3-3-1-85-10 · Riigikohus

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-85-10 Määruse kuupäev 19. jaanuar 2011 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Kohtuasi OÜ Baltic Wind Energy kaebus Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. a määruse nr 156 "Vabariigi Valitsuse 27. juuli 2006. a määruse nr 176 "Hoiualade kaitse alla võtmine Saare maakonnas" muutmine" tühistamiseks osas, millega arvati Võilaiu hoiuala koosseisu kinnistud Roostiku, Nuka, Kadastiku, Kruusiaugu ja Lagle Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 21. mai 2010. a otsus haldusasjas nr 3- 08-166 Menetluse alus Riigikohtus OÜ Baltic Wind Energy kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Anda asi läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Vabariigi Valitsus võttis 27. juulil 2006 vastu määruse nr 176 "Hoiualade kaitse alla võtmine Saare maakonnas" (määrus nr 176), mille § 1 lg-s 1 on loetletud Saare maakonnas kaitse alla võetavad hoiualad. 2. 18. mail 2007 võttis Vabariigi Valitsus vastu määruse nr 156 "Vabariigi Valitsuse 27. juuli 2006. a määruse nr 176 "Hoiualade kaitse alla võtmine Saare maakonnas" muutmine" (määrus nr 156). Määruse nr 156 p-ga 1 täiendati määruse nr 176 § 1 lõiget 1 punktidega 28-69. 3. OÜ Baltic Wind Energy esitas kaebuse määruse nr 156 p 1 tühistamiseks osas, milles sellega kaitse alla võetud Võilaiu hoiuala (määruse nr 176 § 1 p-le 1 lisatud p 66) hõlmab kaebajale kuuluvaid kinnistuid Roostiku, Nuka, Kadastiku, Kruusiaugu ja Lagle. Kaebaja omandas kinnistud Väino Tammisaarelt 17. mail 2007 sõlmitud asjaõiguslepingutega, kinnistusraamatusse kanti kaebaja omanikuna 23. mail 2007. Kaebuse põhjenduseks on esitatud järgmised väited. 1) Määrus nr 156 on oma sisult halduse üksikakt - üldkorraldus, kuigi see on vormistatud määrusena. Määruse sisuks on asja avalik-õigusliku seisundi reguleerimine ning see on suunatud kindlaksmääratud isikutele. Määruse üksikaktina määratlemise kasuks räägib ka see, et vastasel juhul ei oleks kinnistuomanikele tagatud õiguste tõhusa kaitse võimalus. 2) Määruse nr 156 kohaselt on Võilaiu hoiuala kaitse-eesmärgiks Euroopa Ühenduste Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (Loodusdirektiiv) I lisas nimetatud elupaigatüüpide - laiade madalate lahtede, rannaniitude, kadastike, loodude ja lääne-mõõkrohuga lubjarikaste madalsoode - kaitse ning Euroopa Ühenduste Nõukogu direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (edaspidi "Linnudirektiiv") I lisas nimetatud linnuliikide ja I lisas nimetamata rändlinnuliikide elupaikade kaitse. Määruse nr 156

eelnõu seletuskirja kohaselt on hoiualade (sh Võilaiu) kaitse alla võtmise põhjendusena toodud asjaolu, et need alad on oma loodusväärtuste tõttu arvatud üleeuroopalisse kaitstavate alade võrgustikku Natura 2000. Hoiualade puhul on sisuliselt tegemist Natura 2000 võrgustiku alade siseriikliku kaitsemeetmega. Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korraldusega nr 615-k kinnitatud "Euroopa Komisjonile esitatava Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja" alusel aga Roostiku, Kadastiku, Nuka, Kruusiaugu ja Lagle kinnistud Natura 2000 võrgustikku ei kuulunud. Kuna kinnistud Natura võrgustikku ei kuulunud, puudus Vabariigi Valitsusel alus nende Võilaiu hoiuala koosseisu arvamiseks. 3) Määrus nr 156 on põhjendamata - märgitud ei ole ühtki looduskaitseseaduse (LKS) §-s 7 nimetatud loodusobjekti kaitse alla võtmise eeldust. Jääb arusaamatuks, kus ja millised kaitstavad loodusobjektid kaebaja kinnistutel asuvad. Põhjendamata on ka kaitserežiimi valik. 4) Rikutud on loodusobjekti kaitse alla võtmisele rakenduvat avatud menetluse korda. Määrusega nr 156 määruse nr 176 muutmisel oleks tulnud läbi viia uus avatud menetlus. 4. Tallinna Halduskohus asus 12. septembri 2008. a määruses haldusasjas nr 3-08-166 seisukohale, et hoiuala kaitse alla võtmise määrus on üldkorraldus, kuna tegu on konkreetsete kinnistute avalik- õiguslikku seisundit muutva regulatsiooniga. 5. Tallinna Halduskohus jättis 8. mai 2009. a otsusega haldusasjas nr 3-08-166 kaebuse rahuldamata ja kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Halduskohus leidis, et määruse nr 156 punktis 66 kaitse alla võetud elupaigatüübid on ühenduse tähtsusega elupaigatüübid Loodusdirektiivi mõistes. Puudub vaidlus selle üle, et Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korraldusega nr 615-k kinnitatud "Euroopa Komisjonile esitatavas Natura 2000 võrgustiku alade nimekirjas" kaebaja kinnistuid ei ole. Looduskaitseseadusest ei tulene aga, et Vabariigi Valitsus ei võiks nimetatud korraldust muuta. Käesolevaks ajaks on vastu võetud Vabariigi Valitsuse 23. aprilli 2009. a korraldus nr 148, millega muudeti korraldust nr 615-k. Selle korralduse loodusalade nimekirjas on numbri 515 all Väikese väina loodusala Saare maakonnas, mis hõlmab ka Muhu valla Võiküla maid. Kaebaja kinnistute kaitse alla võtmise aluseks olid kinnistutel ajavahemikus 12. oktoober kuni 13. oktoober 2003 läbi viidud Natura 2000 ala inventuuri tulemused, mille kohaselt paiknevad kinnistutel Loodusdirektiivi I lisas nimetatud esmatähtsad elupaigatüübid loo ehk alvar (6280*) ja rannaniit (1630*). Liikmesriigil on loodusdirektiivist tulenevalt nende elupaikade kaitse alla võtmise kohustus. Kaebaja ei ole esitanud tõendeid selle kohta, et kinnistutel neid elupaigatüüpe ei asu. Saaremaa Keskkonnateenistus on 2004. a kinnistute endisele omanikule V. Tammisaarele saadetud teabenõude vastuses talle saatnud ala inventeerimise ankeedid ja selgitanud Natura alade määramise kriteeriumeid. V. Tammisaar on vaielnud vastu oma kinnistute Natura alaks määramisele, kuid ei ole oma vastuväiteid sisuliselt põhjendanud. Hoiuala moodustamisel on läbi viidud LKS § 8 nõuete kohane ekspertiis. Määruse nr 176 eelnõu seletuskirjast nähtuvalt on Saare maakonna hoiualad valitud loodusinventuuride andmete ning kodanike, riigiasutuste, omavalitsuste ja mittetulundusühingute ettepanekute põhjal. Valiku aluseks

on loodusväärtuste inventuurid, ekspertarvamused ja ettepanekud ning varem koostatud andmebaasid. Kogutud materjalid olid hoiuala kaitse alla võtmise menetluse algatamiseks piisavad. Saaremaa Keskkonnateenistuselt V. Tammisaarele saadetud kirjadest ei saanud teha järeldust, et kinnistute osas on hoiuala moodustamise menetlus lõppenud. Alal kehtestati keskkonnaministri 22. aprilli 2004. a määrusega nr 24 "Majandustegevuse ajutiste piirangute rakendamine väljaspool kaitsealasid asuvatel Natura 2000 võrgustiku aladel" ajutised piirangud majandustegevusele. Teade Saare maakonna hoiualade (sh Võilaiu) moodustamiseks avaldati väljaandes "Ametlikud Teadaanded" 11. augustil 2004. Sama teade avaldati ka ajalehes "Meie Maa". Sellest pidi V. Tammisaar mõistma, et hoiuala moodustamise menetlus ei olnud Vabariigi Valitsuse korralduse nr 615-k andmisega lõppenud. Kogutud materjalidest nähtub ka, et V. Tammisaar oli hoiuala moodustamise menetlusest teadlik, kuna esitas 2004. a augustis Saaremaa Keskkonnateenistusele vastuväite. Võilaiu hoiuala moodustamise osas toimus 2004. a novembris avalik arutelu, kus osales ka V. Tammisaar. 2005. a märtsis vastas Saaremaa Keskkonnateenistus V. Tammisaare 2004. a augustis esitatud vastuväitele kirjaga, milles esitas selgitused V. Tammisaare kinnistutel leitud keskkonnaväärtuste ning Natura 2000 kaitserežiimi kohta. V. Tammisaar vastas sellele kirjale, et ei ole nõus kinnistute arvamisega Natura 2000 hoiualasse. Seega osales kinnistute endine omanik hoiuala moodustamise menetluses ning oli teadlik kinnistuil asuvaist loodusväärtustest. Keskkonnaministri 22. aprilli 2004. a määrusest nr 24 tulenevad majandustegevuse ajutised piirangud kaebaja kinnistutel lõppesid küll 38 päeva enne määruse nr 156 jõustumist, kuid see ei muuda asjaolu, et ka enne hoiuala moodustamist kehtisid kinnistutel piirangud. Halduskohus ei nõustunud kaebajaga, et määruse nr 156 andmiseks oleks tulnud läbi viia uus avatud menetlus. Määrus nr 156 oli esimene Võilaiu hoiuala menetluses vastu võetud haldusakt. Määruses nr 156 on põhjendamisnõuded täidetud. Määruses on ära näidatud hoiuala kaitse-eesmärk, määrusele on lisatud kaardid hoiuala piiridega. Määruse põhjendused on kaebaja kinnistute osas kontrollitavad. Hoiuala kaitserežiimi on põhjendatud määruse eelnõu e-õiguses avaldatud seletuskirjas. Kuna kaebaja ei ole kohtumenetluses esitanud väiteid, mis õigustaksid Loodusdirektiivi eesmärkide täitmata jätmist, ei saanud kaebuses märgitud menetlus- ja vorminõuete rikkumine mõjutada vaidlustatud määruse andmist. 6. OÜ Baltic Wind Energy esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse kohaselt ei mõista kaebaja, kuidas jõudis halduskohus järeldusele, et Natura 2000 alaks võib olla ka ala, mis ei ole Vabariigi Valitsuse korraldusega kinnitatud ja Euroopa Komisjonile esitatud. LKS § 91 lg-st 6 ja §-st 69 tuleneb vastupidine järeldus. Kohtu viide Vabariigi Valitsuse 23. aprilli 2009. a korraldusele nr 148 ei ole asjakohane, kuna nimetatud korraldusest ei saa teha järeldust, et kaebaja kinnistud olid Natura 2000 alad enne nimetatud korralduse jõustumist ja nende arvamine Võilaiu hoiuala koosseisu oli õiguspärane. Viidatud korraldus jõustus alles pärast asja kohtuliku arutamise lõppemist, seega ei oleks halduskohus tohtinud sellega arvestada. Kaebaja

kavatseb korralduse nr 148 kohtus vaidlustada. Kuna kaebaja kinnistud ei olnud Natura 2000 võrgustiku alad, puudus alus nende hoiuala koosseisu arvamiseks vaidlustatud määruse seletuskirjas toodud eesmärgil - Natura 2000 võrgustiku alade siseriiklikult kaitse alla võtmine. Kinnistud on võetud kaitse alla väitel, et selline kohustus tuleneb vastustajale Loodusdirektiivist. Halduskohus ei ole sellise kohustuse olemasolu tuvastanud. Korraldatud ei ole LKS § 8 nõuetele vastavat ekspertiisi. 2003. aastal läbi viidud inventeerimise kohta koostatud "Natura 2000 ala inventeerimise ankeet" looduskaitseseaduse nõuetele ei vasta - välja pole toodud ala kaitse alla võtmise eeldusi, põhjendatud ei ole ala kaitse alla võtmise vajadust ega kavandatud piirangute otstarbekust. Halduskohtu otsuses märgitud muud loodusinventuurid ei puuduta kaebaja kinnistuid. Neid tõendeid ei ole ka kohtumenetluses arutatud. Kohustus tõendada, et kaebaja kinnistutel asuvad elupaigatüübid loo ja rannaniit, lasub vastustajal. Kinnistute endine omanik V. Tammisaar on esitanud põhjendatud vastuväite kinnistute hoiuala koosseisu arvamisele - vastuväide tugineb asjaolule, et kinnistud jäeti Natura 2000 võrgustikust välja. Keskkonnaministri 22. aprilli 2004. a määruse nr 24 eesmärgiks oli ala kaitsevajaduse väljaselgitamine. Ajutiste piirangute kehtestamisest ei saa teha järeldust, et esines alus kaebaja kinnistute hoiualasse arvamiseks. Saare maakonnas hoiualade kaitse alla võtmise menetlus lõppes määruse nr 176 jõustumisega. Määrusega nr 156 muudeti määrust nr 176, seega oleks haldusmenetluse seaduse (HMS) § 46 lg 2 kohaselt tulnud läbi viia uus avatud menetlus. Määrus nr 156 ei ole piisavalt põhjendatud. Määruses ei ole viidet selle eelnõu seletuskirjale ning seletuskirjaga tutvumise võimalusele. Ka seletuskirjas esitatud põhjendused on liiga üldsõnalised. 7. Tallinna Ringkonnakohus jättis 21. mai 2010. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata, halduskohtu otsuse muutmata ja OÜ Baltic Wind Energy menetluskulud tema enda kanda. Ringkonnakohus ei nõustunud kaebaja seisukohaga, et kuna tema kinnistud ei olnud vastavalt Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korraldusele nr 615-k Natura alad, puudus alus nende hoiuala koosseisu arvamiseks. Vabariigi Valitsus võis oma korraldust muuta ning ongi seda teinud. Halduskohus võis otsuses konstateerida Vabariigi Valitsuse korralduse nr 615-k muutmist, kuna vastustaja oli kohtumenetluses kaebajale teada andnud, et 2004. aastal Euroopa Komisjonile esitatud Natura alade nimekiri ei olnud lõplik ning menetluses on uus korraldus. Lisaks on hoiualana võimalik kaitse alla võtta ka alasid, mis ei ole Natura 2000 võrgustiku eelvalikualaks. Ringkonnakohus nõustus kaebajaga, et halduskohus tugines vääralt määruse nr 176 seletuskirjas viidatud materjalidele, mida kohtumenetluses polnud esitatud. Küll aga tugines halduskohus põhjendatult 2003. a läbi viidud inventuuri tulemustele, mida saab pidada LKS § 8 lg 3 kohaseks ekspertiisiks. Inventuuri andmetest nähtub hinnatud ala asukoht, looduskaitselised väärtused, nende kvaliteet alal tervikuna, hinnang kaitsmise vajaduse kohta ja kavandatavate piirangute otstarbekus. Seega on vastustaja tõendanud, et kaebaja kinnistutel asuvad loo ja rannaniit, samuti loodusobjekti kaitse alla võtmise eelduste olemasolu. Kinnistute endine omanik V. Tammisaar ei esitanud hoiuala moodustamise menetluses väiteid

kaitsmist väärivate loodusobjektide puudumise kohta kinnistuil. Määrusega nr 156 muudeti määrust nr 176 selle täiendamise teel. Määrus nr 176 ei sisaldanud otsust Võilaiu hoiuala kohta - seda ei otsustatud moodustada ega moodustamata jätta. Määrus nr 156 oli esimene haldusakt kaebaja kinnistute kohta. V. Tammisaare poolt hoiuala moodustamise menetluses vastuväidete esitamise (viimane kiri 14. märtsil 2005) ja menetluse lõpptulemuse saabumise (18. mai 2007) vahele jäi märkimisväärne ajavahemik. Antud juhul pole aga kohtumenetluse kestel esitatud ühtegi uut argumenti, mis poleks olnud asja menetlemise ajal teada ja millega otsustamisel poleks saadud arvestada. Ringkonnakohus nõustus kaebajaga, et määrus nr 156 on puudulikult põhjendatud. Haldusakti põhjendamise kohustusest ei saa haldusorgan vabaneda sellega, et akt antakse formaalselt määrusega. Määruses ei ole viidatud selle eelnõu seletuskirjale. See puudujääk ei ole aga akti tühistamise aluseks, kuna määruse õiguspärasus kaebaja kinnistute osas on kontrollitav. Kaebaja väitel jääb talle arusaamatuks, millised kaitstavad loodusobjektid ja kus tema kinnistuil asuvad. Määruse nr 156 eelnõu seletuskirjas on see konkreetselt näidatud. Hoiuala kaitserežiim on kinnisasja omaniku õigusi vähim piirav, mistõttu hoiuala moodustamine oli elupaigatüüpide soodsa seisundi tagamiseks proportsionaalne meede. Võimalikud vead akti põhjendamisel ei viinud asja valele otsustamisele, mistõttu HMS § 58 kohaselt akt tühistamisele ei kuulu. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 8. OÜ Baltic Wind Energy esitas kassatsioonkaebuse, milles palub ringkonnakohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega rahuldada määruse nr 156 osalise tühistamise taotlus. Kassatsioonkaebuse kohaselt moodustati Võilaiu hoiuala eesmärgiga võtta siseriiklikult kaitse alla Natura 2000 võrgustiku alad. Natura 2000 võrgustiku ala on vaid selline ala, mis on kantud Euroopa Komisjoni ühenduse tähtsusega alade nimekirja. Iseenesest on küll õige ringkonnakohtu seisukoht, et hoiuala ei pea olema Natura ala, kuid sellisel juhul peaks hoiuala moodustamise kaitse-eesmärk teine olema. Kohtud ei oleks tohtinud arvestada Vabariigi Valitsuse 23. aprilli 2009. a korraldust nr 148, kuna tegemist on pärast asja kohtuliku arutamise lõppu ilmnenud asjaoluga, mis ei saa olla aluseks määruse nr 156 õiguspärasuse hindamisele. Teostatud ei ole nõuetekohast ekspertiisi. 2003. a inventeerimise aktist ei nähtu, et inventeerimine on läbi viidud kaebaja kinnistuil. Seega ei ole tõendatud loo ja rannaniidu asumine kinnistuil. Oluline on ka see, et kinnistute omanik ei viibinud inventeerimise juures. Isegi kui nõustuda, et kinnistuil loo ja rannaniidu paiknemine on tuvastatud, puudub täielikult hinnang loodusväärtuste kaitsmise vajaduse ja kavandatavate piirangute otstarbekuse kohta. Inventeerimisaktis on küll märgitud, et tegemist on esindusliku ja hästi säilinud alaga, mida tuleb kaitsta, kuid miks, seda ei ole selgitatud. Inventeerimise tulemusel jäeti kaebaja kinnistud 2004. aastal Natura alade nimekirjast välja. Arusaamatuks jääb, millised asjaolud on sellest ajast alates muutunud. Kinnistute endine omanik V. Tammisaar esitas kinnistute hoiuala koosseisu arvamise osas põhjendatud vastuväited.

Määruse nr 156 andmisel on rikutud avatud menetluse korda. Määrus on põhjendamata ja ebaproportsionaalne. Kaitserežiimi valiku põhjendamisel ei saa lähtuda asjaolust, et võrreldes teiste looduskaitseseaduses sätestatud kaitsemeetmetega on hoiuala režiim vähim koormav. Iga kaitsmisväärse loodusobjekti puhul tuleb eraldi välja tuua kavandatavate piirangute otstarbekuse ekspertiis. 9. Vabariigi Valitsus esitas Keskkonnaministeeriumi kaudu vastuse, milles palub kassatsioonkaebuse rahuldamata jätta. Vastustaja nõustub ringkonnakohtu lahendi põhjendustega. Vastustaja on seisukohal, et asjaolu, et kaebaja kinnistuid ei arvatud maaomaniku vastuseisu tõttu 2004. aastal Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja, ei andnud alust eeldada, et seda tulevikus ei tehta. Natura 2000 võrgustiku alade kinnitamise protsess jätkub, kuni Euroopa Komisjon leiab, et kaitset vajavaid väärtusi on piisavalt kaitse alla võetud. Komisjoni 12. detsembri 2008. a otsusega nr 2009/94/EÜ võeti vastu boreaalses biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade teine ajakohastatud loetelu, kuhu on kantud ka kassaatori kinnistuid hõlmav maa-ala. Liikmesriigil ei ole kohustust esitada Natura 2000 võrgustikku kõiki Loodusdirektiivi I lisas nimetatud elupaigatüüpide leiukohti. Seetõttu pidas vastustaja võimalikuks jätta protestide ilmnemisel mõned elupaikade esinemiskohad esialgu võrgustikku arvamata. Küll aga kehtestati alale ajutised majandustegevuse piirangud. Kuna Euroopa Komisjon hindas Eesti panust Natura võrgustikku ebapiisavaks, otsustati inventuuriandmete kohaselt väga väärtuslik loopealne siiski võrgustikku arvata. Määruste nr 176 ja 156 vastuvõtmine moodustas ühtse menetluse, mille käigus võeti kaitse alla Saare maakonna hoiualad. Maaomanikke teavitati nende kinnistute jäämisest hoiuala piiridesse. Hoiualade moodustamine kahes etapis oli tingitud asjaolust, et kaitse alla võetavate alade pindala oli väga suur ja kõikide maaomanikega ei jõutud läbirääkimisi üheaegselt läbi viia. 10. Vastuses Riigikohtu järelepärimisele kinnitas Keskkonnaministeerium, et OÜ Baltic Wind Energy kinnistud arvati Euroopa Komisjoni 12. detsembri 2008. a otsusega 2009/94/EÜ ühenduse tähtsusega Väikese Väina ala koosseisu. Selgituseks Riigikohtu küsimusele, miks arvati OÜ Baltic Wind Energy kinnistud kõigepealt Euroopa Komisjoni kinnitatud ühenduse tähtsusega alade nimekirja ja alles seejärel (aprillis 2009) Vabariigi Valitsuse kinnitatud siseriiklikku Natura 2000 alade nimekirja, märkis Keskkonnaministeerium järgmist. Ala kajastamine LKS § 91 lg 6 kohases Vabariigi Valitsuse korralduses Euroopa Komisjonile esitatava Natura 2000 alana ei too kaasa looduskaitselisi piiranguid. Aladel asuvaid loodusväärtusi kaitstakse Eestis looduskaitseseaduse alusel. Kuna umbes kolmandik 2004. aastal Euroopa Komisjonile esitatud aladest ei olnud selleks hetkeks siseriikliku kaitse all, kehtestati neile aladele ajutised piirangud ning asuti alasid püsiva kaitse alla võtma. Püsiva kaitsekorra kehtestamise käigus täpsustusid alade piirid ja kaitsekord. Piiride täpsustamise tõttu ei kattunud mitmete alade puhul enam siseriiklikult kaitstavate alade ja samade alade Natura võrgustiku alade piirid või kaitse-eesmärgid. Seetõttu edastati Euroopa Komisjonile 30. märtsil 2007 korrigeeritud andmed juba varem (2004. aastal) Natura võrgustikku esitatud alade kohta. Selleks hetkeks ei olnud mõnede alade puhul

küll siseriiklik kaitsekord veel lõplikult kinnitatud, kuid avalikustamisprotsess oli läbi viidud ning piirid selle käigus kindlaks määratud. Võilaiu hoiuala, kus asuvad kaebaja kinnistud, võeti kaitse alla 18. mail 2007. Keskkonnaministeerium rõhutas, et 2007. aastal ei esitatud Euroopa Komisjonile uusi alasid, milleks oleks olnud nõutav vastavalt LKS § 91 lg-le 6 Vabariigi Valitsuse uue korralduse andmine. Vabariigi Valitsuse 23. aprilli 2009. a korraldusega nr 148 uuendati kogu senist alade nimekirja ning lisati sellesse uusi alasid. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 11. LKS § 10 lg 1 sätestab: "Ala võtab [---] hoiualana kaitse alla Vabariigi Valitsus määrusega." Hoiuala kaitse alla võtmisel määratakse ala kaitse alla võtmise eesmärk ja ala piir ning nimetatakse ala valitseja; kaitse alla võtmise otsusele lisatakse objekti asukoha kaart (LKS § 11 lg 1). Kaebajale OÜ Baltic Wind Energy kuuluvaid kinnistuid hõlmava Võilaiu hoiuala võttis Vabariigi Valitsus hoiualana kaitse alla 18. mai 2007. a määrusega nr 156. Akti vormi ja nimetuse järgi on tegemist üldaktiga. 12. Halduskohus asus 12. septembri 2008. a määruses seisukohale, et hoiuala kaitse alla võtmise määrus on üldkorraldus HMS § 51 lg 2 tähenduses, kuna tegu on konkreetsete kinnistute avalik- õiguslikku seisundit muutva regulatsiooniga (p 27). Ringkonnakohus on kaebuse lahendamisel lähtunud samast seisukohast. 13. HMS § 51 lg 2 kohaselt on üldkorraldus haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. Määrus on HMS § 88 kohaselt õigusakt, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks. 7. mai 2003. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-31-03 leidis Riigikohtu halduskolleegium, et üld- ja üksikaktide eristamine ei sõltu sellest, millises vormis ja korras haldusorgan akti teatavaks teeb. See, kas õigusakt vormistada üld- või üksikaktina, peab tulenema õigusakti sisust (p 11, vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. aprilli 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-4-02, p 13). 22. novembri 2010. a määruses asjas nr 3-4-1-6-10 (p 43) leidis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et seadusandja määratud akti liik ei takista kohtul hinnata akti liiki selle sisu järgi. Seadusandja ei või oma suva järgi otsustada, et sisult üksikakti reguleerimisesemesse kuuluvas valdkonnas tuleb anda üldakt või vastupidi. Seda eelkõige põhjusel, et isiku õiguste kaitse on üksik- ja üldakti puhul erinev. Eeltoodust tulenevalt saab kohus hinnata, kas hoiuala kaitse alla võtmise otsus on üld- või üksikakt, lähtudes seejuures akti sisust. 14. Ülalnimetatud määruses haldusasjas nr 3-3-1-31-03 leidis Riigikohtu halduskolleegium, et Pirita jõe maastikukaitseala kaitse-eeskiri on üksikakt hoolimata sellest, et nimetatud akt kehtestati Vabariigi Valitsuse määrusega. Kaitse-eeskirjade osas sätestas nimetatud määruse vastuvõtmise ajal kehtinud kaitstavate loodusobjektide seaduse § 5 lg 4 järgmist: "Kaitseala jagunemise eri osadeks (vöönditeks) ning neis käesoleva seaduse §-de 11-13 alusel rakendatavate kitsenduste ja kohustuste ulatuse kehtestab kaitse-eeskirja kujul Vabariigi Valitsus." Seega ei olnud seaduses selgelt

määratletud, kas kaitse-eeskiri tuleks kehtestada määruse või haldusaktiga. Kolleegium toetus kaitse-eeskirja üksikaktina määratlemisel asjaolule, et seadusandja tahe oli kvalifitseerida üldkorraldusteks asjaga seotud haldusaktidest maa-ala planeeringud, otsustused konkreetsetel kinnistutel ehitusalaste ning loodus- ja muinsuskaitsealaste piirangute seadmisel ja täpsustamisel, samuti otsustused konkreetsete avalike teede ja muude avalikuks kasutamiseks mõeldud asjade või nende osade kasutamistingimuste kehtestamisel. Kolleegium märkis, et sellist lahendust põhistavad mitmed õiguspoliitilised kaalutlused (vt p 18). Kolleegium leidis, et kaitse-eeskirja regulatsiooni objektiks olevad maatükid on kindlaks määratud nende asukoha kirjelduse, seega individuaalsete, mitte üldiste tunnuste abil (p 20). Kaitse-eeskirja sätted on aluseks konkreetsete kinnistute ehitusõiguse reguleerimisele, mistõttu võib rääkida kinnisasjade avalik-õigusliku seisundi muutmisest (p 21). Samuti leidis kolleegium, et omaniku õiguste kaitse oleks ebaefektiivne, kui omanik ei saaks talle pandud piiranguid vaidlustada vahetult, vaid üksnes õiguskantsleri kaudu või oodates ära rikkumisele järgnevad santsioonid (p 22). 15. Kolleegium leiab, et hoiuala kaitse alla võtmise otsus on oma sisult samuti üksikakt. Ala määramisega hoiualaks muutub sellega hõlmatud kinnistute avalik-õiguslik seisund. Kinnistute hoiualasse arvamisest alates tuleb kinnistutel järgida LKS §-des 14-17, 32 ja 33 sätestatud kohustusi ja piiranguid (hoiualade kaitsekord tuleneb looduskaitseseadusest, kaitse-eeskirja hoiualadele ei kehtestata). Hoiualade kaitse alla võtmise otsuseid on kolleegium üksikaktidena käsitanud ka 19. juuni 2009. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-27-09 ja 15. oktoobri 2009. a otsuses haldusasjas nr 3- 3-1-57-09. 16. OÜ Baltic Wind Energy on vaidlustanud Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. a määruse nr 156 tema kinnistuid puudutavas osas eelkõige väidetavate rikkumiste tõttu akti vormistamisel (põhjendamise puudulikkus) ja menetlemisel (ärakuulamisõiguse rikkumine). Kaebaja leiab, et akti menetlemisel ei ole läbi viidud looduskaitseseaduse nõuetele vastavat ekspertiisi. 17. HMS § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjenduses tuleb märkida selle andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lg 2). Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on akti andmisel lähtunud (HMS § 56 lg 3). Riigikohtu halduskolleegium on oma praktikas järjepidevalt rõhutanud isikute õigusi piiravate haldusaktide põhjendamise nõude järgimise olulisust. Haldusakti põhjendamine on oluline selleks, et isik, kelle õigusi akt mõjutab, mõistaks, kas tema õigusi on kitsendatud seaduslikult, ja saaks vajadusel oma õigusi kaitsta (vt nt 22. mai 2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-14-00, p 5; 28. oktoobri 2003. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-66-03, p 18). Seega tagab haldusakti põhjendamise nõue põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse (5. novembri 2008. a otsus asjas nr 3-3-1-49-08, p 11). Haldusakti nõuetekohane põhjendamine võimaldab halduskohtul teostada efektiivset kohtulikku kontrolli haldusakti õiguspärasuse üle (22. mai 2000. a otsus asjas nr 3-3-1-14- 00, p 5). 18. LKS § 10 lg 1 näeb ette, et hoiuala kaitse alla võtmise otsus on määrus. Määruseid kui õigusakte

puudutavad nõuded on sätestatud haldusmenetluse seaduse 6. peatükis ja need erinevad oluliselt haldusaktile esitatavatest nõuetest. HMS § 89 lg 2 kohaselt ei kohaldata määruse andmisele haldusmenetluse seaduse 1. osas sätestatut, välja arvatud esimese peatüki 1. ja 2. jao ning 3. peatüki sätted (st kohalduvad üksnes haldusmenetluse põhimõtted ja avatud menetlust puudutav regulatsioon). Ülalnimetatud lahendis asjas nr 3-4-1-6-10 märkis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et kolleegiumi seisukohta, mille kohaselt vaidlustatud määrus on üksikakt, ei kummuta ka see, et haldusakt peab olema motiveeritud ja antud teistsuguses menetluskorras kui määrus. Kolleegium märkis, et seadusega haldusaktile sätestatud nõuete täitmata jätmine ei muuda haldusakti õigustloovaks aktiks (p 63). 19. Kolleegium leiab, et LKS § 10 lg-s 1 sätestatu tõttu on kujunenud olukord, kus seadust järgides määrusena vastu võetud ja sellisena vormistatud akti õiguspärasuse hindamisel tuleks kohaldada haldusakti puudutavaid nõudeid. Nimetatud nõuetele aga määrus ei peagi vastama (HMS § 89 lg 2). Selline olukord tekitab halduskolleegiumil kahtluse LKS § 10 lg 1 vastuolust õigusselguse põhimõttega, mis tuleneb põhiseaduse § 13 lg-st 2 ("Seadus kaitseb igaühte riigivõimu omavoli eest"). Riigikohtu üldkogu on selgitanud, et õigusselguse põhimõtte kohaselt peavad õigusaktid olema piisavalt selged ja arusaadavad, et isikutel oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt (1. juuli 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-33-09, p 47). Nõutav normi määratletuse ehk õigusselguse aste ei ole kõikide normide puhul sama. Selgemad ja täpsemad peavad olema normid, mis võimaldavad isiku õigusi piirata ja isikule peale panna kohustusi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. märtsi 2006. aasta otsus asjas nr 3-4-1-33- 05, p 22). Riigikohtu üldkogu on leidnud ka, et isiku õigusi piirava täitevvõimu otsuse kohtus vaidlustamise tingimused ja kord peab olema sätestatud seaduse tekstis sedavõrd selgelt, et sellest on kõrvalise abita ja kohtupraktikat uurimata võimeline põhijoontes aru saama iga keskmine tähelepanelik isik (16. mai 2008. a otsus asjas nr 3-1-1-88-07, p 31). Juhul, kui hoiuala kaitse alla võtmise haldusakt on LKS § 10 lg-st 1 tulenevalt vormistatud määrusena, ei ole isikutel, kelle õigusi see akt piirab, kõrvalise abita ja kohtupraktikat uurimata võimalik mõista akti peale halduskohtule kaebuse esitamise võimalust. 20. Ülalnimetatud otsuses haldusasjas nr 3-3-1-57-09 (p 12) märkis kolleegium, et haldusorgan ei vabane haldusakti põhjendamise kohustusest üksnes seetõttu, et haldusakt antakse formaalselt määrusega. Olukorras, kus seadus näeb ette otsuse vormistamise määrusena, ei pruugi haldusorgan aga mõista langetava otsuse põhjendamise kohustust vastavalt HMS §-le 56. Veelgi enam - nagu juba eespool märgitud, välistab HMS § 89 lg 2 sama seaduse § 56 kohaldamise määruste suhtes. 21. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 2 esimese lause kohaselt kontrollib Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse käigus vaid asjassepuutuva sätte vastavust põhiseadusele. Asjassepuutuv on norm, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega (vt nt

Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, p 10). Säte on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades normi põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui selle põhiseadusele vastavuse korral (vt nt Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02, p 15). Halduskolleegium on seisukohal, et Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. a määruse nr 156 kui haldusakti õiguspärasuse kontrollimine eeldab LKS § 10 lg 1 kohaldamata jätmist. LKS § 10 lg 1 kohaldamise korral tuleb vaidlustatud akti käsitada aga üldaktina, mille vaidlustamiseks ei saa esitada kaebust halduskohtule ning mida halduskohus võimaliku haldusmenetluse seadusele mittevastava vormistamise või menetlemise tõttu ei saaks tühistada. 22. Kuna kohtuasja lahendamine eeldab kolleegiumi veendumusel põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse alusel lahendatava küsimuse lahendamist, annab asja läbivaatav kohtukoosseis halduskohtumenetluse seadustiku § 70 lg 11 alusel asja läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld