikogu ei ole viidatud

käskkirja eelnevalt kohtulikult vaidlustanud. Kohtul on õigus ja kohustus seonduvalt käesoleva

kohtuasjaga teha kindlaks, kas protesti esitajal on tema väidetavad õigused;

9) kuna Lääne-Viru maavanemal puudus järelevalve ja protesti esitamise õigus, jääb protest

rahuldamata, ilma et oleks vaja hinnata menetlusosaliste väiteid Loksa Linnavalitsuse vaidlustatud

otsuse õiguspärasuse kohta.

8. Lääne-Viru maavanem esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse

ning teha uus otsus. Apellatsioonkaebust põhjendati järgmiselt:

1) kohus jättis maavanema protesti rahuldamata HKMS § 26 lg 1 p 6 alusel, mis sätestab halduskohtu

volitused protesti sisulisel lahendamisel. Kohus ei lahendanud protesti sisuliselt, vaid keskendus

maavanema volitustele, mis ei olnud protesti sisu;

2) kohus käsitas regionaalministri 9. mai 2007. a käskkirja kehtetuna. Tulenevalt HMS §-st 61 on

viidatud käskkiri kehtiv õigusakt, kuna seda ei ole kehtetuks tunnistatud, seda ei ole tühistatud, selle

kehtivusaeg ei ole lõppenud ja see ei ole tühine;

3) kohtuotsusega ei ole siduvalt kindlaks tehtud regionaalministri käskkirja õigusvastasust.

Õigusvastasuse tuvastamine ei too kaasa haldusakti kehtetust. Kehtivat haldusakti tuleb HMS § 60 lg-

st 2 tulenevalt täita;

4) VVS § 85 lg 1 eesmärgiks võib pigem pidada maavanema üldise pädevuse sätestamist, mitte

konkreetse maakonna maavanema ülesannete täitmise teisele maavanemale volitamise välistamist.

Kuna korruptsioonivastane seadus on hilisem seadus võrreldes Vabariigi Valitsuse seadusega, siis

tuleb eelistada korruptsioonivastases seaduses sätestatut. Kuna korruptsioonivastane seadus on

võrreldes Vabariigi Valitsuse seadusega eriseadus, tuleb ka sellest tõlgendamisnormist lähtudes

juhinduda korruptsioonivastasest seadusest. Seega oli regionaalministril õigus määrata ülesannete

täitmiseks teine ametiisik;

5) olukord maavanema õigusliku staatuse osas erineb oluliselt sellest, milline see oli Vabariigi

Valitsuse seaduse vastuvõtmise ajal, 13. detsembril 1995. Kui Vabariigi Valitsuse seadus vastu võeti,

ei olnud võimalik ette kujutada situatsiooni, kus maavanemal ei pruugi olla võimalik oma ülesandeid

huvide konflikti tõttu täita;

6) kohaliku omavalitsuse (KOV) üksuste üle järelevalve teostamine on pidev ülesanne, kujutades

endast sisuliselt kohustust kontrollida kõikide KOV üksikaktide seaduslikkust. Seega oleks

ebaotstarbekas määrata igal konkreetsel juhul eraldi ametnik, kes järelevalvet teostaks;

7) järelevalve delegeerimine maavalitsuse teisele ametnikule on välistatud seetõttu, et VVS § 85 lg 1

sätestab pädeva institutsioonina maavanema, mitte maavalitsuse. Seetõttu ei ole võimalik vastava

ülesande haldusorgani sisene delegeerimine (Riigikohtu 4. aprilli 2003. a määrus haldusasjas nr 3-3-

1-32-03). Kui maavanem on võimalikus huvide konfliktis, siis ei ole tema ülesande täitmise

määramisel tema alluvale tagatud järelevalve sõltumatus;

8) üksikakti seaduslikkuse järelevalve peab tuginema objektiivsetele asjaoludele. Kui järelevalvet

teostatakse üksikaktide otstarbekuse üle, võiks tekkida küsimus konkreetse omavalitsuse tundmise

vajadusest;

9) Loksa Linnavolikogu oli teadlik regionaalministri käskkirjast, millega anti volitused Lääne-Viru

maavanemale järelevalve teostamiseks. Linnavolikogu oleks pidanud kahtluse korral vaidlustama

regionaalministri käskkirja seaduses sätestatud tähtaja jooksul;

10) Lääne-Viru maavanema protest Loksa Linnavolikogu 4. novembri 2008. a otsuse nr 60 peale on

põhjendatud. Protestitud volikogu otsuse p 2 paneb otsesed kohustused Loksa Linnavalitsusele, mille

liikmeks on ka linnapea.

9. Loksa Linnavolikogu palus jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Halduskohtu otsuse

tühistamise korral palus vastustaja ringkonnakohtul analüüsida ja anda hinnang kõigile Loksa

Linnavolikogu vastuväidetele, mille osas halduskohus ei võtnud seisukohta:

1) Loksa Linnavolikogu 4. novembri 2008. a otsus on siseakt, mis ei allu kohtulikule kontrollile;

2) vaidlustatud otsus rikub iseenesest valla- ja linnaeelarve seadust ja toob kaasa võlakoormuse

suurenemise;

3) asjas kohaldamisele kuuluv VLES § 8 lg 1 p 1 on vastuolus PS §-s 154 sätestatud kohaliku

omavalitsuse iseseisvuse põhimõttega.

10. Arvamuse andmiseks menetlusse kaasatud Rahandusministeerium toetas Lääne-Viru

maavanema apellatsioonkaebuses toodud seisukohti.

11. Tallinna Ringkonnakohtu 7. mai 2010. a otsusega rahuldati Lääne-Viru maavanema

apellatsioonkaebus. Ringkonnakohus tühistas Tallinna Halduskohtu otsuse, millega jäeti protest

rahuldamata, ning tegi asjas uue otsuse millega rahuldas Lääne-Viru maavanema protesti ja tühistas

Loksa Linnavolikogu 4. novembri 2010. a otsuse nr 60. Kohus põhjendas oma otsust järgmiselt:

1) maavanemast kui monokraatsest haldusorganist tuleb eristada selle haldusorgani ametikandjaks

olevat füüsilist isikut. Millisel füüsilisel isikul on haldusorgani nimel õigus tegutseda, on

haldusorgani sisepädevuse küsimus. Et õigusaktidega sätestatud korras pannakse Harju maavanema

ametisse nimetatud isiku ametikohustused muule isikule, ei tähenda seetõttu veel seadusega määratud

pädevusjaotuse muutmist;

2) regionaalministri 9. mai 2007. a käskkirjaga nr 1.1-3-2/07/16 L andmise alusena ei ole viidatud

VVS § 86 lg 1 alusel kehtestatud asendamise korrale ja VVS § 86 lg-le 3. Viidatud Vabariigi

Valitsuse seaduse sätetest ja asendamise korrast ei ole välja loetav ka ametisolevale ja mitte

eemalviibivale maavanemale asendaja või kohusetäitja määramise võimalus selliselt, et asendatav

isik jätkab ise samal ajal muude maavanema ülesannete täitmist;

3) muu seaduse alusel võib maavanema VVS §-s 85 sätestatud järelevalvepädevust maakonnas

teostada, sh protestiga halduskohtusse pöörduda muu haldusorgan;

4) regionaalministri käskkirjas on Harju maavanema pädevuses olevate ülesannete Lääne-Viru

maavanemale panemise alusena viidatud KVS § 25 lg-le 3, mis sätestab, et ametiisik, kelle pädevuses

on teha sama paragrahvi lg-s 1 nimetatud otsuseid ainuisikuliselt, on kohustatud ennast sellise otsuse

tegemisest taandama ning teatama huvide konfliktist oma vahetule ülemusele, kes peab otsuse

tegemiseks määrama teise ametiisiku;

5) ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et kuna regionaalminister ei saanud

maavanema ülesandeid delegeerida teisele maavanemale, ületas ta käskkirja andmisel volituse piire,

mistõttu esinevad käskkirjas haldusakti tühisuse tunnused. Regionaalministrit saab pidada

maavanema "vahetuks ülemuseks" KVS § 25 lg 3 mõttes ning maavanema ülesannete panemine KVS

§ 25 lg 3 alusel muule ametiisikule oli regionaalministri pädevuses olev küsimus ja seega ei saa

regionaalministri käskkirja pidada tühiseks HMS § 63 lg 2 p 3 alusel;

6) iseenesest on õige apellandi seisukoht, et haldusakt kehtib sõltumata õigusvastasusest. Siiski ei saa

rajada Lääne-Viru maavanema protestiõigust üksnes regionaalministri käskkirja kehtivusele. HKMS

§ 7 lg 2 kohaselt saab protesti halduskohtusse esitada asutus või ametnik, kellele see õigus on antud

seadusega. Kui regionaalministril ei olnud seaduse kohaselt võimalik Harju maavanema

järelevalveülesandeid panna Lääne-Viru maavanemale, ei põhine Lääne-Viru maavanema

protestiõigus seadusel, nagu nõuab HKMS § 7 lg 2, vaid üksnes regionaalministri käskkirjal;

7) õigusaktid ei keela regionaalministrit panna KVS § 25 lg-s 3 sätestatud juhul maavanema

ülesanded teisele maavanemale. Sellist piirangut ei saa tuletada ka regionaalministri 14. detsembri

2006. a määrusega nr 8 kehtestatud "Maavanema ajutise asendamise korrast";

8) erinevalt halduskohtust ei pea ringkonnakohus käesoleva haldusasja lahendamisel vajalikuks

kontrollida regionaalministri 9. mai 2007. a käskkirja andmise faktilist alust. Samuti ei hakka

ringkonnakohus kontrollima, kas käskkiri on proportsionaalne ja kaalutlusvigadeta;

9) kuna regionaalministril oli õigus KVS § 25 lg 1 ja 3 alusel Harju maavanema ülesanded panna

Lääne-Viru maavanemale ning vastav käskkiri on kehtiv, on Lääne-Viru maavanemal HKMS § 7 lg-

st 2 tulenevalt protestiga halduskohtusse pöördumise õigus;

10) Loksa Linnavolikogu vaidlustatud 4. novembri 2008. a otsus nr 60 omab regulatiivset sisu,

mistõttu on tegemist halduse poolt antud õigusaktiga, mis on protestitav;

11) VLES § 8 lg 1 p-s 1 toodud piirang on mõõdukas. Olukorras, kus omavalitsusüksuste tulud on

majanduslangusest tingitult oluliselt kahanenud, on Riigikohus pidanud mõõdukaks ka VLES §-s 81

sisalduvat võlakohustuste võtmise oluliselt intensiivsemat piirangut (vt Riigikohtu 16. märtsi 2010. a

otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-8-09, p-d 149-151).

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

12. Loksa Linnavolikogu esitas Tallinna Ringkonnakohtu 7. mai 2010. a otsuse peale

kassatsioonkaebuse, milles palub ringkonnakohtu otsus tühistada ja saata asi samale

ringkonnakohtule läbivaatamiseks või alternatiivselt teha uus otsus, millega jätta jõusse Tallinna

Halduskohtu 19. märtsi 2009. a otsus. Kassatsioonkaebuse kohaselt:

1) ringkonnakohus ei ole analüüsinud, kas regionaalminister on seaduse kohaselt õigustatud ja pädev

panema Harju maavanema järelevalveülesanded Lääne-Viru maavanemale. Kassaator on seisukohal,

et ükski õigusakt sellist pädevust regionaalministrile ei anna;

2) ringkonnakohus ei ole analüüsinud, kas regionaalministri käskkiri Lääne-Viru maavanema

volitamise kohta on kehtiv, samuti ei ole kohus andnud hinnangut kõigile Loksa Linnavalitsuse

esitatud asjaoludele, mis viitavad regionaalministri käskkirja tühisusele. Kohus ei ole võtnud

seisukohta, kas regionaalministri käskkiri on haldusakt, menetlustoiming või muu akt, ega

kontrollinud käskkirja faktilist alust;

3) ringkonnakohus ei ole analüüsinud, kas regionaalministri käskkiri saab olla piisavaks seaduslikuks

aluseks, mis annab Lääne-Viru maavanemale volitused tegutseda teises maakonnas ja esitada protesti

Loksa Linnavolikogu otsusele;

4) ringkonnakohus ei ole analüüsinud Loksa Linnavalitsuse taotlust tunnistada VLES § 8 lg 1

põhiseadusega vastuolus olevaks.

13. Lääne-Viru maavanem ei pea kaebust põhjendatuks ja vaidleb sellele vastu. Maavanem leiab, et

Tallinna Ringkonnakohtu 7. mai 2010. a otsus haldusasjas nr 3-09-51 on põhjendatud ja seaduslik.

Kohus on õigesti leidnud, et asjas ei ole vaidlust selles, et KVS § 25 lg 3 on kohaldatav ka

maavanema ülesannete panemiseks muule ametiisikule ning selle otsuse tegemiseks on pädev

regionaalminister. Ei saa nõustuda kassaatoriga, et maavanema asendamine oleks pidanud samuti

olema reguleeritud maavanema asendamise korraga. VVS § 86 reguleerib maavanema ajutist

asendamist, mitte osalist asendamist osade ülesannete üleandmisega teisele ametiisikule.

Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et kuna regionaalministri 9. mai 2007. a käskkirja ei ole

haldusasjas vaidlustatud, puudub alus selle õiguspärasuse hindamiseks.

14. Arvamuse andmiseks menetlusse kaasatud Rahandusministeerium on seisukohal, et 7. mai

2010. a Tallinna Ringkonnakohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle tühistamiseks puudub

alus.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

15. Kassatsiooniastmes on vaidlus selle üle, kas regionaalminister oli pädev volitama oma

käskkirjaga Lääne-Viru maavanemat teostama järelevalvet Harju maakonnas asuva Loksa

Linnavolikogu ja Loksa Linnavalitsuse üksikaktide üle ja neid kohtus vaidlustama.

16. Vastavalt HKMS § 7 lg-le 2 võib halduskohtule protesti haldusakti või toimingu peale esitada

asutus või ametnik, kellele see õigus on antud seadusega. Maavanema järelevalve pädevus on

sätestatud VVS §-s 85, mille lg 1 alusel on maavanemal õigus teostada järelevalvet vastava

maakonna kohalike omavalitsuste volikogude ja valitsuste üksikaktide seaduslikkuse üle ning

seaduses sätestatud juhtudel ja ulatuses ka kohalike omavalitsuste kasutuses või valduses oleva

riigivara kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse üle. Nimetatud säte määrab kindlaks maavanema

esemelise (sisulise) ja territoriaalse pädevuse.

17. Ringkonnakohus on õigesti märkinud, et otsustamine selle üle, millisel füüsilisel isikul on

haldusorgani nimel õigus tegutseda, on reeglina haldusorgani sisepädevuse küsimus. Maavanema kui

monokraatse haldusorgani puhul on sisepädevuse küsimus seotud juhtudega, mil maavanem ei saa

oma ülesandeid täita ajutise takistuse tõttu või kui tema teenistussuhe on peatatud. Vastavalt

haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg-le 2 määratakse haldusorganisiseselt isikud, kes tegutsevad

haldusmenetluses haldusorgani nimel, kui seaduses või määruses ei ole sätestatud teisiti. Maavanema

puhul on sisepädevuse küsimus reguleeritud Vabariigi Valitsuse seaduses. Nimetatud seaduse § 86

lg 1 volitab regionaalministrit kindlaks määrama maavanema ajutise asendamise korda. Selle sätte

alusel on regionaalminister 14. detsembri 2006. a määrusega nr 8 kehtestanud "Maavanema ajutise

asendamise korra". Määruses on sätestatud ka ametnikud, keda saab ajutiselt volitada täitma

maavanema ülesandeid. See tähendab, et maavanema ülesandeid võib täitma volitada üksnes

määruses nimetatud ametikohtadel teenistuses olevaid ametnikke, s.o maavalitsuse osakonnajuhatajat

või maasekretäri.

18. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et õigusaktid ei keela regionaalministril panna

KVS § 25 lg-s 3 sätestatud juhul maavanema ülesandeid teisele maavanemale ning et sellist piirangut

ei saa tuletada ka regionaalministri 14. detsembri 2006. a määrusega nr 8 kehtestatud "Maavanema

ajutise asendamise korrast". Küsimus, kellele võib maavanema ülesanded panna, on reguleeritud

regionaalministri määrusega. Avalikus õiguses kehtiva legaalsusprintsiibi kohaselt võib haldusorgan

teha üksnes seda, mis on kehtiva õigusega lubatud. Õige on halduskohtu seisukoht, et ka huvide

konflikti esinemisel tulnuks asendajaks määrata keegi sama maavalitsuse osakonnajuhatajatest või

maasekretär, nagu asendamise kord ette näeb.

19. Lääne-Viru maavanema protestiõigus Harju maakonnas asuva Loksa Linnavolikogu ja Loksa

Linnavalitsuse üksikaktide osas ei põhine seadusel. Seega puudus Lääne-Viru maavanemal õigus

teostada järelevalvet Loksa Linnavolikogu ja Loksa Linnavalitsuse üksikaktide üle ning esitada

protesti.

20. Kuna regionaalministri 9. mai 2007. a käskkirja ei ole selles asjas vaidlustatud ning minister pole

selles asjas vastustajaks, ei hinda kolleegium kassatsioonkaebuse muid väiteid, samuti Loksa

Linnavolikogu otsuse õiguspärasust ja VLES § 8 lg 1 kooskõla põhiseadusega.

21. Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et Tallinna Ringkonnakohtu 7. mai 2010. a otsus tuleb

tühistada materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu. Tallinna Halduskohtu 19. märtsi 2009. a

otsus selles asjas tuleb jätta muutmata. Loksa Linnavolikogu kassatsioonkaebus tuleb rahuldada.

Kautsjon tuleb tagastada.

Esimese astme kohtumenetluses ja kassatsioonimenetluses ei ole menetlusosalised esitanud taotlusi

menetluskulude väljamõistmiseks. Ringkonnakohtus esitas Loksa Linnavolikogu taotluse protesti

esitajalt menetluskulude (esindajatasu) 26 231,40 krooni väljamõistmiseks. Kolleegium leiab, et

selles kohtuasjas on vaidlus tihedalt seotud Loksa Linnavolikogu põhitegevusega, mistõttu advokaadi

õigusabi kasutamine ei olnud vältimatu. HKMS § 93 lg 10 alusel jäävad menetluskulud poolte endi

kanda.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann