3-3-1-72-10 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-72-10

Otsuse kuupäev

10. detsember 2010

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

Andrus Kaarsalu kaebus Lääne Politseiprefektuuri (alates

1. jaanuarist 2010 Politsei- ja Piirivalveameti Lääne Prefektuur)

6. mai 2009. a käskkirja nr 193-p seadusevastaseks

tunnistamiseks, distsiplinaarkaristuse tühistamiseks, teenistusse

ennistamiseks ning teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu

väljamõistmiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 22. aprilli 2010. a otsus haldusasjas

nr 3-09-1236

Menetluse alus Riigikohtus

Andrus Kaarsalu kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Andrus Kaarsalu kassatsioonkaebus.

Tühistada Tallinna Halduskohtu 29. detsembri 2009. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu

22. aprilli 2010. a otsus haldusasjas nr 3-09-1236. Teha asjas uus otsus, millega tühistada Lääne

Politseiprefektuuri 6. mai 2009. a käskkiri nr 193-p.

Ennistada Andrus Kaarsalu teenistusse ja mõista Politsei- ja Piirivalveameti Lääne

Prefektuurilt tema kasuks välja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest.

Mõista Politsei- ja Piirivalveameti Lääne Prefektuurilt Andrus Kaarsalu kasuks välja

õigusabikulu 15 000 krooni.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Lääne Politseiprefektuur määras 6. mai 2009. a käskkirjaga nr 193p avaliku teenistuse seaduse

(ATS) § 84 p 1, § 85 lg 1 p 5, § 118 lg 1 ning politseiteenistuse seaduse (PolTS) § 42 p 3, § 43 lg 1 ja

§ 44 lg 1 alusel Rapla politseijaoskonna korrakaitsetalituse konstaabel Andrus Kaarsalule

distsiplinaarsüüteo toimepanemise eest distsiplinaarkaristuseks teenistusest vabastamise.

2. Distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte kohaselt laekus politseile väljakutse, et Eidaperes Tallinna

mnt 15 maja ümber jookseb mees ja loobib kividega aknaid. Sündmuskohale saadetud Rapla

politseijaoskonna korrakaitsetalituse konstaablid A. Kaarsalu (patrullivanem) ja Jaan Padrik ei näinud

nende väitel sündmuskohal kedagi. Maja katkisest aknast sisse vaadates nägi A. Kaarsalu põrandal

lamavat meest, kes jäi osaliselt tugitooli varju ning kellest paistis turi ja jalg, ja teisest toast paistvat

relvakaba ning märkas toas valitsevat segadust. J. Padrik hämaruse tõttu lamajat ei näinud. Maas

lamav isik ei reageerinud politseiametnike hüüdmisele. A. Kaarsalu ja J. Padrik, otsustanud, et

korterisse pole sisse tungitud ning korteriperemees on alkoholijoobes ja magab, lahkusid

sündmuskohalt. Politseiametnikud ei võtnud tarvitusele mingeid meetmeid veendumaks, et korteris

tõesti ei viibi kõrvalisi isikuid ning et maas lamav ja hüüetele mittereageeriv isik ei vaja abi. Samal

ajal viibis akna lõhkunud ning väljakutse põhjustanud Aleksandr Fjodorov korteris ning takistamaks

omavahelise kakluse käigus põrandale kukkunud korteriperemees Anatoli Kutuzovit akna taga

olevaid politseiametnikke appi kutsumast, pigistas teda kõrist, kuni A. Kutuzov suri. Tooli taha

varjuda püüdes, ent ise aknast sissevaatavaid politseinikke nähes, ei vabastanud A. Fjodorov

A. Kutuzovit oma haardest enne, kui politseinikud lahkusid.

Käskkirja kohaselt on politseiseaduse (PolS) järgi politsei ülesandeks eelkõige avaliku korra

tagamine, inimeste seaduslike õiguste ja huvide kaitsmine ning kuritegevuse tõkestamine.

A. Kaarsalu ja J. Padriku hooletu ning pealiskaudse tegevuse tagajärjel jäid eelkirjeldatud väljakutse

puhul politsei põhiülesanded täitmata ja A. Kutuzovi õigus elule kui esmane põhiõigus kaitsmata.

Seega pole konstaabel A. Kaarsalu täitnud oma teenistuskohustusi nõuetekohaselt ning pani toime

ATS § 84 p-s 1 ette nähtud distsiplinaarsüüteo. ATS § 118 lg 2 kohaselt võib § 84 p-s 1 sätestatud

distsiplinaarsüüteo eest vabastada ametniku, kui tegu on teenistuskohustuste jämeda rikkumisega.

Lääne Politseiprefektuuri 25. veebruari 2004. a käskkirjaga nr 42 kinnitatud sisekorraeeskirja

p 15.7.2 kohaselt loetakse teenistuskohustuste jämedaks rikkumiseks, mille eest võib teenistuja

vabastada ka siis, kui ta ei ole varem distsiplinaarkorras karistatud, teenistuskohustuste

mittenõuetekohane täitmine, mille tagajärjel sai teine isik füüsiliselt kannatada. Karistuse määramise

käskkirjas osundati ka 4. mai 2009. a distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttele.

3. A. Kaarsalu esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles ATS § 135 lg 1 alusel Lääne

Politseiprefektuuri 6. mai 2009. a käskkirja nr 193-p seadusevastaseks tunnistamist ja tühistamist

ning teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu väljamõistmist.

Kaebaja leidis, et rikutud on haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg 1 ja PolTS § 45 lg 6 nõudeid,

kuna talle tutvustati distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtet samaaegselt kaevatava käskkirjaga ega

võimaldatud enne käskkirja andmist esitada vastuväiteid. Juurdluse kokkuvõtte tutvustamata jätmine

oli oluline menetlusnormi rikkumine, mis tõi kaasa ebaõige otsuse. Kaebajale ei saa panna

politseiseadusest ja põhiseadusest tulenevat otsevastutust. Politseiametnik saab vastutada vaid oma

konkreetse teenistuskohustuse mittenõuetekohase täitmise või täitmata jätmise eest. Käskkirjast ei

selgu, millist konkreetset teenistuskohustust kaebaja rikkus, millist tegevust temalt oodati ning

millised toimingud ta tegemata jättis. Käskkirjas puuduvad viited kaebaja ametijuhendile ning

esitatud järeldused ei ole kooskõlas distsiplinaarmenetluse käigus kindlaks tehtud asjaoludega.

Politseijaoskonda tagasi jõudes kandsid politseiametnikud sündmuskohal nähtust ette ning

täiendavaid korraldusi neile ei antud. Kaebaja arvates koguti sündmuskohal piisav teave selleks, et

piirduda teostatud toimingutega ja lahkuda. Sündmuskohal nähtu ei viidanud sellele, et majas viibiv

isik vajaks abi. Asjas puuduvad tõendid, et seostada kaebaja toiminguid ja A. Kutuzovi surma

saabumist. A. Kutuzov sai füüsiliselt kannatada A. Fjodorovi tegevuse tagajärjel.

Kaebajal ei ole kehtivat distsiplinaarkaristust ja vastustaja on ebaõigesti kvalifitseerinud kaebaja

tegevuse jämedaks rikkumiseks. Määratud karistus on ilmselges vastuolus võimaliku süüteo

raskusega, selle toimepanemise asjaolude ning kaebaja eelneva käitumisega. Kaebajat ja temaga koos

samadel asjaoludel teo toime pannud kolleegi koheldi karistuse valikul põhjendamatult ebavõrdselt.

4. Tallinna Halduskohus jättis 29. detsembri 2009. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohus leidis

järgmist:

1) käskkirjas toodud viide ATS § 118 lg-le 1 on kirjaviga, sest kaevatava käskkirja sisust ja asjas

esitatud tõenditest nähtuvalt on ilmselge, et tegemist peab olema ATS § 118 lg-ga 2;

2) asjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebaja oli teadlik Lääne Politseiprefektuuri 25. veebruari 2004. a

käskkirjaga nr 42 kinnitatud sisekorraeeskirjade sätetest ja teadis, millised konkreetsed teod on

ametiasutuse arvates jämedad rikkumised (p 15.7.2);

3) distsiplinaarsüüteo kvalifikatsioon esitatakse dokumendis, millega määratakse karistus, ja

käskkirjas väljendatud õiguslik hinnang võimaldab karistatud isikul otsustada, kas vaidlustada talle

distsiplinaarkaristuse määramine. Asjaolu, et kaebaja sai distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte ja

karistamiskäskkirjaga tutvuda samaaegselt, ei saanud rikkuda kaebaja õigust olla

distsiplinaarmenetluses ära kuulatud. Kaebajal oli distsiplinaarmenetluses seletuse andmise ajaks

teada, et vaidlusaluse sündmuse osas algatati kriminaalasi ning järelikult oli kaebajal seletuse

andmisel igakülgselt tagatud võimalus distsiplinaarmenetluse käigus esitada omapoolsed seisukohad

ja tõendid, mis puudutavad tema poolt väidetavalt toime pandud tegu ja sellele antavat õiguslikku

hinnangut;

4) kaebajat süüdistati politseiseadusega sätestatud politsei põhiülesande täitmata jätmises.

Kohustused, mille rikkumise eest saab politseiametnikku distsiplinaarkorras karistada, võivad olla

sätestatud ka teistes seadustes. Käskkirjas ei ole küll viidatud politseiseaduse vastavale sättele, kuid

teksti kohaselt on tegemist PolS §-ga 3, mille kohaselt tagab politsei avaliku korra, kaitseb inimeste ja

organisatsioonide seaduslikke huvisid, tõkestab kuritegevust, teostab kuritegude kohtueelset uurimist,

määrab ja viib täide karistusi oma pädevuse piires. Kaebaja jättis väljakutse puhul täitmata politsei

põhiülesande, mille tagajärjel jäi vajaliku kaitseta isiku üks põhiõigusi - õigus elule. Kui

politseiametnik oma tööülesannete täitmisel ilmselgelt ei taga talle seadusega pandud ülesannete

täitmist, on ta rikkunud PolS § 3;

5) asjas kogutud tõenditest ja tuvastatud asjaoludest kogumis järeldub, et kaebaja eksimus ei olnud

olukorra hindamisel vältimatu. Kaebaja pidi aru saama, et väljakutsega seotud asjaolude

tuvastamiseks polnud tema tegevus piisav. Kaebajal oli sündmuskohal asjaolude hindamiseks ja

kahjulike tagajärgede vältimiseks vajalik väljaõpe ja kasutada kohased õiguskaitsevahendid ning

kaebaja teenistusstaaži pikkust arvestades ka vajalik kogemus;

6) asjas kogutud tõenditest nähtuvalt on käskkirjas kirjeldatud teo puhul tegemist raske süüteoga.

Seetõttu ei saa süüteoga ilmses vastuolus olla ka varem laitmatult käitunud ametnikule määratud

karistus. Asjas ei ole tuvastatud selliseid vormi- ja menetlusnõuete rikkumisi, mis võisid mõjutada

asja otsustamist. Käskkirja tühistamiseks ei anna alust ka asjaolu, et sama sündmusega seonduvalt

karistatud teisele politseiametnikule määrati leebem karistus.

5. Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 1055 lg 1 kohaselt korraldati Politseiamet, Julgestuspolitsei,

Keskkriminaalpolitsei, politseiprefektuurid ja Piirivalveamet, piirivalvepiirkonnad, Piirivalve

Lennusalk ning Kodakondsus- ja Migratsiooniamet ümber ja ühendati Politsei- ja Piirivalveametiks

ning tema kohalikeks täidesaatva riigivõimu volitusi omavateks asutusteks - prefektuurideks - alates

2010. aasta 1. jaanuarist. VVS § 1055 lg-s 4 sätestati, et kõikides õigussuhetes, milles Eesti Vabariiki

esindavad politseiasutused, piirivalveasutused ning Kodakondsus- ja Migratsiooniamet, loetakse

alates 2010. aasta 1. jaanuarist Eesti Vabariigi esindajaks vastavalt oma pädevusele Politsei- ja

Piirivalveamet või tema kohalik asutus.

6. Apellatsioonkaebuses palus A. Kaarsalu tühistada halduskohtu otsus ja rahuldada tema kaebus.

Apellandi väitel ei asenda isiku teavitamine distsiplinaarjuurdluse algatamisest ning seletuste võtmine

talle distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte tutvustamist. Lisaks omapoolsele seletuse andmisele ja

tõendite esitamisele peab menetlusalusel isikul olema võimalik tutvuda teiste asjas kogutud

tõenditega. Distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte tutvustamata jätmine on oluline menetlusnormi

rikkumine, mis tõi kaasa ebaõige karistusotsuse. Apellandi väitel puuduvad asjas tõendid, mis

võimaldaksid seostada kaebaja tegevust või tegevusetust sündmuskohal A. Kutuzovi surmaga.

Kaebaja ei ole rikkunud PolS §-st 3 tulenevaid kohustusi. PolS § 3 ei sätesta, milliseid meetmeid

peab väljakutset teenindav politseiametnik sündmuskohal tarvitusele võtma ja millal ta tohib sealt

lahkuda. Kuigi kohustused, mille rikkumise eest saab politseiametnikku distsiplinaarkorras karistada,

võivad olla sätestatud ka teistes seadustes, ei ole kohus käesoleval juhul välja selgitanud, milles

seisnesid vaidlusalusel juhul kaebaja kohustused ning millistest õigusaktidest tulenesid kohustused,

mida ta väidetavalt rikkus. Kohus jättis tähelepanuta, et käskkirjas puudub viide kaebaja

ametijuhendile või muule eeskirjale, mis sätestaks politseiametniku kohustused väljakutse

teenindamisel. Kaebajale määratud karistus on ilmselgelt vastuolus võimaliku süüteo raskusega, selle

toimepanemise asjaolude ning kaebaja eelneva käitumisega. Arvestatud pole kaebaja pikaajalise

politseiteenistuse staažiga. Ka teisele ametnikule sama teo eest kergema karistuse määramine viitab

selgelt karistuse ebaproportsionaalsusele.

7. Tallinna Ringkonnakohus jättis 22. aprilli 2010. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus põhjendas oma otsust järgmiselt:

1) enne distsiplinaarkaristuse määramist distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte tutvustamata jätmisega

rikkus vastustaja HMS § 40 lg-st 1 ja PolTS § 45 lg-st 6 tulenevaid menetlusnõudeid.

Distsiplinaarjuurdluse algatamisest teavitamine ja isikult seletuse võtmine ei asenda temale

distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte tutvustamist. Seletuse võtmine on üheks tõendi kogumise

toiminguks distsiplinaarmenetluses. Lisaks omapoolse seletuse andmisele ja tõendite esitamisele peab

menetlusalusel isikul olema võimalik tutvuda ka teiste asjas kogutud tõenditega. Seda õigust ei

asenda isiku võimalus esitada pärast haldusakti andmist kohtule kaebus, kuna HMS § 40 lg 1

eesmärgiks ongi vältida isiku asjatut koormamist õigusvastase haldusakti vaidlustamise vajadusega;

2) vaatamata eeltoodud menetlusnõuete rikkumisele on vaidlusalune käskkiri sisuliselt õiguspärane

ning määratud distsiplinaarkaristuse tühistamiseks pole alust. Asjas ei esine aluseid, mis HMS § 58

kohaselt võimaldaksid haldusakti tühistada. Kaebaja on saanud oma selgitused ja vastuväited esitada

kohtumenetluses ning neist ei nähtu sellist lisainformatsiooni, millega arvestamine oleks mõjutanud

asja lõpptulemust ja mõjutanuks kaebajale määratud distsiplinaarkaristust;

3) kaebaja ei täitnud sündmuskohal ametiülesandeid nõutava hoolsusega, mistõttu soodustas oma

käitumisega kuriteo toimepanemist. Politsei põhiülesanded on toodud PolS §-s 3. Politseiametnike

ametiülesandeid pole võimalik ammendavalt sätestada, vajalike meetmete rakendamine tuleb sageli

otsustada konkreetset olukorda ja asjaolusid arvestades. Kaebaja teenistuskohustuste

mittenõuetekohase täitmise tõttu jäi kuriteo ohvriks langenud isik abita ja suri ning tema vara jäi

kaitseta. Vastustaja on neid asjaolusid arvestades õigesti kvalifitseerinud kaebaja distsiplinaarsüüteo

jämedaks rikkumiseks. Alus selleks tulenes sisekorraeeskirja p-st 15.7.2;

4) karistuse valik on määraja kaalutlusotsustus ning kohtul puudub võimalus hinnata sellise otsustuse

otstarbekust. Töötajate distsiplinaarvastutuse seaduse (TDVS) § 8 lg-st 1 tulenevalt on karistuse

määramise õigust omav ametiisik kohustatud igal üksikjuhtumil arvestama rikkumisega seonduvaid

asjaolusid ja neid vajalikul määral kaaluma. Muu hulgas tuleb arvestada ka teenistuja varasemat

käitumist;

5) kuna vastustaja kvalifitseeris kaebaja distsiplinaarsüüteo jämedaks rikkumiseks, ei olnud kaebajale

karistuse määramisel määravaks kehtivate distsiplinaarkaristuste puudumine. Kaebajale määratud

distsiplinaarkaristus ei ole ilmses vastuolus tema poolt toime pandud distsiplinaarsüüteoga.

Vaidlusaluse käskkirja kohaselt on karistuse määramisel arvestatud ka kaebajale antud

iseloomustusega. Kohtutoimikusse lisatud iseloomustusest ei ilmne, et olnuks alust kergema karistuse

määramiseks;

6) kaebajale ja samas situatsioonis teenistuskohustusi täitnud politseiametnikule määratud karistuste

võrdlemisel ei nähtu ilmselget ebavõrdset kohtlemist. Kaebaja oleks pidanud staažika ja pädevama

korrakaitseametnikuna tundma oma teenistuskohustusi ning teadma, kuidas sündmuskohas toimida;

7) kuna kaebaja vabastati teenistusest teenistuskohustuste jämeda rikkumise eest, oleks käskkirja

preambulas tulnud viidata ka ATS § 118 lg-le 2. Käskkirja õiguslikes põhjendustes on viide

nimetatud sättele ning seetõttu on käskkiri ka õigusliku aluse valiku osas õiguspärane.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. Kassatsioonkaebuses palub A. Kaarsalu tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsus ning teha

asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus ning tunnistada seadusevastaseks ja tühistada

vaidlustatud käskkiri ning mõista välja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Juhul, kui

Riigikohus nõustub kassatsioonkaebuse väitega menetlusõiguse normide olulisest rikkumisest. taotleb

kassaator ringkonnakohtu otsuse tühistamist ja asja saatmist ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks.

Kassaator märgib järgmist:

1) ringkonnakohus on väljunud apellatsioonkaebuse piiridest, asudes seisukohale, et kaebaja

soodustas kuriteo toimepanemist, jättes abitu isiku ja tema vara kaitseta. Selliseid etteheiteid ei

märgitud distsiplinaarkaristuse määramise käskkirjas ega tuvastanud ka halduskohus. Vaidlustatud

käskkirja täiendavalt motiveerima asudes on ringkonnakohus rikkunud HKMS § 34 lg 2;

2) ringkonnakohus jättis tähelepanuta apellandi väite, et halduskohtu otsusest ei nähtu, milliseid

tõendeid kohus on hinnanud ja millised järeldused konkreetsetest tõenditest tulenevad.

Ringkonnakohtu otsuse kohaselt tugines kohus asjas kogutud tõenditele. Ringkonnakohus tugines

vaid kaebajat süüstavale A. Fjodorovi ülekuulamisprotokollile, tehes sellest väärad järeldused, ning

jättis uurimata ja hindamata muud tõendid;

3) hoolsuskohustuse rikkumist ja kaebajate käitumist saab hinnata nende objektiivsete asjaolude

pinnalt, mis olid sündmuskohal viibimise ajal, mitte aga arvestades hilisema kriminaalmenetluse

käigus (eelkõige A. Fjodorovi ütlustest) teatavaks saanud asjaolusid, (sh A. Kutuzovi surma

saabumist);

4) väär on ringkonnakohtu seisukoht, et kohtu poolt tuvastatud HMS § 40 lg 1 ja PolTS § 45 lg 6

rikkumised ei anna alust käskkirja tühistamiseks. Ringkonnakohus on vääralt leidnud, et

kohtumenetluse käigus esitatud selgitustest ja vastuväidetest ei tulene sellist informatsiooni, mis

võimaldanuks järeldada, et menetluslik rikkumine viis ebaõigele lõpptulemusele karistuse

määramisel;

5) karistus on ilmses vastuolus süüteo raskuse, selle toimepanemise asjaolude ning politseiametniku

eelneva käitumisega. Kaebajal on pikk teenistusstaaž politseiametnikuna. Karistuse määramisel on

rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet, kuna kaebajat karistati samadel asjaoludel toime pandud

üleastumise eest kolleegiga võrreldes rangema karistusega. Ringkonnakohus on karistuse määramise

õiguspärasuse hindamisel vääralt lähtunud kustunud distsiplinaarkaristusest.

9. Politsei- ja Piirivalveameti Lääne Prefektuuri kirjalikus vastuses palutakse jätta

kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata ning menetluskulud poolte enda

kanda. Vastuses märgitakse, et teenistujate, sh politseiteenistujate distsiplinaarvastutuse kohaldamisel

lähtutakse TDVS § 8 lg-st 1 ja § 11 lg 2 p-st 3, millest tulenevalt tuleb karistuse määramisel arvestada

süüteo raskuse ja teo toimepanemise asjaoludega. Raske süüteo puhul ei saa karistuse määramise

käskkirja tühistada ainuüksi sel põhjusel, et ametniku eelnevat teenistust pole arvesse võetud või

piisavalt kaalutud. Karistuse määramisel ei ole rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet. Karistuse

valikul on lähtutud A. Kaarsalu iseloomustusest ja distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes kajastatud

varasemast teenistuskäigust. Kohus on nõuetekohaselt ja veenvalt põhjendanud, miks asjas kogutud

tõenditest järeldub, et A. Kaarsalu ei täitnud teenistusülesandeid nõuetekohaselt ja milline on

põhjuslik seos rikkumise ning saabunud tagajärje vahel.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kassaator on seisukohal, et talle distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte tutvustamata jätmine enne

teenistusest vabastamise käskkirja andmist kujutas endast sellist menetlusviga, mis annab

vaieldamatult aluse karistuse määramise käskkirja tühistamiseks.

11. Vaidlustatud käskkirja andmise ajal kehtinud PolTS § 45 lg 5 kohaselt koostab

distsiplinaarjuurdluse läbiviija distsiplinaarjuurdluse lõpuleviimisel kokkuvõtte, milles

distsiplinaarsüüteo ja selle toimepannud isiku kindlakstegemisel märgitakse vähemalt alljärgnev:

1) distsiplinaarsüüteo toimepannud politseiametniku ees- ja perekonnanimi ning ametikoht;

2) distsiplinaarsüüteo kirjeldus ning toimepanemise aeg ja koht;

3) distsiplinaarsüüteo toimepanemist kinnitavad tõendid;

4) viide distsiplinaarvastutust sätestavale seadusele ja selle sättele, mida politseiametnik kirjeldatud

teoga rikkus.

12. PolTS § 45 lg 6 sätestas: "Distsiplinaarjuurdluse kokkuvõte allkirjastatakse distsiplinaarjuurdluse

läbiviija poolt, esitatakse viivitamatult distsiplinaarjuurdluse algatanud isikule ja seda tutvustatakse

isikule, kelle suhtes distsiplinaarjuurdlus läbi viidi."

Viidatud sättest ei tulene juurdluskokkuvõtte tutvustamise täpsemaid nõudeid ning tähtaega ega ka

tutvustamata jätmise vältimatuid õiguslikke tagajärgi, samuti pole selgelt sätestatud kohustust anda

pärast juurdluskokkuvõtte tutvustamist võimalus vastuväidete esitamiseks.

Alates 1. jaanuarist 2010 kehtiva politsei ja piirivalve seaduse § 92 lg 4 sätestab eelnevalt viidatuga

sarnaselt: "Distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte allkirjastab distsiplinaarmenetluse läbiviija, see

esitatakse viivitamata distsiplinaarmenetluse algatanud juhile ja seda tutvustatakse

politseiametnikule, kelle suhtes distsiplinaarmenetlus läbi viidi."

Kuigi seadusandja on distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte tutvustamise nõude osas järjekindel, ei

sätesta ka kehtiv redaktsioon selgemini, kuidas tagada isikute menetluslikke õigusi (õigust olla ära

kuulatud ja saada teavet isiku suhtes toimuva menetluse kohta enne teda koormava meetme

kohaldamist).

13. Kolleegiumi hinnangul kujutab distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte tutvustamine endast üht

distsiplinaarmenetluse toimingut, mille eesmärk on anda menetlusalusele isikule teavet vähemalt

juhtumi osas välja selgitatud asjaolude, kogutud tõendite ning etteheidetava teo kvalifikatsiooni kohta

ning luua talle võimalus enne distsiplinaarmenetluse lõpuleviimist ja karistuse määramist esitada

juurdluse käigus välja selgitatu pinnalt omapoolseid vastuväiteid ja seisukohti.

14. Kui politseiteenistuse seaduse distsiplinaarmenetlust käsitlevad sätted ei reguleeri üheselt asutuse

kohustust anda menetlusalusele isikule võimalust mõistliku aja jooksul enne karistusliku meetme

kohaldamist menetluse käigus kogutud teabega tutvumiseks ja analüüsimiseks ning selle teabe pinnalt

vastuväidete esitamiseks, et seeläbi tagada võimalus kaitsta distsiplinaarmenetluses tulemuslikult

oma õigusi, on asjakohane tugineda ka haldusmenetluse üldistele sätetele ja haldusõiguse

põhimõtetele.

Kehtiva haldusmenetluse üldise regulatsiooni kohaselt on isikul õigus olla ära kuulatud (HMS § 40)

ja teavitatud tema kohta menetluses kogutud informatsioonist (HMS § 37).

Tulenevalt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklist 41, kätkeb õigus heale haldusele igaühe õiguse,

et teda kuulatakse ära enne, kui tema suhtes kohaldatakse üksikmeedet, mis võib teda kahjustada (lg 2

punkt a), ning igaühe õiguse tutvuda teda puudutavate andmetega (lg 2 punkt b).

15. Ametnike distsiplinaarmenetlus, olles üks haldusmenetluse alaliike, omab samas ka

karistusmenetlusele omaseid jooni ning sarnaselt kriminaalmenetlusele (vt ka KrMS § 226 ja 227)

tuleb ka distsiplinaarmenetluses oluliseks pidada isiku kaitseõiguse tagamist, mille realiseerimiseks

peab isikul olema samuti võimalus tutvuda esmalt süüteo menetlemisel kogutud teabega ning esitada

sellele tuginedes enne karistuse määramist oma selgitusi ja vastuväiteid.

16. Isiku õigust olla ära kuulatud on tunnustatud nii teenistussuhteid, sh ametnike

distsiplinaarvastutust käsitlevates normides ja haldusmenetluse üldistes sätetes kui ka kohtupraktikas.

Kehtivast õigusest ei tulene aga, milline õiguslik tagajärg kaasneb, kui seaduses selgesõnaliselt

sätestatud kohustus - praegusel juhul distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte tutvustamine - jäetakse

täitmata või toimub sedavõrd formaalselt, et menetlusosalisel puudub võimalus juurdluskokkuvõttes

sisalduvale informatsioonile tuginedes kasutada oma õigust arvamuse ja vastuväidete esitamiseks.

Kuigi haldusmenetluse seadus sätestab rea juhtumeid (HMS § 40 lg 3), mil haldusmenetlus võidakse

läbi viia menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata, peab ärakuulamine olema

haldusakti adressaadile üldreeglina tagatud. HMS § 40 lg 1 kohaselt tuleb menetlusosaline ära

kuulata enne haldusakti andmist. Seega distsiplinaarvastutuse kohaldamise puhul peab ärakuulamine

toimuma enne karistuse määramist.

17. Riigikohtu varasemate seisukohtade järgi eeldab ärakuulamise põhimõtte tõhus realiseerimine, et

menetlusosalisele on piisavalt täpselt teada, mille kohta ta võib arvamuse ja vastuväited esitada ning

tal peab olema võimalus esitada haldusakti andmise menetluses haldusorganile omalt poolt küsimuse

õigeks otsustamiseks tähtsust omavaid täiendavaid andmeid. Menetlusosalisele peab olema selge,

millise sisuga tema õigusi puudutav haldusakt võidakse välja anda ning millised on akti andmise

peamised põhjused (halduskolleegiumi 14. jaanuari 2004. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-82-03).

Kolleegium on varasemas praktikas osutanud ärakuulamisõiguse tähtsust rõhutades ka Euroopa Liidu

õigusele, mille kohaselt tunnustatakse õigust heale haldusele, sh ärakuulamisõigust, ning mis on

Euroopa Kohtu arvates Euroopa Liidu üldise õiguspõhimõtte (vt muu hulgas Euroopa Kohtu

21. märtsi 1990. a otsus kohtuasjas C-142/87: Belgia vs. Euroopa Komisjon, EKL 1990, lk I-959,

Euroopa Kohtu 31. märtsi 1992. a otsus kohtuasjas C-255/90: P. Burban, EKL 1992, lk I-2253 ja

esimese astme kohtu 18. septembri 1995. a otsus kohtuasjas T-167/94: Nölle, EKL 1995, lk II-2589

ning 9. juuli 1999. a otsus kohtuasjas T-231/97: New Europe Consulting ja teised, EKL 1999, lk II-

2403). Ärakuulamisõigus haldusmenetluses eeldab, et puudutatud isikul oleks võimalik enda

arvamusi asjassepuutuvates küsimustes piisavalt selgitada ja vajadusel võtta seisukoht haldusorgani

poolt tema asja menetlemisel esitatud dokumentide suhtes (vt nt Euroopa Kohtu 21. novembri 1991. a

otsus kohtuasjas C-269/90: Technische Universität München vs. Hauptzollamt München-Mitte, EKL

1991, lk I-05469).

18. HMS § 58 kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti

andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud

rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Nimetatud sätte kohaselt ei saa vähetähtis menetlus-

või vorminõude rikkumine, mis toob küll kaasa haldusakti formaalse õigusvastasuse, olla aluseks

haldusakti kehtetuks tunnistamisel või tühistamisel.

19. Ringkonnakohus leidis praeguse asja lahendamisel, et ei esine aluseid, mis HMS § 58 arvestades

võimaldaks haldusakti tühistada. Ringkonnakohtu hinnangul sai kaebaja oma selgitused ja

vastuväited esitada kohtumenetluses ning neist ei nähtu sellist lisainformatsiooni, millega

arvestamine oleks mõjutanud asja lõpptulemust ja kaebajale määratud distsiplinaarkaristust.

Kolleegium peab siinkohal vajalikuks rõhutada, et ärakuulamise võimaldamine kohtumenetluses ei

saa asendada ärakuulamiskohustuse tagamist haldusmenetluses.

Halduskohtu otsuse kohaselt oli kaebajal distsiplinaarmenetluses seletuse andmise ajaks teada, et

vaidlusaluse sündmuse osas algatati kriminaalasi ning järelikult oli kaebajal seletuse andmisel

igakülgselt tagatud võimalus distsiplinaarmenetluse käigus esitada omapoolsed seisukohad ja

tõendid, mis puudutavad tema poolt väidetavalt toime pandud tegu ja sellele antavat õiguslikku

hinnangut. Ringkonnakohus ei ole seda seisukohta korrigeerinud. Ärakuulamisõiguse

distsiplinaarasjas peab tagama vastava asja menetleja ja asjas kogutud teabe isikule kättesaadavaks

tegemist haldusmenetluses ei asenda isiku informeeritus kriminaalmenetluses, kus kaebaja osales

tunnistaja rollis. Tunnistajana kriminaalmenetluses on isikul kohustus anda tõeseid ütlusi

(kriminaalmenetluse seadustiku § 66 lg 3), menetlusaluse isikuna distsiplinaarasjas peab tal olema

tagatud aga võimalus teostada oma kaitseõigust.

20. Distsiplinaarvastutuse kohaldamisel ja karistuse valikul on pädeval ametiisikul väga ulatuslik

kaalumisruum. Distsiplinaarvastutuse kohaldamine on oma karistusliku iseloomu tõttu isikule

koormav ning iseäranis võimalikest rangeima karistuse - teenistusest vabastamine - määramisel toob

kaasa isiku jaoks olulised õiguslikud tagajärjed. Kolleegium on ka varasemas praktikas rõhutanud

ärakuulamise erilist olulisust ning pidanud ärakuulamisõigusega kui hea halduse põhimõtte ühe

komponendiga arvestamata jätmist oluliseks menetlusveaks eriti diskretsiooniotsuste puhul ning

juhtudel, mil langetatav otsus on rangeim võimalikest (vt Riigikohtu 17. novembri 2003. a otsus

haldusasjas nr 3-3-1-74-03 ja 25. novembri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-70-03). Samuti on kolleegium

pidanud ärakuulamisõiguse mittevõimaldamist haldusmenetluse nõuete sedavõrd jämedaks

rikkumiseks, mis haldusakti sisule antavast hinnangust sõltumata toob kaasa akti kehtetuks

tunnistamise (19. detsembri 2006. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-23-06).

21. Haldusasja materjalidest nähtuvalt on A. Kaarsalule distsiplinaarmenetluse käigus antud võimalus

oma seisukohti etteheidetava käitumise kohta esitada 29. aprilli 2010. a seletuses. Vaidlust pole selles,

et A. Kaarsalul oli võimalus distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttega ning seega ka kogu

distsiplinaarmenetluse käigus kogutud teabega tutvuda alles 7. mail 2009, s.o samal päeval, kui talle

tutvustati 6. mai 2009. a käskkirja (tl 21 pöördel ja tl 22 pöördel).

Seega pole A. Kaarsalule distsiplinaarkaristuse määramise menetluses tagatud võimalust olla ära

kuulatud selliselt, et tal olnuks võimalik arvesse võtta asutusele süüteo menetluses teada olevat

informatsiooni. Seletuses omapoolse versiooni esitamist distsiplinaarmenetluse ajendanud

sündmusest ei saa pidada ärakuulamiseks, mis võimaldaks esitada asutuse poolt kogutud teabe

analüüsimisel põhinevaid vastuväiteid.

22. Eelnevale tuginedes leiab kolleegium, et A. Kaarsalule distsiplinaarmenetluse käigus kogutud

informatsioonil põhinevate vastuväidete ja seisukohtade esitamiseks võimalust andmata on

politseiprefektuur oluliselt rikkunud isiku õigust olla ära kuulatud enne võimalikest kõige

koormavama karistusliku meetme kohaldamist. Kolleegiumi hinnangul on tegemist olulise

menetlusveaga, mis toob endaga kaasa määratud karistuse ebaseaduslikuks tunnistamise ja

vaidlustatud käskkirja tühistamise.

Kuna vaidlustatud käskkiri tühistatakse haldusmenetluse normi olulise rikkumise tõttu, puudub

kolleegiumil vajadus analüüsida kassatsioonkaebuse ülejäänud väiteid. Määratud

distsiplinaarkaristuse seadusevastaseks tunnistamise ja vaidlustatud käskkirja tühistamisega

kaasnevalt kuuluvad rahuldamisele kaebaja ülejäänud nõuded.

23. Kaebaja ei ole kohtule esitatud menetlusdokumentides ega kohtuistungil taotlenud sõnaselgelt

teenistusse ennistamist, kuid kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, kes kaebust refereerides on

märkinud, et esitatud kaebus hõlmab ka teenistusse ennistamise nõuet. ATS § 160 lg 4 sätestab, et kui

kohus tunnistab ametniku teenistusest vabastamise või üleviimise kohta antud käskkirja, korralduse

või otsuse seadusevastaseks, kuulub ametnik viivitamatult ennistamisele, välja arvatud, kui ametnik

ennistamisest loobub. ATS § 135 lg 1 kohaselt on ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametnikul

õigus nõuda vabastamise seadusevastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ja

tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Võrdluseks tuleks märkida, et ennistamisest loobumise

korral on ametiasutus kohustatud ATS § 135 lg 2 järgi maksma ametnikule hüvitusena kuue kuu

ametipalga. A. Kaarsalu nõude aluseks on märgitud ATS § 135 lg 1 ning ta on taotlenud järjekindlalt

tasu väljamõistmist teenistusest sunnitult puudutud aja eest. See nõue kuulub teenistusse ennistamise

nõude juurde. Seejuures pole A. Kaarsalu väljendanud tahet ennistamisest loobumiseks.

Eelnevast lähtuvalt tuleb A. Kaarsalu ATS § 135 lg 1 ja 160 lg 4 alusel teenistusse ennistada. HKMS

§ 99 lg 1 p 2 kohaselt täidetakse ametniku teenistusse ennistamise otsus viivitamatult.

24. Politsei- ja Piirivalveameti Lääne Prefektuurilt tuleb A. Kaarsalu kasuks ATS § 135 lg 1 alusel

välja mõista ka tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest.

Kuna Riigikohtu halduskolleegiumil puudub üksikasjalik informatsioon A. Kaarsalu kasuks

väljamõistetava summa täpsustamiseks, tuleb teenistusest sunnitult puudutud aja eest makstava tasu

suurus kindlaks teha vastustajal.

25. Eeltoodust tulenevalt tühistab kolleegium halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning teeb asjas

uue otsuse, millega rahuldatakse A. Kaarsalu kaebus. Lääne Politseiprefektuuri 6. mai 2009. a

käskkiri nr 193-p tuleb seadusevastaseks tunnistada ja tühistada, A. Kaarsalu tuleb ennistada

viivitamatult teenistusse ja mõista Politsei- ja Piirivalveameti Lääne Prefektuurilt A. Kaarsalu kasuks

välja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest.

26. Kuna Riigikohus teeb asjas uue lahendi, tuleb HKMS § 93 lg-st 4 tulenevalt otsustada ka

menetluskulude väljamõistmise küsimus. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle

kahjuks otsus tehakse. A. Kaarsalu on esitanud esimese astme kohtu menetluses taotluse 29 310

krooni suuruse õigusabikulu väljamõistmiseks ning menetluskulude nimekirja ja kulude kandmist

tõendavad dokumendid (tl 75-82). Apellatsiooni- ja kassatsiooniastmes pole täiendavalt

õigusabikulude väljamõistmist taotletud. Arvestades praeguse vaidluse õiguslikku olemust ning

sarnases vaidluses varasemalt põhjendatuks peetud õigusabikulude ulatust (vt halduskolleegiumi

otsus haldusasjas nr 3-3-1-74-03, p 28) tuleb HKMS § 93 lg-le 5 tuginedes Politsei- ja

Piirivalveameti Lääne Prefektuurilt A. Kaarsalu kasuks välja mõista õigusabikulu 15 000 krooni.

A. Kaarsalu on tasunud riigilõivu nii halduskohtusse kaebuse esitamisel (250 krooni) kui ka

apellatsioonkaebuse esitamisel (250 krooni). Riigilõivuseaduse (RLS) § 22 lg 1 p 1 kohaselt ei võeta

riigilõivu töötasu või palga nõudmise, töölepingu ülesütlemise tühisuse tuvastamise, teenistusse

ennistamise, teenistusest vabastamise aluse formuleeringu muutmise hagi või kaebuse läbivaatamisel.

Ringkonnakohus rahuldas 10. mai 2010. a määrusega RLS § 22 lg 1 p-le 1, § 12 lg-le 1 ja § 15 lg 1 p-

le 3 tuginedes A. Kaarsalu esindaja taotluse apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõivu

tagastamiseks. Kohtuinfosüsteemi kannetest nähtuvalt on A. Kaarsalu 5. mail 2010 esitanud ka

Tallinna Halduskohtule taotluse kaebuse esitamisel tasutud riigilõivu tagastamiseks. Tallinna

Halduskohtu 7. mai 2010. a kirja kohaselt lahendatakse nimetatud taotlus pärast haldusasja toimiku

tagasisaatmist Tallinna Halduskohtule.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld