3-4-1-1-10 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-1-10

Otsuse kuupäev

8. juuni 2010

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Henn Jõks, Ott Järvesaar, Jüri Põld ja Julia

Laffranque

Kohtuasi

Õiguskantsleri taotlus tunnistada kehtetuks Narva Linnavalitsuse 4. märtsi

2009. a määruse nr 285 "Teenuste osutamise kord mööda Narva linna

territooriumi piiripunkti sõitva transpordivoolu reguleerimisel" § 11 ja

Narva Linnavalitsuse 15. juuli 2009. a määruse nr 843 "Narva linna

territooriumil asuva piiripunkti suunduvate sõiduautode väljasõidu

eelregistreerimise kord" § 4 osas, mille kohaselt tuleb eelregistreerimise

teenuse eest tasuda 300 krooni

Menetluse alus

Õiguskantsleri 13. jaanuari 2010. a taotlus nr 4 ja 13. jaanuari 2010. a

taotlus nr 3

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Tunnistada Narva Linnavalitsuse 4. märtsi 2009. a määruse nr 285 "Teenuste osutamise kord

mööda Narva linna territooriumi piiripunkti sõitva transpordivoolu reguleerimisel" § 11

põhiseadusvastaseks ja kehtetuks.

Tunnistada Narva Linnavalitsuse 15. juuli 2009. a määruse nr 843 "Narva linna territooriumil

asuva piiripunkti suunduvate sõiduautode väljasõidu eelregistreerimise kord" § 4

põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, mille kohaselt tuleb eelregistreerimise teenuse eest

tasuda 300 krooni.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

Eestis on kolm maanteepiiripunkti, mis on avatud rahvusvaheliseks liikluseks ning mille kaudu saab

ületada Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelist piiri: piiripunktid Narva 1, Koidula ja

Luhamaa. Alates Eesti ühinemisest Euroopa Liiduga 2004. aastal on Eesti idapiir ühtlasi Euroopa

Liidu välispiiriks. Nimetatud piiripunkte läbib märkimisväärne hulk Euroopa Liidu ja Venemaa

vahelist kaubatransiiti ning piiriületuste arv on aastate jooksul pidevalt suurenenud. Samal ajal pole

piiripunktide läbilaskevõime kasvanud, jäädes suurenenud vajadustele selgelt alla. Kõigis kolmes

piiripunktis on probleemiks piiriületuse järjekorrad, eriti veokite osas. Koidula ja Luhamaa

piiripunktides ei ole parklat, kus sõidukid saaksid oodata oma piiriületuse korda. Sõidukid seisavad

järjekorras maantee äärde pargituna.

Vaidluse keskmes on Narva kesklinnas asuv piiripunkt Narva 1. Vältimaks piiriületuse järjekordi

Narva kesklinnas ja parkimist tänavatel, on äärelinna ehitatud piiriületust ootavate sõidukite jaoks

parkimisplats (transiittranspordi plats aadressiga Rahu 4a). Narva linn kohustas kõiki piiripunkti

suunduvaid sõidukeid sõitma enne piiripunkti suundumist transiittranspordi platsile ning

registreerima ennast järjekorras, mille alusel suundutakse piiripunkti. Selline regulatsioon on

sisaldunud erinevates Narva linna aktides (Narva Linnavolikogu 17. detsembri 1997. a määrus

nr 26/20; 21. aprilli 1999. a määrus nr 98/46; praegu kehtib Narva Linnavolikogu 21. oktoobri

2004. a määrus nr 48/41 "Transiittranspordi liiklemise kord Narvas").

Piiriületusega seotud Narva linna õigusaktide põhiseaduspärasus on läbi aegade tekitanud küsimusi.

Kahel korral on Narva linna ja õiguskantsleri vaidlus jõudnud Riigikohtusse. 9. veebruaril 2000

tunnistas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kohtuasjas nr 3-4-1-2-2000 kehtetuks

Narva Linnavalitsuse 16. aprilli 1999. a määruse nr 672 "Transiittranspordi platsi kasutamise

eeskirjade kinnitamine" ja 4. juuni 1999. a määruse nr 1215 "Transiittranspordi platsi kasutamise

eeskirjade täitmine". Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjad nägid muu hulgas ette tasu platsi

kasutamise ja eelisjärjekorras piiriületuse võimaluse eest. Kolleegium leidis, et määrustes sisaldunud

esmapilgul linnas liiklust korraldanud reeglid laienesid piirirežiimile, mis on riigielu valdkond

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 9. veebruari 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-2-

2000, p 21).

2004. a augustis pöördus õiguskantsler Riigikohtu poole sarnase sisuga taotlustega, paludes

tunnistada kehtetuks Narva Linnavalitsuse 25. veebruari 2000. a määrusega nr 590 kinnitatud

dokumendi "Narva linnas Rahu 4a transiittranspordi platsi kasutamise kord ja teenustasud seal

osutatavate teenuste eest" ning Narva Linnavolikogu 21. aprilli 1999. a määrusega nr 98/46

kinnitatud dokumendi "Eesti-Venemaa piiri ületava autotranspordi liiklemise kord". Narva linn

tunnistas vaidlusalused aktid 2004. a oktoobris kehtetuks ning õiguskantsler loobus taotlustest.

Riigikohus lõpetas menetluse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 56 lg 1

kohaselt.

Narva linnas toimuva piiriületusega seotud probleemide lahendamiseks täiendas Riigikogu 2004. a

detsembris riigipiiri seadust (RiPS) §-ga 81 "Piiripunkti sisenemise korraldamine" (jõustus

7. jaanuaril 2005). RiPS § 81 lg 1 andis Vabariigi Valitsusele õiguse volitada siseministrit sõlmima

kohaliku omavalitsuse või eraõigusliku juriidilise isikuga halduslepingu asulas paiknevasse

piiripunkti transpordivahendite sisenemise korraldamiseks. 26. jaanuaril 2005. a sõlmisid Narva

Linnavalitsus ja Siseministeerium RiPS § 81 lg 1 alusel halduslepingu nr 7.1-14/7

transpordivahendite piiripunkti sisenemise korraldamiseks. Haldusleping sõlmiti esialgu aastaks,

hiljem pikendati seda kuni uue piiriületuspunkti valmimiseni (halduslepingu lisa nr 3 27. detsembrist

2006).

Halduslepingu objektiks on Narva piiripunkti suunduvate transpordivahendite liiklemise

korraldamine (p 1). Halduslepingu järgi Narva linn:

korraldab väljaspool piiripunkti piiriületuseks linna territooriumile saabunud transpordivahendite

järjekorda võtmise ning parkimise alalt lahkumise vastavalt saabumise järjekorrale (p 3.1);

võimaldab Eestist lahkuvate transpordivahendite sisenemise piiripunkti territooriumile ja Eestisse

saabunud transpordivahendite lahkumise piiripunktist Narva territooriumile (p 3.2);

tagab parkimise alal järjekorrast kinnipidamise ning korraldab liiklemise korra linna piirides

transpordivahenditele, mis sisenevad piiripunkti (p 3.5);

tagab transpordivahendite säilimise parklas (p 3.6).

Halduslepingu p 3.4 kohaselt võib linn teha omal äranägemisel või piirivalveasutuse sellekohase

korralduse alusel erandeid saabumise järjekorrast juhul, kui piiripunkti sisenemist taotleb:

riikidevaheline delegatsioon (p 3.4.1);

transpordivahend, mille veoseks on kergesti riknev kaup (3.4.2);

kindlal marsruudil liikuv liinibuss (p 3.4.3);

transpordivahend, mis veab erivajadustega inimesi (invaliidid, rinnalastega piiriületajad) (p 3.4.4);

etteteatamisega turismibuss (p 3.4.5);

muul ettenägematul ja kiireloomulisel vajadusel (p 3.4.6).

Halduslepingu p 3.3 järgi kohustub Narva linn halduslepingu punktides 3.1, 3.2, 3.4, 3.5 ja 3.6

nimetatud teenuseid osutama tasuta. Riik kohustub rahastama piiripunkti suunamise korraldamist

3 miljoni krooniga aastas (p 2.1). Lepingu täitmisega seotud ülejäänud kulud jäävad Narva linna

kanda (p 3.7). Halduslepingu lisaga nr 3 täiendati halduslepingut punktiga 2.6: "Ministeeriumil on

õigus muuta punktis 2.1 toodud väljamaksmisele kuuluvat summat arvestades iga-aastase

riigieelarvega Ministeeriumile eraldatud summasid".

Halduslepingu täitmiseks võib linn sõlmida lepinguid kolmandate isikutega (halduslepingu p 3.11).

Narva linn sõlmis 14. veebruaril 2005 halduslepingu nr 805 Narva linnale kuuluva aktsiaseltsiga

Transservis-N. Lepingu objektiks on "AS Transservis-N poolt Narva linna piiriületuseks Narva 1

piiripunkti kaudu linna territooriumile saabunud transpordivahendite järjekorda võtmise ning

lahkumise vastavalt nende saabumise järjekorrale korraldamine parkimise alal aadressil Rahu 4a"

(halduslepingu nr 805 p 1.1). Narva linn kohustub hüvitama

AS-le Transservis-N piiriületuse korraldamisega seotud põhjendatud kulud linnale riigi poolt

eraldatud rahast ning seda ületava summa oma vahendite arvel (halduslepingu nr 805 p 2).

Piirieelse parkimisplatsi olemasolu ning haldusleping riigiga pole piiriületusega seotud probleeme

Narvas siiski lahendanud. Transiittranspordi plats ei suuda mahutada kõiki piirile sõita soovivaid

autosid. Seetõttu moodustub Narvas enne parkimisplatsi järjekord mööda Rahu tänavat, ulatudes

sageli ka Tallinn-Narva maanteele linnast välja. Teisalt kasvavad piiriületuste arvu suurenemisega ka

piiriületuse korraldamisega seotud kulud.

Narva Linnavalitsus võttis 4. märtsil 2009 vastu määruse nr 258 "Teenuste osutamise kord mööda

Narva linna territooriumi piiripunkti sõitva transpordivoolu reguleerimisel" (edaspidi teenuste

osutamise kord). Korra § 1 kohaselt kehtib see veoautojuhtide suhtes, kes sõidavad piiripunkti mööda

Narva linna territooriumi, ning transiittranspordi platsi valdaja suhtes (edaspidi operaator), kes

tegutseb halduslepingu alusel. Teenuste osutamise korra § 2 näeb ette, et operaator võtab veoautosid

vastu transiittranspordi platsile, korraldab nende paigaldamist ja manööverdamist platsil vastavalt

saabumise järjekorrale ning järjekorras piiripunkti suunamise. Paragrahvi 3 kohaselt osutab operaator

transiittranspordi platsil järgmisi teenuseid:

sõiduvahendite järjekorra kontrollimine ja sellest kinnipidamise tagamine;

sõiduvahendite ümberpaigaldamine vastavalt platsile saabumise järjekorrale;

sõiduvahendite suunamine piiripunkti vastavalt järjekorrale;

sõiduvahendite valvamine;

juhtidele informatsiooni andmine järjekorra edasiliikumise ja platsilt väljasõiduks ettevalmistamise

aja kohta;

juhtidele ja sõitjatele õiguse andmine kasutada tasuta tualetti ja puhkeruumi;

platsiterritooriumi koristamine;

prügi väljavedu.

Lisaks sellele kujundab operaator järjekorda väljaspool transiittranspordi platsi (tänaval ja maanteel),

kui platsil vabu kohti pole: koostab järjekorras olevate autode loetelu, mis on aluseks sõiduki

sissesõidu järjekorrale transiittranspordi platsile (§-d 4, 5, 6). Operaator kontrollib järjekorrast

kinnipidamist, vastutab loetelu õigsuse eest ja selle järgimise eest sõiduvahendite sissesõidul

transiittranspordi platsile (§ 9). Väljaspool transiittranspordi platsi loetellu kantud, kuid

transiittranspordi platsile sissesõitmata jätnud auto kantakse igapäevasesse loetellu vaid juhul, kui see

on tegelikult järjekorras igapäevase loetelu koostamise hetkel (§ 10). Korra § 11 kohaselt tuleb

transiittranspordiplatsi operaatori täidetavate ülesannete eest maksta 200 krooni (lisandub käibemaks)

iga transpordivahendi eest.

Narva Linnavalitsus võttis 15. juulil 2009 vastu määruse nr 843 "Narva linna territooriumil asuva

piiripunkti suunduvate sõiduautode väljasõidu eelregistreerimise kord" (edaspidi eelregistreerimise

kord). Korra § 1 kohaselt kehtestab kord sõiduautode järjekorra eelregistreerimise menetluse ja

teenuse osutamise tingimused sõiduautode liiklemisel transiittranspordi platsilt Narva linna

territooriumil asuvasse piiripunkti. Korra § 2 järgi esitab sõidukijuht eelregistreerimise teenuse

saamiseks vabas kirjalikus vormis sõiduki registreerimisnumbrit ja sõidukimarki, Narva linnas

asuvasse piiripunkti transiittranspordi platsilt väljasõidu kuupäeva ja kellaaega ning kontaktandmeid

sisaldava taotluse. Pärast taotluse saamist registreerib operaator sõiduki väljasõidu kuupäeva ja

kellaaja sõiduautode järjekorras ning informeerib sellest sõidukijuhti (§ 3). Korra § 4 sätestab, et

järjekorras eelregistreeritud sõiduki juht saabub aegsasti sõidukiga transiittranspordi platsile ja esitab

sõiduki registreerimistunnistuse ning maksab eelregistreerimise teenuse eest 300 krooni (sisaldab

käibemaksu). Pärast teenuse eest tasumist saab sõidukijuht kätte piiripunkti väljasõitmiseks talongi

eelregistreerimisel määratud kellaajaga.

Riigikogu võttis 26. novembril 2009 vastu politsei ja piirivalve seaduse rakendamise seaduse (jõustus

1. jaanuaril 2010), millega kehtestati RiPS § 81 uus redaktsioon. RiPS § 81 lg 1 kohaselt on sõidukite

maanteepiiripunkti sisenemise korraldamine - riigipiiri ületada soovivate sõidukite ootejärjekorda

võtmise, järjekorras ootamise ning maanteepiiripunkti suunamise korraldamine. RiPS § 81 lg 2 annab

politseile õiguse suunata riigipiiri ületada soovivad sõidukid piiripunkti sisenemise korraldamiseks

piiriületuse ootealale, et tagada liiklusohutus ja vähendada looduskeskkonda kahjustavat mõju. RiPS

§ 81 lg 4 volitab siseministrit andma lõigetes 1 ja 2 nimetatud ülesandeid halduskoostöö seaduses

sätestatud korras üle kohalikule omavalitsusele või eraõiguslikule juriidilisele isikule. Kui RiPS § 81

lg 4 alusel sõlmitud haldusleping lõpetatakse ühepoolselt või kui esineb muu põhjus, mis takistab

kohalikul omavalitsusel või eraõiguslikul juriidilisel isikul sõidukite maanteepiiripunkti sisenemise

korraldamise ülesande edasist täitmist, korraldab sõidukite piiripunkti sisenemist siseminister (RiPS

§ 81 lg 5).

RiPS § 81 lg 4 sätestab, et sõidukite maanteepiiripunkti sisenemise korraldamise eest piiriületuse

ootealal võib võtta tasu. Tasu arvutamisel lähtutakse ülesande täitja või teenuse pakkuja

kogukuludest, mis on sõidukite maanteepiiripunkti sisenemise korraldamisega, sealhulgas ootealal

osutatava parkimisteenusega, seotud otsekulud, proportsionaalne osa kapitalikuludest ja üldkuludest

ning äriühingu puhul mõistlik ärikasum. Tasu suuruse määrab siseminister igale piiriületuse ootealale

eraldi vastavalt sõidukite piiriületuse ootealal sõidukite maanteepiiripunkti sisenemise korraldamise

eest võetava tasu arvestamise metoodikale. Metoodika kehtestab majandus- ja

kommunikatsiooniminister määrusega. Piiriületuse ootealal sõidukite maanteepiiripunkti sisenemise

korraldamise eest võetava tasu maksimaalne määr koos maksudega on 250 krooni.

Vabariigi Valitsuse 21. detsembri 2009 määrusega nr 218 (jõustunud 3. jaanuaril 2010) täiendati

piirirežiimi eeskirja (kinnitatud Vabariigi Valitsuse 17. septembri 1997. a määrusega nr 176) punktiga

251. See kohustab välispiiri sõidukiga ületada soovivat sõidukijuht järgima maanteepiiripunkti

suunamiseks kehtestatud ootejärjekorra süsteemi, läbima selleks ette nähtud ooteala ning suunduma

järjekorranumbri alusel piiripunkti.

Õiguskantsler esitas 10. detsembril 2009 Narva Linnavalitsusele ettepanekud viia teenuste osutamise

kord ja eelregistreerimise kord põhiseadusega kooskõlla. Õiguskantsler leidis, et teenuste osutamise

korra § 11 ja eelregistreerimise korra § 4 on vastuolus põhiseaduse (PS) § 3 lg-ga 1,

§-ga 113 ja § 157 lg-ga 2 nende koostoimes. Narva Linnavalitsus õiguskantsleri ettepanekutega ei

nõustunud.

Õiguskantsler esitas 13. jaanuaril 2010 Riigikohtule taotluse nr 4 tunnistada teenuste osutamise korra

§ 11 kehtetuks ning taotluse nr 3 tunnistada eelregistreerimise korra § 4 kehtetuks osas, mille kohaselt

tuleb eelregistreerimise teenuse eest tasuda 300 krooni. Riigikohus liitis 18. mai 2010. a määrusega

õiguskantsleri 13. jaanuari 2010. a taotlused nr 3 ja 4 ühte menetlusse.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

(A) Õiguskantsleri seisukoht

Õiguskantsler on seisukohal, et teenuste osutamise korra § 11 kehtestab tasu avalik-õigusliku

toimingu tegemise eest piiripunkti sisenemise korraldamisel (transiittranspordiplatsi operaatori

osutatud teenused). Eelregistreerimise korra § 4 kehtestab tasu avalik-õiguslikus suhtes tehtud

toimingu (sõiduki eelregistreerimine) ja väljastatud dokumendi (talong) eest, millega saadakse eelis

piiripunkti sisenemiseks.

Halduslepinguga avaliku halduse ülesannet täitma volitatud transiittranspordiplatsi operaator AS

Transservis-N on sõidukite piiripunkti sisenemise korraldamisel avaliku võimu kandja ja haldusorgan

haldusmenetluse seaduse § 8 lg 1 tähenduses. Operaatori ja piiripunkti siseneda sooviva autojuhi

vahel tekib avalik-õiguslik võimusuhe. Sõidukiga piiripunkti sisenemine ilma operaatori korraldatud

järjekorra läbimiseta ei ole võimalik.

Vaidlustatud sätted riivavad PS § 113 ja § 157 lg 2 kaitseala, mis hõlmavad kõiki avalik-õiguslikke

rahalisi kohustusi. Tasu avalik-õigusliku toimingu tegemise või dokumendi väljaandmise eest on PS

§ 113 tähenduses lõiv. Lõivu eesmärk on konkreetse toimingu või dokumendi väljastamisega

kaasnevate kulutuste hüvitamine toimingust huvitatud isiku poolt, sest lõivu tasuja saab konkreetse

vastuteene. Lõivu puhul pole oluline, kas toimingu või haldusakti taotlemine, mille tegemise eest

lõivu maksta tuleb, on kõigile isikutele kohustuslik. Õiguskantsler leiab, et eelregistreerimise tasu on

avalik-õiguslik tasu hoolimata sellest, et ei ole juriidilist kohustust kasutada eelregistreerimise

teenust.

Õiguskantsler on seisukohal, et piirirežiimi korraldamine on riigielu küsimus, mis aga ei välista

kohaliku omavalitsuse kaasamist otsustusprotsessi, sest piirirežiim võib mõjutada kohalikku elu.

Kohaliku omavalitsuse kaasamine ei tähenda samas, et piiripunkti sisenemise korraldamine on

kohaliku elu küsimus PS § 154 lg 1 tähenduses, mille lahendamisel on kohalikul omavalitsusel

enesekorraldusõigus. Sõidukite piiripunkti sisenemise korraldamise ülesanne, mis on halduslepinguga

üle antud Narva linnale, on kohalikule omavalitsusele kokkuleppel pandud riiklik kohustus PS § 154

lg 2 tähenduses. Kui asuda seisukohale, et halduslepinguga kohalikule omavalitsusele antud riikliku

ülesande rahastamine (sh kui palju eraldatakse selleks raha riigieelarvest) on kokkuleppe küsimus,

siis peab kohalik omavalitsus rahastama ülesande täitmist osas, mida ei kaeta riigieelarvest,

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ettenähtud rahast. Sellisel juhul saab kohalik omavalitsus

keelduda kokkuleppest võtta endale riiklik ülesanne, kui ta leiab, et riikliku ülesande rahastamine

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ettenähtud rahast on võimatu. Kui riik ei saavuta kokkulepet

riikliku ülesande üleandmiseks kohalikule omavalitsusele, peab riikliku ülesande täitma (ja

rahastama) riik ise. Kui asuda seisukohale, et PS § 154 lg-st 2 tulenevalt peab riigieelarvest täies

ulatuses rahastama ka kokkuleppega kohalikule omavalitsusele pandud riiklikku ülesannet, siis võib

omavalitsusüksus kohtult nõuda, et sellise regulatsiooni puudumine, mis tagaks riikliku kohustuse

täieliku rahastamise riigieelarvest, tunnistataks PS § 154 lg 2 teise lausega vastuolus olevaks. Samuti

tekib omavalitsusüksusel, kellele ei ole mingi riikliku ülesande täitmiseks vajalikku raha eraldatud,

PS § 154 lg 2 teise lause alusel õigus nõuda riigilt kohtu kaudu riikliku ülesande täitmiseks

puuduolevat raha.

Riikliku ülesande täitmine kokkuleppe alusel ei anna aga kohalikule omavalitsusele õigust kehtestada

avalik-õiguslikku tasu riikliku ülesande täitmise rahastamiseks. Kohalik omavalitsus saab avalik-

õigusliku tasu kehtestada üksnes siis, kui selleks on olemas piisavalt määratletud seaduses sätestatud

volitus. Õiguskantsler on seisukohal, et seadustes ei sisaldu linnavalitsusele volitust kehtestada

teenuste osutamise korra §-s 11 ja eelregistreerimise korra §-s 4 sätestatud tasu. Sellist volitust ei

anna kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 30 lg 1 p 3, RiPS § 81 ega mõni muu seadus.

Volitus ei saa tuleneda ka Narva Linnavalitsuse ning Siseministeeriumi vahelisest halduslepingust.

Õiguskantsler leiab eeltoodu põhjal, et vaidlusalused määrused on vastuolus PS § 3 lg-ga 1, §-ga 113

ja § 157 lg-ga 2 nende koostoimes.

(B) Narva Linnavalitsuse seisukoht

Narva Linnavalitsus on seisukohal, et õiguskantsleri taotlus on põhjendamatu ja tuleks jätta

rahuldamata. Narva Linnavalitsus leiab, et AS Transservis-N osutatavate teenuste puhul tuleb eristada

halduslepingu objektiks olevaid teenuseid ning eraõiguslikke teenuseid, mida haldusleping ei hõlma.

Halduslepingu punktidest 3.1, 3.5 ja 3.6 tulenev kohustus tagada sõidukite panek järjekorda piirneb

üksnes transiittranspordiplatsi territooriumiga: võtta sõidukid transiit-transpordiplatsile sisenemisel

järjekorda, tagada järjekorrast kinnipidamine platsil ja suunata vastavalt järjekorrale piiripunkti.

Järjekorra pidamisel väljaspool transiittranspordiplatsi, samuti eelregistreerimise teenuse pakkumisel

tegutseb AS Transservis-N eeskätt erahuvides ega oma avaliku võimu volitusi. Nende teenuste eest

makstav tasu on eraõiguslik ning maksustatud käibemaksuga. Narva linn on AS Transservis-N

ainuaktsionärina määrusega kehtestanud teenuste osutamise tingimused ning teenustasu ülemmäära.

Narva Linnavalitsus selgitab, et kuivõrd veoautod ei mahu transiittranspordiplatsile ära, moodustuvad

järjekorrad ka väljaspool platsi. Teenuste osutamise korra alusel veokite järjekorra pidamine enne

transiittranspordiplatsile sissesõitu tagab, et järjekorras seisva sõiduki juht on järjekorras tõepoolest

sellisel kohal, mitmendal kohal tema sõiduk seisab, ning talle on tagatud sissesõit

transiittranspordiplatsile järjekorra alusel. Linnavalitsuse väitel on järjekohanumbri omamine

väljaspool transiittranspordiplatsi veoautode juhtidele rangelt vabatahtlik.

Eelregistreerimise kord annab piiri ületada soovivatele sõiduautojuhtidele võimaluse eelregistreerida

transiittranspordiplatsilt lahkumise aeg, vabanedes vajadusest oodata piirületust elavas järjekorras.

Eelregistreerimisteenus ei anna eesõigust piiripunkti sisenemiseks, sest ei määra isikute piiripunkti

sisenemise aega. Pärast transiittranspordiplatsilt lahkumist on kõik sõidukid järjekorras võrdsetel

alustel. Eelregistreerimisteenuse kasutamine on vabatahtlik ning soovi korral on isikutel võimalus

olla üldises järjekorras. Juhul kui eelregistreerimist ei oleks, ootaksid kõik sõidukid piiriületust elavas

järjekorras Narva linna territooriumil ja võimalik, et Vaivara valla haldusterritooriumil.

Narva Linnavalitsus on seisukohal, et piiripunkti suunduva liikluse korraldamine on liikluse,

liiklusohutuse, avaliku korra ja heakorra korraldamine kohaliku omavalitsuse territooriumil ning

sellisena kohaliku elu, mitte aga riigielu küsimus. Eesmärgiks on tagada, et linna territooriumil ei

tekiks järjekordi, sõidukid ei ummistaks linna tänavaid, ning vältida vägivalda, ähvardusi ning

väljapressimisi.

Narva Linnavalitsus märgib, et kohalikul omavalitsusel ei ole omavalitsuslike ülesannete täitmisel

võimalik mööda vaadata asjaolust, et tema haldusterritooriumil on maanteepiiripunkt, mida läbida

soovivate isikute arv ületab selle läbilaskevõimet. Narva linn on sunnitud tegema piiriületuse

korraldamiseks kulutusi, kuid riik ei eralda selleks raha ega kehtesta õiguslikku alust avalik-õigusliku

tasu kogumiseks.

(C) Siseministri seisukoht

Siseminister leiab, et transiittranspordiplatsi operaator AS Transservis-N täidab avaliku halduse

ülesannet, millega kaasnevad volitused avaliku võimu teostamiseks. Minister leiab, et tasu võib võtta

üksnes haldusülesande täitmiseks sooritatavate toimingute kulude katmiseks. Narva Linnavalitsusega

sõlmitud haldusleping tasu võtmist ei keela.

Minister nendib, et Eesti idapiiri maanteepiiripunktides tuleb sõidukiga piiri ületamiseks oodata

järjekorras ning see olukord ettenähtavas tulevikus tõenäoliselt ei muutu. Enne halduslepingu

sõlmimist parkisid sõidukid Narvas pikkades järjekordades linnatänavatel ja maantee ääres, sulgedes

pea poole ühest sõidureast ja halvates linna funktsioneerimist.

Juba praegu ei kata piiriületamise ootejärjekorra korraldamiseks riigieelarvest eraldatud vahendid

ülesande täitmisega seotud kulusid ning edaspidi ei ole neid vahendeid riigieelarvesse üldse

kavandatud. Minister leiab, et piiripunkti suunduvate sõidukite liiklemise korraldamise kulud tuleks

katta konkreetse teenuse eest võetavatest avalik-õiguslikest tasudest, sest see ei koorma rahaliselt

üksikisikuid, kes teenust ei kasuta.

(D) Majandus- ja kommunikatsiooniministri seisukoht

Minister nõustub õiguskantsleri seisukohtadega ning leiab, et vaidlustatud sätted on vastuolus PS § 3

lg-ga 1, § 113 ja § 157 lg-ga 2. Minister märgib, et RiPS § 81 lg 3 alusel kehtestatava määruse

"Sõidukite maanteepiiripunkti sisenemise korraldamise eest piiriületuse ootealal võetava tasu

arvestamise metoodika" eelnõu on Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumis välja töötatud

ning esitatud kooskõlastamiseks.

(E) Justiitsministri seisukoht

Justiitsministri hinnangul on teenuste osutamise korra § 11 alusel võetav tasu lõivu iseloomuga

avalik-õiguslik tasu, mida nõutakse piiripunkti suunduvatelt veokijuhtidelt operaatori tehtavate

avalik-õiguslike toimingute eest. Kohalik omavalitsus saab avalik-õigusliku tasu kehtestada üksnes

seadusest tuleneva volitusnormi olemasolul. Riigipiiri seaduse kuni 2009. a lõpuni kehtinud

redaktsioon ega haldusleping ei näinud ette võimalust võtta veokijuhtidelt teenuste eest tasu. Minister

nõustub õiguskantsleri seisukohtadega ning leiab, et teenuste osutamise korra § 11 on vastuolus PS §-

ga 113 ja § 157 lg-ga 2 koostoimes § 3 lg-ga 1.

Eelregistreerimise teenuse kehtestamist kohaliku omavalitsuse poolt saaks ministri hinnangul pidada

lubatavaks, kui tegemist oleks kohaliku elu küsimusega või kui vastava riigielu küsimuse

lahendamise oleks riik andnud (praegusel juhul halduslepinguga) üle kohalikule omavalitsusele.

Minister on seisukohal, et tegemist ei ole kohaliku elu küsimusega, sest eelregistreerimise kord ei

määra pelgalt liikluskorraldust Narva linnas, vaid korraldab piirirežiimi. Transiittranspordiplatsilt

väljuva sõidukite järjekorra kujunemise tingimused määravad omakorda piiriületuse järjekorra.

Piiripunkti sisenemise tingimused ja kord on riigielu küsimused. Riigipiiri seadusega ega

halduslepinguga ei ole Narva linnale antud õigust osutada tasulise eelregistreerimise teenust.

Minister leiab, et eelregistreerimise kord reguleerib riigielu küsimust ilma seadusest tuleneva

volituseta ning sellest tulenevalt on vastuolus PS § 3 lg-ga 1 koostoimes § 154 lg-ga 1 ning riigipiiri

seaduse § 8 lg 1 p-ga 5 ning lg-ga 3. Minister ei pea vajalikuks hinnata korra § 4 vastavust

PS §-le 113.

(F) Eesti Maaomavalitsuste Liidu seisukoht

Eesti Maaomavalitsuste Liit on seisukohal, et vaidlustatud sätted ei reguleeri piirirežiimi. Riigielu

küsimuseks ei tuleks lugeda kõike, mis on seotud linna territooriumile piiriületuse eesmärgiga

saabunud sõidukitega. Olukorras, kus riik ei suuda lahendada probleeme, mis on Narva linna

territooriumil piiriületuse tõttu tekkinud, võib kohalik omavalitsus kohaliku elu küsimusi lahendada

ja võtta osutatavate teenuste eest tasu. RiPS § 81 uue regulatsiooni jõustumise tõttu tuleks anda

võimalus haldusleping ja sellega seotud määrused üle vaadata, mitte vaidlustada sätteid valikuliselt.

(G) Eesti Linnade Liidu seisukoht

Piiril mitmeid ööpäevi elavas järjekorras ootamine toob kaasa autojuhtide töö- ja puhkerežiimi

rikkumisi, mis ohustab liiklejaid mõlemal pool riigipiiri. Narva Linnavalitsus oli sunnitud

regulatsiooni kehtestama, sest riigiorganid pole suutnud olukorda reguleerida. Narva linn ei pea oma

eelarvest katma piiriületamisega seotud kulusid.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

Narva Linnavalitsuse 4. märtsi 2009. a määruse nr 285 "Teenuste osutamise kord mööda Narva linna

territooriumi piiripunkti sõitva transpordivoolu reguleerimisel" § 11:

"Käesoleva Korraga kehtestatud ja operaatori poolt osutatavad teenused ja funktsioonid kuuluvad

tasumisele summas 200 EEK koos käibemaksuga iga transpordivahendi eest, sõltumata selle

transpordivahendi platsiterritooriumil oleku ajast ooterežiimis või käesoleva Korra § 4 nimetatud

järjekorras."

Narva Linnavalitsuse 15. juuli 2009. a määruse nr 843 "Narva linna territooriumil asuva piiripunkti

suunduvate sõiduautode väljasõidu eelregistreerimise kord" § 4:

"Järjekorras eelregistreeritud sõiduki juht aegsasti saabub nimetatud sõidukiga

transiittranspordiplatsile ja esitab eelregistreeritud sõiduki registreerimistunnistuse ning maksab

eelregistreerimise teenuse eest 300 krooni (sisaldab käibemaksu). Pärast teenuse eest tasumist

sõidukijuht saab kätte piiripunkti väljasõitmiseks talongi eelregistreerimisel määratud kellaajaga."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

Kolleegium selgitab esmalt piirirežiimi mõistet (I), seejärel annab hinnangu vaidlustatud sätete

põhiseaduspärasusele (II) ning lõpetuseks käsitleb küsimust, kuidas halduslepingu alusel riikliku

ülesande täitmine puudutab kohaliku omavalitsuse finantstagatist (III).

I

Riigi territoorium on üks riigi tunnuseid. Seetõttu on riigipiir ja piirirežiim riigi jaoks oluline

valdkond. Kõik riigipiiri ja piirirežiimiga seonduv kuulub riigielu valdkonda (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 9. veebruari 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-2-2000, p 21).

Piirirežiimi korraldamine on riigihalduse ülesanne.

Piirirežiimiga seonduvat reguleerib esmajoones riigipiiri seadus. RiPS § 8 sätestab piirirežiimi

üldmõiste, mille kohaselt määrab piirirežiim muu hulgas kindlaks isikute ja transpordivahendite

riigipiiri ületamise, kauba üle riigipiiri toimetamise, isikute ja transpordivahendite piiripunkti

sisenemise, selles paiknemise ja sellest väljumise ning kaupade piiripunkti sisseveo, selles

paiknemise ja sellest väljaveo korra (RiPS § 8 lg 1 p-d 1, 2 ja 5). RiPS § 8 lg 3 järgi kehtestab

piirirežiimist tulenevad õigused, kohustused ning piirangud, kui need ei ole sätestatud seaduse või

välislepinguga, Vabariigi Valitsus või tema volitatud ametkond, kui seadusega ei sätestata teisiti. Selle

volitusnormi alusel kehtestas Vabariigi Valitsus piirirežiimi eeskirja (kinnitatud Vabariigi Valitsuse

17. septembri 1997. a määrusega nr 176).

Piiriületuse järjekordadega seotud probleemide lahendamiseks lisati riigipiiri seadusesse § 81

"Piiripunkti sisenemise korraldamine". RiPS § 81 lg 1 andis Vabariigi Valitsusele õiguse volitada

siseministrit sõlmima kohaliku omavalitsuse või eraõigusliku juriidilise isikuga halduslepingu asulas

paiknevasse piiripunkti transpordivahendite sisenemise korraldamiseks. 1. jaanuaril 2010 jõustus

RiPS § 81 uus redaktsioon "Sõidukite maanteepiiripunkti sisenemise korraldamine". RiPS § 81 lg 1

avab sõidukite maanteepiiripunkti sisenemise korraldamise mõiste - riigipiiri ületada soovivate

sõidukite ootejärjekorda võtmise, järjekorras ootamise ning maanteepiiripunkti suunamise

korraldamine. Volitus halduslepingu sõlmimiseks tuleneb RiPS § 81 uue redaktsiooni kohaselt lõikest

4. RiPS § 81 lg 1 alusel sõlmisid siseminister ja Narva Linnavalitsus 26. jaanuaril 2005 halduslepingu

piiripunkti suunduvate sõidukite liiklemise korraldamiseks. Halduslepingus on lepingu rahastamise,

järelevalve ja muude tingimuste kõrval kokku lepitud, kuidas Narva linn sõidukite liiklemist

korraldab (halduslepingu punktid 3.1-3.6 (vt otsuse punktid 6-8)). Halduslepingus kokkulepitud

sõidukite piiripunkti sisenemise korda peavad järgima kõik Narva piiripunkti sõitvad sõidukijuhid.

Halduslepingust tulenevad sõidukijuhtide õigused ja kohustused. Riigipiiri seaduses ega piirirežiimi

eeskirjas ei ole selliseid piirirežiimiga seotud õigusi ja kohustusi sätestatud.

Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 95 kohaselt on haldusleping kokkulepe, mis reguleerib

haldusõigussuhteid, ning selle võib sõlmida kas üksikjuhtumi või piiritlemata arvu juhtumite

reguleerimiseks. Piiritlemata arvu juhtumeid reguleeriv haldusleping kujutab endast kokkuleppelisel

viisil halduse üldakti andmist, mille puhul pole kolmandad isikud, kellele tulenevad lepingust

konkreetsed õigused ja kohustused, lepingu sõlmimisel üksikuna määratletavad. Selline haldusleping

on olemuslikult sarnane määrusega, mille haldusorgan annab samuti piiritlemata arvu juhtude

reguleerimiseks (HMS § 88). HMS § 97 lg 1 kohaselt võib halduslepingu piiritlemata arvu juhtumite

reguleerimiseks sõlmida vaid seaduses sisalduva volitusnormi alusel. HMS § 101 lg 4 järgi jõustub

piiritlemata arvu juhtumeid reguleeriv haldusleping määruse jõustumiseks ettenähtud korras. Määrus

jõustub kolmandal päeval pärast kehtivas korras avaldamist, kui seaduses või määruses endas ei ole

sätestatud hilisemat tähtpäeva (HMS § 93 lg 2).

Kolleegium on seisukohal, et Narva linna ja Siseministeeriumi vahel sõlmitud haldusleping

reguleerib osas, mis sätestab piiripunkti sisenemise korra, piiritlemata arvu juhtumeid. Tegemist on

siseministri kokkuleppelisel viisil antud halduse üldaktiga, mis reguleerib piirirežiimi. Kolleegium

nendib, et Narva Linnavalitsuse ja Siseministeeriumi vahel sõlmitud haldusleping ei ole kehtivas

korras avaldatud.

Narva Linnavalitsus on kehtestanud teenuste osutamise korra ja eelregistreerimise korra, mis

reguleerivad transiittranspordi platsi operaatori ja sõidukijuhtude õigusi ning kohustusi. Järgnevalt

hindab kolleegium, kas teenuste osutamise korras ja eelregistreerimise korras kehtestatud õigused ja

kohustused on seotud piirirežiimiga. Juhul kui teenuste osutamise kord ja eelregistreerimise kord

reguleerivad piirirežiimi, on Narva Linnavalitsus reguleerinud riigielu küsimust; kui transiittranspordi

platsi operaatori õigused ja kohustused on seotud piirirežiimiga, täidab operaator avalikke ülesandeid.

Teenuste osutamise kord reguleerib veoautode liiklemist piiripunkti sisenemise ootamisel ning

täpsustab transiittranspordiplatsi operaatori ülesandeid veoautode järjekorra haldamisel

transiittranspordi platsil ja enne platsile sõitmist (vt otsuse punktid 11-12).

Narva Linnavalitsus on seisukohal, et Siseministeeriumiga sõlmitud haldusleping hõlmab järjekorra

moodustamist ja selle haldamist üksnes transiittranspordi platsil. Teenuste osutamise korra §-d 4, 5, 6,

9 ja 10, mis puudutavad järjekorra pidamist väljaspool transiittranspordi platsi, ei ole seega

piiripunkti sisenemise korraldamine ega reguleeri piirirežiimi. Järjekorra pidamisel väljaspool

transiittranspordi platsi tegutseb operaator eeskätt erahuvides.

Kolleegium leiab, et teenuste osutamise kord reguleerib piirirežiimi. Sõidukite järjekorra

reguleerimine nii transiittranspordi platsil kui ka väljaspool seda on sõidukite piiripunkti sisenemise

korraldamine RiPS § 81 tähenduses ning osa piirirežiimist. Kõik piirile suunduvad veokid on

kohustatud sõitma transiittranspordi platsile. Veokite järjekorda võtmine väljaspool transiittranspordi

platsi tagab koha platsile pääsemiseks. Platsilt saadav järjekorranumber tagab omakorda õiguse sõita

vastavas järjekorras piiripunkti ja ületada piiri. Ilma järjekorranumbrita piiripunkti siseneda ei saa,

ilma platsile sõitmata ei saa järjekorranumbrit ning ilma platsieelses järjekorras olemiseta ei saa sõita

platsile. Seega ei saa platsieelses järjekorras osalemata sõita piiripunkti ning ületada piiri. Piiripunkti

sisenemise korraldamisena ei tule käsitleda üksnes korra § 3 punktides 6, 7 ja 8 sätestatud teenuste

(puhkeruumi ja tualeti kasutamise võimaluse pakkumine ning prügikoristus) osutamist. Täites

teenuste osutamise korras sätestatud ülesandeid (v.a korra § 3 punktides 6, 7 ja 8 nimetatud teenused),

täidab transiittranspordi platsi operaator avalikke ülesandeid.

Eelregistreerimise kord kehtestab sõiduautode väljasõidu järjekorra eelregistreerimise menetluse ja

teenuse osutamise tingimused sõiduautode liiklemisel transiittranspordi platsilt piiripunkti (vt otsuse

p 13). Sõidukijuhil on võimalus taotleda sõiduki registreerimist piiripunkti suunduvate sõiduautode

järjekorras. Eelregistreeritud sõiduautot ei suunata piiripunkti vastavalt tema saabumise järjekorrale,

vaid eelregistreeritud kuupäeval ja kellaajal, mida kajastatakse talongil.

Kolleegium leiab, et eelregistreerimise kord reguleerib piirirežiimi. Eelregistreerimise alusel

sõidukite piiriületuse järjekorda võtmine on sõidukite piiripunkti sisenemise korraldamine RiPS § 81

tähenduses ning osa piirirežiimist. Eelregistreerimise tasu maksnud juht saab koha piiripunkti

sõitmise järjekorras, seda tõendab talle väljastatud talong, mis annab juhile õiguse sõita piirieelsest

parklast piiripunkti. Piiripunkti sisenemine ilma järjekorras registreerimiseta pole võimalik. Täites

eelregistreerimise korras sätestatud ülesandeid, täidab transiittranspordi platsi operaator avalikke

ülesandeid.

Kolleegium asus seisukohale, et nii teenuste osutamise kord kui ka eelregistreerimise kord

reguleerivad piirirežiimi korraldust. Seega on Narva Linnavalitsus reguleerinud riigielu küsimust.

Justiitsminister on asunud oma arvamuses seisukohale, et eelregistreerimise kord on täies ulatuses

põhiseadusvastane, sest reguleerib riigielu küsimust ilma seadusest tuleneva volituseta.

Justiitsminister on seisukohal, et sisuliselt võiks volitus riigihalduse küsimust reguleerida tuleneda

halduslepingust, juhul kui Narva Linnavalitsus piirduks määruses halduslepingus kokkulepitu

kehtestamisega. Minister leiab, et eelregistreerimise korras sätestatu ületab halduslepingus

kokkulepitut.

Kolleegium vaatab asja läbi õiguskantsleri vaidlustatud ulatuses. Õiguskantsler on vaidlustanud

Narva Linnavalitsuse määrused osas, milles need näevad ette tasu võtmise avalik-õiguslikus suhtes

osutatud teenuste eest. Kolleegium võtab seetõttu seisukoha teenuste osutamise korra § 11 ning

eelregistreerimise korra § 4 põhiseadusele vastavuse kohta. Kolleegium ei hinda seda, kas Narva

linnal oli seadusest tulenev õigus reguleerida piirirežiimiga seonduvat, ega seda, kas selline õigus

tulenes või oleks saanud tuleneda Siseministeeriumiga sõlmitud halduslepingust. Samuti ei hinda

kolleegium riigipiiriseaduses sisalduvate piirirežiimi puudutavate volitusnormide põhiseadusele

vastavust.

II

Vaidlustatud sätete põhiseadusele vastavuse kontrollimisel on põhiküsimuseks sätetega ettenähtud

tasu vastavus seadusereservatsiooni põhimõttele. Üldine seadusereservatsiooni põhimõte on

sätestatud PS § 3 lg-s 1, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega

kooskõlas olevate seaduse alusel. Üldist seadusereservatsiooni täpsustab PS § 113, sätestades erilise

seadusereservatsiooni avalik-õiguslike kohustuste kehtestamise suhtes.

PS § 113 kohaselt kehtestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed

seadus. Eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused

kehtestatakse üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga (vt Riigikohtu

üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, p-d 20 ja 21).

Avalik-õigusliku kohustusega põhiseaduse tähenduses on tegemist juhul, kui tasu nõutakse avalik-

õiguslikus suhtes (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 8. oktoobri 2007. a otsus

asjas nr 3-4-1-15-07, p 17; 1. juuli 2008. a otsus asjas nr 3-4-1-6-08, p 38). Avalik-õiguslik suhe

eeldab, et üks pool on avaliku võimu kandja, s.o täidab avalikke ülesandeid. Avaliku võimu kandjaks

võib olla ka avalikke ülesandeid täitev eraõiguslik isik, kellele on seadusega või seaduse alusel üle

antud avaliku võimu volitused (vt Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a otsus asja nr 3-3-1-15-01,

p 11).

Avalik-õigusliku rahalise kohustuse seadusega sätestamise nõue tähendab seda, et avalik-õigusliku

rahalise kohustuse elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses. Avalik-õiguslike rahaliste

kohustuste kehtestamise delegeerimine täidesaatvale võimule võib olla lubatav tingimusel, et see

tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ning seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis

võib seisneda tasu alam- ja ülemmäära seadusega sätestamises, tasu suuruse arvestamise aluste

kehtestamises vms (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. detsembri 2003. a otsus

asjas nr 3-4-1-22-03, p 19). Volitusnorm avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamiseks peab

tagama tasu suuruse kindlaksmääramise objektiivsetel alustel, võimaldama kohustatud subjektil

piisava täpsusega näha ette kohustuse ulatust ja selle täitmise üksikasju ning tagama isikute võrdse

kohtlemise (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 1. juuli 2008. a otsus asjas nr 3-4-

1-6-08, p 41). Tulenevalt PS §-st 113 võib kohalik omavalitsus kehtestada avalik-õigusliku kohustuse

üksnes siis, kui selleks on olemas piisavalt määratletud seadusandja volitus.

Teenuste osutamise korra § 11 kohustab veoautojuhte korras sätestatud teenuste osutamise ja

ülesannete täitmise eest tasuma 200 krooni, millele lisandub käibemaks. Tasu suurus ei sõltu teenuste

tegelikust kasutamisest ega platsil või enne platsi järjekorras veedetud ajast. Tasu on kohustatud

maksma kõik veoautojuhid, kes transiittranspordi platsi kasutavad. Teenuseid osutab ja ülesandeid

täidab halduslepingu nr 805 alusel transiittranspordi platsi operaator AS Transservis-N, kes võtab

vastu ka tasu (§ 12).

Kolleegium tuvastas, et transiittranspordi platsi operaator täidab teenuste osutamise korras sätestatud

teenuste osutamisel avalikke ülesandeid. Suurem osa korras nimetatud teenustest ja ülesannetest on

piiripunkti sisenemise korraldamine riigipiiri seaduse tähenduses ning osa piirirežiimist. Tasu avalike

ülesannete täitmise eest piiripunkti sisenemise korraldamisel on avalik-õiguslik rahaline kohustus.

Kolleegium möönab, et teenuste osutamise korra §-s 11 sätestatud tasu hõlmab ka teenuseid, mis ei

ole osa piirirežiimist (tualeti ja puhkeruumi kasutada andmine, platsi koristamine ja prügi väljavedu).

Kuna tasu on üks kindel summa, milles pole võimalik eristada piirirežiimi ning selle alla

mittekuuluvate ülesannete osa, ning suuremas osas täidab operaator siiski avalikke ülesandeid, tuleb

korra §-s 11 sätestatud tasu käsitada avalik-õiguslikuna.

Kolleegium leiab eeltoodust lähtudes, et teenuste osutamise korra § 11 kehtestab avalik-õigusliku

rahalise kohustuse.

Eelregistreerimise kord näeb ette sõiduautodele elavas järjekorras piirilepääsemise kõrval võimaluse

ette registreerida endale koht järjekorras kindlal kuupäeval ja kellaajal. Selle teenuse eest tuleb korra

§ 4 järgi maksta 300 krooni (sisaldab käibemaksu). Järjekorra moodustab, talongi väljastab ning

parkimisplatsilt piiripunkti sõitmist korraldab platsi operaator AS Transservis-N.

Kolleegium tuvastas, et transiittranspordi platsi operaator täidab eelregistreerimise teenuse osutamisel

avalikke ülesandeid. Sõiduki eelregistreerimine piiripunkti sisenemise järjekorras on piiripunkti

sisenemise korraldamine ning osa piirirežiimist. Tasu avalike ülesannete täitmise eest piiripunkti

sisenemise korraldamisel on avalik-õiguslik rahaline kohustus.

Kolleegium ei nõustu Narva Linnavalitsuse väitega, et tegemist ei ole avalik-õigusliku rahalise

kohustusega, kuna eelregistreerimise teenuse kasutamine on vabatahtlik. Vabatahtlik tasu avalik-

õigusliku toimingu tegemise või dokumendi väljastamise eest on PS § 113 tähenduses lõiv (vt selle

kohta Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-2000, p 24). Tasu

kvalifitseerimisel lõivuna pole oluline, kas toimingu või haldusakti taotlemine, mille tegemise eest

lõivu maksta tuleb, on kõigile isikutele kohustuslik. Oluline on, et toimingust või haldusaktist

huvitatud isik peab avalik-õiguslikus suhtes tasu maksma. Juhul kui sõidukijuht soovib

eelregistreerimise teenust kasutada, puudub tal võimalus vabatahtlikult valida, kas tasu maksta või

mitte.

Kolleegium on eeltoodust lähtudes seisukohal, et eelregistreerimise korra § 4 sätestab avalik-

õigusliku rahalise kohustuse.

Narva Linnavalitsusel puudus eelregistreerimise korra §-s 4 ja teenuste osutamise korra §-s 11

sätestatud tasu kehtestamiseks seadusest tulenev volitusnorm. Määruste kehtestamise ajal kehtinud

RiPS § 81 redaktsioon ei näinud ette võimalust võtta piiripunkti sisenemise korraldamise eest tasu.

RiPS § 81 alates 1. jaanuarist 2010 kehtiva redaktsiooni lg 3 sätestab tasu võtmise võimaluse

piiripunkti sisenemise korraldamise eest piiriületuse ootealal, kuid volitab tasu suurust määrama

siseministrit. Volitust Narva Linnavalitsusele avalik-õigusliku kohustuse sätestamiseks ei tulenenud

ka ühestki teisest seadusest. Kohaliku omavalitsuse õigus sätestada avalik-õiguslik tasu ei tulene ka

asjaolust, et kohalik omavalitsus täidab kokkuleppe alusel riigihalduse ülesandeid. See, kas

riigieelarvest eraldatakse Narva linnale piisavalt raha sõidukite piiripunkti sisenemise korraldamiseks

või mitte, ei mõjuta vaidlustatud sätete põhiseadusele vastavust.

Eeltoodust lähtudes asub kolleegium seisukohale, et Narva Linnavalitsuse 4. märtsi 2009. a määruse

nr 285 "Teenuste osutamise kord mööda Narva linna territooriumi piiripunkti sõitva transpordivoolu

reguleerimisel" § 11 on vastuolus PS §-ga 113. Narva Linnavalitsuse 15. juuli 2009. a määruse nr 843

"Narva linna territooriumil asuva piiripunkti suunduvate sõiduautode väljasõidu eelregistreerimise

kord" § 4 on osas, mille kohaselt tuleb eelregistreerimise teenuse eest tasuda 300 krooni, vastuolus

PS §-ga 113.

Tuginedes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lg 1 p-le 2, tunnistab

kolleegium vaidlustatud sätted põhiseadusvastaseks ja kehtetuks.

III

PS § 154 lg 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohalikule omavalitsusele võib panna

kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Kolleegium nentis eespool,

et kõik riigipiiri ja piirirežiimiga seonduv on riigielu valdkond. Piirirežiimi reguleerimine ja

rahastamine on seega riigi ülesanne. Praegusel juhul on riik halduslepinguga andnud piirirežiimiga

seotud ülesande täitmise üle kohalikule omavalitsusele.

Ebapiisavalt korraldatud piiriületusega kaasnevad probleemid mõjutavad nii riiki kui ka kohalikku

omavalitsust, kelle territooriumil piiripunkt asub. Pikad järjekorrad maanteede ääres toovad kaasa

liiklusohtlikke olukordi, tekitavad keskkonnaprobleeme, rikuvad teekatet ning soodustavad

kuritegevust. Mitmeid ööpäevi elavas järjekorras liikumine toob kaasa autojuhtide töö- ja

puhkerežiimi rikkumisi, mis ohustab teisi liiklejaid. Lõppkokkuvõttes võib pikk ooteaeg Euroopa

Liidu välispiiril vähendada nii Eesti kui ka kogu Euroopa Liidu majanduse konkurentsivõimet.

Kolleegium leiab, et riikliku ülesande üleandmine halduslepinguga võib olla sellise olukorra

lahendamiseks kohane vahend. Piiriületus toimub kohaliku omavalitsuse haldusterritooriumil,

mõjutades selle kohaliku omavalitsusüksuse elukorraldust, eelkõige liiklus- ja parkimiskorraldust.

Haldusleping võimaldab arvestada kohaliku omavalitsuse soove ning arvamusi ja kaasata

omavalitsuse probleemile lahenduse otsimisse. Lisaks sellele on kohalikke omavalitsusi, kelle

territooriumil asub rahvusvaheliseks liikluseks avatud maanteepiiripunkt, Eesti välispiiril vaid kolm:

Narva linn (piiripunkt Narva 1), Värska vald (Koidula piiripunkt) ja Misso vald (Luhamaa

piiripunkt).

Teisest küljest ei saa tähelepanuta jätta halduslepinguga kohalikule omavalitsusele üleantud

ülesannete rahastamise kohustust. Siseministeerium ja Narva Linnavalitsus leppisid halduslepingus

kokku, et Narva linn kannab piiripunkti sisenemise korraldamisega kaasnevad kulud, mis ületavad

riigi eraldatud 3 miljonit krooni. Siseminister kinnitab oma arvamuses, et piiriületuse korraldamisega

seotud kulud ületavad riigieelarvest linnale eraldatud summat. Ministri väitel pole edaspidi vastavaid

vahendeid riigieelarvesse üldse kavandatud.

PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike

kohustustega seotud kulud riigieelarvest. PS § 154 lg 2 teine lause on käsitatav kohaliku omavalitsuse

finantstagatisena. "Sellest sättest tuleneb omavalitsusüksuse õigus sellele, et talle seadusega pandud

riiklikud kohustused oleksid täies ulatuses rahastatud riigieelarvest. Kõnealune õigus kaitseb

omavalitsusüksust selle eest, et ta ei peaks seadusega pandud riiklike ülesannete täitmiseks kasutama

raha, mis on mõeldud omavalitsuslike kohustuste täitmiseks. Olukord, kus omavalitsusüksus peab

riiklike kohustuste täitmiseks leidma raha kohalike ülesannete arvel või tegema valiku, milliseid

kohustusi täita, on PS § 154 lg 2 teise lausega vastuolus." (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a

otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 74.)

Kokkuleppe alusel kohalikule omavalitsusele pandud riiklike ülesannete rahastamise korda

põhiseadus otsesõnu ei sätesta. Kolleegium leiab, et PS § 154 lg 2 teises lauses käsitletud seadusega

kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste all tuleb mõista ka seaduse alusel sõlmitud

halduslepinguga kohalikule omavalitsusele pandud riiklikke kohustusi. Õiguslikust küljest pole

põhimõttelist erinevust, kas riikliku ülesande täitmine pannakse kohalikule omavalitsusele seaduse

või halduslepinguga. Riigi ülesande täitmata jätmine võib märkimisväärselt häirida kohalikku elu

ning kohaliku halduse toimimist. Riik ei tohi panna kohalikku omavalitsust sundolukorda, kus on

valida, kas võtta riikliku ülesande täitmine ja rahastamine enda kanda või kannatada kahju ülesande

täitmata jätmise tõttu. Haldusleping ei tohi olla riigile vahend, vähendamaks kulutusi oma ülesannete

täitmisele. Olukorras, kus kohalik omavalitsus peab riiklikke ülesandeid täitma omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks mõeldud rahaliste vahendite arvel, pole välistatud PS § 154 lg 2 teisest lausest

tuleneva kohaliku omavalitsuse finantstagatise rikkumine.

Märt Rask, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Julia Laffranque, Jüri Põld