3-4-1-33-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-33-09

Otsuse kuupäev

1. juuli 2010

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter

Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes

Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea

Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld,

Harri Salmann ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Õiguskantsleri 18. detsembri 2009. aasta taotlus tunnistada

kehtetuks Euroopa Parlamendi valimise seaduse §-d 51 ja 711,

kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-d 61 ja 672 ja

Riigikogu valimise seaduse §-d 51 ja 732

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta õiguskantsleri taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 9. juunil 2005 vastu Euroopa Parlamendi valimise seaduse (EPVS), kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) ja Riigikogu valimise seaduse (RKVS) muutmise

seaduse (RT I 2005, 37, 281). Neid seadusi täiendati sättega, mis keelustas aktiivse agitatsiooni ajal

poliitilise välireklaami (EPVS § 51, RKVS § 51 ja KOVVS § 61). Poliitilisele välireklaamile

kehtestatud piirangute rikkumise eest nähti ette vastutus reklaami tellijale, vahendajale, tootjale,

avalikule esitajale, üldsusele näitajale ja üldsusele ülekandjale (EPVS § 711, RKVS § 732 ja KOVVS

§ 672).

2. Õiguskantsler esitas 6. septembril 2005 Riigikogule ettekande, milles ta tegi ettepaneku analüüsida

poliitilise välireklaami piiramist uuesti ning muuta kehtivat regulatsiooni, pidades silmas Eesti

Vabariigi põhiseaduses (PS) sätestatud põhimõtteid. Riigikogu põhiseaduskomisjoni 13. septembri

2005. aasta istungil nõustusid kõigi fraktsioonide esindajad õiguskantsleri ettekandes esile toodud

probleemidega. Neid otsustati uuesti käsitleda pärast sama aasta oktoobris toimunud kohaliku

omavalitsuse volikogu valimisi.

3. Riigikogu arutas poliitilise välireklaami keeldu aastatel 2006 kuni 2008 korduvalt (muu hulgas on

13. septembrist 2007 Riigikogu menetluses seda küsimust puudutav erakonnaseaduse muutmise

eelnõu (Riigikogu XI koosseisu eelnõu 111 SE)), kuid seda sätestavaid seadusi ei muutnud. Seetõttu

tegi õiguskantsler 9. juunil 2008 Riigikogule ettepaneku viia EPVS §-d 51 ja 711, KOVVS §-d 61 ja

672 ning RKVS §-d 51 ja 732 põhiseadusega kooskõlla.

4. Riigikogu toetas 19. juunil 2008 õiguskantsleri ettepanekut 59 poolthäälega.

Riigikogu põhiseaduskomisjon algatas 15. septembril 2008 Euroopa Parlamendi valimise seaduse,

kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ning Riigikogu valimise seaduse muutmise seaduse

eelnõu (Riigikogu XI koosseisu eelnõu 338 SE). Eelnõuga soovitakse tunnistada vaidlusalused sätted

kehtetuks. Eelnõu läbis 11.-12. novembril 2008 esimese lugemise ja on jätkuvalt Riigikogu

menetluses.

18. juunil 2009 algatasid Eestimaa Rahvaliidu fraktsioon, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioon

ning Eestimaa Roheliste fraktsioon erakonnaseaduse muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu XI

koosseisu eelnõu 549 SE), mis kohustaks täpsemini kajastama reklaamikulusid ("eraldi märgitakse

kulutused trükistele, telereklaamile, raadioreklaamile ning reklaamile ajalehtedes ja ajakirjades,

näidates ära ühiku hinna ja mahu") ning sätestaks valimisreklaami ülempiiri (5 miljonit krooni

aastas). Eelnõu läbis 24. novembril 2009 esimese lugemise ja on samuti jätkuvalt Riigikogu

menetluses.

5. Kuna Riigikogu õiguskantsleri 9. juuni 2008. aasta ettepanekut enam kui pooleteise aasta jooksul

ei täitnud, esitas õiguskantsler 18. detsembril 2009 Riigikohtule taotluse tunnistada EPVS §-d 51

ja 711, RKVS §-d 51 ja 732 ning KOVVS §-d 61 ja § 672 kehtetuks. Taotlus saabus Riigikohtusse

18. detsembril 2009.

6. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium andis 8. aprilli 2010. aasta määrusega asja

lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

(A) Õiguskantsleri seisukoht

7. Õiguskantsler leiab, et poliitilise välireklaami keeld aktiivse agitatsiooni ajal riivab intensiivselt PS

§-dest 57, 60 ja 156 tulenevaid valimisõigusi. Eesmärgid, mille nimel põhiõigusi piiratakse, on

olulised. Poliitilise välireklaami täielik keeld ei ole aga nende eesmärkide saavutamiseks tõhus

vahend, mistõttu ei ole see keeld mõõdukas abinõu. Keeld on seetõttu vastuolus PS §-dega 57, 60 ja

156.

8. Õiguskantsleri hinnangul piiravad valimisseaduste vaidlustatud sätted eelkõige PS §-dest 57, 60

ja 156 tulenevat kandideerimisõigust, hääletamisõigust ja õigust üles seada kandidaate. Sama peab

paika ka sätete puhul, mis näevad ette vastutuse poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute

rikkumise eest.

Lisaks valimisõigustele võivad need sätted piirata ka PS § 48 lg 1 teisest lausest tulenevat

erakonnapõhiõigust (täpsemalt erakonnavabaduses sisalduvat tegevusvabadust) ning PS §-s 45

sisalduvat väljendusvabadusest hõlmatud poliitilist sõnavabadust. Eeltooduga haakub ka PS § 44

lg-s 1 sätestatud igaühe õigus vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni. Viimane

on oluline hääletaja perspektiivist. Ka võib poliitilise välireklaami keeld ja selle rikkumise eest ette

nähtud karistus riivata PS §-s 32 ette nähtud omandiõigust (ehitiste, ühistranspordivahendite, taksode

ja muu sellise, mida on võimalik kasutada välireklaamikandjana, omanike õigust vabalt otsustada

nendele kuuluva omandi valdamise ja kasutamise üle). Samuti võib see keeld riivata PS §-s 31

sätestatud ettevõtlusvabadust (välireklaami keeld mõjutab ebasoodsalt välimeediaettevõtete

ettevõtlust). Keeld võib riivata ka PS § 19 lg-s 1 sätestatud üldise vabadusõigusega hõlmatud

lepinguvabadust.

Õiguskantsler märgib, et PS § 48 lg-s 1, §-s 45, § 44 lg-s 1, §-s 32, §-s 31 ja § 19 lg-s 1 sätestatud

põhiõiguste riiveid ta eraldi ei analüüsi.

9. Keeld on õiguskantsleri hinnangul kehtestatud eesmärgiga vähendada valimiskampaania kulude

vähendamise kaudu raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel, suurendada sisulise poliitilise

argumentatsiooni osakaalu ja vabastada avalikku ruumi liigsest välireklaamist, mis võib tekitada

avalikkuse vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika vastu tervikuna. Need eesmärgid nähtuvad

seaduse seletuskirjast ja eelnõu menetluses väljendatud seisukohtadest.

Tegemist on legitiimsete eesmärkidega, kuna need on kõik seotud valimisõiguse üldpõhimõtetega ja

taandatavad demokraatia kui olulise põhiseadusliku väärtuseni.

10. Keeld on õiguskantsleri hinnangul sobiv abinõu loetletud eesmärkide saavutamiseks. Ei ole

võimalik väita, et välireklaami täielik keelustamine ei võimalda üldse saavutada ühtegi loetletud

eesmärkidest.

11. Keelu vajalikkus eesmärkide saavutamiseks on õiguskantsleri taotluse kohaselt küsitav.

Võimalike muude abinõudena, mis aitaks saavutada eespool käsitletud eesmärke, kuid oleks sama

tõhusad ja vähem koormavad, tulevad kõne alla esiteks poliitilise välireklaami keelustamise asemel

selle piiramine ja teiseks valimiskampaania kulude ülemmäära seadmine või täpsem regulatsioon.

Esimese vastu räägib asjaolu, et sellise keelu kehtestamisega kaasneks palju lahendamist vajavaid

probleeme. Täielik keeld toob kaasa vähem muresid. Samas ei ole välistatud põhiseadusega

kooskõlas olevate detailsemate piirangute kehtestamine. Välireklaami piiramine ei pruugi ka kaasa

aidata kõigi eeltoodud eesmärkide saavutamisele sama efektiivselt kui välireklaami keelustamine.

Näiteks oleks mõju valimiskampaania kulude vähendamisele ilmselt väiksem, samuti ei vabasta

välireklaami piiramine avalikku ruumi samal määral kui selle keelustamine.

Teine võimalus toob kaasa valimiskulude varjamise. Valimiskampaania kulude põhiseaduspärasus

sõltub konkreetsest seatavast suurusest, kulude piirang toob kaasa laiemalt piirangud ka muudes

kanalites teabe edastamisele. Kulude piirang ei pruugi välistada massiivsete välireklaamide

kasutamist ja seeläbi vähendada valijate vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika suhtes.

Seega ei ole üheselt võimalik väita, et poliitilise välireklaami keelamise asemel oleks olemas

põhiõigusi vähem piiravaid meetmeid, mis tagaksid seejuures kindlamalt taotletavate eesmärkide

saavutamise.

12. Välireklaami keelustamise eesmärgid on õiguskantsleri arvates kantud demokraatia tugevdamise

ideest ja on seega kaalukad, kuid nende eesmärkide saavutamiseks valitud keeld ei ole selleks tõhus

vahend.

Keeld ei pruugi suunata kandideerijaid vähendama valimiskampaania kulusid, ei pruugi tuua kaasa

raha osakaalu vähenemist võimu saavutamisel ega sundida kandideerijaid tegelema sisulisema

teavitustööga. Kuna keelatud on vaid üks reklaamivorm, siis võib reklaam üle kanduda teistesse

kanalitesse. Selle tulemusena jäävad kampaaniakulud samaks, suureneb poliitiline reklaam muudes

reklaamikanalites, välireklaami kampaania võib nihkuda aktiivse valimisagitatsiooni perioodi

eelsesse aega. Kuna erakondade valimiskampaania kulude aruanded on äärmiselt ebaühtlased, siis ei

saa teha tõsikindlaid järeldusi reklaami, sh välireklaami kulutuste tegeliku suuruse ning poliitilise

välireklaami keelu mõju kohta. Ka trükiajakirjanduses, internetis ja posti teel levitatav reklaam ei

pruugi olla oluliselt sisulisem kui välireklaam oma fotode, loosungite ja muu sellise

eksponeerimisega.

Poliitilise välireklaami keelustamine ei ole efektiivne vahend avaliku ruumi valimisreklaamist

vabastamiseks. Selle tulemusena võib kampaania nihkuda varasemale ajale ja teistesse kanalitesse

ning muutuda valijaskonna jaoks häirivaks lihtsalt muul ajal ja teistes kohtades. Välireklaami

tajumine negatiivsena on aga väga subjektiivne. Samuti on äärmiselt küsitav, kas end ja oma vaateid

propageerida sooviv kandidaat teeks endale teadlikult ja tahtlikult negatiivset, oma huvide vastast

reklaami.

13. Valimisõigustesse sekkumine on õiguskantsleri hinnangul intensiivne. Valimiseelne aeg on

olulisim aeg valijatele sõnumi edastamiseks. Just enne valimisi peab olema tagatud teabe vaba levik.

Seetõttu on sellel ajal reklaami piiramine valimisõiguste intensiivne riive. Sõnavabaduse piiramist ei

saa õigustada eesmärgiga vältida avalikkuse meelepaha ja poliitikas pettumist. Sõnavabadus hõlmab

ka teavet ja ideid, mis häirivad riiki või selle elanikkonna mis tahes osa. Niisuguseid nõudeid seavad

pluralism, tolerantsus ja sallivus, ilma milleta demokraatlikku ühiskonda ei ole olemas. Välireklaam

moodustas õiguskantsleri viidatud uuringute kohaselt enne 2003. aasta Riigikogu valimisi suure osa

valimiskampaaniast tervikuna. Selle reklaamikanali piiramine on seega oluline piirang. Keelu

intensiivsust mõjutab ka asjaolu, et selle rikkumine toob kaasa väärteokaristuse.

(B) Riigikogu põhiseaduskomisjoni seisukoht

14. Riigikogu põhiseaduskomisjon märgib, et kuigi Riigikogu toetas õiguskantsleri 9. juuni

2008. aasta ettepanekut, on praeguseks kujunenud olukord, kus osa Riigikogus esindatud poliitilistest

jõududest toetavad olemasolevat keeldu, osa soovib keelu tühistamist ja kolmas osa poliitilise

välireklaami piiramist. Poliitilise kompromissi saavutamine selles küsimuses ei ole lähemas tulevikus

tõenäoline.

(C) Justiitsministri seisukoht

15. Justiitsministri hinnangul ei ole poliitilise välireklaami keeld PS §-s 45 sätestatud

väljendusvabaduse piiramiseks proportsionaalne ja on seetõttu põhiseadusega vastuolus.

16. Poliitilise välireklaami keeld riivab justiitsministri arvamuse kohaselt PS §-st 45 hõlmatud

poliitilist väljendusvabadust. Igasugune reklaam on erakonna, valimisliidu või üksikkandidaadi

esitatud väljendus, millega soovitakse võita valija poolehoidu.

Poliitilise välireklaami keeld ei piira otseselt PS §-dest 57, 60 ja 156 tulenevat hääletamisõigust ega

kandideerimisõigust. Vaidlustatud sätete mõju valimisõigustele on kaudne. Need piiravad

kandideerijate võimalust tutvustada omi seisukohti valijaskonnale ja valijate kasutuses olevaid

informatsiooniallikaid.

17. Justiitsministri hinnangul on poliitilise välireklaami keeld kehtestatud elementaarsete

demokraatliku riigi printsiibist johtuvate väärtuste kaitseks. Nii eesmärk tõsta valimiskampaania

sisulist kvaliteeti, vähendada valimistel kandideerijate ebavõrdsust raha osakaalu vähendamise kaudu

kui ka vabastada avalikku ruumi negatiivsena tajutavast poliitilisest reklaamist teenivad lõppastmes

vajadust kaitsta PS §-s 45 mainitud avalikku korda, mille hulka kuuluvad ka elementaarsed

demokraatliku riigi põhimõttest tulenevad väärtused.

18. Kõnesolev keeld ei ole justiitsministri arvates sobiv vahend poliitilise argumentatsiooni kvaliteedi

tõstmiseks. Keeld ei piira valimisreklaamis väljendatu sisu. Kandidaadid võivad sisult vaeseid

loosungeid edastada piiramatult ka teiste kommunikatsioonikanalite kaudu. Valimiskampaaniate

sisulisuse suurenemine pärast poliitilise välireklaami keelamist ei ole tõendatud. Keeld ei ole sobiv ka

raha osakaalu vähendamiseks valimistulemuse kujunemisel. Varem välireklaamile kulunud raha

suunatakse teistesse reklaamiviisidesse. Valimiskampaaniate kulude kahanemine pärast keelu

kehtestamist ei ole tõendatud. Poliitilise välireklaami keeld on sobiv üksnes avaliku ruumi

vabastamiseks poliitilisest reklaamist.

19. Justiitsministri hinnangul on vaidlusalune tingimusteta keeld vajalik, kuna ei ole muid, leebemaid

vahendeid poliitilise reklaami vältimiseks avalikus ruumis. Osalised piirangud ei ole sama tõhusad

poliitilise reklaami suhtes tekkinud ühiskondliku rahulolematuse vältimiseks.

20. Poliitilise välireklaami keeld piirab justiitsministri arvates intensiivselt poliitilist

väljendusvabadust, kuna just valimistele vahetult eelneval ajal on selle ulatuslik tagamine eriti

oluline. Ühiskonna kaitsmine poliitilise välireklaami negatiivsete mõjude eest on ebamäärane

eesmärk ega ole seetõttu piisavalt kaalukas põhjus intensiivse riive õigustamiseks. Poliitilise

välireklaami keeld ei ole oma eesmärgi saavutamiseks mõõdukas abinõu. Vaidlustatud sätted on

seetõttu vastuolus PS §-ga 45.

(D) Vabariigi Valimiskomisjoni seisukoht

21. Vabariigi Valimiskomisjoni hinnangul ei ole poliitilist välireklaami keelustavad sätted piisavalt

õigusselged. Keelu piiride kompamine on muutunud tavapäraseks. Poliitilise välireklaami mõiste ja

olemus ei ole määratletud piisavalt täpselt, et keeldu saaks tõhusalt rakendada.

Valimistel osalejad panevad avalikus ruumis üles ka muid teateid peale valimisreklaami. Poliitilise

valimisreklaami keeld piirab seetõttu muid kampaaniategemise võimalusi, kuna muudab keeruliseks

valijate teavitamise kandidaatide tegevusest. Näiteks võib avalikus ruumis välja pandud kutse

valimiskoosolekule olenevalt selle kujundusest olla määratletav keelatud välireklaamina. Samuti võib

poliitiline välireklaam olla eksponeeritud muu teadaandena. Kandidaadid ei saa seetõttu olla

teadlikud, millised täpselt on nende õigused kampaania tegemisel. Niisugune ebamäärasus on

oluliselt suurendanud ka politsei töökoormust.

22. Poliitilise välireklaami keeld mõjub Vabariigi Valimiskomisjoni hinnangul ebasoodsalt

valimisliitudele, üksikkandidaatidele ja väikeparteidele, kelle jaoks ei ole sellistes reklaamikanalites

nagu raadio, televisioon ja ajakirjandus reklaami tegemine jõukohane. See puudutab iseäranis

omavalitsusüksuste volikogude valimisi. Üleriigiliste erakondade kandidaadid saavad tugineda oma

erakondade üleriigilisele kampaaniale, mis ei ole aga valimisliitude puhul üldjuhul mõeldav. Seetõttu

ei kohtle reklaamikeeld valimistel osalejaid võrdselt ja rikub valimiste vabaduse ja ühetaolisuse

põhimõtet.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

23. KOVVS § 61, RKVS § 51 ja EPVS § 51 sätestavad:

"Poliitilise välireklaami keeld

Üksikkandidaadi, erakonna või erakonna nimekirjas kandideeriva isiku, [valimisliidu või valimisliidu

nimekirjas kandideeriva isiku - ainult KOVVS §-s 61] või nende logo või muu eraldusmärgi või

programmi reklaamimine hoonel, rajatisel, ühistranspordivahendi või takso sise- või välisküljel ning

muu poliitiline välireklaam on aktiivse agitatsiooni ajal keelatud."

24. KOVVS § 672, RKVS § 732 ja EPVS § 711 sätestavad:

"Poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute rikkumine

(1) Poliitilise välireklaami avalikustamisele kehtestatud piirangute rikkumise eest - karistatakse

rahatrahviga kuni 300 trahviühikut.

(2) Sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, - karistatakse rahatrahviga kuni 50 000

krooni.

(3) Poliitilisele välireklaamile kehtestatud nõuete täitmata jätmise või kehtestatud piirangutest

üleastumise eest vastutavad reklaami avalikustajatena käesolevas seaduses sätestatud korras:

1) reklaami tellija, kui tema tellitud reklaam rikub käesoleva seadusega reklaamile kehtestatud

nõudeid või piiranguid, välja arvatud käesoleva lõike punktides 2 ja 4 sätestatud juhtudel;

2) reklaami vahendaja või tootja, kui tema tegevus rikub käesoleva seadusega reklaamile kehtestatud

nõudeid või piiranguid;

3) reklaami avalik esitaja, üldsusele näitaja või üldsusele ülekandja, kui tema tegevus rikub käesoleva

seadusega reklaami avalikustamisele kehtestatud piiranguid;

4) käesoleva lõike punktides 1-3 nimetatud reklaami avalikustajad solidaarselt, kui nende tegevus

rikub käesoleva seadusega reklaamile kehtestatud nõudeid või piiranguid ning nende eraldi vastutust

ei ole võimalik tuvastada.

(4) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud väärteole kohaldatakse karistusseadustiku (RT I

2001, 61, 364; 2002, 86, 504; 82, 480; 105, 612; 2003, 4, 22; 83, 557; 90, 601; 2004, 7, 40; 46, 329;

54, 387; 56, 401; 88, 600; 2005, 20, 126) üldosa ja väärteomenetluse seadustiku (RT I 2002, 50, 313;

110, 654; 2003, 26, 156; 83, 557; 88, 590; RT III 2004, 9, 96; RT I 2004, 46, 329; 54, 387 ja 390; 56,

403) sätteid.

(5) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud väärteo kohtuväline menetleja on

politseiprefektuur.

(6) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud väärteoasju arutab maa- või linnakohus."

ÜLDKOGU SEISUKOHT

25. Õiguskantsler väidab, et KOVVS § 61, RKVS § 51 ja EPVS § 51, mis keelustavad aktiivse

agitatsiooni ajal poliitilise välireklaami, on vastuolus PS §-dega 57, 60 ja 156 koostoimes PS §-ga 11.

Aktiivse agitatsiooni ajal keelatud poliitilise välireklaamina tuleb nende sätete kohaselt mõista

üksikkandidaadi, erakonna või erakonna nimekirjas kandideeriva isiku, kohaliku omavalitsuse

volikogu valimiste puhul ka valimisliidu või valimisliidu nimekirjas kandideeriva isiku, või nende

logo või muu eraldusmärgi või programmi reklaamimist hoonel, rajatisel, ühistranspordivahendi või

takso sise- või välisküljel ning muud poliitilist välireklaami.

Aktiivse agitatsiooni periood on KOVVS § 6, RKVS § 5 ja EPVS § 5 kohaselt ajavahemik alates

kandidaatide registreerimise viimasest päevast kuni valimispäevani.

26. Lisaks väidab õiguskantsler, et samade põhiseaduse sätetega on samadel põhjustel vastuolus ka

KOVVS §-s 672, RKVS §-s 732 ja EPVS §-s 711 sätestatud karistusõiguslik vastutus poliitilisele

välireklaamile kehtestatud piirangute rikkumise eest.

27. Üldkogu selgitab esmalt, milliseid põhiõigusi riivab kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seaduses ja Riigikogu valimise seaduses sätestatud poliitilise välireklaami keeld (I) ning seejärel

seda, milliseid põhiõigusi riivab Euroopa Parlamendi valimise seaduses sätestatud poliitilise

välireklaami keeld (II). Edasi hindab üldkogu poliitilise välireklaami keelu vastavust põhiseadusele

(III) ja selle rikkumise eest karistusõigusliku vastutuse sätestamise põhiseaduspärasust (IV) ning

lahendab õiguskantsleri taotluse (V).

I

28. Üldkogu hinnangul riivavad kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja Riigikogu

valimise seaduse sätted, mis keelavad poliitilise välireklaami ja näevad keelu rikkumise eest ette

karistuse, eelkõige PS §-dest 57, 60 ja 156 tulenevaid valimisõigusi. Lisaks riivavad need sätted ka

PS §-st 45 tulenevat väljendusvabadust ja PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust, PS §-s 32

sätestatud omandipõhiõigust ja PS § 48 lg 1 teisest lausest tulenevat erakonna tegevusvabadust.

29. PS §-st 57 tuleneb vähemalt kaheksateistaastase Eesti kodaniku õigus hääletada Riigikogu

valimistel ja rahvahääletusel. PS § 60 lg 2 annab igale vähemalt kahekümne ühe aastasele

hääleõiguslikule Eesti kodanikule õiguse kandideerida Riigikogusse. PS §-st 156 tulenevad kohaliku

omavalitsuse üksuse volikogu valimistel hääletamise ja kandideerimise õigus. Valimisõiguste hulka

kuulub ka õigus seada Riigikogu ja kohaliku omavalitsuse üksuse volikogude valimistel üles

kandidaate. Valimisõigused on peamisi õigusi, mille kasutamise kaudu saab rahvas ühiskonnaelu

otsustes kaasa rääkida, sh osaleda riigivõimu teostamises PS § 1 lg 1 ja PS § 56 p 1 mõttes.

30. Hääletamisõigusele vastab riigi kohustus luua selle õiguse perioodiliseks kasutamiseks vajalikud

tingimused, mis lähtuvad valimiste vabaduse, ühetaolisuse, üldisuse, otsesuse ja hääletamise

salajasuse põhimõtteist. Hääletamisõiguse kasutamine ei ole mõeldav ühelt poolt hääletamist ja teiselt

poolt kandideerimist reguleeriva õigusliku raamistikuta. Kohustus korraldada kindlatele nõudmistele

vastavad valimised on sätestatud ka inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi

konventsioon) juurde lisatud esimese protokolli artiklis 3 "Õigus vabadele valimistele". Selle artikli

kohaselt kohustuvad lepinguosalised riigid mõistlike ajavahemike järel korraldama salajase

hääletamisega vabu valimisi tingimustel, mis tagavad rahva vaba tahteavalduse seadusandja

valimisel. Hääletamisõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomine tähendab eelkõige

hääletamismenetluste sätestamist. Lisaks tähendab see ka seadusandja kohustust tagada vaba ja

teadliku valimisotsuse tegemiseks vajalik teabelevi.

Eelkõige kaitseb hääletamisõigus valijat riigi sekkumise eest tema vaba tahte väljendamisse.

Koostoimes PS § 44 lg-ga 1, mille kohaselt on igaühel õigus saada üldiseks kasutamiseks levitatavat

informatsiooni, hõlmab hääletamisõigus ka hääleõiguslike kodanike võimalust saada oma

valimisotsuse kujundamiseks vajalikku teavet kandidaatide poliitiliste vaadete kohta. See tähendab

ühtlasi võimalust kujundada oma teadlik valik vabana mõjutustest, mille eesmärk on valija tahtega

manipuleerimine poliitilise programmi ja kavatsuste kohta sisulist teavet jagamata, valijat arutellu

kaasamata.

Poliitiline välireklaam võib olla üks erakondade, valimisliitude ja üksikkandidaatide ning nende

vaadete kohta valijatele teabe edastamise kanaleist. Poliitilise välireklaami tegemisele piiride

seadmisega kujundab seadusandja hääletamisõiguse kasutamise tingimusi. Kui välireklaami kaudu

edastatakse sisulist teavet poliitiliste kavatsuste kohta, siis piirab selle keelustamine aktiivse

agitatsiooni perioodil valijate võimalusi saada teavet valimisotsuse kujundamiseks. Täites kohustust

luua hääletamisõiguse perioodiliseks kasutamiseks vajalikud tingimused, on seadusandja ühtlasi

riivanud hääletamisõiguses sisalduvat vabadust saada teavet valimisotsuse kujundamiseks.

31. Kandideerimisõigusele vastab samuti riigi kohustus luua selle kasutamiseks vajalikud tingimused,

mis lähtuvad eelmises punktis nimetatud valimispõhimõtteist. Kohustus kehtestada

kandideerimisõiguse kasutamiseks vajalikud tingimused tähendab muu hulgas ka kohustust sätestada

see, kuidas kandidaadid ja poliitilised ühendused (valimisliidud ja erakonnad) valimiskampaaniat

võivad korraldada ja rahastada.

Kandideerimisõigus kaitseb eelkõige kandideerimisele seatavate eeltingimuste ehk tsensuste eest.

Esinduskogusse kandideerimisel on oluline kandidaadi vabadus levitada ja tutvustada oma vaateid.

PS § 45 lg 1 esimese lause kohaselt on igaühel õigus vabalt levitada ideid, arvamusi, veendumusi ja

muud informatsiooni sõnas, trükis, pildis või muul viisil. Koostoimes PS §-s 45 sätestatud

väljendusvabadusega sisaldab kandideerimisõigus ka kandidaatide õigust tutvustada valijatele oma

poliitilisi vaateid, osaleda poliitilises arutelus.

Poliitilise välireklaami keeld, mis on üks kandideerimisõiguse kasutamise tingimustest, piirab

kandidaatide õigust tutvustada nii ennast kui ka esindatavat ühendust. Seetõttu riivab see keeld

PS § 60 lg-s 2 ja §-s 156 sätestatud kandideerimisõigust koostoimes PS §-s 45 sätestatud

väljendusvabadusega. Ka siin on riik kandideerimisõigusele vastava kohustuse täitmisel seda õigust

ühtlasi riivanud.

32. Aktiivse agitatsiooni ajal poliitilist välireklaami keelustavad sätted ning normid, mis näevad ette

vastutuse poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute rikkumise eest, piiravad ka PS §-s 31

sätestatud ettevõtlusvabadust. Ettevõtlusvabadus kaitseb isikuid riigi sekkumise eest nende tulu

saamise eesmärgil toimuvasse tegevusse. Ettevõtlusvabaduse kaitseala on riivatud, kui avalik võim

mõjutab seda ebasoodsalt. Välireklaami keeld mõjutab ebasoodsalt välimeediaettevõtete ettevõtlust,

kuna see välistab ühe tuluteenimise võimalusena välireklaamide tootmise ja eksponeerimise.

33. PS §-s 32 sisalduva omandipõhiõiguse kohaselt on igaühel õigus enda omandit vabalt vallata,

kasutada ja käsutada. Poliitilise välireklaami keeld riivab hoonete, rajatiste, ühistranspordivahendite,

taksode ja muu sellise, mida on võimalik kasutada välireklaami kandjatena, omanike õigust vabalt

otsustada nendele kuuluva omandi valdamise ja kasutamise üle.

34. PS § 48 lg 1 teisest lausest tuleneb üldkogu hinnangul lisaks erakonna kui valimistel

konkureerimiseks mõeldud ühenduse asutamise vabadusele ka erakonna tegevusvabadus. Erakonna

tegevusvabadus hõlmab erakonna vabadust määrata kindlaks oma poliitilised eesmärgid, levitada omi

vaateid ning koguda oma tegevuseks rahalisi vahendeid. Erakonna vabadus levitada oma vaateid

tähendab vabadust valida valijate häälte püüdmiseks vahendeid, määrata valimisreklaami tegemise

moodused, koht ja aeg.

Poliitilise välireklaami keeld mõjutab erakonna tegevusvabadust ebasoodsalt, kuna see välistab kindla

ajavahemiku jooksul ühe valimisreklaami tegemise mooduse.

35. Niisiis riivab kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses ja Riigikogu valimise seaduses

sisalduv poliitilise välireklaami keeld nende esinduskogude valimistega seotud hääletamisõigust,

kandideerimisõigust koostoimes väljendusvabadusega, ettevõtlusvabadust, omandipõhiõigust ja

erakonna tegevusvabadust.

II

36. Õiguskantsler leiab, et ka Euroopa Parlamendi valimise seaduse sätted, mis keelavad poliitilise

välireklaami ja näevad selle rikkumise eest ette karistuse, on vastuolus PS §-dega 57, 60 ja 156

koostoimes PS §-ga 11.

Euroopa Parlamendi valimistel osalemise õigusi õiguskantsleri viidatud sätted ega ka põhiseaduse

muud sätted selgesõnaliselt ette ei näe. Need õigused annavad Euroopa Liidu kodanikele Euroopa

Liidu leping (EL) ja Euroopa Liidu toimimise leping (ELTL) (koos aluslepingud) (vt allpool

punkt 37). Põhiseaduse täiendamise seadusest (PSTS) tulenevalt on need õigusaktid osa Eesti

õiguskorrast. Eesti kodanikele tulenevad Euroopa Parlamendi valimistega seotud õigused ka

põhiseaduse III peatükist (vt allpool punktid 39 ja 40).

37. Euroopa Liidu lepingu artikli 10 lg 1 kohaselt toimib Euroopa Liit esindusdemokraatia alusel.

Euroopa Liidu kodanikud on liidu tasandil otseselt esindatud Euroopa Parlamendis (EL artikli 10

lg 2). EL artikli 10 lg 3 esimene lause sätestab, et "igal kodanikul on õigus osaleda liidu

demokraatias". Liidu demokraatias osalemise keskne viis on Euroopa Parlamendi liikmete valimine.

EL artikli 14 lg 3 kohaselt valitakse Euroopa Parlamendi liikmed viieaastaseks tähtajaks otsestel ja

üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel.

ELTL artikli 20 lg 2 punkti b kohaselt on liidu kodanikel muu hulgas ka õigus hääletada ja

kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel. Neid õigusi kordab Euroopa Liidu põhiõiguste harta

artikkel 39. Seda artiklit tuleb kohaldada nende valimisõiguste kohta muudes aluslepingute artiklites

ja nende alusel vastu võetud õigusaktides sätestatud tingimustel ja piirides (vt selle kohta harta artikli

52 lg 2).

Euroopa Liidu kodanike õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel kuulub neile

sõltumata sellest, kas nad soovivad hääletada ja kandideerida oma kodakondsuse järgses liikmesriigis

või väljaspool seda.

38. Eesti Euroopa Liiduga liitumisel omandasid Eesti kodanikud ka Euroopa Liidu kodakondsuse (vt

ELTL artikkel 20 lg 1). Eelmises punktis nimetatud õigused kuuluvad seetõttu ka Eesti kodanikele.

Eesti riik peab tulenevalt PSTS §-st 2 tagama oma kodanikele võimaluse kasutada neid aluslepinguis

sätestatud õigusi.

39. Lisaks tulenevad Eesti kodanike Euroopa Parlamendi valimistel osalemise õigused ka Eesti

põhiseadusest. Euroopa Parlamendi valimistel osalemise õiguste tunnustamist Eesti põhiseadusest

tulenevate õigustena nõuab PS § 1 lg-s 1 sisalduv põhimõte, mille kohaselt on Eesti demokraatlik

vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas.

Tulenevalt PSTS §-st 2, mille kohaselt Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi

põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi, tuleb PS § 3 lg-t 1 mõista

nõnda, et riigivõimu teostatakse ka Euroopa Liidu õiguse (s.t Eesti poolt heakskiidetud aluslepingute

ja nendega kooskõlas oleva teisese õiguse) alusel. Euroopa Liidu õigust loob talle aluslepingutes

antud pädevuse piires Euroopa Parlament. Koos Euroopa Liidu Nõukoguga on see organ Euroopa

Liidu seadusandja ja eelarve kinnitaja. Samuti täidab Euroopa Parlament aluslepingutes ettenähtud

tingimuste kohaselt poliitilise kontrolli ja konsulteerimise ülesandeid. Euroopa Parlament valib

peamiselt täitevvõimu teostava Euroopa Komisjoni presidendi. Euroopa Parlamendil on seega oluline

roll ka Eestit ja siin elavaid inimesi mõjutavate Euroopa Liidu otsuste kujunemisel. Demokraatia

eeldab, et valijatel on oma eelistuste ja häältega võimalik mõjutada enda suhtes tehtavaid avaliku

võimu otsuseid. Euroopa Parlamendi valimistel valivad Eesti kodanikud esinduskogu, mis võtab

vastu nende suhtes kohustuslikke norme ja kujundab nende elu mõjutavat poliitikat. Eesti kodanikele

on põhiseadusega tagatud õigus osaleda ka selle esinduskogu valimistel.

40. Arvestades PS § 3 lg-t 1, mille kohaselt teostatakse riigivõimu ka Euroopa Liidu õiguse (s.t Eesti

poolt heakskiidetud aluslepingute ja nendega kooskõlas oleva teisese õiguse) alusel, ja PS § 1 lg-s 1

sisalduvat põhimõtet, tuleb põhiseaduse III peatükki "Rahvas" ja PS § 56 tõlgendada üldkogu

hinnangul selliselt, et ka Euroopa Parlamendi valimistel osalemisega teostab rahvas kõrgeimat

riigivõimu. Sellest peatükist tulenevad ka Eesti kodanike põhiõigused hääletada ja kandideerida

Euroopa Parlamendi valimistel.

41. Õiguskantsleri taotlust tuleb eelnevaid selgitusi arvestades käsitada taotlusena tunnistada Euroopa

Parlamendi valimiste seaduses poliitilise välireklaami keelu ja selle rikkumise eest karistuse

kehtestanud sätted kehtetuks vastuolu tõttu eespool selgitatud viisil Eesti põhiseaduse III peatükist

tulenevate Euroopa Parlamendi valimistel hääletamise ja kandideerimise õigustega koostoimes PS §-

ga 11.

Üldkogu märgib, et niisugune järeldus ei muuda üldkogu 19. aprilli 2005. aasta otsuse nr 3-4-1-1-05

p-s 49 väljendatud seisukohta, et Riigikohus ei saa läbi vaadata õiguskantsleri taotlust, kui

õiguskantsler taotleb Eesti õigustloova akti kehtetuks tunnistamist põhjusel, et seadus on vastuolus

Euroopa Liidu õigusega. Erinevalt viidatud lahendist (vt p 48) leiab üldkogu käesolevas asjas, et

Euroopa Parlamendi valimisõigused tulenevad ka Eesti põhiseadusest. Seetõttu on õiguskantsler

üldkogu hinnangul vaidlustanud Euroopa Parlamendi valimistel kehtiva poliitilise välireklaami keelu

vastavuse just nendele Eesti põhiseadusest tulenevatele Euroopa Parlamendi valimisõigustele.

42. Enne Euroopa Parlamendi valimiste seadusega kehtestatud poliitilise välireklaami keelu

põhiseaduspärasuse hindamist kontrollib üldkogu, kas Euroopa Liidu õigus reguleerib Euroopa

Parlamendi valimiste kampaania käigus poliitilise välireklaami tegemist. See on vajalik, kuna

üldjuhul ei ole Riigikohtu pädevuses Eesti õigustloova akti EL-i õigusega seotud sätte põhiseadusele

vastavuse kontroll ja selle sätte kehtetuks tunnistamine (vt selle kohta Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 26. juuni 2008. aasta määrus asjas nr 3-4-1-5-08, punkt 30).

Aluslepingud näevad küll ette valimisõigused, kuid sätestavad sõnaselgelt (EL artikli 22 lg 2 (endine

EÜ artikli 19 lg 2) ja EL artikli 223 lg 1 (endine EÜ artikli 190 lg 4)), et nõukogu kehtestab nende

õiguste kasutamiseks vajalikud õigusaktid. Aluslepinguis sätestatud Euroopa Parlamendi

valimisõiguste rakendamiseks on Euroopa Liidu nõukogu vastu võtnud kaks õigusakti. Esiteks

esindajate otsest ja üldist Euroopa Parlamenti valimist käsitleva akti, mis on lisatud nõukogu

20. septembri 1976. aasta otsusele 76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom ja mida on muudetud 25. juuni ja

23. septembri 2002. aasta otsusega 2002/772/EÜ, Euratom; teiseks 6. detsembri 1993. aasta direktiivi

93/109/EÜ, millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi

kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida Euroopa

Parlamendi valimistel.

Valimiskampaania korraldust puudutab Euroopa Liidu õiguses vaid esindajate otsest ja üldist Euroopa

Parlamenti valimist käsitleva akti artikkel 2b, mis lubab igal liikmesriigil kehtestada kandidaatide

kampaaniakulude ülemmäära. Muus osas märgib akti artikli 7 esimene lõik, et "[k]ui käesoleva akti

muudest sätetest ei tulene teisiti, reguleeritakse igas liikmesriigis valimismenetlust siseriiklike

õigusnormidega". Valimiskampaania korraldust ei ole Euroopa Liit praeguseks üksikasjadeni

ühtlustanud. Selle (sh poliitilise välireklaami) reguleerimine on jäetud liikmesriikide pädevusse.

43. Euroopa Liidu õigus ei takistanud seega Riigikogul poliitilise välireklaami keelustamist ka

Euroopa Parlamendi valimiste kampaania ajaks. Kuna Euroopa Liidu õigus vaidlusalust valdkonda

praegusel ajal ei reguleeri, on selle keelu põhiseaduspärasuse kontrollimine igal juhul Riigikohtu

pädevuses.

44. Euroopa Parlamendi valimiste aktiivseks agitatsiooniperioodiks kehtestatud poliitilise

välireklaami keeld riivab Euroopa Parlamendi valimistega seotud hääletamisõigust ja

kandideerimisõigust koostoimes PS §-st 45 tuleneva poliitilise väljendusvabadusega. Samuti riivab

see keeld ka PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust, PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust ja

PS § 48 lg 1 teisest lausest tulenevat erakonna tegevusvabadust.

III

45. Õigusi ja vabadusi, mida valimisseadustes kehtestatud poliitilise välireklaami keeld riivab, võib

PS § 11 kohaselt piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema

demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.

46. Vabariigi Valimiskomisjon leidis oma arvamuses, et poliitilise välireklaami keeld on vastuolus PS

§ 13 lg-st 2 tuleneva õigusselguse põhimõttega (vt eespool punkt 21). Üldkogu ei nõustu selle

arvamusega.

47. PS § 13 lg-st 2 tuleneva õigusselguse põhimõtte kohaselt peavad õigusaktid olema piisavalt

selged ja arusaadavad, et isikutel oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha ja kohandada oma

tegevust sellele vastavalt. Õigusselguse kohta on Riigikohus varem märkinud, et isik peab saama -

kui tarvis, siis asjakohase nõustamise abiga - asjaolusid arvestades mõistlikul määral ette näha

tagajärgi, mida teatud tegevus võib kaasa tuua. Need tagajärjed ei pea olema absoluutse kindlusega

ettenähtavad: kogemus näitab, et see on saavutamatu (Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. aasta

otsus asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 31). Nõutav normi määratletuse ehk õigusselguse aste ei ole kõikide

normide puhul sama. Selgemad ja täpsemad peavad olema normid, mis võimaldavad isiku õigusi

piirata ja isikule peale panna kohustusi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

20. märtsi 2006. aasta otsus asjas nr 3-4-1-33-05, punkt 22).

48. Valimisseadused ei defineeri ammendavalt välireklaami ega poliitilise välireklaami mõisteid.

Poliitilise välireklaami mõistet ei ole avatud ka muudes seadustes. Seadusandja on siiski esitanud

keelunormis poliitilise välireklaami näidisloetelu. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegium on KOVVS §-s 61 sätestatud keeldu kohaldades leidnud (vt 14. novembri 2005. aasta

otsus asjas nr 3-4-1-27-05, punkt 12), et nimetatud paragrahv näeb ette neli aktiivse agitatsiooni ajal

keelatud tegu, ning selgitanud sama otsuse punktides 13-18 nende teokoosseisude kohaldamist.

Vabariigi Valimiskomisjon, maakohtud ja Riigikohus on ka hiljem kõnesolevat keeldu korduvalt

kohaldanud. Isikutel, kellele keeld on suunatud ja keda võib selle rikkumise eest karistada, on

võimalik neid asjaolusid arvestades mõistlikul määral ette näha, milline tegevus on käsitatav keelatud

poliitilise välireklaamina ja võib seetõttu kaasa tuua karistusõigusliku vastutuse. Ka keeldu

kohaldavatel riigiorganitel on neist sätteist ja keelu eesmärkidest võimalik mõistliku pingutusega ja

erinevaid tõlgendamisviise kasutades tuletada kehtiv käitumisjuhis, mille eiramise eest on ette nähtud

karistus ja mille rikkumise korral võib olla vajalik hinnata rikkumise mõju valimistulemusele.

49. Keelu kehtestanud sätteid ei muuda õigusselgusetuks keelu adressaatide tegevus lubatava

käitumise piiride otsinguil. Ka mitmeti mõistetavates olukordades on kohtupraktikat ja erinevaid

tõlgendusviise abiks võttes riigiorganitel ja kohtutel võimalik asuda seisukohale, milline tegevus on

lubatud ja milline keelatud.

50. Valimisseadustes sisalduvaid poliitilise välireklaami keeldu sätestavaid norme ei saa seega pidada

nii ebaselgeteks, et sel põhjusel lugeda need sätted vastuolus olevaks PS § 13 lg-st 2 tuleneva

õigusselguse põhimõttega.

51. Poliitilise välireklaami keelu kehtestamisele on õiguskantsler omistanud kolm peamist eesmärki:

vähendada valimiskampaania kulude vähendamisega raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel,

suurendada sisulise poliitilise argumentatsiooni osakaalu, vabastada avalikku ruumi liigsest

välireklaamist, mis võib tekitada avalikkuse vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika vastu

tervikuna. Need eesmärgid on tuletatud Euroopa Parlamendi valimise seaduse, kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse ja Riigikogu valimise seaduse muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu X

koosseisu eelnõu 620 SE) seletuskirjast ja menetluses toimunud aruteludest ning muude

valimisreklaami puudutanud eelnõude seletuskirjadest (vt eespool punktid 3 ja 4).

Riigikohus on oma varasemas praktikas (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

14. novembri 2005. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-05. punkt 11) leidnud, et poliitilise välireklaami

keelu eesmärk oli eelkõige erakondade, üksikkandidaatide ja valimisliitude võrdsuse tagamine selle

kaudu, et vähendatakse erakondade kulutusi valimiskampaaniale ja raha osakaalu poliitilise võimu

saavutamisel.

Lisaks loetletud eesmärkidele tuleb üldkogu hinnangul keelu taga näha ka eesmärki vähendada

valijate kohatut mõjutamist (valija tahtega manipuleerimist poliitilise programmi ja kavatsuste kohta

sisulist teavet jagamata, valijat arutellu kaasamata) välireklaamis kasutatavate mõjutusmeetoditega.

52. Üldkogu hinnangul ei välista põhiseadus vaatlusaluste põhiõiguste ja -vabaduste piiramist

eelmises punktis loetletud eesmärkidel. Kõigi nende eesmärkide taga on riigi kohustus sätestada

hääletamis- ja kandideerimisõiguse kasutamiseks vajalikud tingimused lähtuvalt valimiste vabaduse,

ühetaolisuse, üldisuse, otsesuse ja hääletamise salajasuse põhimõtteist. Võimalus kasutada

valimisõigusi on demokraatliku riigikorra peamine tunnus. Eesti riigikorra demokraatlikkus on väga

oluline põhiseaduslik põhimõte. Sellise põhimõtte edendamiseks võib Riigikogu sätestada tingimused

ka valimisõiguste kasutamisele. Kuigi põhiseadus ei anna Riigikogule hääletamis- ja

kandideerimisõiguse piiramiseks volitust, ei ole need piiramatud põhiõigused (vt Riigikohtu üldkogu

(RKÜK) 19. aprilli 2005. aasta otsus asjas nr 3-4-1-1-05, punkt 24). Kui esmapilgul piiramatuid

põhiõigusi võib demokraatia toimimise huvides piirata, siis võib sel eesmärgil piirata ka PS §-s 45

sätestatud väljendusvabadust, PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust, PS §-s 32 sätestatud

omandipõhiõigust ja PS § 48 lg 1 teisest lausest tulenevat erakonna tegevusvabadust.

53. Poliitilise välireklaami keeld peab sobima nende eesmärkide saavutamiseks, milleks see

kehtestati. Riigikogu ei või põhiõigusi piirata meetmetega, mis ühelgi juhul ei soodusta seatud

eesmärkide saavutamist.

54. Üldkogu hinnangul on poliitilise välireklaami keeld sobiv raha osakaalu vähendamiseks poliitilise

võimu saavutamisel valimiskampaania kulude vähendamise abil, sisulise poliitilise argumentatsiooni

osakaalu suurendamiseks, avaliku ruumi vabastamiseks liigsest, avalikkuses poliitilise reklaami ja

poliitika vastu tervikuna vastumeelsust tekitada võivast poliitilisest välireklaamist ning valijate

kohatu mõjutamise vähendamiseks.

55. Vaidlustatud keeld saab õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivana olla põhiseaduspärane

vaid siis, kui nende eesmärkide saavutamiseks ei leidu mõnd muud meedet, mis on sama tõhus, kuid

põhiõigusi vähem piirav.

56. Võimalike alternatiivsete meetmetena võib õiguskantsleri taotluse põhjal käsitleda esiteks

poliitilise välireklaami keelustamise asemel selle piiramist ja teiseks valimiskulutustele ülempiiri

kehtestamist.

57. Poliitilise välireklaami tegemise ajale ja kohale ning reklaamide suurusele piirangute seadmine on

valimiskampaaniate korrastamiseks kehtestatud näiteks mõnedes Šveitsi kantonites, Sloveenias ja

Belgias.

Täpsustatud piirang piiraks ka Eestis põhiõigusi vähem kui üldine ühetaoline keeld. Välireklaami

piiramine ei ole aga mitmete eesmärkide saavutamiseks sama tõhus vahend, kui seda on kogu

poliitilisele välireklaamile kohaldatav keeld. Esiteks on ühetaolise keelu kohaldamine üldkogu

hinnangul lihtsam ja odavam. Teiseks ei aita täpsustatud piirangud samas ulatuses kaasa ei

kampaaniakulutuste vähendamisele ega avaliku ruumi poliitilisest reklaamist vabastamisele

eesmärgiga vähendada valijate vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika vastu tervikuna.

58. Ka valimiskulutustele ülempiiri seadmine on levinud vahend korruptsiooni vältimiseks

kandidaatide ja erakondade toetamisel ja valimiste rahastamisel. Valimiskulutuste ülempiir on ühel

või teisel kujul kehtestatud paljudes Euroopa Liidu liikmesriikides. Üldkogu hinnangul võib

valimiskampaania kulude ülempiiri sätestamine ka Eestis olla tõhus meede eelkõige raha osakaalu

vähendamiseks võimu saavutamisel, samuti korruptsiooni vältimiseks. Valimiskampaania kuludele

seatud ülempiiri tõhusus sõltub esmalt sellest, kui madalale see piir seatakse. Niisugune kulude

piirang ei pruugi olla kehtiva keeluga võrreldes sama tõhus, et välistada poliitilise välireklaami

kasutamist ja seeläbi vähendada valijate vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika vastu

tervikuna. Valimiskulutuste ülempiir ei tarvitse aidata samal määral kaasa ka poliitilise debati

sisulisemaks muutmisele ega valijate kohatu mõjutamise vähendamisele.

59. Poliitilise välireklaami keeld on seega vajalik seatud eesmärkide saavutamiseks. Seetõttu hindab

üldkogu järgmisena keelu mõõdukust ehk seda, kas keeld on põhiõiguste riiveid arvestades

kehtestatud piisavalt kaalukate eesmärkide saavutamiseks.

60. Poliitilise välireklaami keelu intensiivsust hinnates tuleb esmalt märkida, et selle keeluga ei

piirata ei hääletamis- ega kandideerimisõiguse ega ka viimase õigusega seotud poliitilise

väljendusvabaduse, samuti erakonna tegevusvabaduse kõige tugevamat kaitset vajavat osa. Keeld ei

võta valijatelt võimalust valimistel osaleda või hääletada neile meelepärase kandidaadi poolt. Keeld

ei välista kellegi kandideerimist valimistel. Keeld ei võta kandidaatidelt, valimisliitudelt ja

erakondadelt võimalust oma vaateid tutvustada ega keela avalikku arutelu kindlate teemade üle.

Sellega ei ole välistatud vaadete või programmi tutvustamine muudes kanalites kui välireklaamides.

61. Üldkogul ei ole võimalik hinnata, kui intensiivselt piirab keeld hääletamis- ja kandideerimisõigust

koostoimes poliitilise väljendusvabadusega või erakonna tegevusvabadust. Keelu mõju, nagu

õiguskantsler ka ise tõdeb, ei ole selge. Puuduvad usaldusväärsed andmed selle kohta, kuidas on

keeld mõjutanud Eestis valimiskäitumist või erakondade, valimisliitude ja üksikkandidaatide tegevust

oma vaadetele poolehoidjate leidmisel. Abstraktse normikontrolli menetluses ei ole ka selge, mil

viisil ja kui tugevalt mõjutab keeld kandidaatide, valimisliitude ja erakondade võrdseid võimalusi

valimiskampaania korraldamisel ja seega ühetaolist kandideerimisõigust.

62. On tõsi, et keeld ei pruugi valimiskampaania kulutuste vähendamiseks ja sisulise teavitustöö

edendamiseks olla tõhus abinõu. Poliitilise välireklaami keelustamisega võib kaasneda reklaami

nihkumine varasemale ajale ja/või suurenemine teistes reklaamikanalites. Niisugune ebatõhusus on

üldkogu hinnangul tingitud sellest, et keeld on üksik eraldiseisev meede, mida Riigikogu ei ole

täiendanud muude poliitilise välja korrastamiseks sobilike vahenditega (nt valimiskulutustele

ülempiiri seadmisega). Poliitilise välireklaami keelu võimalik ebatõhusus ei saa aga olla aluseks selle

põhiseadusvastaseks tunnistamisele. Pigem räägib see üldkogu hinnangul keelu vähese intensiivsuse

kasuks.

63. Hääletamis- ja kandideerimisõigusesse, poliitilisse väljendusvabadusse ja erakonna

tegevusvabadusse sekkumist ei muuda intensiivseks ka asjaolu, et poliitiline välireklaam ei ole

lubatud just aktiivse valimisagitatsiooni ajal ehk ajavahemikul, mil ühiskonnaliikmete huvi on

eelseisvate valimiste tõttu suunatud poliitilisele arutelule.

Keeluga ei kaotata poliitilise teabe vaba levikut agitatsiooniperioodil. Keeluga ei piirata teemade

ringi, mille kohta võib agitatsiooniperioodil avalikult arvamust avaldada. Väga intensiivsed oleksid

piirangud, mis ei võimaldaks kindlatel teemadel avalikku arutelu pidada. Välireklaami keeld ei

takista poliitiliste vaadete edastamist ja ühiskonnaelu üle arutelu pidamist muul viisil

(nt valimiskoosolekute, vahetu valijatega suhtlemise, trükimeedia, televisiooni, raadio, otsepostituse,

siseruumides reklaamimise, nn uute tehnoloogiate kaudu). Keeld üksnes suunab poliitilisi arutelusid

teistesse kanalitesse, kus neil on suurem tõenäosus kujuneda sisulisemaks välireklaamidel

valitsevatest lööklausetest ja piltidest. Samuti on neis kanalites väiksem võimalus valijat kohatult

mõjutada. Keeld ei võta valijailt võimalust saada teadliku valimisotsuse tegemiseks teavet muudest

kanalitest.

64. Ettevõtlusvabadusse ei ole üldkogu hinnangul samuti sekkutud olulises ulatuses. Välistatud on

vaid ühe kindla sisuga reklaami eksponeerimine ning sedagi lühikese ajavahemiku jooksul.

65. Olulises ulatuses ei ole sekkutud ka omandipõhiõigusesse. Keeld laieneb lühikese ajavahemiku

jooksul vaid sellise omandi ühele kasutusviisile, mida on võimalik muu hulgas kasutada poliitilise

välireklaami kandjana.

66. Keelust kinnipidamise tagamiseks on seadusandja selle rikkumise eest näinud ette

väärteokaristuse. Niisugune sanktsioon mõjutab ka keeluga põhjustatud riive intensiivsust, kuid selle

põhiseaduspärasust tuleb hinnata keelust eraldiseisvana (vt allpool IV osa).

67. Keeld on kehtestatud ühena hääletamis- ja kandideerimisõiguse kasutamise tingimustest, mida

seadusandja on põhiseaduse kohaselt kohustatud sätestama. Poliitilise välireklaami keelamise taga

võib näha soovi suurendada hääletamisaktiivsust, tõsta demokraatliku arutelu kvaliteeti, vältida

valijatega manipuleerimist ja vähendada raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel. Kõik need

eesmärgid, nagu õiguskantsler ja justiitsminister õigesti märgivad, on kantud demokraatia

tugevdamise ideest. PS § 1 lg 1 kohaselt on Eesti iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus

kõrgeima võimu kandja on rahvas. Demokraatia on Eesti riigiehitusliku korralduse olulisemaid

põhimõtteid. Keeldu toetab seega väga kaalukas põhiseaduslik põhimõte.

Hääletamis- ja kandideerimisõigust ning erakonna tegevusvabadust, samuti poliitilist

väljendusvabadust kui põhiõigusi, mille olemasoluta demokraatlik riigikorraldus ei oleks võimalik,

on üldkogu hinnangul piiratud nende samade õiguste kasutamise huvides, et tagada demokraatlike

otsustusprotsesside parem toimimine.

Valijate teadlikkuse tõstmisele suunatud teavitamistöö ning valimisaktiivsuse suurendamisele

pühendatud meetmed, mis peaksid omakorda kaasa aitama eri ühiskondlike vaadete ulatuslikumale

esindatusele esindusorganites, on olulised ja vajalikud demokraatia kindlustamiseks. Demokraatia

põhimõte eeldab, et valijal on võimalus teha teadlik valik erinevate valimisprogrammide ja ideede

ning neid esindavate kandidaatide ning nimekirjade vahel.

68. Arvestades piirangu olemust (vt eespool punktid 58-63), leiab üldkogu, et seatud eesmärgid on

niivõrd kaalukad (vt eelmine punkt), et õigustavad hääletamis- ja kandideerimisõiguse, poliitilise

väljendusvabaduse, ettevõtlusvabaduse, omandipõhiõiguse ja erakonna tegevusvabaduse piiramist

poliitilise välireklaami keeluga.

69. Üldkogu hinnangul on eelnevaid kaalutlusi arvestades demokraatlikus ühiskonnas olulisi

valimisõigusi, ettevõtlusvabadust, omandipõhiõigust ja erakonna tegevusvabadust piiratud kooskõlas

põhiseadusega ja demokraatlikus ühiskonnas lubatud ulatuses. Piirangud ei moonuta nende õiguste ja

vabaduste olemust.

70. Poliitilise välireklaami keeld on põhiseaduse kohaselt lubatav. See ei tähenda, et põhiseadus

sellise keelu kehtestamist nõuaks. Riigikogu on vaba nii keeldu kaotama, poliitilise välireklaami

tegemisele aja, koha ja suuruse piiranguid seadma kui ka valimiskulutustele sellist ülempiiri

kehtestama, mis ühest küljest vähendaks raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel ja teisalt tagaks

kandidaatide võrdsed võimalused valimiskampaania korraldamisel. Mis puudutab Euroopa

Parlamendi valimisi, siis esindajate otsest ja üldist Euroopa Parlamenti valimist käsitleva akti

artikkel 2b annab liikmesriikidele otsesõnu võimaluse kehtestada kandidaatide kampaaniakulude

ülemmäär.

71. Lisaks tuleb märkida, et kuigi abstraktse normikontrolli menetluses osutub keeld

põhiseaduspäraseks, ei välista see konkreetset normikontrolli.

IV

72. Kuna poliitilise välireklaami keeld on põhiseadusega kooskõlas, on vaja eraldi hinnata, kas

põhiseaduspärane on ka selle keelu rikkumise väärteokorras karistatavaks tunnistamine KOVVS §-

s 672, RKVS §-s 732 ja EPVS §-s 711.

73. Üldkogu märkis eespool (vt p 63), et keelu rikkumise eest ettenähtud väärteokaristus on keelu

järgimise tagamiseks vajalik sanktsioon. Seadusandjal on õigusrikkumisele vastava karistuse

määramisel suur otsustamisvabadus (vt RKÜK 27. juuni 2005. aasta otsus asjas nr 3-4-1-2-05,

punkt 57 ja RKÜK 12. juuni 2008. aasta otsus asjas nr 3-1-1-37-07, punkt 23). Üldkogu hinnangul ei

ole Riigikogu oma otsustamisvabadust poliitilise välireklaami keelu rikkumise eest väärteokaristust

ette nähes kuritarvitanud. Vaidlusalustes sätetes ette nähtud karistused (rahatrahv kuni 300

trahviühikut ja juriidiliste isikute puhul kuni 50 000 krooni) on kehtestatud keeluga samu eesmärke

silmas pidades ega ole ilmselgelt ülemäärased.

V

74. Esitatud kaalutlustel leiab üldkogu, et poliitilist välireklaami keelustavad sätted KOVVS § 61,

RKVS § 51 ja EPVS § 51 ning keelu rikkumise eest vastutuse kehtestavad sätted KOVVS §-s 672,

RKVS §-s 732 ja EPVS §-s 711 ei ole põhiseadusega vastuolus. Õiguskantsleri taotlus tuleb jätta

rahuldamata.

Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg,

Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Julia Laffranque,

Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu