3-3-1-101-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-101-09

Otsuse kuupäev

18. juuni 2010

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri Salmann

Kohtuasi

Tea Taluri (Talur) kaebus Keila Linnavalitsuse 4. detsembri 2008. a

korralduse nr 445 tühistamiseks osas, millega jäeti keskkonnamõju

strateegiline hindamine algatamata, ja ettekirjutuse tegemiseks

keskkonnamõju strateegilise hindamise otsustamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 28. augusti 2009. a määrus haldusasjas nr 3-

09-456

Menetluse alus Riigikohtus

Keila Linnavalitsuse määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Keila Linnavalitsuse määruskaebus.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 28. augusti 2009. a määrus haldusasjas nr 3-09-456 ja

jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 5. juuni 2009. a määrus haldusasjas nr 3-09-456, täiendades

selle põhjendusi käesoleva määruse põhjendustega.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keila Linnavalitsuse 22. novembri 2007. a korraldusega nr 424 algatati Keila linnas Jõe tn 57b

kinnistu detailplaneering ja kinnitati detailplaneeringu lähteülesanne. Nimetatud korralduse kohaselt

oli planeeringu eesmärgiks sellele kinnistule uue tootmiskompleksi (plasttorude tehase) rajamiseks

vajalike maakasutus- ja ehitustingimuste määramine ning Kaare tänava piirkonnas maakasutuse

korrastamine. Keila Linnavalitsuse 17. aprilli 2008. a korraldusega nr 181 muudeti korraldust nr 424

ning täpsustati detailplaneeringu eesmärke, ülesandeid ja planeeritava ala ulatust.

2. Keila Linnavalitsuse 3. juuli 2008. a korraldusega nr 291 võeti planeering vastu ning 4. septembri

2008. a korraldusega nr 352 algatati detailplaneeringu keskkonnamõju strateegiline hindamine. Keila

Linnavalitsuse 5. novembri 2008. a korralduses nr 401 otsustati muudetud planeering vastu võtta.

Korralduses leiti, et planeeringu koostaja on täiendanud planeeringut põhjalike

keskkonnauuringutega ning vajadus keskkonnamõju strateegiliseks hindamiseks puudub. Keila

Linnavalitsuse 4. detsembri 2008. a korraldusega nr 445 otsustati Jõe tn 57b kinnistu

detailplaneeringu keskkonnamõju strateegiline hindamine jätta algatamata.

3. Tea Talur esitas 2. jaanuaril 2009 Keila Linnavalitsusele vaide, milles taotles 4. detsembri 2008. a

korralduse nr 445 kehtetuks tunnistamist ja Jõe tn 57b detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise

hindamise algatamise uuesti otsustamist. Keila Linnavalitsuse 28. jaanuari 2009. a korraldusega nr 37

jäeti vaie rahuldamata. Tea Talur esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Keila Linnavalitsuse

4. detsembri 2008. a korralduse nr 445 tühistamiseks ja linnavalitsusele ettekirjutuse tegemiseks.

4. Tallinna Halduskohus tagastas 5. juuni 2009. a määrusega T. Taluri kaebuse

halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 11 lg 3¹ p 5 alusel. Kohus leidis, et kaebajale ei tulene

seadusest subjektiivset õigust nõuda keskkonnamõju strateegilise hindamise läbiviimist koheselt.

Kohalik omavalitsus peab keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldama juhul, kui ta leiab, et

kavandatav tegevus toob kaasa olulise keskkonnamõju. Linnavalitsus ei ole teinud otsustust, millel on

õiguslikud tagajärjed, sealhulgas, kas detailplaneering kehtestada või mitte. Üldjuhul saab

menetlustoimingu vaidlustada kohtus koos lõpliku haldusaktiga. Menetlustoimingu iseseisev

vaidlustamine on erandina õigustatud vaid siis, kui tegemist on sedavõrd olulise ja ilmse

menetlusveaga, mis vältimatult tingib menetluse lõpus antava haldusakti sisulise õigusvastasuse või

kui menetluslik rikkumine muudaks haldusakti sisulise õiguspärasuse hindamise tagantjärele

võimatuks. Kaebaja ei ole aga viidanud sellisele olulisele menetlusveale, mis osundaks sellisele

erandlikule olukorrale. Kaebaja on saanud kasutada kõiki planeerimisseadusest tulenevaid võimalusi

detailplaneeringu menetluses osalemiseks

5. Tea Talur esitas ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palus halduskohtu määrus tühistada ja

võtta kaebuse halduskohtu menetlusse. Määruskaebuse põhjenduste kohaselt on korraldus nr 445

halduskohtus eraldi vaidlustatav, sest keskkonnamõju strateegilise hindamise õigusvastane algatamata

jätmine võtab huvitatud isikult võimaluse efektiivselt oma seisukohti ja õigusi planeeringumenetluses

kaitsta. Keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmine on tulenevalt kaalutlusveast ning

menetlusnormide rikkumisest niivõrd oluline rikkumine, et toob kaasa kehtestatud detailplaneeringu

tühistamise. Kaebaja ei nõustu kohtu seisukohaga, et ta on kasutanud kõiki seaduses antud võimalusi

planeerimismenetluses osalemiseks. Tähtis on efektiivne osalemine. Keskkonnamõju hindamisel

kogutakse ning avaldatakse oluliselt suuremas mahus andmeid, kui seda nõuab tavapärane

detailplaneeringu menetlus. Keskkonnamõju strateegilise hindamise korral sisaldab detailplaneeringu

menetlus veel etappe, mille käigus kaastakse avalikkust (programmi avalikustamine, aruande

avalikustamine). Seega rikub keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmine kaebaja

subjektiivset õigust osaleda efektiivselt detailplaneeringu menetluses.

6. Tallinna Ringkonnakohus tühistas 28. augusti 2009. a määrusega Tallinna Halduskohtu 5. juuni

2009. a määruse ning saatis asja kohtuliku läbivaatamise jätkamiseks Tallinna Halduskohtule.

Ringkonnakohtu põhjenduste kohaselt märkis halduskohus õigesti, et planeeringu keskkonnamõju

strateegilise hindamise algatamata jätmise otsus ei ole haldusakt ega toiming, vaid tegemist on

menetlustoiminguga, mis on kohtus vaidlustatav üksnes erandlikel asjaoludel. Samas ei ole kaebuse

tagastamine HKMS § 11 lg 3¹ p 5 alusel võimalik juhul, kui isikul on soovitud eesmärgi

saavutamiseks õigus kohtusse pöörduda ning eesmärgi saavutamine on õiguslikult võimalik. Kaebaja

õigus kohtusse pöördumiseks tuleneb juba sellest, et tema omandis olev kinnisasi paikneb

planeerimisala vahetus läheduses. Kaebeõiguse aluseks on põhiseaduse (PS) §-de 5 ja 53 koosmõjust

tulenev isiku õigus puhtale keskkonnale.

Ebaõige on halduskohtu järeldus, et T. Talur saab detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise

hindamise algatamata jätmist vaidlustada üksnes koos detailplaneeringu kehtestamise otsusega. Isegi,

kui ettevalmistatava detailplaneeringuga ei kavandata ühtegi keskkonnamõju hindamise ja

keskkonnajuhtimissüsteemi seadus (KeHJS) § 6 lg-s 1 loetletud olulise keskkonnamõjuga tegevust, ei

tähenda see veel, et keskkonnamõju strateegiline hindamine oleks detailplaneeringu koostamise

käigus vabatahtlik. KeHJS § 6 lg 2 kohaselt peab otsuse vastuvõtmiseks pädev organ andma

eelhinnangu olulise keskkonnamõju olemasolu kohta, kui kavandatakse muu hulgas tegevust mõnes

muus valdkonnas, mis võib kaasa tuua olulise keskkonnamõju. Kuigi keskkonnamõju strateegilise

hindamise korraldamata jätmine eraldi võetuna kaebaja õigusi tõepoolest ei piira ning hindamise läbi

viimata jätmise õiguspärasust saab kontrollida ka lõpliku haldusakti vaidlustamisel, on selles asjas

T. Taluri kaebus siiski lubatav. Vastu võetud detailplaneeringu kohaselt kavatsetakse planeeringualale

rajada uus tootmiskompleks. Tehase rajamine elamute vahetusse lähedusse on sellise iseloomuga

tegevus, mille puhul ei saa ilmselgelt välistada KeHJS § 5 tähenduses olulise keskkonnamõju

kaasnemise võimalikkust.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Keila Linnavalitsus palub määruskaebuses ringkonnakohtu määrus tühistada. Määruskaebuse

põhjenduste kohaselt rikkus ringkonnakohus oluliselt menetlusõiguse normi, mis tõi kaasa ebaõige

kohtulahendi. Kaebajal pole võimalik oma eesmärki keskkonnamõju strateegilise hindamise

läbiviimiseks saavutada, sest Keila Linnavalitsuse 18. juuni 2009. a korraldusega nr 202 on

detailplaneeringu menetlemine peatatud kuni uute lähteseisukohtade kinnistamiseni põhjusel, et

detailplaneeringu algatamist taotlenud isik on loobunud kavandatud tehase rajamisest. Kaebaja oli

eelnenud kohtumenetluse käigus teadlik planeeringu peatamisest ja sellega seonduvatest asjaoludest.

Ringkonnakohus vaatas kaebaja määruskaebuse läbi kirjalikus menetluses, kuid ei teavitanud Keila

Linnavalitsust asja menetlusse võtmisest. Kohus ei saatnud linnavalitsusele määruskaebuse ärakirja

ega küsinud tema seisukohta. Seetõttu ei saanud linnavalitsus ka määruskaebusele vastata. Tegemist

on menetlusnormi olulise rikkumisega, mis tõi kaasa ebaõige kohtulahendi.

8. Kirjalikus vastuses Keila Linnavalitsuse määruskaebusele leiab Tea Talur, et vaidlustatud

kohtumäärus on seaduslik ning alused selle tühistamiseks või muutmiseks puuduvad.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Kohtuasjas nr 3-3-1-19-09 leidis kolleegium, et HKMS § 741 lg-s 1 sätestatut "määrus takistab asja

edasist menetlus" tuleb tõlgendada laiendavalt. See säte hõlmab nii juhtumeid, kus tegemist on

kohtuasja menetluse edasise takistamisega, kui ka juhtumeid, kus takistatud on kohtuasja menetluse

mõistliku aja jooksul lõpetamine. Eelnimetatud lahendis esitatud järeldust võib kolleegiumi

hinnangul kohaldada ka tagastamise määruse osas, milles kontrollitakse kaebeõiguse olemasolu.

Vastasel korral võib juhtuda, et kohtud lahendavad kaebust, mis tegelikult kuuluks kaebeõiguse

puudumise tõttu tagastamisele. Sellisel juhul oleks vastustajal võimalik kaebeõiguse puudumisele

tugineda alles menetlusse võetud kaebusele vastates ning samuti edasikaebustes. Selline olukord

oleks kolleegiumi hinnangul vastuolus menetlusökonoomia põhimõttega, kuivõrd pikendaks

menetlust ning lisaks menetluse võimalikule pikenemisele koormataks asjatult õigusemõistmist ja

menetlusosalisi. HKMS § 741 lg-s 1 sätestatu hõlmab ka juhtumeid, kus määrus takistab kohtuasja

ökonoomset ning efektiivset menetlemist. Seda on kolleegium kinnitanud ka kohtuasjas nr 3-3-1-47-

09. Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et Keila Linnavalitsusel oli Tallinna

Ringkonnakohtu 28. augusti 2009. a määruse peale haldusasjas nr 3-09-456 määruskaebuse esitamine

lubatud, mistõttu kontrollib kolleegium ringkonnakohtu määruse õiguspärasust sisuliselt.

10. Kolleegium rõhutab, et detailplaneeringu menetluse käigus on menetlustoimingute peale

kaebamine võimalik kahe eelduse üheaegsel olemasolul: isikul on põhjendatud huvi toimingu

õigusvastasuse tuvastamiseks ning teiseks, tegemist on menetlustoiminguga, mille kõrvaldamata

õigusvastasus võib kaasa tuua asjas tehtava otsustuse õigusvastasuse. Kehtiv õigus, sh

planeerimisseaduse (PlanS) § 26 lg 1 ei võimalda planeerimismenetluse toiminguid iseseisvalt

vaidlustada nn populaarkaebuse vormis.

11. Kaebaja on leidnud, et detailplaneeringu menetluses keskkonnamõju hindamata jätmine rikub

tema õigust osaleda efektiivselt planeerimismenetluses, kuna keskkonnamõju hindamise menetluse

läbiviimine avardaks tema võimalusi avaldada oma arvamust. Kohtuasja materjalidest nähtuvalt on

kaebaja kasutanud aktiivselt seadusest tulenevaid võimalusi osaleda planeerimismenetluses. Seetõttu

ei ole põhjendatud kaebaja seisukoht, et keskkonnamõju hindamise menetluse korraldamata jätmise

tõttu on rikutud tema subjektiivset õigust osaleda efektiivselt planeerimismenetluses.

12. Ringkonnakohus ei ole andnud hinnangut kaebaja väitele tema menetlusõiguste rikkumise kohta,

vaid on märkinud, et kaebaja omandis olev kinnisasi paikneb planeeritava ala vahetus läheduses, ning

on tuletanud T. Taluri kaebeõiguse PS §-de 5 ja 53 koosmõjust väidetavalt tulenevast isiku õigusest

puhtale keskkonnale. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu eeltoodud seisukohaga. Kehtivast

õigusest ja Riigikohtu praktikast ei saa järeldada, et iseseisvalt kaitstavaks subjektiivseks õiguseks on

õigus puhtale keskkonnale. PS §-st 5 tulenev loodusvarade ja loodusressursside kui rahvusliku

rikkuse säästva kasutamise põhimõte on keskkonda mõjutava tegevuse ja vastava valdkonna

õigusliku regulatsiooni aluseks. Elu- ja looduskeskkonna säästmise ja sellele tekitatud kahju

hüvitamise kohustus tuleneb PS §-st 53.

13. Kolleegium möönab, et isiku emotsionaalsetele, majanduslikele, kultuurilistele vajadustele ning

elukeskkonna kvaliteedinõuetele vastav looduskeskkond on igaühe jaoks oluline väärtus. Sellist

väärtust kaitseb õigus täna mitmetel erinevatel viisidel, näiteks looduslike liikide ja loodusalade

kaitse korraldamise ja inimtegevusest lähtuvate keskkonnamõjude õigusliku piiramise teel, samuti

vastutusmehhanismide loomise kaudu. Isik saab seaduses sätestatud viisil ja ulatuses osaleda

keskkonda mõjutavate otsustuste ettevalmistamisel, samuti vaidlustada keskkonda mõjutavaid

otsuseid ja toiminguid. Kehtivas õiguses ei ole aga sätestatud iseseisvat kaitstavat subjektiivset õigust

puhtale looduskeskkonnale ning selline õigus ei ole vahetult tuletatav ka põhiseaduse osundatud

sätetest. Samuti ei saa õigust puhtale keskkonnale tuletada Euroopa Liidu põhiõiguste harta

artiklist 37, mis sätestab, et keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine tuleb integreerida

liidu poliitikasse ning tagada säästva arengu põhimõtte kohaselt. Kuigi säte paikneb põhiõiguste

hartas, viitab selle erinev sõnastus eesmärgi püstitamisele, mitte subjektiivse õiguse omistamisele.

Õigus puhtale looduskeskkonnale saab iseseisva subjektiivse õigusena kujuneda siis, kui õiguslikult

on fikseeritavad sellist keskkonda iseloomustavad näitajad ja igaühe talumiskohustus

keskkonnamõjurite suhtes. Praegu on sellised õiguslikud kriteeriumid ilmselgelt ebapiisavad

kaitstava õiguse määratlemiseks. Eelnev ei tähenda, et isikul puuduks õiguslik võimalus kaitsta end

tegevuse eest, millega õigusvastaselt mõjutatakse looduskeskkonda ning seeläbi kahjustatakse isiku

tervist ja tema varalisi õigusi. Kolleegium rõhutab, et ka kaebaja ei ole rikutud õigusena käsitlenud

õigust puhtale keskkonnale.

14. Käesolevas asjas ei ole rikutud ka kaebaja menetluslikke subjektiivseid õigusi. Tootmisettevõtte

rajamine tiheasustusalale omab eelduslikult mõju inimeste elu- ja looduskeskkonnale. Kolleegium

peab oluliseks tagada kõikide ulatuslike ja eelduslikult looduskeskkonda mõjutavate projektide puhul

vastava otsuse menetlemise korra vormiline ja sisuline järgimine. Selles asjas on vaidlustatud

keskkonnamõju hindamata jätmine planeerimismenetluse käigus. Sellise menetlustoimingu

vaidlustamise võimalikkus sõltub sellest, kas nimetatud menetlustoiming on kohustuslik ning kas

selle sooritamata jätmine toob kaasa ebaõige otsustuse keskkonda mõjutava objekti (tehase) rajamise

suhtes.

15. Kolleegium rõhutab, et keskkonnale avaldatava mõju strateegiline hindamine on kohustuslik

üksnes seaduses sätestatud juhtudel. PlanS § 1 lg 5 alusel korraldatakse planeeringute elluviimisega

kaasneva keskkonnamõju strateegilist hindamist keskkonnamõju hindamise ja

keskkonnajuhtimissüsteemi seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Käesolevas asjas puudub vaidlus

selle üle, et KeHJS § 6 lg 1 kohaselt ei ole selle projekti realiseerimisel keskkonnamõju strateegiline

hindamine kohustuslik. See ei välista iseendast aga KeHJS § 6 lg-le 2 tuginevat kohaliku

omavalitsuse kaalutlusotsust keskkonnamõju hindamise vajalikkuse kohta. Kolleegium ei nõustu

kaebaja seisukohaga, et keskkonnamõju hindamine on käimasolevas planeerimismenetluses vajalik.

Kuigi KeHJS § 33 lg 1 p 3 järgi korraldatakse keskkonnamõju strateegilist hindamist

planeerimisdokumendi koostamise käigus enne selle dokumendi kehtestamist, kui see dokument on

detailplaneering, mille alusel kavandatakse KeHJS § 6 lg-s 1 nimetatud tegevust või kavandatav

tegevus on eeldatavalt olulise keskkonnamõjuga, on keskkonnamõju hindamine muudel juhtudel

võimalik ka järgnevates menetlustes. Asjakohane on märkida, et ka kehtiva õiguse kohaselt (vt

KeHJS § 11, PlanS § 1, § 9 lg 12, ehitusseaduse § 24 lg 1, § 33 lg 61 ja § 34 lg 1 p 14) võib

tegevusluba eeldavate projektide keskkonnamõju hindamine toimuda erinevatel menetlusetappidel:

nii planeerimismenetluses, ehitusloa taotlemise kui ka kasutusloa taotlemise menetluses. Kuigi PlanS

§ 1 lg 5 kohaselt ühendatakse võimaluse korral keskkonnamõju strateegilise hindamise menetlus

planeeringu koostamise menetlusega, ei nõua osundatud säte keskkonnamõju hindamist vältimatult

planeerimismenetluses. Käesoleva vaidluse asjaolusid arvestades ei ole detailplaneeringu koostamise

käigus keskkonnamõju hindamine kolleegiumi arvates kohustuslik ning keskkonnamõju hindamisest

loobumine ei vii iseenesest õigusvastase otsustuseni. Eelnevast nähtuvalt puudub selles asjas õiguslik

alus nõuda planeerimismenetluse raames keskkonnamõju strateegilist hindamist.

16. Kolleegium leiab, et eeltoodud asjaoludel ei ole kaebuse esitajal ilmselgelt halduskohtusse

pöördumise õigust ning halduskohus tagastas õigesti kaebuse HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel. Keila

Linnavalitsuse määruskaebus kuulub rahuldamisele. Määruskaebuse lahendamisel ei oma õiguslikku

tähendust ka planeeringu taotleja loobumine kavandatava tehase rajamisest ning sellest tulenev

planeerimismenetluse peatamine. Kolleegium tühistab Tallinna Ringkonnakohtu 28. augusti 2009. a

määruse ja jätab jõusse Tallinna Halduskohtu 5. juuni 2009. a määruse asjas nr 3-09-456, täiendades

määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele. Kautsjon kuulub HKMS § 90 lg 2

alusel tagastamisele.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann