3-4-1-8-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-8-09

Otsuse kuupäev

16. märts 2010

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter

Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes

Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea

Laarmaa, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Tallinna Linnavolikogu taotlus tunnistada kehtetuks:

1) riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste

muutmise seaduse § 16 ja sellega muudetud teeseaduse § 16 lõige

3;

2) lisaeelarve seaduse § 17 punkt 1 ja sellega muudetud

tulumaksuseaduse § 5 lõike 1 punkt 1;

3) lisaeelarve seaduse § 19 punktid 2 ja 3 ja nendega kehtestatud

töötervishoiu ja tööohutuse seaduse §-d 12² ja 31³;

4) lisaeelarve seaduse § 20 punktid 3 ja 4 ning nendega kehtestatud

valla- ja linnaeelarve seaduse §-d 8¹ ja 28¹;

5) Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009. aasta määruse nr 49

""2009. aasta riigieelarve seaduses" omavalitsusüksustele

tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus,

tingimused ja kord" § 16 lõige 4;

6) Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009. aasta määrus nr 50

"Omavalitsusüksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate

kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise

taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning

peatatud vahendite tagastamise kord"

Menetluse alus

Tallinna Linnavolikogu 2. aprilli 2009. aasta taotlus

Asja läbivaatamise kuupäev

22. september 2009

Istungil osalenud isikud

Riigikogu põhiseaduskomisjoni esimees Väino Linde ja nõunik-

sekretariaadijuhataja Janek Laidvee, justiitsministri esindaja Ulrika

Eesmaa, õiguskantsler Indrek Teder ja tema nõunik Ave Henberg,

rahandusministri esindajad Tiit Rebane ja Sulev Liivik ning

Tallinna Linnavolikogu esindajad vandeadvokaat Aivar Pilv,

vandeadvokaat Merit Helm ja Tallinna linna õigusdirektor Priit

Lello

RESOLUTSIOON

Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis:

sätestaksid, millised seadusega kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustused on

omavalitsuslikud ja millised riiklikud;

eristaksid kohaliku omavalitsuse üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja

korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid

ette kohaliku omavalitsuse üksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise

riigieelarvest.

Jätta rahuldamata Tallinna Linnavolikogu taotlus tunnistada kehtetuks:

riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 16 ja sellega

muudetud teeseaduse § 16 lõige 3;

lisaeelarve seaduse § 17 punkt 1 ja sellega muudetud tulumaksuseaduse § 5 lõike 1 punkt 1;

lisaeelarve seaduse § 19 punktid 2 ja 3 ja nendega kehtestatud töötervishoiu ja tööohutuse

seaduse §-d 12² ja 31³;

lisaeelarve seaduse § 20 punktid 3 ja 4 ning nendega kehtestatud valla- ja linnaeelarve seaduse

§-d 8¹ ja 28¹;

Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009. aasta määruse nr 49 ""2009. aasta riigieelarve seaduses"

omavalitsusüksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus,

tingimused ja kord" § 16 lõige 4;

Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009. aasta määrus nr 50 "Omavalitsusüksuse ja temast sõltuva

üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse

esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise

kord".

SISUKORD

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK *

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD *

VAIDLUSTATUD SÄTTED *

ÜLDKOGU SEISUKOHT *

(I) Tallinna Linnavolikogu taotluse lubatavus *

(II) Omavalitsusüksuste finantstagatised *

(III) Finantstagatiste kaitseala *

(A) Õigus võtta võlakohustusi *

(B) Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks *

(C) Õigus kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule rahastamisele

riigieelarvest *

(D) Õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele *

(IV) Tulumaksuseaduse (TuMS) § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte põhiseaduspärasus *

(A) TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte ja omavalitsusüksuste rahastamise korralduse

põhiseaduspärasus *

(B) TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte ja õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi

stabiilsusele *

(C) Koolieelse lasteasutuse seaduse, noorsootöö seaduse ja spordiseaduse muudatused *

(V) Teeseaduse (TeeS) § 16 lg 3 muutmise sätte põhiseaduspärasus *

(VI) Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) §-de 122 ja 313 põhiseaduspärasus *

(VII) Valla- ja linnaeelarve seaduse (VLES) §-de 81 ja 281 põhiseaduspärasus *

(A) VLES §-d 81 ja 281 ja õigus võtta võlakohustusi *

(B) VLES §-d 81 ja 281 ja õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele *

(C) Kohustuste võtmise määruse põhiseaduspärasus *

(VIII) Tasandusfondi määruse § 16 lg 4 põhiseaduspärasus *

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

Riigikogu võttis 20. veebruaril 2009 vastu riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste

muutmise seaduse (RT I 2009, 15, 93), mis jõustus 1. märtsil 2009.

Vabariigi Valitsus võttis 5. märtsil 2009 vastu määruse nr 49 "2009. aasta riigieelarve seaduses

kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus,

tingimused ja kord" ja määruse nr 50 "Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt

võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning

taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord".

Tallinna Linnavolikogu otsustas 2. aprilli 2009. aasta otsusega nr 61 esitada Riigikohtule taotluse

tunnistada:

a) 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse (lisaeelarve seadus) § 16

ja sellega muudetud teeseaduse § 16 lg 3 (jõustus 1. märtsil 2009; TeeS § 16 lg 3 muutmise säte)

kehtetuks;

b) lisaeelarve seaduse § 17 p 1 ja sellega muudetud tulumaksuseaduse § 5 lg 1 p l (jõustus 1. aprillil

2009; TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte) põhiseadusega vastuolus olevaks;

c) lisaeelarve seaduse § 19 p-d 2 ja 3 ning nendega kehtestatud töötervishoiu ja tööohutuses seaduse

§-d 122 ja 313 (jõustusid 1. juulil 2009; TTOS §-d 122 ja 313) põhiseadusega vastuolus olevaks;

d) lisaeelarve seaduse § 20 p-d 3 ja 4 ning nendega kehtestatud valla- ja linnaeelarve seaduse §-d 81

ja 281 (jõustusid 1. märtsil 2009; VLES §-d 81 ja 281) kehtetuks;

e) Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009. aasta määruse nr 49 ""2009. aasta riigieelarve seaduses"

kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus,

tingimused ja kord" (jõustus 13. märtsil 2009; tasandusfondi määrus) § 16 lg 4 kehtetuks;

f) Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009. aasta määrus nr 50 "Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast

sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise

taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise

kord" (jõustus 13. märtsil 2009; kohustuste võtmise määrus) kehtetuks.

Taotlus saabus Riigikohtusse 7. aprillil 2009.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium arutas Tallinna Linnavolikogu taotlust 26. mai

2009. aasta istungil. 26. juuni 2009. aasta määrusega andis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

asja lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. Riigikohtu üldkogu arutas Tallinna Linnavolikogu taotlust

22. septembril 2009.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

Tallinna Linnavolikogu leiab, et taotlus on lubatav, kuna see on esitatud kohaliku omavalitsuse

üksuste põhiseaduslike tagatiste kaitseks ning nende tagatiste riive on vaidlustatud sätete puhul

võimalik.

Tulumaksuseaduse, teeseaduse ning töötervishoiu ja tööohutuse seaduse muudatused riivavad taotleja

finantsgarantiid eeskätt põhjusel, et riik ei eralda omavalitsusüksusele piisavalt raha ülesannete

täitmiseks ega ole vähendanud kohustuste mahtu samas proportsioonis kulutuste kärpimisega. Valla-

ja linnaeelarve seaduse muudatused ja kohustuste võtmise määrus, mis annavad vahendite kasutamise

otstarbekuse üle otsustamise üle keskvõimule, ning tasandusfondi määrus, mis piirab taotlejale

sotsiaalhoolekande seadusega (SHS) tagatud õigusi, riivavad taotleja finantsautonoomiat.

Seega on võimalik põhiseaduse (PS) §-dest 154, 157 ja 160 tulenevate omavalitsusüksuste tagatiste

riive.

Kohtuistungil märkis Tallinna Linnavolikogu taotluse lubatavuse kohta töötervishoiu ja tööohutuse

seaduse osas, et kuigi selle seaduse vaidlustatud sätted on suunatud ühtviisi kõigile isikutele, panevad

need lisakoormuse ka omavalitsusüksuste eelarvele, mistõttu on omavalitsusüksustel õigus seda sätet

vaidlustada.

Tallinna Linnavolikogu väitel on lisaeelarve seadus tervikuna vastuolus PS § 3 lg-ga 1,

PS §-ga 10, PS § 115 lg-ga 1, PS § 116 lg-ga 2 ning PS §-ga 154.

Lisaeelarve seadus on vastuolus PS § 115 lg-ga 1 ja PS § 116 lg-ga 2. PS § 115 lg 1 kohaselt võib

riigieelarve seadus sisaldada vaid riigi kõigi kulude ja tulude kirjeid, mistõttu selles ei ole lubatud

reguleerida tulude teket ja kulude kandmist. Riigikogu aga võttis lisaeelarve seaduse vastu koos

"sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega", millega muudeti kokku 20 seadust. Taotluse

esitaja möönab võimalust muuta lisaeelarvega seonduvalt ka muid õigusakte, kuid need muudatused

tuleb seadustesse teha enne lisaeelarve vastuvõtmist ning alles seejärel hakata muudetud seaduste

alusel riigieelarvesse prognoositud tulusid ja kulusid kandma. PS § 116 lg-s 2 on sätestatud, et

Riigikogu ei tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on

ette nähtud muude seadustega. Riigieelarve seadusega saab tulusid ja kulusid kindlaks määrata vaid

selle vastuvõtmise ajal kehtivate seaduste piires. Eelnevast tulenevalt on viidatud seadus vastuolus ka

PS § 3 lg-ga 1, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate

seaduste alusel.

Tallinna Linnavolikogu hinnangul ei ole lisaeelarve vastuvõtmise ja sellega seotud seaduste

muudatuste jõustumise vahele jäetud üks kuu mõistlik aeg, et taotluse esitaja jõuaks teha vajalikke

ümberkorraldusi. PS § 154 kohaselt peab aga omavalitsusüksuste ülesannete rahastamise reeglistik

olema sedavõrd stabiilne, et see vastaks õiguskindluse põhimõttele. Ebaproportsionaalselt lühike aeg

uue regulatsiooniga kohanemiseks rikub õiguskindluse põhimõtet.

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte on Tallinna Linnavolikogu hinnangul vastuolus PS § 3 lg-ga 1, §-

ga 10, §-ga 12, §-ga 14, § 116 lg-ga 2, §-ga 154 ja §-ga 157.

Tulumaksuseaduse 1. aprillil 2009 jõustunud muudatustega vähendati füüsilise isiku tulumaksust

omavalitsusüksustele laekuvat osa 11,93%-lt 11,4%-le. Seega vähendati 2009. aasta eelarveaasta

keskel omavalitsusüksuste olulisimat ja suurimat tuluallikat 0,53 protsendipunkti võrra ehk seaduse

eelnõu seletuskirja kohaselt 300 000 000 krooni.

Taotleja hinnangul on omavalitsusüksustele eraldatava tulumaksuosa vähendamine vastuolus

PS §-des 10, 154 ja 157 sätestatud õiguskindluse, finantseerimissüsteemi stabiilsuse ja piisavate

rahaliste vahendite tagamise põhimõttega nende koostoimes.

Riik on suurendanud enda tulusid sõnamurdlikult omavalitsusüksuste arvel, rikkudes 2008. aasta

lõpus omavalitsusüksuste ja riigi vahel sõlmitud kokkulepet omavalitsusüksustele laekuva

tulumaksuosa suurendamise kohta. Kokkuleppe kohaselt suurendati tulumaksuosa selleks, et

kompenseerida tulumaksu ja maamaksu viivitusintresside suunamist riigieelarvesse alates

1. jaanuarist 2009.

Kompenseerimaks omavalitsusüksuste tulude kahanemist, vähendati omavalitsusüksustele koolieelse

lasteasutuse seaduses (KELS), noorsootöö seaduses (NTS) ja spordiseaduses (SpS) pandud kohustusi

(vt lisaeelarve seaduse §-d 8, 9 ja 15). Tallinna Linnavolikogu on seisukohal, et need muudatused

lähevad vastuollu põhiseadusest tulenevate kohustustega eesti rahvuse ja kultuuri säilimise ning

isikute põhi- ja sotsiaalsete õiguste tagamisel. Need muudatused on vastuolus ka

PS §-ga 154, § 3 lg 1 esimese lausega ja PS § 116 lg-ga 2. Samuti on need muudatused vastuolus

VLES §-ga 7, kuna nendega ei saavutata omavalitsusüksustele eraldatud rahaliste vahendite ja neile

pandud kohustuste tasakaalu. Seega ei järgita põhimõtet, et kui pärast eelarve vastuvõtmist

kehtestatakse õigusakte, mille alusel eelarve tulud vähenevad, siis vähendatakse omavalitsusele

pandud kohustusi või kui kohustusi ei vähendata, siis tuleb jätkuvalt tagada kohustuste täielik

rahastamine.

Koolieelse lasteasutuse seaduse muutmise tagajärjel on kohalikul omavalitsusel

alates 1. aprillist 2009 kohustus tagada lasteaiakoht kõigile pooleteise- kuni seitsmeaastastele lastele

varasema ühe- kuni seitsmeaastase vanusevahemiku asemel. Taotleja hinnangul võib muutus

avaldada mõju üksnes lasteaiajärjekordade pikkusele, ent see ei aita vähendada lasteaedade

ülalpidamiskulusid. Samuti ei ole võimalik lõpetada alushariduse andmist lastele, kes

seadusemuudatuse jõustumise hetkel seda juba saavad, kuid jäid alla uut vanusepiiri.

Noorsootöö seaduse ja spordiseaduse muutmisega antakse kohalikule omavalitsusele õigus toetada

neid valdkondi lähtuvalt eelarve võimalustest. Sisuliselt toetati neid valdkondi vastavalt eelarve

võimalustele ka enne seaduse muutumist, sest seni kehtinud õigus ei seadnud nende valdkondade

toetamise maksimum- ega miinimummäärasid. Spordiseaduse ja noorsootöö seaduse muutmisega ei

kaasne seega tagajärgi, mis muudaksid senist olukorda.

Lisaks leiab taotleja, et kohalike omavalitsuste tulubaasi vähendamisel ei ole riik omavalitsustega

solidaarne. Esiteks tuleb arvestada, et majanduslanguse ja seadusemuudatuste koosmõju toob

kohalike omavalitsuste tulubaasi vähenemisele topeltkoormuse. Samuti tuleb arvestada, et tulude

üldise vähenemise taustal kahjustab omavalitsuste arvel riigi tulude suurendamine otseselt

omavalitsuste elanike huve, kuna väheneb maksutulu kaudu osutatavate avalike teenuste

kättesaadavus ja langeb nende kvaliteet. Seetõttu on füüsilise isiku tulumaksu osa langetamine

koostoimes PS §-dega 12 ja 154 vastuolus põhiseaduse preambulis ja §-s 10 sätestatud sotsiaalriigi

põhimõttega.

TeeS § 16 lg 3 muutmise säte on Tallinna Linnavolikogu arvates vastuolus PS §-ga 154, Euroopa

kohaliku omavalitsuse harta (RT II 1994, 26, 95; harta) artikli 9 lg-tega 1 ja 2 ning VLES §-ga 7.

TeeS § 16 lg 3 muutmise sätte kohaselt määratakse raha jaotus riigimaanteede ja kohalike teede

hoiuks igaks eelarveaastaks riigieelarves. Enne 1. märtsi 2009 kehtinud TeeS § 16 lg 3 teises lauses

sätestati, et kohalike teede hoiuks nähakse riigieelarves ette kulud üldsummas, mille suurus vastab

vähemalt 10%-le TeeS § 16 lg-s 2 nimetatud määras kütuse aktsiisi kavandatavast laekumisest.

TeeS § 25 lg 3 kohaselt korraldab valla- või linnavalitsus teehoidu kohalikel teedel ja on kohustatud

nendel looma tingimused ohutuks liiklemiseks. Lisaeelarvega vähendati kohalike teede hoiuks

eraldatavate vahendite mahtu alla 10% teehoiuvahenditest põhjendusega, et riigieelarve tuludest ei

piisa nimetatud mahus kohalikele teedele toetuste maksmiseks. Samas ei muudetud aga kohalike

omavalitsuste kohustuste mahtu, nagu VLES § 7, harta artikli 9 lg-d 1 ja 2 ning PS § 154 lg 2

koostoimes nõuavad.

Tallinna Linnavolikogu hinnangul on TTOS §-d 122 ja 313 vastuolus PS §-ga 10, § 116 lg-ga 2 ja §-

ga 154.

TTOS § 122 kohaselt tuleb tööandjal maksta töötajale hüvitist haigestumise või vigastuse neljanda

kuni kaheksanda päeva eest 80% töötaja keskmisest töötasust. TTOS § 313 kohaselt rakendub see

kohustus haiguslehtedele, millele märgitud töö- või teenistuskohustuste täitmisest vabastus algab

2009. aasta 1. juulil või hiljem. Muudatusega kaasneb taotluse esitajale kui tööandjale oluline kulu.

Töötervishoiu ja tööohutuse seadust muudeti pärast omavalitsusüksuste eelarvete vastuvõtmist ning

selle tõttu suurenevad Tallinna linna kohustused 2009. aastal töötajatele makstavate haigushüvitiste

summa võrra. Rahalisi vahendeid kaasnevate kulude katmiseks ei ole aga riik omavalitsustele

seadusemuudatusega ette näinud, mis on vastuolus PS § 154, harta artikli 9 lg-tega 1 ja 2 ning

VLES § 7 lg-ga 1.

Kuna haigushüvitiste maksmise kohustus on seadusest tulenev uus kulu, mille peab katma tööandja,

s.o Tallinna linn, rikub riik PS § 116 lg-t 2. Lisaeelarvele ei ole kulude katteks vajalikke tuluallikaid

ega nende arvestusi lisatud, millega ei ole järgitud ka PS § 116 lg-t 1.

Tallinna Linnavolikogu on seisukohal, et VLES §-d 81 ja 281 on vastuolus PS §-dega 10, 11, 13, 154

ja 160.

VLES §-ga 81, mis jõustus 1. märtsil, seati omavalitsusüksustele piirangud võlakohustuste võtmisel,

kui sisemajanduse koguprodukt (SKP) on langenud kaks kvartalit järjest. Samuti kohustati neid

kooskõlastama võlakohustuste võtmine rahandusministeeriumiga. VLES § 281 kohaselt kehtivad

piirangud 2011. aasta lõpuni.

Taotluse esitaja leiab, et omavalitsusüksuste kohustuste võtmise õiguse sidumine SKP-ga ei ole

piisavalt õigusselge, tagamaks omavalitsustele ühese arusaadavuse, kas neil on õigus riigi pandud

kohustuste täitmiseks ja kohaliku elu korraldamiseks teisi finantseerimisallikaid kaasata. Kuna SKP

on seotud riigi üldise majandusarenguga, võib see iga kvartal muutuda.

Piirangud ei ole makromajandusliku stabiilsuse tagamiseks ja valitsussektori eelarvepositsiooni

kontrollimiseks sobivad, vajalikud ega mõõdukad. Kõigile omavalitsusüksustele ühetaolise piirangu

seadmine ei ole proportsionaalne ka seetõttu, et ei arvesta omavalitsusüksuste tegeliku majandusliku

seisundi, tulubaasi suuruse, olemasolevate kohustuste ja võimega neid täita. Vastupidiselt lisaeelarve

seaduse seletuskirjas märgitule ei aita piirangud ära hoida omavalitsusüksuste finantsraskusi, vaid,

vastupidi, võivad neid hoopis põhjustada. Nimelt ei ole omavalitsusüksustel nende piirangute tõttu

võimalik võtta tulude ja kulude ebaühtlase jaotuse kompenseerimiseks kassalaenu.

Lisaeelarve seletuskirjas on piirangute ühe eesmärgina mainitud Euroopa Liidu nn Maastrichti

kriteeriumide täitmist, et võtta esimesel võimalusel kasutusele ühisraha euro. Taotluse esitaja on

seisukohal, et riigi huvi võtta kasutusele euro ei ole põhiseaduslik väärtus ega saa iseenesest kaaluda

üles põhiseaduses sätestatud omavalitsuste autonoomia põhimõtte ning institutsioonigarantii olulist

rikkumist.

Taotleja leiab, et lähtudes PS § 154 lg-st 1 ja hartast tulenevaist detsentraliseerimise põhimõtteist, ei

või seadusandja kohalikku demokraatiat ignoreerida ning õigusregulatsiooni kaudu allutada

omavalitsusüksuste tegevust nende pädevusse kuuluvates küsimustes sisuliselt riigi keskvõimu

kontrollile. Kohustus kooskõlastada võlakohustuste võtmine rahandusministeeriumiga kujutab endast

seega kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamise riivet, mis samuti ei ole proportsionaalne.

Tallinna Linnavolikogu hinnangul on PS §-dega 10 ja 154 vastuolus ka VLES § 81 lg-te 2 ja 7 alusel

antud kohustuste võtmise määrus.

Kohustuste võtmise määrus on põhiseadusega vastuolus eelkõige seetõttu, et see on antud

volitusnormi alusel, mis on eelmises punktis kirjeldatud põhjustel põhiseadusvastane.

Siiski on see määrus vastuolus omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatistega ka sõltumata

VLES § 81 põhiseaduspärasusest. Määruse § 2, mis täpsustab VLES § 81 lg-s 1 nimetatud kohustuste

sisu, näeb ette, et kohalikul omavalitsusel tuleb rahandusministeeriumiga enne kooskõlastada

sisuliselt iga pikemaajalise iseloomuga kohustuse võtmine, mis eeldab tulevikus kohustuse täitmiseks

rahalise väljamakse tegemist. Tallinna Linnavolikogu hinnangul on selline omavalitsusüksuste

otsustusõiguse piiramine VLES §-ga 81 võrreldes ulatuslikum piirang ja on sellisena ka

ebaproportsionaalne ning rikub PS §-st 154 tulenevat omavalitsuse autonoomia põhimõtet.

Tallinna Linnavolikogu leiab, et tasandusfondi määruse § 16 lg 4 on osaliselt vastuolus PS § 3 lg-

ga 1, PS § 87 p-ga 6 ja PS § 154 lg-ga 2.

Taotluse esitaja on vaidlustanud tasandusfondi määruse § 16 lg 4 osas, mis seab

toimetulekutoetusteks täiendavate vahendite eraldamisel tingimuseks, et toimetulekutoetuste

maksmiseks on ära kasutatud ka eelmiste aastate toimetulekutoetuste vahendite jäägid. Samal ajal

lubab SHS § 42 lg 4 kohalikul omavalitsusel kasutada toimetulekutoetuste vahendite jääke enda

määratud tingimustel ja korras. Tasandusfondi määruses lisatingimuse sätestamine

toimetulekutoetuse maksmiseks täiendavate vahendite eraldamisele ilma volitusnormita on vastuolus

PS § 87 p-ga 6 ja PS § 3 lg-ga 1.

Kuna tasandusfondi määrust tuleb rakendada tagasiulatuvalt alates 1. jaanuarist 2009 (määruse § 21),

rikub määruse § 16 lg 4 linna eelarve stabiilsuse nõuet. Taotluse esitaja on arvestanud, et ta saab

kasutada eelmiste aastate toimetulekutoetuste jääki teiste sotsiaaltoetuste maksmiseks. Uue

määrusega on aga sisuliselt pandud kohustus maksta riiklikke sotsiaaltoetusi oma vahenditest, mis on

vastuolus PS § 154 lg-s 2 sätestatuga.

Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav

TeeS § 16 lg 3 muutmise sätte ja TTOS §-de 122 ja 313 kehtetuks tunnistamise osas, sest viidatud

sätted ei riiva omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi.

TeeS § 16 lg 3 muutmise säte on neutraalne ega too kaasa kohalike omavalitsuste eelarveeraldiste

automaatset vähenemist. Lisaks ei tulene omavalitsuste põhiseaduslikest tagatistest subjektiivset

õigust kindlaksmääratud osale riikliku maksu laekumisest. TTOS §-d 122 ja 313 puudutavad ka teisi

tööandjaid peale kohaliku omavalitsuse üksuste. Põhiseaduskomisjoni hinnangul on oluline, kas

rahastamissüsteem tervikuna tagab kohaliku omavalitsuse üksustele piisavad rahalised vahendid.

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte ning VLES §-de 81 ja 281, samuti kohustuste võtmise määruse ja

tasandusfondi määruse § 16 lg 4 kehtetuks tunnistamise osas on taotlus lubatav.

Põhiseaduskomisjoni hinnangul ei ole tulumaksueraldiste vähendamine vastuolus õiguskindluse ja

omavalitsusüksuste finantseerimissüsteemi stabiilsuse põhimõttega, sest need ei garanteeri

omavalitsustele põhiseaduslikku immuunsust tulubaasi vähendamise vastu mis tahes olukordades.

Finantskriis ja sellest johtuv eelarvevahendite vähenemine on piisavalt mõjuv põhjus

finantseerimissüsteemi stabiilsuse riiveks. Põhiseaduse aspektist ei saa vastandada riigi ja

omavalitsusüksuste elanikke, väites, et riik täidab "oma" ülesandeid omavalitsusüksuste arvel. Samuti

ei tulene põhiseadusest kindlat tulude jaotuse proportsiooni riigi ja kohalike omavalitsuste vahel,

seadusandja pädevuses on neid proportsioone vajadusel muuta.

Valla- ja linnaeelarve seaduse muudatuste põhiseaduspärasuse hindamisel viitab põhiseaduskomisjon

oma arvamusele, mille ta on esitanud Riigikohtus arutusel olevas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas

nr 3-4-1-7-09 (Narva Linnavolikogu taotlus tunnistada kehtetuks VLES § 81). Selle arvamuse

kohaselt on kohustuste võtmise piirangud intensiivsed, kuid neid õigustab kaalukas

majanduspoliitiline eesmärk täita euroalaga liitumiseks vajalikud kriteeriumid. VLES § 81 lg-tes 2-5

sätestatud otstarbekuse kontroll võib olla vastuolus hartas ja põhiseaduses järelevalvele esitatavate

nõuetega, kuid selle hindamisel tuleb arvestada, et omavalitsusüksuste autonoomia ei ole absoluutne.

Tasandusfondi määruse andmisel ei ole Vabariigi Valitsus ületanud SHS § 42 lg-st 6 tulenevat

volitusnormi, sest määrus reguleerib olukorda, kus omavalitsus taotleb täiendavaid vahendeid

toimetulekutoetuste maksmiseks. SHS § 42 lg 4 ei anna omavalitsusele subjektiivset õigust igal juhul

normis sätestatud toetusi ette näha, vaid üksnes siis, kui selleks on olemas eelarvevahendid.

Lisaeelarve seadus tervikuna ei ole põhiseadusega vastuolus. Põhiseadus küll eristab lisaeelarve

seadust eraldi seadusena, kuid PS § 115 lg 1 ei välista põhimõtteliselt sama seadusega ka teiste

õigustloovate aktide muutmist. PS § 116 lg 2 eesmärk ei ole välistada kehtivate seaduste, mis on

vajalikud riigieelarve seaduse rakendamiseks, muutmise seaduseelnõude lülitamist riigieelarve

eelnõusse. Selles sisaldub põhimõte, et eelarveseadus ega selle eelnõu ei tohi ignoreerida kulutusi,

mis on teiste seadustega ette nähtud.

Riigikogu põhiseaduskomisjoni seisukohale lisatud kirjas leiab Riigikogu rahanduskomisjon, et

Tallinna Linnavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata.

Lisaeelarve menetlemise erisus ja jõustumise aeg tulenesid riigi majandusliku olukorra olulisest

halvenemisest ülemaailmse finantskriisi tagajärjel. Riik on varasematel aastatel olnud kohalike

omavalitsuste eelarvedefitsiidi tasakaalustaja. Majanduslanguse ajal on riigieelarve tulude laekumine

vähenenud ennaktempos ja rohkem kui kohalike omavalitsuste tulud. Lisaeelarvega seonduvaid

seadusemuudatusi tehes on lähtutud riigi kui terviku ülesannete täitmise vajadusest. Kuigi kohalike

omavalitsuste finantseerimise stabiilsus on oluline väärtus, ei saa see olla eesmärk omaette. Vajadus

vältida olukorda, kus riik ei suuda täita endale võetud rahalisi kohustusi, kaalub üles kohalike

omavalitsuste eelarveregulatsiooni stabiilsuse tagamise vajaduse.

Teeseaduse ja töötervishoiu ja tööohutuse seaduse muudatused rikuvad omavalitsusüksuste

autonoomiat. Kohalikele omavalitsustele laekuva tulumaksuosa vähendamise juures tuleb arvesse

võtta, et vähendati ka omavalitsustele pandud ülesandeid, kusjuures varasematel perioodidel on riik

suurendanud kohalikele omavalitsustele laekuvat tulumaksuosa uusi kohustusi lisamata. Valla- ja

linnaeelarve seaduses sätestatud piirang omavalitsuste laenuvõtmisele on proportsionaalne, sest

tuleneb ebasoodsast majanduskonjunktuurist ning riigil puudusid alternatiivsed võimalused piirata

valitsussektori võlakoormuse suurenemist kohalike omavalitsuste konsolideeritud puudujäägi kaudu.

Justiitsminister leiab, et TeeS § 16 lg 3 muutmise sätte osas ei ole Tallinna Linnavolikogu taotlus

lubatav. Selle sättega ei muudetud omavalitsusüksuste ülesannete mahtu. Lisaks ei tulene

omavalitsusüksuste garantiidest subjektiivset õigust kindlaksmääratud osale riikliku maksu

laekumisest, mida oleks võimalik kasutada kohalike teede korrashoiuks. Seetõttu ei riiva see säte PS

§ 154 lg-t 1. Kuna kohalike teede korrashoid on olemuselt kohalik ülesanne, siis ei pea selle

rahastamine olema tagatud PS § 154 lg-s 2 sätestatud korras, mistõttu ei riiva TeeS § 16 lg 3

muutmise säte ka PS § 154 lg-st 2 tulenevat garantiid.

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte riivab justiitsministri hinnangul kohalikku finantsautonoomiat, kuid

ei riku omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi ega ole põhiseadusega vastuolus.

Lisaeelarve seadus tervikuna ja seega ka TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte ei ole vastuolus PS § 116

lg-ga 2, mille mõte on välistada eelarve ja kehtivate seaduste vastuolu. Kui üldiselt kehtib põhimõte,

et hilisem norm asendab varasema, siis PS § 116 lg 2 tähendab, et iga-aastasel riigieelarve seadusel ei

ole sellist toimet. Kui ilmneb riigieelarve ja kehtivate seaduste vastuolu, tuleb algatada eelarve

muutmine. Kui valitsuse esitatav riigieelarve eelnõu kulude ja tulude osa sisaldab teiste seaduste

muutmist, on need põhiseadusvastased osas, milles eelarve ja kehtivad seadused on vastuolus.

Vastupidine on olukord, kui Vabariigi Valitsus esitab riigieelarve eelnõu, mis eeldab küll teiste

seaduste muutmist, kuid millega koos esitatakse ka kõik vajalikud seaduste muutmise eelnõud ning

sellekohased selgitused riigieelarve seletuskirjas. Kui Riigikogu võtab ühel ajal vastu nii riigieelarve

seaduse kui ka kehtivate seaduste muudatused, on täidetud PS § 116 lg 2 tingimused. Seejuures ei ole

tähtis, kas teisi seadusi menetletakse Riigikogus eraldi seadustena või Vabariigi Valitsus esitab need

ühe koondeelnõuna, mille rakendussätetega tehakse kehtivates seadustes vajalikud muudatused.

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätet ei kehtestatud õiguspärase ootuse põhimõtet rikkudes.

Põhiseadusest ei tulene konkreetset finantseerimissüsteemi mudelit ning seadusandja võib

finantseerimise süsteemi muuta. Finantsautonoomia ei saa olla absoluutne. Kohaliku omavalitsuse

eelarveregulatsiooni stabiilsuse tagamise vajadus ei kaalu üles riigi huvi vältida olukorda, kus on oht,

et riik ei suuda iseseisvalt täita endale võetud rahalisi kohustusi. Kui muudatused tulude laekumises

selguvad suhteliselt ootamatult, on paratamatu, et eelarve tasakaalu säilitamiseks tuleb muudatused

vastu võtta ja jõustada kiiresti. Majanduslanguse olukorras ei ole ettenägematu, et riigi

baasfunktsioonide tagamiseks on võimalik ümberstruktureerida ka eelarvevahendeid, mis on

suunatud omavalitsustele. Riigieelarve vahendite ümbersuunamisest teavitati kohalikke omavalitsusi

enne seaduse vastuvõtmist Omavalitsuste Koostöökogu vahendusel.

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte on ka materiaalselt põhiseaduspärane. Selle sätte eesmärk on

stabiliseerida riigieelarve, lähtudes eelarvelistest vahenditest, ennetada olukorda, kus riik ei suuda

iseseisvalt täita endale võetud rahalisi kohustusi ebastabiilses majanduslikus olukorras ning

kontrollida kogu valitsussektori eelarvepositsiooni. Omavalitsusüksusi käsitletakse justiitsministri

hinnangul eelarve mõistes solidaarse riigisektori osana. Riigieelarve stabiliseerimiseks on vaja

jaotada tegevuskulud solidaarselt avaliku sektori osade vahel. Omavalitsuste Koostöökogu märkis, et

kui kavandatakse tulumaksuosa ja tasandusfondi kogusummat vähendada, tuleb vähendada ka

omavalitsusele pandud ülesandeid. Seda seadusandja ka tegi. Kohalike omavalitsuste tulumaksu osa

vähendamine on vajalik, et vähendada avaliku sektori tegevuskulusid. Sellega järgitakse

solidaarsuspõhimõtet ning lähtutakse kõigi riigisektoris tegutsevate isikute võrdsest kohtlemisest riigi

majanduse stabiliseerimise huvidest. Majandusraskustest sõltuva tulupuudujäägi jätmine ainult

keskvõimu kanda oleks ebaproportsionaalselt koormav. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte on ka

mõõdukas. Seadusandja vähendas vastavalt omavalitsusüksuste ülesandeid. Pealegi moodustab

tulumaksuosa vähenemine väikese osa Tallinna linna eelarvest ega ohusta ka omavalitsusüksuste kui

terviku majandussuutlikkust. Samas on parlamentaarses riigis valitsus ja seadusandlik kogu pandud

vastutama ühiskonna piiratud ressursside kasutamise eest ning seetõttu peab neil säilima võimalus

kujundada finantspoliitikat. Omavalitsusüksusel on võimalik hankida puuduolevad vahendid

kohalikest maksudest. Lisaks võib omavalitsusüksus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

(KOKS) § 36 lg 3 alusel kehtestada koormise füüsilistele ja juriidilistele isikutele nende omandis või

valduses oleva kinnistu või muu nende kasutuses oleva territooriumi ning sellega vahetult piirneva

üldkasutatava territooriumi heakorra tagamiseks.

TTOS §-d 122 ja 313 reguleerivad justiitsministri arvamuse kohaselt isikute subjektiivseid õigusi,

mille kaitseks ei saa omavalitsusüksuse volikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust esitada. Kui

see säte kehtetuks tunnistataks, siis ei peaks vastavat kohustust täitma ükski tööandja. Taotlus ei ole

nende sätete osas lubatav.

VLES §-de 81 ja 281 põhiseaduspärasust analüüsides viitab justiitsminister oma arvamusele, mille ta

on esitanud Riigikohtus arutusel olevas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-7-09. Tema

hinnangul mõjutavad need sätted omavalitsusüksuse finantsseisundit ja riivavad seetõttu omavalitsuse

garantiid. Piirangu kehtestamise legitiimne eesmärk on avalikes huvides ohu ennetamine olukorras,

kus riik ei suuda iseseisvalt täita endale võetud rahalisi kohustusi ebastabiilses majanduslikus

olukorras, samuti kontrollida valitsussektori eelarvepositsiooni ja tagada avalike teenuste

kättesaadavus. Omavalitsusüksusi käsitletakse valla- ja linnaeelarve seaduse kohaselt riigisektori

osana. Enne vaidlustatud sätte kehtestamist puudus regulatsioon, mille kohaselt omavalitsusüksuse

laenukoormust oleks saanud reguleerida avalikest huvidest lähtuvalt ning piirata omavalitsuse eelarve

koondpuudujääki. VLES § 81 regulatsiooniga ennetatakse üleriigilise majandusliku madalseisu ajal

omavalitsuste maksejõuetuks muutumist. Omavalitsuse jaoks on oluline täita neid kohustusi, mida

seadusandja on seadusega talle andnud või mis on olemuslikult omavalitsuse funktsioonid. Selleks

saab ta raha riigilt ja muudest seadustes sätestatud allikatest. Selleks, et riik saaks toimida ka sellises

majanduslikus olukorras, mis mõjutab kõiki juriidilisi ja füüsilisi isikuid, on õigustatud seada

piiranguid, mis tagaksid riigi toimimise. Üheks selliseks vahendiks võib olla laenuvõtmise piiramine

riiklikus sektoris. Abinõu on vajalik, sest sellega järgitakse solidaarsuspõhimõtet ning lähtutakse

kõigi riigisektoris tegutsevate isikute võrdsest kohtlemisest ja riigi majanduse stabiliseerimise

huvidest. Võlakohustuste võtmise piiramise nõudmine kohustuse panemine ainult keskvõimule ning

oleks ebaproportsionaalselt koormav. Kohaliku omavalitsuse õigust kasutada oma ülesannete

täitmiseks vajalikke vahendeid oleks rikutud, kui seadusega oleks välistatud igasuguste rahaliste

vahendite juurde hankimine. Praegusel juhul on omavalitsustel endiselt õigus kehtestada kohalikke

makse ja KOKS § 36 lg-s 3 sätestatud koormist. Laenu ja muude pikaajaliste kohustuste võtmine ei

ole omavalitsustele kohustuslik ning tegemist ei ole ainukese võimalusega, millega saaks suurendada

oma eelarvetulusid või vähendada eelarvelisi kulutusi. VLES § 81 ei ole omavalitsuse autonoomiat

ebaproportsionaalselt piirav abinõu ning seadus ei too kaasa põhiseadusvastast olukorda.

Ka kohustuste võtmise määrus on põhiseadusega kooskõlas samadel põhjustel mis VLES § 81.

Tasandusfondi määruse § 16 lg 4 riivab justiitsministri arvates omavalitsusüksuste otsustusõigust ja

taotlus on selle sätte osas lubatav. Selle sätte põhiseadusvastaseks tunnistamiseks ei ole aga alust.

Määruse säte ei ole vastuolus SHS § 42 lg-ga 4. Tasandusfondi määrus sätestab, et kui omavalitsus on

saanud riigieelarvest toimetulekutoetuste maksmiseks raha vastavalt varasematele prognoosidele, siis

tuleb raha kasutada eesmärgipäraselt toimetulekutoetusteks. Kui sellest rahast ei piisa, siis saab

taotleda täiendavat toetust. Omavalitsusüksus ei saa küsida riigilt raha selleks, et maksta

sotsiaaltoetusi, mis ta on ise ette näinud. See tähendaks olemuselt omavalitsuslike ülesannete täitmist

riigi raha eest.

Rahandusminister leiab, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole TeeS § 16 lg 3 kehtetuks

tunnistamise osas lubatav, sest viidatud sättega ei ole võimalik riivata omavalitsusüksuste

põhiseaduslikke tagatisi.

Kohalike teede korrashoidmine on omavalitsusüksuste ülesanne. Olemuslikult omavalitsusüksuste

ülesannete täitmiseks riigilt sihtotstarbeliste eraldiste saamine ei ole hõlmatud omavalitsuste

subjektiivse õigusliku seisundi garantiiga. Riigi kohustus tagada piisav tulubaas ei hõlma

kõikvõimalike olemuslikult omavalitsuslike kohustuste rahastamist ka juhul, kui riik on varasematel

aastatel leidnud võimaluse toetada nende kohustuste kandmist.

Ka TTOS §-de 122 ja 313 osas ei ole taotlus lubatav. Neis toodud regulatsiooni kehtestamine ei kuulu

olemuslikult omavalitsusüksuste funktsioonide hulka. Enesekorraldusõiguse osaks olev õigus

tulubaasile ei ole seotud kõikvõimalike õiguskorras rakendatavate muudatustega. Samuti oleks

taotlusest lähtuvalt põhjendamatu eeldada, et vaidlustatud sätete rakendamisel ei ole tagatud kohalike

omavalitsuste õigus piisavale tulubaasile.

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte kohta leiab rahandusminister, et kohalikele omavalitsustele

eraldatava tulumaksuosa vähendamine võib kaasa tuua omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive, kuid

abstraktse normikontrolli raames ei ole võimalik objektiivselt hinnata, kas vaidlustatud sättega

kaasneb piisava rahastamise nõude rikkumine või mitte. Rahandusminister on seisukohal, et

TuMS § 5 lg 1 p-ga 1 koostoimes muude eraldistega tagatakse kohalikele omavalitsustele piisav

tulubaas omavalitsuslike ja riiklike ülesannete täitmiseks. Praegusel juhul tehti eelarvelisi muudatusi

üldises majanduskeskkonnas toimunud muudatuste tõttu, et tagada valitsussektori stabiilne

eelarvepositsioon.

Rahandusminister leiab, et taotlus ei ole lubatav ka tasandusfondi määruse § 16 lg 4 osas, sest see ei

saa riivata omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust. SHS § 42 lg 2 reguleerib olukorda, kus

kohalikul omavalitsusel on jooksvaks aastaks toimetulekutoetuse väljamaksmiseks vahendeid üle

ning ta otsustab ülejäägi arvel maksta abivajavatele isikutele toimetuleku soodustamiseks

sotsiaaltoetusi või osutada sotsiaalteenuseid. SHS § 42 lg 4 ei pea silmas eelmiste aastate

toimetulekutoetuse vahendite jääke, vaid konkreetsel eelarveaastal omavalitsuse koostatud eelarves

märgitud jääke.

2008. aasta riigieelarve seaduse § 4 lg 6 kohaselt pidi omavalitsusüksus eelarveaasta lõpuks

kasutamata jäänud toimetulekutoetuse jäägi kandma järgmisesse eelarveaastasse samaks otstarbeks.

Ülekantud vahendid saavad järgmise aasta eelarve osaks ning hindamaks, kas tegu on SHS § 42

lg-s 4 nimetatud ülejäägiga, tuleb arvestada selle aasta toimetulekuvahendeid kogumis. Seega juhul,

kui eelarve kehtimise aastasse ülekantud vahenditest ja eelarve kehtimise aastal omavalitsusüksusele

toimetulekuvahenditest eraldatud summa on suurem tegelikust vajadusest sellel aastal, võib

omavalitsusüksus rakendada SHS § 42 lg-s 4 nimetatud võimalust. Kui omavalitsusüksus aga

toimetuleku väljamaksmise vahendite ülejääki ei planeeri, siis ei ole alust ka SHS § 42 lg 4

rakendamiseks. SHS § 42 lg-te 3 ja 4 koostoimes saab riigieelarvest toimetulekutoetuseks eraldatud

vahendite ülejääk tekkida ühel eelarveaastal. Omavalitsusüksus peab SHS § 42 lg-s 4 antud õiguse

realiseerimisel pidevalt jälgima, et ei tekiks olukorda, kus vahendid on kulutatud muudeks

sotsiaaltoetusteks ja -teenusteks ning toimetulekutoetuse väljamaksmisel tekib puudujääk.

Tasandusfondi määruse § 16 lg 4 ei ole seega seotud SHS § 42 lg 4 regulatsiooniga, ei täpsusta seda

ega sea muid iseseisvaid tingimusi omavalitsusüksuste enesekorraldusõiguse piiramiseks. Selle sätte

puhul ei ole enesekorraldusõiguse riive võimalik.

VLES § 81 lg 1 riivab rahandusministri hinnangul omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust ning

lõiked 2-7 võimaldavad ebasoodsalt mõjutada PS § 154 lg-s 1 nimetatud õigust iseseisvalt korraldada

kõiki kohaliku elu küsimusi. Samas ei riiva VLES § 81 omavalitsusüksuste õigust piisavale

tulubaasile. Abstraktse normikontrolli menetluses ei ole võimalik hinnata, kas kohustust tagada

kohalikele omavalitsustele piisav tulubaasi on täidetud. PS §-st 160 tulenevat nõuet tagada

omavalitsusüksuste organisatsiooniline iseseisvus riigi suhtes võib samuti olla riivatud. PS § 154

kohta esitatud argumendid käivad ka selle õiguse riive kohta.

Piirangu eesmärk on parandada valitsussektori eelarvepositsiooni, milleta tekiks oht, et kavandatud

kulutuste finantseerimiseks ei piisaks riigil likviidseid finantsvahendeid ning ei oleks võimalik täita

eurole üleminekuks vajalikke nn Maastrichti eelarvekriteeriume. Euro kasutuselevõtmiseks on

käesolevas majanduslikus kriisisituatsioonis tekkinud ülekaalukas avalik huvi ning seetõttu on riik

seadnud selle saavutamise prioriteediks.

Kohustuste võtmise piiramine on valitsussektori eelarvetasakaalu meetmena sobiv, kuna aitab kaasa

stabiilse majanduskeskkonna loomisele. Abinõu on vajalik, kuna puuduvad alternatiivselt tõhusad

meetmed valitsussektori kulutuste vähendamiseks või tulude suurendamiseks selliselt, et

valitsussektori võlakoormus ei suureneks kohalike omavalitsuste konsolideeritud puudujäägi tõttu.

Samuti on sellel positiivne mõju omavalitsuste finantsraskuste ennetamisel. Valitud meede on

mõõdukas, sest regulatsioon ei näe ette absoluutset kohustuste võtmise keeldu ning regulatsiooni

intensiivsuse vähendamiseks on piirang kehtestatud kindlaks ajaks.

VLES §-s 81 sätestatud piirang ei anna Vabariigi Valitsusele õigust sekkuda omavalitsusüksuste

otsustuspädevusse, sest rahandusministril pole õigust piirata kulusid või investeeringuid. Ta saab

piirata üksnes võlakohustuste võtmist nende investeeringute jaoks.

Riigi ja kohalike omavalitsuste kulutuste piiramine lähtub solidaarsuse põhimõttest. Kui kohalike

omavalitsuste tulud vähenevad tulumaksu osa vähendamise tõttu 1,5%, siis 2009. aasta lisaeelarvega

vähendati riigieelarve kulusid 6,7%. Kohalike omavalitsuste ja riigi eelarveliste võimaluste

võrdlemine näitab, et omavalitsuste eelarvete olukord võrreldes varasemate aastatega on parem kui

riigil. Tallinna Linnavolikogu taotluses ei ole nimetatud ühtegi ülesannet, mille täitmine on muutunud

vaidlustatud normide alusel tekkinud rahaliste vahendite puudumise tõttu võimatuks.

VLES § 81 rakendamisel ei ole rikutud vacatio legis'e põhimõtet. Omavalitsuste Koostöökogu

informeeriti kavandatavatest piirangutest. Seaduse avaldamise ja jõustumise tähtaeg valiti

põhjendatult lühike, et 2009. aasta osas oleks riigil võimalik operatiivselt asuda valitsussektori

eelarvepositsiooni kontrollima ning minimeerida võimalust, et kohalikud omavalitsused oleksid

jõudnud laenukohustusi võtta seaduse avaldamise ja jõustumise vahelisel ajal.

Kohustuste võtmise määruse kohta leiab rahandusminister, et kuna sellega ei seata kohalikele

omavalitsustele VLES §-s 81 nimetamata kohustusi, vaid täpsustatakse selles paragrahvis esitatut, ei

ole Vabariigi Valitsus määrusega kasutanud diskretsiooniõigust volitusnormidest ulatuslikumalt.

Õiguskantsler selgitab esmalt, et PS § 157 lg-st 1 koostoimes PS § 154 lg-ga 1 tuleneb

omavalitsusüksuste finantsautonoomia. See tähendab, et omavalitsusüksuste eelarve ei ole osa

riigieelarvest. Finantsautonoomia kaitseala hõlmab esiteks õiguse otsustada sõltumata riigieelarvest,

kuidas kasutada omavalitsuslike ülesannete täitmiseks rahalisi vahendeid ehk määrata selles osas

kindlaks eelarve kulude pool. Samas ei laiene see õigus neile rahalistele vahenditele, mis on

PS § 154 lg 2 kohaselt eraldatud riiklike kohustuste täitmiseks. Finantsautonoomia hõlmab ka

tegevusvabadust küsimuses, kuidas finantseerida kohalike ülesannete täitmist. Riik ei tohi

omavalitsusüksuste tulude suurust täielikult kindlaks määrata, vaid seadusandja peab neile looma

PS § 157 lg-t 2 arvestades võimaluse ka ise oma tulubaasi kujundada. Omavalitsusüksustel peab

olema võimalik teha finantseerimistehinguid, mille eesmärk on kulude finantseerimine tulevaste

eelarveperioodide tulude arvel (vt harta artikli 9 lg 8).

PS § 154 lg-te 1 ja 2 koosmõjust tuleneb omavalitsusüksuste finantsgarantii, mis on kohaliku

omavalitsuse põhitagatise vältimatu tingimus. Kui finantsautonoomia puudutab eelkõige küsimust,

kuidas võib rahalisi vahendeid kasutada, siis finantsgarantii kaitseb seda, et omavalitsusüksusel oleks

ülesannetele vastavad rahalised vahendid. Kohalike omavalitsuste rahastamissüsteemi loomine, mis

tagaks kohalikele omavalitsustele rahalised vahendid kohalike ja riiklike ülesannete täitmiseks, on

riigi PS §-st 154 tulenev ülesanne. Omavalitsustel on õigus pöörduda finantsgarantii kaitseks kohtu

poole.

Samas peab arvestama, et kohalikud omavalitsused osalevad tsiviilkäibes avalik-õiguslike juriidiliste

isikutena ning nende tegevuskulusid mõjutavad ka kõik abinõud, mis kehtestatakse kõigi isikute

suhtes (nt muutused eraõiguses). Kuna omavalitsuste põhiseaduslike tagatiste eesmärk on tagada

nende positsioon riigi haldusorganisatsioonis ja nende olemuslik pädevus, siis saab ka finantsgarantii

olla riivatud ainult siis, kui seadusandlik meede riivab spetsiifiliselt omavalitsusi ning mitte kõiki

tsiviilkäibes osalejaid ühtviisi. Vastasel korral muutuks kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seadus (PSJKS) § 7 järgne kaebeõigus sisuliselt piiramatuks. Seetõttu ei

saa omavalitsus taotleda kaitset kõikide abinõude vastu, mis mingilgi määral mõjutavad tema tulude

ja kulude suhet ebasoodsalt.

Seega on PSJKS § 7 alusel omavalitsuste finantsgarantii kaitseks esitatud taotluse lubatavuse üheks

eelduseks see, et vaidlustatud õigusakt reguleerib spetsiifilisi kohaliku omavalitsuse ja riigi vahelisi

suhteid. Siiski on mõeldavad olukorrad, kus riik suurendab mõne kõiki isikuid puudutava meetmega

omavalitsuste tegevuskulusid määral, mis raskendab ülesannete täitmist. Sellisel juhul saab aga

omavalitsusüksus vaidlustada vaid rahastamissüsteemi reguleerivaid õigusakte, mis tingivad

rahastamise ebapiisavuse, ja mitte kõigile isikutele suunatud meetmeid. Teiseks peab vaidlustatud

õigusakt vähendama otseselt kohaliku omavalitsuse tulubaasi või panema peale kulutusi suurendava

lisakohustuse tulubaasi muutmata. Kolmandaks peab tulubaasi vähendamine või lisakohustus olema

tegelikkuses tajutava mõjuga omavalitsuste ülesannete täitmisele. Seega tuleb kohalikul

omavalitsusel taotluses muu hulgas näidata, milliste kohalike või riiklike ülesannete täitmist kohaliku

omavalitsuse vaidlustatud õigusakt takistab.

TTOS §-de 122 ja 313 osas ei ole taotlus õiguskantsleri arvamuse kohaselt lubatav, kuna need sätted

ei reguleeri spetsiifilisi omavalitsusüksuste ja riigi vahelisi suhteid. TTOS §-d 122 ja 313 puudutavad

kõigi Eestis tegutsevate tööandjate kohustusi, mitte ainult omavalitsusüksuste kohustusi. TTOS §-de

122 ja 313 kehtetuks tunnistamisel väheneksid kõigi tööandjate personalikulud,

s.t väheneksid nii erasektori kui ka avaliku sektori personalikulud. Seega ei ole Tallinna

Linnavolikogu vaidlustatud töötervishoiu ja tööohutuse seaduse normid suunatud spetsiifiliselt

kohalikele omavalitsustele, vaid Eestis tegutsevatele tööandjatele laiemalt.

Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole õiguskantsleri arvates lubatav ka TeeS § 16 lg 3 muutmise sätte

osas. Kuna selle sätte alusel ei saa olla kindel, millises ulatuses Riigikogu riigieelarves kohalike teede

hoiuks vahendeid eraldab, ei mõjuta TeeS § 16 lg 3 muutmise säte otseselt omavalitsusüksuste

tulubaasi. Seetõttu ei riiva TeeS § 16 lg 3 muutmise säte finantsgarantiid. Teede korrashoiuks vajaliku

raha hulka vähendavad riigieelarve seadus ja Vabariigi Valitsuse korraldus, mis kehtestab kohalike

teede hoiuks eraldatud raha jaotuse omavalitsusüksuste kaupa. Seda korraldust saab vaidlustada

halduskohtus. TeeS § 16 lg 3 muutmise säte ei avalda seega vahetult ebasoodsat mõju

enesekorraldusõigusele.

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte osas on Tallinna Linnavolikogu taotlus õiguskantsleri hinnangul

lubatav. PS §-st 154 tulenevat finantsgarantiid koostoimes õiguskindluse põhimõttega riivatakse siis,

kui aastaeelarve vastuvõtmise järel kehtestatakse regulatsioon, mis suurendab omavalitsusüksuste

kulutusi tulubaasi suurendamata või vähendab omavalitsusüksuste tulubaasi neile pandud kohustusi

vähendamata või hüvitamata ja see mõjutab tajutavalt omavalitsusüksuste võimalust oma ülesandeid

täita. Arvestades seda, et Tallinna Linnavolikogu ei ole esitanud täpseid andmeid ja tõendeid, millised

ülesanded ning kui suures osas jäävad tal TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte tõttu täitmata, on

võimatu hinnata, kas Tallinna linna põhiseaduslikke tagatisi riivatakse. Selle eelduseks on tõendite

põhjal asjaolude tuvastamine.

Kui Riigikohus tuvastab, et Tallinna linn on vaidlustatud sätte mõjul sattunud olukorda, kus tal ei ole

piisavalt raha 2009. aasta eelarves planeeritud kulude katteks ja neid ei ole võimalik tegemata jätta,

siis tuleb tähele panna järgmist. Üldjuhul tuleks omavalitsusüksuste rahastamissüsteemis muudatuste

tegemisel arvestada sellega, et muudatused jõustuksid eelarveaasta algusest. Seejuures tuleks näha

ette mõistlik aeg, et omavalitsusüksused saaks oma eelarvete koostamisel muudatusi arvesse võtta.

Tulubaasi vähendavaid muudatusi võib eelarveaasta keskel teha ja kiiresti jõustada juhul, kui selleks

on kaalukas põhjus. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte vastuvõtmiseks oli olemas kaalukas põhjus -

vajadus reageerida majanduskeskkonna järsule halvenemisele. Samas näeb

VLES § 7 ette võimaluse riive heastamiseks kas vähenenud tulude hüvitamise või kohustuste

vähendamise teel. Kaaludes riivet ja muudatuste eesmärki ning võttes arvesse riive heastamise

võimalust, on õiguskantsleri hinnangul võimalik, et seadusandja eesmärk vähendada järsu

majanduslanguse tõttu avaliku sektori täidetavate ülesannete mahtu ja sellega seotud kulusid osutub

kaalukamaks omavalitsuste põhiseaduslike tagatiste riivest.

VLES §-de 81 ja 281 kohta leiab õiguskantsler, et taotlus on lubatav VLES § 81 lg 1, lg 2 esimese

lause ja lg 3 osas. Vaid neis sätteis on sätestatud Tallinna Linnavolikogu taotluses vaidlustatud

küsimusi ehk võlakohustuste võtmise piiranguid, kooskõlastamise kohustust ja kooskõlastamise

aluseid. Tallinna Linnavolikogu ei ole aga selgitanud, mis põhjusel ning millistele põhiseaduse

sätetele või põhimõtetele ei vasta omavalitsusüksusele VLES § 81 lg-te 1 ja 2 eiramise eest VLES

§ 81 lg-tes 4-7 ettenähtud sanktsioonid, nende määramise menetlus või Vabariigi Valitsusele antud

volitus. Samuti ei ole taotluses selgitusi, mis põhjustel ei ole VLES §-s 281 sätestatud VLES § 81

kehtivuse ajaline piirang põhiseadusega kooskõlas. Seega ei ole Tallinna Linnavolikogu näidanud,

kuidas nimetatud sätted eraldiseisvalt riivavad omavalitsuste tagatisi. Põhistuse puudumise tõttu ei

ole Tallinna Linnavolikogu taotlus VLES § 81 lg 2 teise lause ja lõigete 4-7 ning § 281 osas

eraldiseisvana lubatav.

VLES § 81 lg 1, lg 2 esimene lause ja lg 3 ei ole vastuolus õigusselguse põhimõttega ja on ka muus

osas formaalselt põhiseaduspärased.

Neis sätteis sisalduvate piirangute eesmärgid, mis on väljendatud VLES § 81 lg-s 1 ja lisaeelarve

seaduse seletuskirjas (Euroopa Liidu Maastrichti kriteeriumide täitmine valitsussektori eelarve

puudujäägi osas ja omavalitsusüksuste järsu võlakoormuse suurenemise vältimine majanduslanguse

tingimustes), ei ole põhiseaduse kohaselt välistatud ja sobivad õigustama kõnesolevaid piiranguid.

Piirangud, mis piiravad valitsussektori puudujääki, on ka sobivad ja vajalikud. Samuti on piirangute

eesmärk kaalukam kui nendega kaasnev finantsautonoomia riive, mistõttu on VLES § 81 lg 1, lg 2

esimene lause ja lg 3 põhiseadusega kooskõlas.

Kohustuste võtmise määrus on kooskõlas asjassepuutuva volitusnormiga ega sätesta seadusega

võrreldes finantsautonoomiale lisapiiranguid.

Tasandusfondi määruse § 16 lg 4 osas on taotlus õiguskantsleri hinnangul lubatav. See säte on

vastuolus PS § 154 lg-ga 2, PS § 3 lg 1 esimese lausega ja PS § 87 p-ga 6. Tasandusfondi määruse

aluseks oleva volitusnormi tõlgendamisel koostoimes SHS § 42 lg-ga 4 järeldub, et tasandusfondi

määruse § 16 lg-s 4 toodud regulatsiooni kehtestamiseks ei olnud alust. Nimelt, kui seaduses on

öeldud, et kohalik omavalitsus võib toimetulekutoetuse vahendite ülejääke kasutada enda määratud

tingimustel kohalike sotsiaaltoetuste maksmiseks ja sotsiaalteenuste osutamiseks, ilma et ta seetõttu

kaotaks õiguse saada järgmisel eelarveaastal riigieelarvest täiendavaid toimetulekutoetuse vahendeid,

ei saa Vabariigi Valitsus määruses ka sellist tingimust täiendavate toimetulekutoetuse vahendite

saamise eeldusena kehtestada.

Regionaalministri arvates ei ole Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav osas, millega taotletakse

TeeS § 16 lg 3 muutmise sätte kehtetuks tunnistamist. Samuti ei ole taotlus lubatav osas, millega

taotletakse TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist, sest

Tallinna Linnakantselei edastas taotluse Riigikohtule pärast nimetatud muudatuse jõustumist ega

saanud enam nõuda selle sätte põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist, vaid pidi nõudma selle

kehtetuks tunnistamist. Taotlus ei ole lubatav ka osas, millega taotletakse TTOS §-de 122 ja 313

põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist, sest omavalitsusüksuste kulutused ei suurene riiklike

ülesannete täitmise tõttu ning tegemist ei ole seega omavalitsuste autonoomia riivega. Ülejäänud

osas, milles taotlus on lubatav, pole Tallinna Linnavolikogu taotlus põhjendatud ning tuleb jätta

rahuldamata.

Eesti Linnade Liit toetab Tallinna Linnavolikogu taotlust ja peab seda õigustatuks.

Eesti Maaomavalitsuste Liit toetab Tallinna Linnavolikogu taotlust ning on seisukohal, et

vaidlustatud sätted on vastuolus omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatistega ning õiguskindluse ja

proportsionaalsuse põhimõttega.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

Lisaeelarve seaduse § 16, mille kohaselt kehtib 1. märtsist 2009 teeseaduse § 16 lg 3 järgmises

redaktsioonis:

"§ 16. Teehoiu rahastamine

(3) Raha jaotus riigimaanteede hoiuks ning kohalike teede hoiuks määratakse igaks eelarveaastaks

riigieelarves."

Lisaeelarve seaduse § 17 p 1, mille kohaselt kehtib alates 1. aprillist 2009 tulumaksuseaduse § 5 lg 1

p 1 järgmises redaktsioonis:

"§ 5. Maksu laekumine

(1) Residendist füüsiliste isikute makstud tulumaks laekub järgmiselt:

1) arvestamata 4. peatükis sätestatud mahaarvamisi, laekub maksumaksja elukohajärgsele kohaliku

omavalitsuse üksusele 11,4% residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust;"

Lisaeelarve seaduse § 19 p-d 2 ja 3, mille kohaselt kehtivad alates 1. juulist 2009 töötervishoiu ja

tööohutuse seaduse §-d 122 ja 313 järgmises redaktsioonis:

"§ 122. Tööandja makstav haigushüvitis

(1) Tööandja maksab töötajale hüvitist haigestumise või vigastuse neljanda kuni kaheksanda päeva

eest 80% töötaja keskmisest töötasust (haigushüvitis).

(2) Töötaja haigestumise või vigastuse korral, mille eest Haigekassa maksab kindlustatud isikule

ajutise töövõimetuse hüvitist ravikindlustuse seaduse § 54 lõike 1 punktide 6 ja 7 ning § 56 lõike 12

alusel, tööandja haigushüvitist ei maksa.

(3) Tööandja maksab haigushüvitist haiguslehel märgitud töö- või teenistuskohustuste täitmisest

vabastuse neljandast päevast alates.

(4) Tööandja maksab haigushüvitist, kui töötaja on tööandjale haiguslehe esitanud hiljemalt 90.

kalendripäeval, alates töövõimetuslehel märgitud töö- või teenistuskohustuste täitmisele asumise

päevast.

(5) Tööandja maksab haigushüvitise välja palgapäeval, kuid mitte hiljem kui 30 kalendripäeva

jooksul alates nõuetekohaselt vormistatud haiguslehe esitamisest tööandjale."

"§ 313. Haigushüvitise maksmine

Käesoleva seaduse §-s 122 sätestatud haigushüvitist maksab tööandja haiguslehtede alusel, millele

märgitud töö- või teenistuskohustuste täitmisest vabastus algab 2009. aasta 1. juulil või hiljem."

Lisaeelarve seaduse § 20 p-d 3 ja 4, mille kohaselt kehtivad alates 1. märtsist 2009 valla- ja

linnaeelarve seaduse §-d 81 ja 281 järgmises sõnastuses:

"§ 81. Kohustuste võtmise piirangud seoses eelarve puudujäägiga

(1) Kui sisemajanduse koguprodukt on vähenenud kaks kvartalit järjest, võivad kuni kolmeks

eelarveaastaks makromajandusliku stabiilsuse tagamiseks ning valitsussektori eelarvepositsiooni

kontrollimiseks vald ja linn ning raamatupidamise seaduse mõistes valla või linna otsese või kaudse

valitseva mõju all olev üksus (edaspidi vald ja linn ning nendest sõltuv üksus), mille tuludest üle

poole moodustavad tulud vallalt või linnalt, riigilt või muudelt avalik-õiguslikelt juriidilistelt isikutelt

või eelnimetatud isikute valitseva mõju all olevatelt sihtasutustelt, emiteerida võlakirju, võtta laenu,

kapitalirendi- ja faktooringkohustusi, teenuse kontsessiooni kokkuleppest tekkivaid kohustusi,

pikaajalisi kohustusi tarnijate ees ja muid pikaajalisi kohustusi, mis nõuavad tulevikus raha

väljamaksmist, ainult perioodi 2004-2006 struktuuritoetuse seaduse ja perioodi 2007-2013

struktuuritoetuse seaduse alusel saadava toetuse (edaspidi struktuuritoetus) ning välislepingute alusel

Eesti Vabariigile eraldatava toetuse (edaspidi muu välisabi toetus) sildfinantseerimiseks,

struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu tagamiseks või enne

seaduse jõustumist võetud eelnimetatud olemasolevate kohustuste refinantseerimiseks.

(2) Vald ja linn on kohustatud kooskõlastama käesoleva paragrahvi lõikes 1 valla ja linna ning

nendest sõltuvate üksuste poolt võetavad kohustused Rahandusministeeriumiga. Käesoleva

paragrahvi lõikes 1 nimetatud kohustuste täpsema loetelu ja kohustuste võtmise kooskõlastamise

taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja korra kehtestab Vabariigi Valitsus

määrusega.

(3) Rahandusministeerium hindab valla ja linna ning nendest sõltuvate üksuste finantssuutlikkust

hinnatava eelarves esitatud andmete põhjal. Kui Rahandusministeeriumi hinnangul on vald või linn

või nendest sõltuv üksus suuteline kohustusi võtmata tagama struktuuritoetuse või muu välisabi

toetuse saamiseks vajalikku omafinantseeringut, võib Rahandusministeerium jätta kohustuse võtmise

taotluse kooskõlastamata või teha ettepaneku võetava kohustuse suuruse vähendamiseks.

(4) Kui vald või linn või nendest sõltuv üksus on võtnud kohustusi käesoleva paragrahvi lõikes 1

nimetamata eesmärkidel või võtnud käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kohustusi

Rahandusministeeriumi kooskõlastuseta, peatab rahandusminister käskkirjaga:

1) riigieelarve seaduse § 9 lõike 2 alusel kehtestatud riigieelarve kohalike omavalitsuste eelarvete

tasandusfondi eraldiste ülekandmise;

2) tulumaksuseaduse § 5 lõike 2 alusel kehtestatud valdadele ja linnadele tulumaksu kandmise korra

kohaselt tulumaksust ülekandmisele kuuluvate summade ülekandmise.

(5) Rahandusministeerium informeerib valda ja linna tasandusfondi ja tulumaksu summade

ülekandmise peatamisest viivitamata.

(6) Tasandusfondist ja tulumaksust ülekandmisele kuuluvatest summadest peetakse eelarveaasta

jooksul kinni summa, mille ulatuses võeti kohustusi, mida käesolev seadus ei luba, kuid mitte rohkem

kui 20% vallale või linnale iga-aastase riigieelarve seaduse alusel eraldatavatest eelarvete

tasandusfondi vahenditest ja tulumaksuseaduse § 5 lõike 2 alusel kehtestatud valdadele ja linnadele

tulumaksu kandmise korra kohaselt vallale või linnale arvestatud tulumaksu summast.

(7) Tasandusfondist ja tulumaksust ülekandmisele kuuluvate summade ülekandmise võib peatada

kuni peatamise tinginud asjaolu äralangemiseni. Summade kinnipidamise lõpetamise kinnitab

rahandusminister käskkirjaga viie tööpäeva jooksul asjaolu äralangemise tuvastamisest arvates.

Rahandusministeerium informeerib valda ja linna summade ülekandmise peatamise lõpetamisest

pärast vastava otsuse tegemist viivitamata. Peatatud vahendite tagastamise korra kehtestab Vabariigi

Valitsus määrusega."

"§ 281. Seaduse rakendamine

Käesoleva seaduse § 81 kehtib 2011. aasta lõpuni."

Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009. aasta määruse nr 49 ""2009. aasta riigieelarve seaduses" kohaliku

omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja

kord" § 16 lg 4:

"§ 16. Toimetulekutoetuseks määratud vahendite jaotamine

(4) Kohaliku omavalitsuse üksusel tekib õigus lõike 3 alusel jaotatavate toimetulekutoetuse

täiendavate vahendite saamiseks, kui kohaliku omavalitsuse üksusel ei piisa käesoleva määruse alusel

tasandusfondi toimetulekutoetuseks eraldatud vahenditest ja eelmiste aastate toimetulekutoetuse

vahendite jääkidest toimetulekutoetuse väljamaksmiseks tingimusel, et toimetulekutoetuseks

ettenähtud kulude tegemisel on lähtutud "Sotsiaalhoolekande seaduses" kehtestatud tingimustest."

Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009. aasta määrus nr 50 "Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast

sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise

taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise

kord":

"§ 1. Määruse reguleerimisala

Määrusega kehtestatakse kohaliku omavalitsuse üksuse ja kohaliku omavalitsuse üksusest sõltuva

üksuse poolt Rahandusministeeriumiga kooskõlastatult võetavate kohustuste täpsem loetelu,

kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning selliste vahendite

tagastamise kord, mille ülekandmine riigieelarve kohalike omavalitsuste eelarvete tasandusfondist ja

tulumaksust peatati.

§ 2. Kooskõlastatavate kohustuste täpsem loetelu

Rahandusministeeriumiga tuleb eelnevalt kooskõlastada selliste kohustuste võtmine, mis kajastatakse

«Raamatupidamise seaduse» § 35 lõike 2 alusel kehtestatud riigi raamatupidamise üldeeskirja lisa 1

põhjal järgmistes kontorühmades ja -klassides:

1) emiteeritud võlakirjad - kontogrupid 2080 ja 2580;

2) laenud - kontogrupid 2081 ja 2581;

3) kapitalirendi- ja faktooringukohustused - kontogrupid 2082, 2083, 2582 ja 2583;

4) teenuse kontsessiooni kokkuleppest tekkivad kohustused - kontogrupid 2086 ja 2586;

5) pikaajalised kohustused tarnijate ees - kontorühm 250;

6) muud pikaajalised kohustused, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist - kontogrupid 2530,

2535 ja 2536 ning kontorühm 256.

§ 3. Kohustuse võtmise kooskõlastamiseks taotluse esitamine

(1) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab enda ja temast sõltuva üksuse poolt «Valla- ja linnaeelarve

seaduse» § 81 lõikes 1 nimetatud eesmärgil võetava kohustuse võtmise kooskõlastamise taotluse

Rahandusministeeriumile enne asjaomase kohustuse võtmisega seotud lepingu sõlmimist, tehingu

tegemist või muul viisil kohustuse võtmist.

(2) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab taotluse käesoleva määruse lisas 1 toodud vormil. Kohaliku

omavalitsuse üksusest sõltuva üksuse taotlus esitatakse käesoleva määruse lisas 2 toodud vormil.

Taotlus esitatakse paberkandjal või elektroonselt.

(3) Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole taotluse esitamise hetkeks kohustuse võtmise aasta

eelarvet vastu võtnud, lisatakse taotlusele eelarve projekt.

§ 4. Taotluse menetlemine

(1) Rahandusministeerium vaatab taotluse läbi 20 tööpäeva jooksul selle saamisest arvates.

Rahandusministeeriumil on õigus taotluse menetlemise käigus küsida selle esitajalt lisainformatsiooni

ja -dokumente käesoleva määruse §-s 5 sätestatud hindamise läbiviimiseks. Rahandusministeerium

määrab tähtaja taotluses puuduste kõrvaldamiseks või lisaandmete ja -dokumentide esitamiseks.

(2) Rahandusministeerium teavitab taotluse esitajat kirjalikult kohustuse võtmise kooskõlastamisest,

osalisest kooskõlastamisest või kooskõlastamata jätmisest. Kohustuse võtmise osalise

kooskõlastamise korral esitab Rahandusministeerium põhjendatud ettepaneku võetava kohustuse

suuruse vähendamiseks.

(3) Rahandusministeerium jätab taotluse läbi vaatamata, kui taotleja ei kõrvalda taotluses esinevaid

puudusi tähtaegselt või jätab nõutud andmed või dokumendid põhjendamatult esitamata.

(4) Rahandusministeerium jätab kohustuse võtmise kooskõlastamata, kui:

1) kohustust ei võeta «Valla- ja linnaeelarve seaduse» § 81 lõikes 1 nimetatud eesmärgil;

2) kohustuse võtmisega ei täida kohaliku omavalitsuse üksus "Valla- ja linnaeelarve seaduse"

§ 8 lõike 1 punktis 1 kehtestatud tingimusi.

§ 5. Taotluse hindamine

(1) Rahandusministeerium hindab «Valla- ja linnaeelarve seaduse» § 261 alusel koostatavas

kuuaruandes esitatud vastuvõetud eelarve andmete või käesoleva määruse § 3 lõikes 3 nimetatud

eelarve projekti alusel kohaliku omavalitsuse üksuse ja käesoleva määruse lisas 2 toodud vormi

kohaselt esitatud andmete alusel kohaliku omavalitsuse üksusest sõltuva üksuse finantsvõimekust.

Finantsvõimekuse hindamisel võetakse arvesse ka «Raamatupidamise seaduse» § 35 lõike 2 kohaselt

koostatud aruannetes esitatud andmed.

(2) Finantsvõimekuse hindamisel analüüsitakse, kas «Valla- ja linnaeelarve seaduse» § 81 lõike 1

mõistes struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse omafinantseeringut on võimalik tagada ilma

lisakohustusi võtmata, sealhulgas ülejäänud investeeringute, välja arvatud investeering riigieelarvest

või avalik õiguslikelt juriidilistelt isikutelt investeeringuteks saadava toetuse omafinantseeringu

katteks, mahtu vähendades, tegevuskulusid ületavate tegevustulude, eelarves kavandatud reservfondi

või hoiustel olevate vabade vahendite arvelt.

(3) Kui käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud analüüsi tulemusena on kohaliku omavalitsuse üksus

või temast sõltuv üksus võimeline tagama struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks

vajaliku omafinantseeringu käesoleva määruse §-s 2 nimetatud kohustusi taotluses märgitud mahus

võtmata, kooskõlastab Rahandusministeerium taotluse osaliselt.

§ 6. Peatatud vahendite tagastamine

(1) «Valla- ja linnaeelarve seaduse» § 81 lõike 4 alusel kinni peetud vahendid kantakse ülekandmise

peatamise tinginud asjaolude äralangemisel üle järgmiselt:

1) kohaliku omavalitsuse üksusele ülekandmisele kuuluvad tulumaksu summad kantakse üle

«Tulumaksuseaduse» § 5 lõike 2 alusel kehtestatud rahandusministri määruses toodud tulumaksu

ülekandmise järgmisel korralisel tähtpäeval;

2) kohaliku omavalitsuse üksusele ülekandmisele kuuluvad tasandusfondi summad kantakse üle iga-

aastase riigieelarve seaduse alusel kehtestatava kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi

eraldiste jaotamise tingimustes ja korras määratud tasandusfondi eraldiste ülekandmise taotlemise

järgmisel korralisel tähtpäeval.

(2) Juhul kui tasandusfondi vahendite ülekandmise peatamise tinginud asjaolu langeb ära vahendite

ülekandmise peatamise aastale järgneval aastal, nähakse asjaomasele kohaliku omavalitsuse üksusele

tagastamisele kuuluvad summad ette ülekandmise peatamise tinginud asjaolu äralangemise aastale

järgneva eelarveaasta tasandusfondi vahendite hulgas."

ÜLDKOGU SEISUKOHT

(I) Tallinna Linnavolikogu taotluse lubatavus

PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

Üldkogu hinnangul on Riigikohus osutatud sätte alusel pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid taotlusi,

mille puhul on täidetud kaks tingimust: esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsusüksuse

volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte

vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

PSJKS § 7 kohaselt on omavalitsusüksuse volikogu võimalus põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluse algatamiseks piiratud. Nimelt ei saa omavalitsusüksuse volikogu taotleda õigusakti või

selle sätte tunnistamist vastuolus olevaks põhiseaduse mis tahes normiga, vaid üksnes põhiseaduse

mõne sellise normiga, mis kuulub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka.

Omavalitsusüksuse volikogu esitatud taotluse lubatavus sõltub seega sellest, kas põhiseaduse norm,

mille rikkumist taotluses väidetakse või mille rikkumise kahtlus taotluses märgitud asjaolude tõttu

tekib, on käsitatav kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatisena või mitte. Kui põhiseaduse norm,

millele taotluses tuginetakse, ei ole kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik tagatis, on taotlus PSJKS § 7

kohaselt lubamatu ja tuleb jätta PSJKS § 11 lg 2 alusel läbi vaatamata. See tähendab, et Riigikohus ei

saa hinnata, kas vaidlustatud õigusakt või selle säte võib olla taotluses osutatud põhiseaduse sättega

vastuolus või mitte. Kui aga põhiseaduse norm, mille rikkumist omavalitsusüksuse volikogu väidab,

kuulub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka, on taotlus lubatav ja tuleb sisuliselt läbi

vaadata. See tähendab hinnangu andmist sellele, kas vaidlustatud õigusakt või selle säte riivab

taotluses osutatud kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi, ja riive tuvastamise korral ka selle

põhiseaduspärasuse kontrollimist.

Kui omavalitsusüksuse volikogu vaidlustab õigusakti või sätte põhiseaduse mitme normi alusel,

millest mõni on käsitatav kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatisena, mõni aga mitte, on taotlus

lubatav. Sellisel juhul saab Riigikohus anda sisulise hinnangu sellele, kas vaidlustatud õigusakt või

säte on kooskõlas nende taotluses märgitud või taotluses märgitud asjaoludest tulenevate põhiseaduse

normidega, mille sisuks on kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikud tagatised. Samas ei ole Riigikohus

pädev andma hinnangut sellele, kas vaidlustatud õigusakt või säte riivab neid taotluses osutatud

põhiseaduse norme, mis kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka ei kuulu. Erandina

tuleb siiski silmas pidada, et juhul kui vaidlustatud õigusakt või säte riivab mõnd kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist, on selle riive formaalse põhiseaduspärasuse hindamisel vajalik

kontrollida õigusakti või sätte vastavust ka sellistele põhiseaduse normidele, mis ise kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka ei kuulu, kuid millest lähtudes tuleb otsustada tuvastatud

riive formaalse õiguspärasuse üle. Näiteks kui ilmneb, et Vabariigi Valitsuse määrus riivab mõnd

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist, tuleb selle riive põhiseaduspärasuse hindamisel muu

hulgas selgitada, kas valitsuse määrus on antud kooskõlas delegatsiooninormiga ja seega vastavuses

PS § 87 p-ga 6 ning § 3 lg-ga 1.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis varasemas praktikas, et

omavalitsusüksuse volikogu taotluse lubatavuse hindamiseks tuleb lisaks punktis 1 nimetatule

täiendavalt kontrollida, kas vaidlustatud õigusakti või sätte puhul on kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslike tagatiste riive võimalik (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 16. jaanuari 2007. aasta otsus asjas nr 3-4-1-9-06, p 16 ja 19. jaanuari 2010. a otsus asjas

nr 3-4-1-13-09, p 17).

Üldkogu on seisukohal, et PSJKS § 7 kohaselt ei ole kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste

riive võimalikkus taotluse lubatavuse eeldus. Järeldus, et mingi õigusakti või sätte puhul ei ole

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive võimalik, tähendab sisuliselt seda, et riive

puudumine on ilmselge. Riive võimatuse ehk selle ilmselge puudumise kindlakstegemine eeldab

asjakohase põhiseadusliku tagatise kaitseala avamist ja selle selgitamist, kas vaidlustatud õigusakt või

säte võib seda kaitseala negatiivselt mõjutada. See on aga juba sisuline hinnang vaidlustatud

õigusakti või sätte põhiseaduspärasuse kohta. Kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatise riive

(ilmselge) puudumine tähendab, et õigusakt või selle säte ning kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik

tagatis ei ole vastuolus. Seega eitades vaidlustatud õigusakti või sätte puhul kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslike tagatiste riive võimalikkust, ei jäta Riigikohus taotluses väidetud põhiseadusvastasuse

kohta seisukohta võtmata, vaid loeb taotluse põhjendamatuks. PSJKS § 7 ega ükski teine norm ei

anna alust järelduseks, et sellised omavalitsusüksuse volikogu taotlused, milles väidetakse

vaidlustatud õigusakti või sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega, kuid mis

on ilmselgelt põhjendamatud, tuleks jätta läbi vaatamata. Seetõttu leiab üldkogu, et juhul, kui

omavalitsusüksuse volikogu taotluses väidetakse, et vaidlustatud õigusakt või säte riivab mõnd

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist, kuid tegelikult ei ole selle õigusakti või sätte puhul

osutatud tagatise riive võimalik, tuleb taotlus jätta rahuldamata, mitte PSJKS § 11 lg 2 alusel läbi

vaatamata.

Üldkogu leiab, et nendest sätetest, mille rikkumist väites taotleb Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud

õigusaktide põhiseadusvastaseks tunnistamist, on kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikud tagatised

PSJKS § 7 mõttes ette nähtud üksnes PS §-des 154, 157 ja 160. Seetõttu on üldkogu praeguses asjas

PSJKS §-st 7 tulenevalt pädev kontrollima üksnes seda, kas taotluses vaidlustatud õigusaktid riivavad

- ja riive olemasolu korral rikuvad - PS §-des 154, 157 ja 160 sätestatud nõudeid.

Põhiseaduse ja teiste õigusaktide ülejäänud normid, mida vaidlustatud õigusaktid Tallinna

Linnavolikogu taotluse kohaselt rikuvad, ei ole käsitatavad kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike

tagatistena PSJKS § 7 mõttes. Seetõttu ei saa üldkogu praeguses menetluses hinnata, kas vaidlustatud

õigusaktid on nende normidega vastuolus või mitte. Erandiks on vaid sätted, millest sõltub

omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatiste riivete formaalne põhiseaduspärasus (vt eespool p 46).

(II) Omavalitsusüksuste finantstagatised

Enne Tallinna Linnavolikogu taotluse põhjendatuse hindamist selgitab üldkogu, mida tuleb mõista

omavalitsusüksuste finantstagatiste all ehk millised on omavalitsusüksustele põhiseadusest tulenevad

õigused, mis seonduvad nende majandusliku suutlikkusega täita avalikke ülesandeid, ning millised on

nendele õigustele vastavad riigi kohustused. Üldkogu selgitab ka seda, kuidas need õigused on seotud

omavalitsusüksuste enesekorraldusõigusega.

Põhiseadusest tulenevate finantstagatiste sisu ja ulatuse avamisel on oluline arvestada Riigikogu

ratifitseeritud Euroopa kohalike omavalitsuste harta ja iseäranis selle artikliga 9 "Kohalike

võimuorganite rahalised vahendid". Harta väljendab sellega liitunud Euroopa Nõukogu

liikmesriikides omaks võetud kohaliku omavalitsuse korralduse üldiseid põhimõtteid. Euroopa

kohaliku omavalitsuse harta ratifitseerimise seaduse § 2 kohaselt kohustub Eesti Vabariik järgima

oma jurisdiktsioonile alluval territooriumil harta kõiki artikleid. Hartast tulenevad need minimaalsed

nõuded, mida riik peab silmas pidama kohaliku omavalitsuse korraldamisel, sh omavalitsusüksuste

rahastamisel. Seetõttu leiab üldkogu, et hartal on tähtis roll kohaliku omavalitsuse korraldust

puudutavate põhiseaduse sätete tõlgendamisel.

Kohalikule omavalitsusele annab õigusliku aluse põhiseaduse XIV peatükk. See peatükk kehtestab

omavalitsusüksuste esindusdemokraatia põhimõtted (PS § 156), riigi ja omavalitsusüksuste vaheliste

suhete alused (PS §-d 154, 157, 158 ja 160) ning omavalitsusüksuste omavaheliste suhete alused (PS

§ 159). PS § 154 ja §-d 157-160 tõlgendatuna koos hartaga annavad omavalitsusüksustele mitmed

õigused (ehk põhiseaduslikud tagatised). Nende õiguste kohustatud subjekt on riik, mille all tuleb

selles kontekstis mõista eeskätt seadusandlikku ja täidesaatvat võimu. Harta artiklit 11 arvestades on

tegemist kohtulikult kaitstavate õigustega, mille maksmapanekuks võib omavalitsusüksus sõltuvalt

vaidluse olemusest pöörduda riigi vastu halduskohtusse või

PSJKS § 7 alusel vahetult Riigikohtusse.

Avalikud ülesanded, mida omavalitsusüksused on seatud oma elanike huvides täitma, jagunevad

PS § 154 kohaselt olemuslikult omavalitsuslikeks ülesanneteks (PS § 154 lg-s 1 nimetatud "kohaliku

elu küsimused") ja riiklikeks kohustusteks, mida on nimetatud PS § 154 lg 2 teises lauses.

Omavalitsusüksuste olulisim põhiseaduslik tagatis on PS § 154 lg-s 1 sätestatud õigus iseseisvalt

otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi (omavalitsusüksuste enesekorraldusõigus).

Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad

kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või

põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi. Seadusandjal on õigus muuta mõne kohaliku elu

ülesande täitmine omavalitsusüksusele kohustuslikuks (seadusest tulenev omavalitsusülesanne), kui

see on enesekorraldusõigust arvestades proportsionaalne abinõu põhiseadusega lubatud eesmärgi

saavutamiseks. Omavalitsuslikud ülesanded jagunevad niisiis seadusest tulenevaiks

omavalitsusülesandeiks (ka "kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded") ja muudeks ülesanneteks

(ka "vabatahtlikud omavalitsuslikud ülesanded"), mille täitmine ei ole seadusega ette kirjutatud.

PS § 154 lg-st 1 tulenev õigus ja kohustus otsustada ning korraldada seaduse alusel iseseisvalt kõiki

kohaliku elu küsimusi eeldab ka otsuste tegemist selle kohta, kuidas kasutada kohaliku elu küsimuste

lahendamiseks ette nähtud raha. PS § 157 lg 1 täpsustabki enesekorraldusõigust ja sätestab, et

kohalikul omavalitsusel on iseseisev eelarve, mille kujundamise alused sätestab seadus.

Omavalitsusüksuse eelarve on küll osa avaliku sektori eelarvest, kuid see ei ole osa riigieelarvest.

Enesekorraldusõigus laieneb eelarve koostamisele ja vastuvõtmisele osas, milles see puudutab

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vajalike kulutuste tegemist. Nende rahaliste vahendite

kasutamise otsustamisele, mis on omavalitsusüksusele antud PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt

riiklike ülesannete täitmiseks, enesekorraldusõigus ei laiene.

PS § 154 lg-st 1 tulenevat õigust ja kohustust otsustada ning korraldada seaduse alusel iseseisvalt

kõiki kohaliku elu küsimusi, sealhulgas otsustada, kuidas kulutada kohaliku elu küsimuste

lahendamiseks eraldatud raha, on omavalitsusüksusel võimalik järgida üksnes juhul, kui tal on selleks

piisavalt raha. Seetõttu eeldab PS § 154 lg-s 1 sätestatud enesekorraldusõigus juba olemuslikult, et

omavalitsusüksustele oleks tagatud õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks. Seejuures peab kõnealuse õiguse kohaselt olema tagatud nii seadusest

tulenevate kui ka muude, seadusega sätestamata omavalitsuslike ülesannete piisav rahastatus.

PS § 154 lg 1 sellist tõlgendust toetab harta artikkel 9, mis nõuab, et kohalikel võimuorganitel oleks

riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma

volituste piires vabalt kasutada, (lg 1) ning et kohalike võimuorganite rahalised vahendid oleksid

vastavuses neile põhiseaduse ja seadusandlusega seatud kohustustega (lg 2). Samasugusele

seisukohale on PS § 154 lg 1 mõtte avamisel varem asunud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegium (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 9. juuni 2009. a

otsus asjas nr 3-4-1-2-09, p 42).

Omavalitsusüksuste õigusele piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

vastab riigi kohustus luua selline rahastamissüsteem, mis kindlustab omavalitsusüksustele piisavad

rahalised vahendid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Seadusandja otsustada on, millistest

allikatest (nt riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumisest, riigieelarvest tehtavatest

eraldistest, kohalikest maksudest vm) piisavad rahalised vahendid peavad laekuma.

Seadusandja peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi kujundamisel tagama ka selle, et

omavalitsusülesannete täitmiseks eraldatav raha oleks eristatav riiklike kohustuste täitmiseks

eraldatavatest vahenditest. See võimaldab omavalitsusüksustel aru saada, millised vahendid on

mõeldud kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks. See omakorda võimaldab

otsustada, kuidas kasutada raha, mis on eraldatud kohaliku elu küsimuste lahendamiseks. Lisaks

tagab omavalitsuslike ülesannete ja riiklike kohustuste jaoks mõeldud vahendite lahutatus võimaluse

hinnata omavalitsuslike ülesannete jaoks eraldatud vahendite piisavust.

Samuti peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik,

arvestamaks nende ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegelikku muutumist. Väiksemate

rahaliste vahenditega omavalitsusüksuste kaitseks tuleb rakendada rahalise ühtlustamise mehhanisme

või analoogilisi meetmeid, et tasandada potentsiaalsete tuluallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist

omavalitsusüksuste vahel. Omavalitsusüksused tuleb kaasata rahastamissüsteemi puudutavate otsuste

tegemisse. Kui võimalik, ei peaks omavalitsusüksustele eraldatavaid vahendeid siduma konkreetsete

projektide finantseerimisega, et säilitada nende võimalikult suur iseseisvus ülesannete täitmisel.

Toetuste saamine ei tohi võtta omavalitsusüksuselt vabadust tegutseda oma pädevuse piires omal

äranägemisel.

Enesekorraldusõigus hõlmab ka õiguse otsustada eelarveaasta kulude finantseerimine tulevaste

perioodide tulu arvel (õigus võtta võlakohustusi). Sellise õiguse olemasolu toetab harta artikli 9 lg 8,

mille kohaselt peab kohalikel võimuorganitel laenu võtmiseks kapitali investeerimise otstarbel olema

juurdepääs riiklikule kapitaliturule seadusega lubatud piires.

PS § 157 lg 2 kohaselt on kohalikul omavalitsusel seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse

ning panna peale koormisi. Omavalitsusüksuste õigust ise makse kehtestada tunnustab harta artikli 9

lg 3, mille kohaselt peab vähemalt osa omavalitsusüksuste rahalistest vahenditest tulema kohalikest

maksudest ja koormistest, mille suuruse nad võivad seadusega lubatud piires ise määrata.

Enesekorraldusõiguse kasutamist võimaldava finantstagatisena tuleb üldkogu hinnangul käsitada ka

õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele (vt Riigikohtu üldkogu 19. aprilli

2004. a otsus asjas nr 3-3-1-46-03, p 25). See õigus, mille allikaks on ühelt poolt õigusriigi põhimõte

ja teiselt poolt PS § 154 lg 1, täpsustab õiguspärase ootuse põhimõtet omavalitsusüksuste ja riigi

vahelistes rahastamist puudutavates suhetes.

Omavalitsusüksused täidavad aga lisaks omavalitsuslikele ülesannetele ka riiklikke kohustusi (vt

eespool p 52). Riiklikke kohustusi võib omavalitsusüksustele PS § 154 lg 2 esimese lause kohaselt

panna kas seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega.

PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike

kohustustega seotud kulud riigieelarvest. PS § 154 lg 2 teisest lausest tuleneb omavalitsusüksustele

õigus seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule finantseerimisele riigieelarvest. Riigi kohustus

on rahastada omavalitsusüksustele pandud riiklikke kohustusi.

Seega on finantstagatised aluseks omavalitsusüksuste rahastamise korraldusele, mis moodustub ühelt

poolt omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemist ja teiselt poolt omavalitsusüksustele seadusega

pandud riiklike kohustuste rahastamist reguleerivatest sätetest. Omavalitsusüksuste finantstagatiste

hulka kuuluvad õigus võtta võlakohustusi, õigus kehtestada makse ja panna peale koormisi, õigus

piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja õigus omavalitsuslike

ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele ning õigus seadusega pandud riiklike kohustuste

täielikule rahastamisele riigieelarvest.

(III) Finantstagatiste kaitseala

Järgmisena tuleb täpsustada praeguse kohtuasja lahendamisel kohaldatavate finantstagatiste kaitseala.

(A) Õigus võtta võlakohustusi

Enesekorraldusõigus, nagu eespool märgitud, sisaldab ka õigust iseseisvalt otsustada võlakohustuste

võtmise üle. Võlakohustuste (nt laen, kapitalirent, võlakirjade emiteerimine, muud pikaajalised

kohustused, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist) võtmine võimaldab omavalitsusüksustel teha

oma ülesannete täitmiseks vajalikke investeeringuid tulevaste perioodide tulu arvel. Võlakohustuste

võtmiseta võib mõne omavalitsusliku ülesande täitmine

(nt infrastruktuurirajatiste ehitamine) olla oluliselt raskem.

Õigus niisuguseid kohustusi võtta kaitseb omavalitsusüksusi riigi sekkumise eest nende otsuste

tegemisse. Riigi kohustus on hoiduda sellise regulatsiooni kehtestamisest, mis takistab

omavalitsusüksustel kapitaliturult vahendite saamist. See tähendab, et riik ei pea ise

omavalitsusüksustele võlausaldajaks hakkama ega ka omavalitsusüksuste kohustusi garanteerima.

Õigus võtta võlakohustusi ei ole piiramatu õigus. Seda õigust võib piirata samadel tingimustel kui PS

§ 154 lg-st 1 tulenevat enesekorraldusõigust.

Võlakohustuste võtmise õigust riivates peab olema järgitud põhiseadusest tulenevaid pädevus-,

menetlus- ja vorminõudeid ning õigusselguse põhimõtet ja PS § 3 lg 1 esimest lauset ehk riive

formaalse põhiseaduspärasuse eeldusi.

Riivel peab olema põhiseadusega lubatud eesmärk. PS § 154 lg 1 sätestab, et "kõiki kohaliku elu

küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel

iseseisvalt". Väljendit "seaduste alusel iseseisvalt" tuleb üldkogu hinnangul mõista kui seadusandjale

antud volitust piirata omavalitsusüksuste iseseisvust iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks, mis ei

ole põhiseadusega vastuolus.

Võlakohustuste võtmise õiguse riive peab olema oma eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja

mõõdukas ehk proportsionaalne. Riive ei tohi moonutada selle õiguse põhiolemust.

(B) Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

PS § 154 lg-st 1 tulenev õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete

täitmiseks nõuab, et riik looks regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsusüksusele raha kohalike

ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus, s.t võimaldaks täita minimaalselt

vajalikke kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses. Seega peab omavalitsuslike

ülesannete rahastamise tase olema vastavuses omavalitsusüksusele pandud ülesannete mahuga

(vt ka harta artikli 9 lg 2). Lisaks seaduses sätestatud kohalike ülesannete täitmisele peab

omavalitsusüksusel enesekorraldusõiguse teostamiseks olema raha ka selleks, et otsustada ja

korraldada seaduses sätestamata olulisi kohaliku elu küsimusi. Tähtis on, nagu õiguskantsler

põhjendatult märgib, et omavalitsusüksustele oleks tagatud mitte ainult õiguslik, vaid ka tegelik

võimalus otsustada, kas ja kuidas kohaliku elu küsimusi lahendada.

Eelmises punktis osutatud regulatsiooni loomisel on seadusandjal riigi majandus- ja maksupoliitika

kujundajana suur otsustamisvabadus. See ei tähenda siiski seda, et seadusandja oleks mingitele

majandus- või maksupoliitilistele argumentidele viidates täiesti vaba otsustama, millises ulatuses

kohalike ülesannete rahastamist võimaldada. Vastasel korral võiks seadusandja muuta kohaliku

omavalitsuse kui põhiseadusliku institutsiooni sisutühjaks. Nagu märgitud, peab omavalitsusüksustele

olema tagatud raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Muidu on

PS § 154 lg-t 1 rikutud.

Samuti tulenevad PS § 154 lg-st 1 põhimõtted, millele omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem

peab vastama. Omavalitsusüksuse iseseisvus kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel

eeldab seda, et omavalitsuslike ülesannete rahastatus ei satuks tervikuna ebaproportsionaalselt suurde

sõltuvusse riigi ühekordsetest rahaeraldistest, vaid peegeldaks adekvaatselt üldist majanduslikku

olukorda. Samuti peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem arvestama erinevustega

omavalitsusüksuste sotsiaalses, demograafilises, geograafilises ja majanduslikus olukorras.

Täitmist vajavate kohalike ülesannete minimaalne maht, mille rahastamine peab olema tagatud ja mis

määrab seega omavalitsusüksuse piisava rahastamise taseme, tuleneb esiteks

PS § 154 lg-st 1 ja teiseks omavalitsusüksusele põhiseaduse ja seadusega pandud kohalikest

ülesannetest.

PS § 154 lg 1 eeldab, et omavalitsusüksus täidaks vähemalt kõiki olulisi kohalikke ülesandeid. Seega

peab omavalitsusüksusele olema tagatud ka raha nende ülesannete täitmiseks. Olulisi, s.t

PS § 154 lg 1 kohaselt täitmist vajavaid kohalikke ülesandeid ei ole võimalik ammendavalt loetleda.

Samuti võivad need erinevate omavalitsusüksuste puhul erineda, sõltudes omavalitsusüksuse

eripärastest vajadustest, aga ka kohaliku kogukonna eelistustest. Tegemist on selliste kohalike

ülesannetega, mille täitmist saab omavalitsusüksuselt konkreetses ajas ja ruumis mõistlikult eeldada.

Olulised kohalikud ülesanded, nagu ka nende täitmise nõutav ulatus, on ajas muutuvad suurused.

Need olenevad suurel määral üldisest sotsiaal-majanduslikust olukorrast ja ühiskonna heaolu

tasemest. Muudatused sotsiaalses ja majanduslikus keskkonnas võivad mõjutada nii täitmist nõudvaid

kohalikke ülesandeid kui ka nende täitmise eeldatavat ulatust ja kvaliteeti.

PS § 154 lg 1 kõrval tuleb kohalike ülesannete minimaalse mahu määramisel eraldi silmas pidada

neid kohalikke ülesandeid, mille täitmine on omavalitsusüksusele ette kirjutatud põhiseaduse

(nt PS § 28 lg 4, § 37 lg 2) või seadustega. Seadusest tulenevate kohalike ülesannete

finantseerimisvajadust mõjutavad otseselt nende ülesannete täitmisele seaduses ja alamalseisvates

õigusaktides kehtestatud nõuded.

Tähtis kriteerium kohalike ülesannete minimaalse rahastamisvajaduse kindlaksmääramiseks

konkreetse omavalitsusüksuse puhul on see, et selle omavalitsusüksuse osutatavate omavalitsuslike

avalike teenuste tase ei langeks rahapuuduse tõttu oluliselt madalamale sarnaste teenuste üldisest

tasemest Eesti teistes omavalitsusüksustes. Nii näiteks ei ole PS § 28 mõtte kohaselt aktsepteeritav

olukord, kus peamiste sotsiaalsete põhiõiguste tagatus on osas, milles selle eest vastutab kohalik

omavalitsus, riigi erinevates piirkondades olulisel määral varieeruv sõltuvalt erinevustest

omavalitsusüksuste majanduslikus suutlikkuses. PS § 14 kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine

seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Osutatud sätte

kohaselt ei saa riik lasta tekkida olukorral, kus esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavus johtub

ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse omavalitsusüksuse majanduslik suutlikkus.

Nagu märgitud, nõuab õigus piisavatele rahalistele vahenditele kohalike ülesannete täitmiseks seda,

et omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem tagaks omavalitsusüksusele piisava sissetuleku

kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Samas ei kaitse kõnealune

õigus omavalitsusüksust olemasoleva rahastamissüsteemi ebasoodsamaks muutmise eest, kui selle

tagajärjel ei muutu konkreetse omavalitsusüksuse omaülesannete rahastatus ebapiisavaks. Õigus

piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ei hõlma õigust sellele, et

kord juba saavutatud kohalike ülesannete rahastamise taset mitte kunagi ei vähendataks. On võimalik,

et mingil perioodil rahastatakse omavalitsuslikke ülesandeid suuremas ulatuses, kui see piisava

rahastatuse tagamiseks minimaalselt nõutav oleks. Tegemist on otsustusega, mille ajaliste piirideta

püsimajäämine ei ole põhiseaduslikult tagatud. Riigil peab säilima võimalus kujundada

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem vastavaks üldisele majandusolukorrale ja riigi

majandus- ning rahanduspoliitilistele eesmärkidele. Ka harta artikli 9 lg 1 asetab kohaliku

omavalitsuse õiguse piisavatele rahalistele vahenditele riikliku majanduspoliitika raamidesse.

Seega ei keela õigus piisavatele rahalistele vahenditele riigil omavalitsuslike ülesannete rahastamist

vähendada. Seda tingimusel, et ka pärast rahastamise vähendamist säiliks omavalitsusüksusel

võimalus täita kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus mahus.

Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks eeldab, et riik looks

omavalitsuslike ülesannete rahastamiseks süsteemi, mis oleks kohane ja tagaks kohalike ülesannete

piisava rahastamise. Järelikult saab kõnealuse õiguse rikkumine tuleneda üksnes sellistest normidest

(või nende andmata jätmisest), mis reguleerivad (või mille andmata jätmise tõttu ei reguleerita

vajalikul määral) omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi. Siia kuuluvad ka normid või nende

puudumine, millest tingituna osutub kohalike ülesannete rahastamine konkreetses omavalitsusüksuses

ebapiisavaks.

Samas ei saa mingi norm rikkuda õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete

täitmiseks põhjusel, et see muudab mõne kohaliku ülesande täitmise omavalitsusüksustele

kohustuslikuks või suurendab muul viisil omavalitsuslike ülesannete täitmise kulusid. Seda sõltumata

sellest, kas see kohustus või lisakulu mõjutab spetsiifiliselt kohalikke omavalitsusi või laiemat

adressaatide ringi (nt maksukohustuse suurendamine, mille tagajärjel suurenevad muu hulgas

kohalike omavalitsuste kulud kohalike ülesannete täitmiseks vajaliku tööjõu palkamisele või vajalike

kaupade ja teenuste ostmisele). Ei ole alust väita, et kohalike ülesannete rahastatuse ebapiisavus

konkreetse omavalitsusüksuse puhul on tingitud just konkreetse (nt ajaliselt kõige hiljem kehtestatud)

omavalitsusliku ülesande täitmise kuludest.

Kui seadusega muudetakse mõne kohaliku ülesande täitmine kohustuslikuks või suurendatakse

olemasolevate kohustuste täitmise kulusid, pärast mida muutub omavalitsusüksuse omaülesannete

rahastatus ebapiisavaks, on õigust piisavatele rahalistele vahenditele rikutud. Seda õigust ei riku

sellisel juhul aga mitte õigusakt, mis kohustab kohalikke omavalitsusi täitma konkreetset kohalikku

ülesannet või suurendab kohalike ülesannete täitmise kulusid, vaid kohalike ülesannete rahastamist

reguleerivad õigusaktid osas, milles need ei taga omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete

täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Samas ei ole siiski välistatud, et riik, leides, et

rikkumise kõrvaldamiseks ei ole võimalik suurendada kohalike ülesannete rahastamist, vähendab

selle asemel seadusest tulenevaid nõudeid kohalike ülesannete täitmiseks. Selle tagajärjel võib

omavalitsuslike ülesannete rahastatus muutuda piisavaks ja seda reguleerivatest õigusaktidest tulenev

omavalitsusüksuse õiguse rikkumine lakata.

Käesolevas punktis märgitu puudutab üksnes õigust piisavatele rahalistele vahenditele

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ega tähenda seda, nagu ei seaks põhiseadus riigile kohalike

ülesannete täitmise kohustuslikuks muutmisel mingeid piire. Riigi poolt mõne kohaliku elu küsimuse

täitmise kohustuslikuks muutmine võib ebaproportsionaalselt riivata omavalitsusüksuse iseseisvust

kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel (vt ka eespool p 64).

Need nõuded, mis PS § 154 lg-st 1 tulenev õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike

ülesannete rahastamissüsteemile esitab, ei puuduta üksnes kohalike ülesannete rahastatuse taset.

Selleks, et õigus piisavatele rahalistele vahenditele ei muutuks illusoorseks - ja enesekorraldusõigus

tervikuna ei devalveeruks deklaratsiooniks -, peab riik PS § 154 lg 1 nõuete järgimiseks looma sellise

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi, mis võimaldaks igal üksikjuhul omavalitsuslike

ülesannete rahastatuse piisavust ka hinnata. Vastasel juhul muutub üldjuhul võimatuks selle

tuvastamine, kas omavalitsusüksuse õigust piisavatele rahalistele vahenditele on rikutud või mitte.

Mingil õigusel on tegelik sisu aga vaid juhul, kui selle õiguse rikkumist on võimalik tuvastada.

Omavalitsuslike ülesannete rahastatuse piisavuse hindamise võimalikkus on PS § 154 lg 1 kohaselt

nõutav ka seetõttu, et omavalitsusüksus saaks end kohalike ülesannete rahastamise ebapiisavuse vastu

kohtus kaitsta. Omavalitsusüksusel peab olema võimalik taotleda kohtult kohalike ülesannete

rahastamist reguleerivate õigusaktide PS § 154 lg 1 vastaseks tunnistamist osas, milles need ei taga

omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus.

Samuti on omavalitsusüksusel, kellele rahastamissüsteem ei taga raha kohalike ülesannete täitmiseks

minimaalselt vajalikus mahus, õigus nõuda PS § 154 lg 1 alusel kohtu kaudu riigilt puuduvat raha.

Kohtuliku kontrolli võimaluseta puuduks sellel, kui riik rikub omavalitsusüksuse õigust piisavatele

rahalistele vahenditele, õiguslikud järelmid. Harta artikkel 11 näeb ette, et kohalikel võimuorganitel

on õigus taotleda õiguslikku kaitset, et kindlustada oma volituste vaba kasutamine ning põhiseaduses

või seadusandluses sätestatud kohaliku omavalitsuse põhimõtete täitmine.

Selleks, et omavalitsusüksus saaks õigust piisavatele rahalistele vahenditele kohtu kaudu maksma

panna, peab talle olema tagatud mõistlik võimalus tõendada, et rahastamissüsteem ei võimalda

kohalikke ülesandeid vähemalt minimaalselt nõutavas mahus täita.

Selleks, et igal üksikjuhul oleks võimalik hinnata omavalitsuslike ülesannete rahastatuse piisavust, on

vaja esmalt teada, kui palju raha on omavalitsusüksusel kohalike ülesannete täitmiseks võimalik

saada. Seetõttu eeldab PS § 154 lg 1 omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemilt esmalt seda, et

oleks selgelt eristatav, milline raha on ette nähtud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja milline

raha on mõeldud kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks.

PS § 154 lg-ga 1 ei ole kooskõlas kohalike ülesannete täitmiseks määratud tulu piiritlemine

n-ö ülejäägimeetodil, mille kohaselt on kohalike ülesannete täitmiseks ette nähtud see osa

omavalitsusüksuse laekumistest, mis ületab riiklike kohustuste täitmise kulusid. Kohalike ülesannete

täitmiseks määratud raha piiritlemine n-ö ülejäägimeetodil ei võimalda üldjuhul hinnata selle

piisavust enne eelarveaasta lõppu, mil on selgunud riiklike kohustuste täitmise tegelik maht. See

kahjustab oluliselt kohaliku omavalitsusüksuse võimalusi taotleda PS § 154 lg 1 rikkumise korral

kohtulikku kaitset.

Lisaks asetab n-ö ülejäägimeetodi kasutamine omavalitsusüksuse rahanduslikult ebamäärasesse

olukorda. Kuna riiklike kohustuste täpne maht ja seega ka nende täitmiseks vajalik rahasumma

selgub alles pärast eelarveaasta lõppu, on n-ö ülejäägimeetodist lähtumise korral valla- ja linnaeelarve

koostamisel ebaselge, millist osa kavandatavast tulust on tegelikult võimalik omavalitsuslike

ülesannete finantseerimiseks kasutada. Samuti jääb kohalike ülesannete täitmiseks määratud tulu

piiritlemisel n-ö ülejäägimeetodi abil mingi riikliku kohustuse täitmise kulude etteplaneerimata

suurenemise risk omavalitsusüksuse kanda. Kui enne eelarveaasta lõppu ilmneb, et riikliku kohustuse

täitmiseks kulub rohkem raha, kui eelarveprognoos näitas, on omavalitsusüksus suure tõenäosusega

sunnitud leidma selle riikliku kohustuse täitmiseks puuduva raha omaülesannete täitmiseks

planeeritud vahendite arvel. Seega ei võimalda n-ö ülejäägimeetodist lähtumine kohalike ülesannete

täitmiseks ette nähtud raha selgelt eristada riiklike ülesannete täitmiseks mõeldud rahast. Selline

eristamine on aga PS § 154 lg 1, samuti § 154 lg 2 teise lause järgimise eeltingimus.

Mõistetavalt on nii selleks, et eristada omavalitsuslike ja riiklike ülesannete jaoks ette nähtud raha,

kui ka selleks, et hinnata, kui palju raha kulub omavalitsusüksusel omavalitsuslike ülesannete

täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus, nõutav selgus selles, millised on vaadeldaval ajal kohalikele

omavalitsustele seadusega pandud riiklikud kohustused ja millised on olemuslikult omavalitsuslikud

ülesanded. Sellest tulenevalt nõuab PS § 154 lg 1, et seadused, mis näevad ette kohalike

omavalitsuste mingi kohustuse, määraks, kas tegemist on omavalitsusliku või riikliku ülesandega.

Üldkogu on ka varem märkinud, et PS § 154 järgimise eelduseks kohalike omavalitsuste rahastamisel

on selgus selles, millised on kohalikele omavalitsustele seadusega pandud riiklikud kohustused

(Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2004. a otsus asjas nr 3-3-1-46-03, p 22).

Omavalitsuslike ja riiklike ülesannete piiritlemisel on seadusandjal põhiseadusega antud piirides

otsustusvabadus. Olukorras, kus seadusandja on jätnud omavalitsusüksuste omavalitsuslikud ja

riiklikud kohustused eristamata, saab seda üksikjuhul teha vaidlust lahendav kohus. Mõistetavalt on

kohtulikult kontrollitav ka see, kas seadus ei ole mõnd olemuslikult omavalitsuslikku ülesannet

riiklike ülesannete hulka arvates või riiklikku kohustust omavalitsuslikuks lugedes põhiseadusega

vastuollu läinud. Kohtu ülesanne ei ole aga üldiselt piiritleda, millised omavalitsusüksustele pandud

kohustused on riiklikud ja millised omavalitsuslikud. Selline kohalike ülesannete üldine piiritletus on

aga nii PS § 154 lg 1 kui ka sama paragrahvi teise lõike teise lause järgimise eeldus.

(C) Õigus kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule

rahastamisele riigieelarvest

PS § 154 lg 2 sätestab: "Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või

kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike

kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest." PS § 154 lg 2 teine lause reguleerib kohalikule

omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmist. Sellest sättest tuleneb

omavalitsusüksuse õigus sellele, et talle seadusega pandud riiklikud kohustused oleksid täies ulatuses

rahastatud riigieelarvest. Kõnealune õigus kaitseb omavalitsusüksust selle eest, et ta ei peaks

seadusega pandud riiklike ülesannete täitmiseks kasutama raha, mis on mõeldud omavalitsuslike

kohustuste täitmiseks. Olukord, kus omavalitsusüksus peab riiklike kohustuste täitmiseks leidma raha

kohalike ülesannete arvel või tegema valiku, milliseid kohustusi täita, on

PS § 154 lg 2 teise lausega vastuolus.

Sarnaselt PS § 154 lg-st 1 tulenevale õigusele piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks nõuab ka PS § 154 lg 2 teises lauses sätestatud õigus riiklike kohustuste

täielikule rahastamisele riigieelarvest, et oleks võimalik kontrollida, kas riik seda õigust järgib. See

tähendab, et PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt tuleb kohalikule omavalitsusele seadusega pandud

riiklikke kohustusi rahastada viisil, mis võimaldab hinnata, kas riik ka tegelikult katab kõik seadusega

kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. Ühtlasi peab

omavalitsusüksusele olema tagatud võimalus end seadusega pandud riiklike kohustuste mittetäieliku

rahastamise korral kohtus kaitsta. Omavalitsusüksus võib nõuda, et sellise regulatsiooni puudumine,

mis tagaks mingi kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riikliku kohustuse täieliku rahastamise

riigieelarvest, tunnistataks PS § 154 lg 2 teise lausega vastuolus olevaks. Samuti tekib

omavalitsusüksusel, kellele ei ole mingi riikliku ülesande täitmiseks vajalikku raha eraldatud, PS

§ 154 lg 2 teise lause alusel õigus nõuda riigilt kohtu kaudu riikliku ülesande täitmiseks puuduolevat

raha. Samas ei saa omavalitsusüksus PS § 154 lg 2 teise lause alusel vaidlustada riiklikku kohustust

kui sellist. PS § 154 lg 2 teine lause on käsitatav kitsalt kohaliku omavalitsuse finantstagatisena, mille

eesmärk ei ole võimaldada kohalikel omavalitsustel sekkuda riigielu küsimuste lahendamisse.

Seega nõuab PS § 154 lg 2 teine lause, et omavalitsusüksusel oleks mõistlik võimalus tõendada, et

talle riiklike kohustuste täitmiseks laekuv raha ei kata riiklike kohustuste täitmiseks vajalikke kulusid.

Selleks on vaja, et seadused, mis panevad omavalitsusüksustele kohustusi, määraksid kindlaks, kas

need kohustused on omavalitsuslikud või riiklikud. Samuti peab valitsema selgus selles, milline raha

on omavalitsusüksusele ette nähtud kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ning

milline seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks.

PS § 154 lg 2 teine lause kehtestab kohalikele omavalitsustele riiklike ülesannete täitmiseks raha

eraldamisele kindlad nõuded. PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt tuleb seadusega kohalikule

omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud katta riigieelarvest. Üldkogu on seisukohal,

et PS § 154 lg 2 teises lauses on riigieelarve all silmas peetud riigieelarvet PS § 115 lg 1 tähenduses,

s.o Riigikogu poolt iga aasta kohta vastu võetud seadust, mis sätestab riigi kõik tulud ja kulud.

PS § 115 lg-st 1 tulenevad muu hulgas ka riigieelarve kõikehaaravuse ja läbipaistvuse põhimõtted (vt

ka Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-1-00, p 19). Riigieelarve

kõikehaaravuse põhimõtte kohaselt peab riigieelarve sisaldama riigi kõiki tulusid ja kulusid. Seega

peab riigieelarve kajastama ka riigi neid kulusid, mis PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt tekivad

kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmisel. Riigieelarve

läbipaistvuse printsiip eeldab minimaalselt seda, et kohalikele omavalitsustele pandud riiklike

kohustuste täitmise kulud kajastuksid funktsioonipõhiselt riigieelarves kirjetena. See tähendab, et

riigieelarves peab olema selgelt ja läbinähtavalt kindlaks määratud see, kui palju ühe või teise

kohalikele omavalitsustele pandud riikliku kohustuse täitmiseks raha eraldatakse. See, kuidas mingi

riikliku ülesande täitmiseks eraldatav raha jaotub omavalitsusüksuste vahel, ei pea kajastuma vahetult

riigieelarves, vaid võib olla määratud riigieelarve alusel antavates õigusaktides.

PS § 154 lg 2 teises lauses sätestatu tähendab ühtlasi seda, et ilma õigusliku aluseta ei tohi

omavalitsusüksus kasutada talle mingi riikliku ülesande jaoks eraldatud raha teiste riiklike kohustuste

või omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Samas ei keela põhiseadus riigil näha seaduses või

omavalitsusüksustele raha eraldamist reguleerivates õigusaktides ette tingimusi, mille olemasolu

korral võib omavalitsusüksus kasutada ühe riikliku ülesande täitmiseks saadud raha teiste riiklike

kohustuste või omavalitsuslike ülesannete finantseerimiseks.

(D) Õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele

Omavalitsusüksuste ja riigi vahelisi suhteid reguleerides peab seadusandja arvestama õigusriigi

põhimõttega, mille üheks osaks on õiguskindluse põhimõte. Õiguskindlus nõuab muu hulgas seda, et

õiguse subjektid saaksid olla kindlad kehtestatud normide püsimajäämises (õiguspärase ootuse

põhimõte). Õiguspärase ootuse põhimõttest koostoimes PS § 154 lg-ga 1 tuleneb õigus

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele. See õigus täpsustab õiguspärase ootuse

põhimõtet omavalitsusüksuste ja riigi vahelistes rahastamist puudutavates suhetes.

Rahastamissüsteemi stabiilsuse kohta on Riigikohtu üldkogu varem sedastanud, et kohalike

omavalitsuste finantseerimise süsteemi stabiilsus on oluline väärtus. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev

finantseerimissüsteem võimaldab omavalitsusüksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi

arengukavu ning neid tulemuslikumalt ellu viia (vt Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2004. a otsus asjas

nr 3-3-1-46-03, p 25). Stabiilne rahastamissüsteem on vältimatu kõigi kohaliku elu küsimuste

iseseisvaks otsustamiseks ja korraldamiseks. Ebastabiilne rahastamine võib allutada

omavalitsusüksuste iseseisvuse märkamatult riigi meelevallale. Omavalitsusüksustel peab seetõttu

olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende ülesannete rahastamiseks kehtestatud

regulatsioon püsib stabiilsena ning et seda ei muudeta ootamatult omavalitsusüksustele

ebasoodsamaks, seda eriti eelarveaasta keskel.

Niisiis kaitseb õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele omavalitsusüksusi omavalitsuslike ülesannete

rahastamist reguleerivate õigusaktide ootamatu ja olulise omavalitsusüksustele ebasoodsas suunas

muutmise eest, seda eriti eelarveaasta keskel.

Ebasoodsas suunas muutmine tähendab eelkõige omavalitsuslike ülesannete rahastamise

vähendamist. Iga õigusakt, millega seda tehakse, riivab õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele ka

juhul, kui see ei põhjusta omavalitsuslike ülesannete rahastamise ebapiisavust. Muu hulgas tähendab

see, et omavalitsusüksuste kord juba saavutatud finantseerimise taseme alandamine riivab

rahastamissüsteemi stabiilsust. Niisuguseks riiveks ei saa aga pidada olukorda, kus

omavalitsusüksuste tulud vähenevad riigivõimu sekkumiseta (nt maksulaekumiste kahanemise tõttu).

Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele ei hõlma põhiseaduslikku nõuet, et alati, kui pärast eelarve

vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel

omavalitsusüksuse eelarve tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse need summad või

vähendatakse vastavalt kohaliku omavalitsuse üksusele pandud kohustusi. Eelnev ei tähenda, et

seadusandja ei võiks niisugust regulatsiooni omavalitsusüksuste huvides omal algatusel siiski

kehtestada.

Rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa aga olla eesmärk omaette (vt Riigikohtu üldkogu 19. aprilli

2004. a otsus asjas nr 3-3-1-46-03, p 25). Omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate

õigusaktide ebasoodsas suunas muutmine ei ole välistatud. Rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa

tähendada mingil ajal kehtiva regulatsiooni ja koos sellega ka sel ajal tagatud rahastamise taseme

püsitamist igaveseks. Omavalitsusüksused ei saa loota, et nende rahastamist reguleerivaid õigusakte

mitte kunagi ei muudeta. Riigil on õigus rahastamist reguleerivaid õigusakte vajadusel ümber

kujundada. See võib kaasa tuua ka omavalitsusüksustele eraldatavate rahaliste vahendite

vähendamise või kahjustada muul viisil nende rahastamise korrapära.

Õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele võib sarnaselt muude PS § 154 lg-st 1 tulenevate õigustega

piirata enesekorraldusõigusega samadel tingimustel (vt ka eespool p 64).

Rahastamissüsteemi olulise muutmise korral peab omavalitsusüksustele olema tagatud õigus olla ära

kuulatud. Omavalitsusüksused tuleb kaasata nende rahastamist puudutavate otsuste tegemisse (vt

selle kohta harta artikli 9 lg 6).

Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele eeldab ka seda, et kui riik siiski otsustab rahastamist

reguleerivaid õigusakte oluliselt ebasoodsamaks muuta, peab ta muudatuse sisust lähtudes andma

omavalitsusüksustele piisava aja uue regulatsiooniga kohanemiseks (vacatio legis).

Õiguskindluse põhimõte tähendab muu hulgas, et uute regulatsioonide jõustamiseks tuleb ette näha

mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt

ümber korraldada. Õiguskindlusele vastab olukord, kus riik ei kehtesta uusi regulatsioone

meelevaldselt ja n-ö üleöö.

Uue õigusliku olukorra loomisel peab seadusandja seega tagama, et õiguse adressaadil oleks oma

tegevuse ümberkorraldamiseks mõistlikul määral, s.t piisavalt aega. Piisavust ehk mõistlikkust saab

hinnata, arvestades vaatluse all oleva õigussuhte iseloomu, õigussuhte muutmise ulatust ning sellest

tulenevat vajadust ümberkorraldusteks normiadressaatide tegevuses, samuti hinnates, kas muudatus

õiguslikus olustikus oli ettenähtav või ootamatu.

(IV) Tulumaksuseaduse (TuMS) § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte põhiseaduspärasus

(A) TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte ja omavalitsusüksuste rahastamise korralduse

põhiseaduspärasus

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättega vähendas Riigikogu residendist füüsilise isiku maksustatavast

tulust maksumaksja elukohajärgsele omavalitsusüksusele laekuvat osa (tulumaksuosa) 11,93%-

lt 11,4%-le. Säte võeti vastu 20. veebruaril 2009, avaldati Riigi Teatajas 28. veebruaril 2009 ja

jõustus lisaeelarve seaduse § 23 lg 2 kohaselt 1. aprillil 2009.

Tulumaksuosa on omavalitsusüksuste peamine stabiilne ja kehtiva õiguse kohaselt kuludega otseselt

sidumata tuluallikas. Deklareeritud brutotulust (s.t tulust, millest ei ole tehtud tulumaksuseaduses

sätestatud mahaarvamisi) omavalitsusüksustele ülekantav summa moodustab olulise osa

omavalitsusüksuste tuludest. 2008. aastal said omavalitsusüksused keskmiselt 51% oma eelarvetulust

neile TuMS § 5 lg 1 p 1 alusel laekunud tulumaksu osast, mille suurus oli siis 11,9% (vt A. Jõgi.

Kohalike omavalitsuste 2008. aasta eelarve täitmise tulude, kulude ja finantseerimistehingute analüüs

(ülevaade). Tallinn: Rahandusministeerium, 2009, lk 4).

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättega vähendati seega omavalitsusüksuste ühe peamise tuluallika

laekumisi võrreldes summaga, mis omavalitsusüksustele laekuks juhul, kui endiselt kehtiks

TuMS § 5 lg 1 p 1 eelmine redaktsioon. Selline vähendamine toimus kohalike omavalitsuste

eelarveaasta (vt VLES § 2 lg 2) keskel. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte avaldamise ja jõustumise

vahele jäi üks kuu.

Üldkogu hinnangul on võimalik, et TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte võib rikkuda õigust piisavatele

vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Kuna TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte vähendab

omavalitsusüksuste ühe peamise tuluallika laekumisi, siis võib see muu hulgas tingida olukorra, kus

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks mõeldud vahendeist ei piisa nende ülesannete täitmiseks

minimaalselt vajalikus mahus.

Samuti on võimalik, et TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte võib rikkuda õigust riiklike kohustuste

täielikule rahastamisele riigieelarvest ehk põhjustada olukorra, kus omavalitsusüksusele pandud

riiklikud kohustused ei ole täies ulatuses riigieelarvest rahastatud.

Üldkogul ei ole aga praeguses asjas võimalik tuvastada, kas TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte ka

tõepoolest rikub Tallinna linna või mõne teise omavalitsusüksuse õigust piisavatele rahalistele

vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks või õigust riiklike kohustuste täielikule

rahastamisele riigieelarvest.

Õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks on rikutud, kui

omavalitsusüksusele ei ole tagatud raha kohalike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus

(vt eespool p 65). Selleks, et tuvastada, kas omavalitsusüksuse mingi laekumise vähendamine rikub

õigust piisavatele rahalistele vahenditele, on üldjuhul vaja esmalt teada, kas sellest allikast laekuv

raha on ette nähtud kohalike või riiklike ülesannete täitmiseks. Kõnealust õigust saab rikkuda

kohalike ülesannete täitmiseks mõeldud raha vähendamine. Tulumaksuseadus ega ükski teine

õigusakt ei määra, milline osa omavalitsusüksusele laekuvast tulumaksust on ette nähtud

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja millise osa eest tulumaksuosast milliseid riiklikke kohustusi

tuleb täita. Kehtiva regulatsiooni alusel võib üksnes oletada, et tulumaksuosast peavad

omavalitsusüksused kindlaks määramata ulatuses rahastama nii kohaliku elu küsimuste otsustamist ja

korraldamist kui ka riiklike kohustuste täitmist.

Lisaks tuleb rikkumise tuvastamiseks selgitada, kas pärast raha vähendamist langeb omavalitsuslike

ülesannete rahastatus konkreetses omavalitsusüksuses allapoole minimaalselt vajalikku taset.

Minimaalse rahastamistaseme kindlakstegemiseks peab aga valitsema selgus selles, milline on

konkreetses omavalitsusüksuses täitmist nõudvate kohalike ülesannete minimaalne maht ning sellest

tulenevalt ka nende ülesannete täitmise maksumus. Samuti peab olema teada, kui palju olemasolev

rahastamissüsteem võimaldab omavalitsusüksusel kohalike ülesannete täitmiseks raha saada.

Kehtiv kohalike omavalitsuste rahastamise korraldus ei võimalda teada saada ei seda, milline on

omavalitsusüksuses täitmist nõudvate kohalike ülesannete minimaalne maht, ega ka seda, kui palju

raha on omavalitsusüksustel võimalik kohalike ülesannete täitmiseks saada. Nimelt valitseb kehtivas

õiguses ebamäärasus riiklike ja kohalike ülesannete piiritlemisel, mistõttu pole omavalitsuslike

ülesannete maht tuvastatav. Samuti ei erista olemasolev omavalitsusüksuste rahastamise korraldus,

milline raha on omavalitsusüksustele ette nähtud kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja

korraldamiseks ning milline raha on mõeldud seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks.

Üldkogu sedastas eespool, et riik peab PS § 154 lg 1 nõuete järgimiseks looma sellise omavalitsuslike

ülesannete rahastamissüsteemi, mis võimaldaks igal üksikjuhul omavalitsuslike ülesannete

rahastatuse piisavust ka hinnata. Samuti tuleb PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt kohalikule

omavalitsusele seadusega pandud riiklikke kohustusi rahastada viisil, mis võimaldab kontrollida, kas

riik ka tegelikult katab kõik seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega

seotud kulud riigieelarvest. Seejuures eeldab PS § 154 lg 1 ja lg 2 teise lause nõuetele vastav kohalike

omavalitsuste rahastamise korraldus seda, et oleks selgelt eristatav, milline raha on ette nähtud

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja milline raha on mõeldud kohalikule omavalitsusele

seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks. Samuti on vaja, et seadused, mis panevad kohalikule

omavalitsusele kohustusi, sätestaksid, kas mingi ülesanne on omavalitsuslik või riiklik. (Vt eespool p-

d 70-76.)

Seadusandja ei ole PS § 154 lg 1 ja lg 2 teise lause nõuetele vastavat kohalike omavalitsuste

rahastamise korraldust kehtestanud (vt eespool p-d 89-90). Seetõttu ei saagi üldkogu praeguses asjas

hinnata, kas Tallinna linnal või mõnel teisel omavalitsusüksusel on pärast omavalitsusüksustele

laekuva tulumaksuosa vähendamist piisavalt raha kohalike ülesannete täitmiseks minimaalselt

vajalikus mahus, s.t kas omavalitsusüksuse õigust piisavatele rahalistele vahenditele on tulumaksuosa

vähendamisega rikutud või mitte. Samuti ei võimalda kehtiv õigus praeguses asjas hinnata, kas

omavalitsusüksustele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmine on riigi poolt täies ulatuses

rahastatud ka pärast tulumaksuosa vähendamist.

Eelmärgitu tähendab seda, et kehtiv omavalitsusüksuste rahastamise korraldus tuleb osas, milles see

ei võimalda hinnata TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte põhiseaduspärasust, tunnistada põhiseadusega

vastuolus olevaks. Täpsemalt on PS § 154 lg-ga 1 ja lg 2 teise lausega vastuolus selliste õigustloovate

aktide andmata jätmine, mis eristaksid omavalitsusüksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja

korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette

omavalitsusüksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest. Samuti on PS

§ 154 lg-ga 1 ja lg 2 teise lausega vastuolus selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis

sätestaksid, millised seadusega omavalitsusüksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja

millised riiklikud.

Eelmises punktis nimetatud õigustloovate aktide andmata jätmise põhiseadusvastaseks tunnistamine

tähendab seda, et seadusandja peab kehtestama sellised õigustloovad aktid, mis võimaldaksid eristada

omavalitsusüksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha

riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette omavalitsusüksustele seadusega

pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest. Samuti peab seadusandja looma selguse selles,

millised seadusega omavalitsusüksustele pandud ülesanded on omavalitsuslikud ja millised riiklikud.

Üldkogu on seisukohal, et käesoleva otsuse punktis 93 kindlaks tehtud põhiseadusvastasus ei anna

iseenesest veel alust tunnistada TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätet põhiseadusvastaseks. See, et mingi

õigusakti või sätte vastavus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele ei ole kohalike

omavalitsuste rahastamist reguleeriva normistiku põhiseadusvastasuse tõttu kontrollitav, on iseseisev

rikkumine, mis iseenesest ei luba veel lugeda vaidlusalust õigusakti põhiseadusega vastuolus olevaks.

Õigusakti või selle sätte põhiseadusvastaseks tunnistamist ei saa rajada oletusele.

Eeltoodu tähendab ühtlasi seda, et ainuüksi omavalitsusüksuste rahastamise korralduse osaliselt

põhiseadusvastaseks tunnistamine ei anna Tallinna linnale ega ühelegi teisele omavalitsusüksusele

riigi vastu nõudeõigust TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte tõttu laekumata jäänud tulumaksusumma

hüvitamiseks.

Tallinna Linnavolikogu leiab, et koolieelse lasteasutuse seaduse, noorsootöö seaduse ja spordiseaduse

muudatused, mis lisaeelarve seaduse seletuskirja kohaselt kehtestati selleks, et vähendada kohustusi

proportsionaalselt tulumaksuosa vähendamisega, ei täida oma eesmärki. Seda asjaolu peab taotluse

esitaja finantstagatiste rikkumiseks.

Üldkogu leiab, et olukorras, kus on selgusetu, kas pärast tulumaksuosa vähendamist on kohalike

ülesannete rahastatus langenud allapoole minimaalselt nõutavat taset ja kas riiklike kohustuste

täitmine on mingis osas riigi poolt rahastamata, ei saa pelgalt sellest, et tulumaksuosa vähendamise

kompenseerimiseks võetud meetmed ei kata tekkivat puudujääki, järeldada, et rikutud on õigust

piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja õigust riiklike kohustuste

täielikule rahastamisele riigieelarvest. Rikkumisega on tegemist siis, kui tekkiv puudujääk ei

võimalda omavalitsusüksustel täita omavalitsuslikke ülesandeid minimaalselt vajalikus mahus, või

siis, kui on selge, et riiklike kohustuste täitmiseks eraldatud raha tegelikult ei kata nendega seotud

kulusid.

Käesolevas otsuses tuvastatud kohalike omavalitsuste rahastamise korralduse osaline

põhiseadusvastasus ei välista siiski täielikult omavalitsusüksuse võimalust tõendada, et kehtiv

omavalitsusüksuste rahastamise korraldus ei taga talle piisavalt raha ja rikub seetõttu tema õigust

piisavatele rahalistele vahenditele kohalike ülesannete täitmiseks ja/või õigust seadusega pandud

riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest. Sellise rikkumise tõendamiseks peab

omavalitsusüksus näitama, et tema sissetulekud tervikuna ei võimalda rahastada kõiki täitmist

nõudvaid ülesandeid vähemalt minimaalselt vajalikus mahus (sh seadustes sätestatud standardeid

järgides). Seejuures võib kohalike omavalitsuste rahastamise korralduse eelmistes punktides

kirjeldatud vastuolu põhiseadusega tingida selle, et omavalitsusüksuse tõendamiskoormis osal

juhtudel kergeneb ja läheb osaliselt või täielikult üle riigile.

(B) TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte ja õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi

stabiilsusele

Üldkogu hinnangul riivab TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte siiski õigust omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteemi stabiilsusele. Tulumaksuosa vähendamine puudutab omavalitsuslike ülesannete

rahastamist seetõttu, et tulumaksuosast laekuvast rahast peavad omavalitsusüksused praegu kindlaks

määramata ulatuses täitma ka omavalitsuslikke ülesandeid.

Üldkogu selgitas eespool, et õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele

kaitseb omavalitsusüksusi kohalike ülesannete rahastamissüsteemi ootamatu ja olulise

omavalitsusüksustele ebasoodsamaks muutmise eest, iseäranis eelarveaasta keskel. Ebasoodsamaks

muutmine tähendab eelkõige rahastamise vähendamist. Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele eeldab

ka seda, et kui riik siiski otsustab omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivaid õigusakte

oluliselt muuta, peab ta omavalitsusüksustele andma muudatuse sisu arvestades piisava aja uue

regulatsiooniga kohanemiseks. (Vt eespool p 83.)

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättega vähendati omavalitsusüksuste eelarveaasta keskel nende ühe

peamise tuluallika laekumisi. Selline vähendamine kujutab endast omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteemi muutmist omavalitsusüksuste jaoks ebasoodsamaks. Seetõttu riivab

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele.

Rahastamissüsteemi stabiilsuse riivet ei välista seegi, et koos vaidlusaluse sätte vastuvõtmisega

kehtestas seadusandja ka VLES § 7 uue redaktsiooni ning muutis koolieelse lasteasutuse seadust

(vt lisaeelarve seaduse § 8), noorsootöö seadust (vt lisaeelarve seaduse § 9) ja spordiseadust

(vt lisaeelarve seaduse § 15).

Kuigi TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmine riivab omavalitsusüksuste õigust omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteemi stabiilsusele, ei tähenda see veel, et see säte oleks põhiseadusega vastuolus.

Õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele võib seadusandja riivata eespool

punktis 82 esitatud tingimustel - riive peab olema formaalselt ja materiaalselt põhiseaduspärane.

Tallinna Linnavolikogu väidab formaalse põhiseaduspärasuse kohta, et lisaeelarve seadus tervikuna

(sh ka TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte) on vastuolus PS § 116 lg-ga 2, mille kohaselt Riigikogu ei

tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud

muude seadustega. Tallinna Linnavolikogu arvates ei võimalda PS § 116 lg 2 lisada riigieelarve

seadusesse teiste õigusaktide muudatusi, sest riigieelarve seadus võib PS § 115 lg 1 kohaselt

sisaldada vaid konkreetseid tulusid ja kulusid. Riigieelarve seaduses ei või reguleerida tulude teket

ega kulude kandmist.

Üldkogu hinnangul ei tähenda PS § 116 lg-s 2 sätestatu, et Riigikogu ei või riigieelarve

(sh lisaeelarve) seadusele lisada muude seaduste muutmise sätteid, mis mõjutavad tulude teket ja

kulude kandmist. Sellest sättest tuleneb keeld vähendada või kustutada muudes seadustes ette nähtud

kulutusi pelgalt riigieelarve kirjet muutes, jättes sealjuures muutmata vastavat kulutust tingiva

seaduse. PS § 116 lg 2 eesmärk on vältida olukorda, kus Riigikogu on seadusega mingi kulutuse

tegemise ette näinud, kuid ei eralda riigieelarves selleks nõutavat raha. See säte peab hoidma ära

olukorra, kus kulutusteks kohustava seaduse rakendamist mõjutatakse varjatult riigieelarve kirjete

kaudu. Üldkogu hinnangul ei leidu ühtki mõistlikku põhjendust, miks Riigikogu ei võiks muuta

kulutuste tegemiseks kohustavaid sätteid, mis ta ise on vastu võtnud, just riigieelarve või lisaeelarve

seaduse rakendussätteis. PS § 116 lg 2 ei nõua seega, et muudes seadustes ette nähtud kulutuste

muutmine peaks toimuma eelarveseadusest eraldiseisva seadusega, mis tuleks vastu võtta enne

eelarveseaduse vastuvõtmist.

Tallinna Linnavolikogu leiab ka seda, et TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte on vastuolus õiguskindluse

põhimõttega, kuna selle sätte kehtestamisest tingitud ümberkorralduste tegemiseks ei olnud piisavalt

aega.

Üldkogu hinnangul oli vaidlusaluse sätte avaldamise ja jõustumise vaheline kohanemisaeg piisav.

TuMS § 5 lg 1 p 1 muudeti lisaeelarve seaduse seletuskirja kohaselt majanduse olukorra järsu

halvenemise tingimustes valitsussektori eelarvepositsiooni parandamiseks ehk riigieelarve puudujäägi

vähendamiseks. Tegemist oli kiiret rakendamist nõudva abinõuga. Selliste muudatuste tegemisel võib

nendest mõjutatud subjektidele anda muutunud olukorraga kohanemiseks tavapärasest lühema

ajavahemiku. Tähele tuleb panna sedagi, et muudatuse negatiivne mõju ei avaldunud täies ulatuses

selle jõustumisel. Tulumaksuosa laekub omavalitsusüksustele iga kuu ja selle vähendamise mõju

avaldub seetõttu pikema aja vältel. Seetõttu oli muudatuse jõustumise hetkeks üksnes osaliselt vajalik

kohaneda sellest allikast vähenevate tuludega. Muudatus ei olnud üldkogu hinnangul niivõrd

ulatuslik, et sellel oleks jõustumise hetkel olnud sügav mõju.

Üldkogu märgib, et TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte eesmärk on vähendada riigieelarve puudujääki,

täpsemalt kompenseerida majanduslangusest tingitud riigi planeeritud tulude alalaekumist ja

pidurdada selle abil riigi osutatavate avalike teenuste mahu vähenemist.

Kõnealune säte võeti vastu olukorras, kus oli ilmne, et 2009. a riigieelarves planeeritud riigi tulud

jäävad üldise majandusolukorra halvenemise tõttu märkimisväärses osas laekumata. 2009. aasta

riigieelarve koostamisel oli aluseks võetud rahandusministeeriumi 2008. aasta suvine

majandusprognoos, mis eeldas 2009. aastaks 2,6%-list majanduskasvu. 2009. aasta lisaeelarve

koostamisel lähtuti prognoosist, et Eesti sisemajanduse kogutoodang väheneb 2009. aastal reaalselt

8% võrra ning jooksevhindades 6,5% võrra. Sellest tulenevalt prognoositi lisaeelarve seaduse

vastuvõtmise ajal, et 2009. aasta riigieelarvesse kavandatud 77,117 miljardi krooni suurustest

maksutuludest laekub tegelikult 66,405 miljardit krooni, s.o 10,712 miljardit vähem. Samuti peeti

reaalseks riigieelarves kavandatud mittemaksuliste tulude laekumata jäämist 0,8 miljardi krooni

ulatuses. Järelikult tekkis vajadus vähendada riigieelarve puudujääki, sh suurendada riigi tulusid. (Vt

riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu (432 SE,

Riigikogu XI koosseis) seletuskiri - arvutivõrgus: http://www.riigikogu.ee/?

page=en_vaade&op=ems&eid=544784&u=20100117161528.)

Üldkogu hinnangul on eelmises punktis nimetatud eesmärk põhiseadusega kooskõlas ja seega võib

see õigustada ka kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste piiramist. Seda mõistetavalt

tingimusel, et kohalike omavalitsuste tulumaksuosa vähendamine on riigi kulude kokkuhoiu abinõuna

proportsionaalne, s.o sobiv, vajalik ja mõõdukas (vt ka eespool p 64).

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte on sobiv abinõu riigi tulude vähenemise osaliseks

kompenseerimiseks ja sel viisil riigieelarve puudujäägi vähendamiseks. Ulatuses, milles sellest sättest

tulenevalt kohalikele omavalitsustele laekuv tulumaksuosa väheneb, (0,53% residendist füüsilise

isiku maksustatavast tulust, arvestamata mahaarvamisi) suurenevad riigi tulud. See annab riigile

võimaluse vähendada enda ülesannete täitmist väiksemas mahus, kui seda saanuks teha kohalikele

omavalitsustele laekuvat tulumaksuosa vähendamata.

Üldkogul ei ole alust kahelda ka TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte vajalikkuses. Menetlusosaliste

arvamustest ei nähtu, et lisaeelarve vastuvõtmisel oleks riigil olnud võimalik riigieelarve puudujäägi

vähendamiseks kasutada kohalike omavalitsuste tulumaksuosa vähendamise asemel mingeid muid

abinõusid, mis ühelt poolt ei oleks omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsust

kahjustanud või teinuks seda vähemal määral, ent olnuks samas riigi seisukohalt sama tõhusad ega

riivanuks kolmandate isikute huve (nt suurendanud maksukoormust).

Üldkogu on seisukohal, et TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte mõõdukust (s.t seda, kas tulumaksuosa

vähendamine ei kahjusta omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsust ülemääraselt, s.o

enam, kui riigieelarve puudujäägi vähendamise olulisus seda õigustaks) saab Riigikohus kontrollida

üksnes piiratud ulatuses. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte reguleerib riigi maksutulu kasutamise

otstarvet, täpsemalt selle osalist muutmist. Selles küsimuses on seadusandjal suur otsustamisvabadus,

sest põhiseaduse mõtte kohaselt on Riigikogul riigi majandus- ja eelarvepoliitiliste eesmärkide

seadmisel ja riigieelarve kujundamisel lai valikuruum (vrd ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 21. jaanuari 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p-d 15-16). Põhiseaduslikkuse

järelevalve kohus saab siin sekkuda põhiseaduse ilmselge rikkumise korral. Seetõttu hindab üldkogu

järgnevalt üksnes seda, kas TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättest tulenev omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteemi stabiilsuse riive on ilmselgelt ebamõõdukas.

Hinnates TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättest tuleneva finantsstabiilsuse riive mõõdukust, on vaja

leida vastus küsimusele, kas selle sättega omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemile tekitatud

ebakindlus - eeskätt tõenäoliselt tekkiv vajadus revideerida jooksva eelarveaasta keskel kohalikke

eelarveid, arengukavasid jm finantsplaneerimisega seotud otsuseid ning leida osale kulutustele uusi

katteallikaid - kaalub praegusel juhul ilmselgelt üles riigi eelarvepositsiooni parandamise tähtsuse.

Üldkogu hinnangul tuleb sellele küsimusele vastata eitavalt.

Esiteks tuleb arvestada, et õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele on abistava, mitte keskse

tähendusega finantstagatis. Käesoleva otsuse punktis 81 märkis üldkogu, et omavalitsuslike

ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa olla eesmärk omaette.

TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättega vähendati residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust

kohalikele omavalitsustele laekuvat osa 0,53 protsendipunkti võrra. Rahandusministeeriumis

2009. aasta kohta koostatud kohalike omavalitsuste eelarvete täitmise kuuaruannete koondtabelis

toodud andmetest võib järeldada, et TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte tõttu vähenesid kohalike

omavalitsuste tulud 2009. aastal kokku ca 295 400 000 krooni võrra (6 353 427 000 krooni : 11,4 *

11,93 - 6 353 427 000 krooni, kus 6 353 427 000 krooni on uue tulumaksuosa alusel maist

detsembrini 2009 kohalikele omavalitsustele laekunud tulumaksusumma). Nimetatud

295 400 000 krooni moodustas kohalike omavalitsuste 2009. aasta eelarvetulude kogumahust

(20 204 382 981 krooni) ligikaudu 1,5%. Ehkki tulumaksu osakaal on erinevate omavalitsusüksuste

eelarvetes erinev, on siiski ilmne, et tulumaksuosa vähendamine mõjutas omavalitsusüksuste

eelarvetulusid üksnes mõne protsendi piires.

Eeltoodud põhjustel ei ole alust väita, et TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättest tulenev

finantsstabiilsuse riive oleks ilmselgelt ebamõõdukas.

Järelikult ei riku TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte kohaliku omavalitsuse õigust omavalitsuslike

ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele.

(C) Koolieelse lasteasutuse seaduse, noorsootöö seaduse ja spordiseaduse muudatused

Üldkogu asus eespool seisukohale, et seda, kas TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte rikub

omavalitsusüksuse õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks või

õigust riiklike ülesannete täielikule rahastamisele riigieelarvest, ei ole kohalike omavalitsuste

rahastamise korralduse põhiseadusvastasuse tõttu võimalik tuvastada (IV osa, alaosa A). Samuti

leidis üldkogu, et TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättest tingitud omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteemi stabiilsuse riive on proportsionaalne (IV osa, alaosa B). Neid järeldusi ei väära ka

Tallinna Linnavolikogu väide, et lisaeelarve seadusega tehtud koolieelse lasteasutuse seaduse,

noorsootöö seaduse ja spordiseaduse muudatused, mis tehti TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättest

tuleneva kohalike omavalitsuste finantstagatiste riive tasakaalustamiseks, ei võimalda kohalikel

omavalitsustel saavutada lisaeelarve seaduse eelnõu seletuskirjas näidatud mahus kulude kokkuhoidu.

Vaatamata märgitule peab üldkogu õiguspraktika kujundamiseks vajalikuks juhtida tähelepanu

sellele, et lisaeelarve seaduse eelnõu seletuskirjas osutatud kohalike omavalitsuste

kokkuhoiuvõimalused on illusoorsed. Kohalike omavalitsuste põhiseaduslike tagatiste võimalike

riivete tasakaalustamine näilike meetmetega ei ole kooskõlas õigusriigi põhimõttega.

Enne lisaeelarve seaduse jõustumist kehtinud SpS § 3 p 2 redaktsioon sätestas, et vallal ja linnal on

kohustus toetada oma haldusterritooriumil asuvate spordiorganisatsioonide tööd. Samas ei näinud

spordiseadus ette mingeid kriteeriume, millest olnuks võimalik tuletada omavalitsusüksuselt

spordiorganisatsioonidele antava rahalise toetuse minimaalselt kohustuslikku määra. See oli jäetud

täielikult sõltuvusse iga omavalitsusüksuse valikutest ja rahalistest võimalustest. SpS § 3 p 2 ei

välistanud võimalust piirduda ka üksnes mitterahalise toetusega. Igal juhul ei saa SpS § 3 p 2

varasemast redaktsioonist järeldada, et kõigi enne 1. aprilli 2009 kohalike omavalitsuste poolt

spordiorganisatsioonidele tegelikult antud rahaliste toetuste suurus oli SpS § 3 p 2 täitmiseks

kohustuslik ning et SpS § 3 p 2 varasem redaktsioon poleks iseenesest võimaldanud

omavalitsusüksustel sporditoetuste suurust vähenda.

Lisaeelarve seaduse §-ga 15 kehtestati alates 1. aprillist 2009 SpS § 3 p 2 uus redaktsioon, mille

kohaselt on vallal ja linnal kohustus kinnitada spordiorganisatsioonide valla- või linnaeelarvest

toetamise tingimused, kord ja taotluste vormid ning vajaduse korral näha ette omaosaluse tingimused

toetuse saamiseks. Samuti täiendati SpS § 3 punktiga 21, mille kohaselt on vallal ja linnal kohustus

toetada eelarveliste vahendite olemasolu korral oma haldusterritooriumil asuvate

spordiorganisatsioonide tööd. Lisaeelarve seaduse eelnõu seletuskirjas märgiti, et spordiseaduse

muudatus annab eelduse vähendada kohalike omavalitsuste kulusid ca 171 000 000 krooni.

Üldkogu hinnangul ei muuda lisaeelarve seadusega spordiseaduses tehtud muudatused kohalike

omavalitsuste rahaliste kohustuste suurust spordiorganisatsioonidele toetuste andmisel. Nii enne kui

ka pärast 1. aprilli 2009 kehtinud korra kohaselt sõltub kõnealuste toetuste suurus iga

omavalitsusüksuse eelarvelistest võimalustest ja eelistustest. Samuti ei anna kõnealused

spordiseaduse muudatused iseenesest alust spordiorganisatsioonidega varem sõlmitud lepinguid

lõpetada. Seetõttu ei ole lisaeelarve seaduse eelnõu seletuskirjas väidetud kokkuhoidu võimalik

tegelikult saavutada.

Analoogilistel põhjustel ei nõustu üldkogu lisaeelarve seaduse eelnõu seletuskirjas esitatud väitega,

mille kohaselt annab lisaeelarve seaduse §-ga 9 tehtud noorsootöö seaduse muudatus eelduse

vähendada kohalike omavalitsuste kulusid ca 21 000 000 krooni.

NTS § 6 lg 1 p 2 redaktsioon, mis kehtis enne 1. aprilli 2009, nägi ette, et valla- või linnavolikogu

toetab antud valla või linna haldusterritooriumil tegutsevate noorteühingute noorteprogramme ja

noorteprojekte, kinnitab noorteühingute noorteprogrammide ja noorteprojektide valla- või

linnaeelarvest toetamise tingimused, korra ja taotluste vormid. Seadus ei määranud ei otseselt ega

kaudselt noorteprogrammide ja noorteprojektide kohalikust eelarvest toetamise minimaalselt nõutavat

taset. Seega sõltus see omavalitsusüksuse eelarvelistest võimalustest ja eelistustest.

Lisaeelarve seaduse §-ga 9 muudetud noorsootöö seaduse kohaselt kinnitab valla- või linnavolikogu

noorteühingute noorteprogrammide ja noorteprojektide valla- või linnaeelarvest toetamise

tingimused, korra ja taotluste vormid ning vajaduse korral näeb ette omaosaluse tingimused toetuse

saamiseks (§ 6 lg 1 p 2) ja toetab eelarveliste vahendite olemasolul antud valla või linna

haldusterritooriumil tegutsevate noorteühingute noorteprogramme ja noorteprojekte (§ 6 lg 1 p 21).

Üldkogu märgib, et selle seadusemuudatusega kohalike omavalitsuste poolt noorsootööle eraldatava

raha minimaalselt kohustuslik hulk sisuliselt ei muutunud. Järelikult ei võimalda lisaeelarve seaduse

§ 9 kohalikel omavalitsustel eelnõu seletuskirjas nimetatud kokkuhoidu saavutada.

Lisaeelarve seaduse § 8 p-ga 1 muudeti koolieelse lasteasutuse seadust selliselt, et vanust millest

alates tuleb lastele kindlustada lasteaiakoht, tõsteti ühelt eluaastalt pooleteist eluaastani. Eelnõu

seletuskirja kohaselt annab see muudatus võimaluse vähendada omavalitsusüksuse kulusid

ca 260 000 000 krooni. Nähtuvalt rahandusministri arvamusest on nimetatud summa leitud selliselt,

et on korrutatud Eesti potentsiaalselt lastehoiuteenust kasutada soovivate 1-1,5-aastaste laste arv

kohaliku omavalitsusüksuse keskmise kuluga ühe lapse lapsehoiu eest tasumisel.

Üldkogu hinnangul ei võta selline metoodika arvesse lastehoiujärjekordade olemasolu osas

omavalitsusüksustes (mis tähendab seda, et 1-1,5-aastastest lastest vabanevad kohad tuleks täita

vanemate lastega, kes muidu lasteaiakohta ei saaks). Samuti pole arvestatud sellega, et nende

1-1,5-aastaste laste puhul, kellele seadusemuudatuse jõustumise hetkel juba osutatakse

lastehoiuteenust, ei pruugi olla õiguslikult võimalik teenuse osutamist üksnes lapse vanuse tõttu

lõpetada. Lisaks tuleb silmas pidada, et koolieelses lasteasutuses käivate laste arvu vähendamine

mingi protsendi võrra ei võimalda saavutada samas proportsioonis kokkuhoidu. Seda põhjusel, et

lastehoiuteenust osutava asutuse püsikulude suurus sõltub laste arvust vaid osaliselt.

Üldkogu leiab, et ehkki koolieelse lasteasutuse seaduses tehtud muudatus võib osale

omavalitsusüksustele mõnetist kokkuhoidu võimaldada, pole veenev, et kokkuhoid tervikuna saaks

olla nii suur, nagu lisaeelarve seaduse eelnõu seletuskirjas väidetakse.

Nagu juba eespool märgitud, ei tähenda asjaolu, et lisaeelarve seadusega tehtud seadusemuudatused

ei kata tegelikult TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte tõttu omavalitsusüksustel saamata jäävat tulu,

seda, et TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte tuleks tunnistada põhiseadusvastaseks.

(V) Teeseaduse (TeeS) § 16 lg 3 muutmise sätte põhiseaduspärasus

Tallinna Linnavolikogu taotluse kohta tunnistada kehtetuks riigi 2009. a lisaeelarve ja sellega

seonduvate seaduste muutmise seaduse § 16 ning sellega muudetud teeseaduse § 16 lg 3 alates

1. märtsist 2009 kehtivas redaktsioonis (edaspidi ka TeeS § 16 lg 3 muutmise säte) märgib üldkogu

järgmist.

TeeS § 16 lg 3 redaktsioon, mis kehtis 1. jaanuarist 2008 kuni 28. veebruarini 2009, sätestas järgmist:

"Raha jaotus riigimaanteede hoiuks ning kohalike teede hoiuks määratakse igaks eelarveaastaks

riigieelarves. Kohalike teede hoiuks nähakse riigieelarves ette kulud üldsummas, mille suurus vastab

vähemalt 10 protsendile käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud määras kütuste aktsiisi

kavandatavast laekumisest." TeeS § 16 lg 2 sätestab, et teehoiu rahastamiseks nähakse riigieelarves

ette kulud üldsummas, mille suurus vastab vähemalt 75%-le kütuseaktsiisi, välja arvatud

erimärgistatud kütuste ja maagaasi aktsiisi, ning 25%-le erimärgistatud kütuste aktsiisi kavandatavast

laekumisest. Praeguses asjas vaidlustatud lisaeelarve seaduse §-ga 16 TeeS § 16

lg-t 3 muudeti ja sõnastati järgmiselt: "Raha jaotus riigimaanteede hoiuks ning kohalike teede hoiuks

määratakse igaks eelarveaastaks riigieelarves."

Seega tunnistati TeeS § 16 lg 3 muutmise sättega kehtetuks norm, mis nägi ette iga-aastase

riigieelarvega kohalike teede hoiuks eraldatava raha minimaalse taseme. TeeS § 16 lg 3 kehtiv

redaktsioon võimaldab Riigikogul riigieelarve vastuvõtmisel otsustada kohalike teede hoiuks

määratavate eraldiste üle, ilma et seejuures tuleks arvestada eraldatava summa minimaalsele

suurusele kehtestatud formaalsete piirangutega.

Tallinna Linnavolikogu leiab, et TeeS § 16 lg 3 muutmise säte on vastuolus PS § 154 lg 2 teise

lausega, mille kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega

seotud kulud riigieelarvest. Samuti võib taotlusest välja lugeda seisukoha, et TeeS § 16 lg 3 muutmise

sättega rikuti Tallinna linna õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete

täitmiseks. Taotluse esitaja leiab, et kuna kohalikele omavalitsustele teehoolduseks eraldatavaid

rahalisi vahendeid 2009. aastal võrreldes 2008. aastaga vähendati, siis tulnuks leevendada ka riigi

kehtestatud tee seisundinõudeid ja teevalgustuse normatiive ning seeläbi vähendada kohaliku

omavalitsuse kohustusi. Tallinna linnal on küll kohustus korraldada linna teedel teehoidu, kuid selle

ülesande täitmiseks linnale vajalikku hulka raha eraldatud ei ole.

Üldkogu nõustub õiguskantsleri ja rahandusministri seisukohaga, et tulenevalt KOKS § 6

lg-st 1 ja TeeS § 25 lg-st 3 on kohalike teede korrashoid omavalitsuslik ülesanne, mille täitmine on

muudetud seadusega kohustuslikuks. Seetõttu ei saa kohalike teede korrashoiu rahastamist reguleeriv

TeeS § 16 lg 3 ega seda muutnud lisaeelarve seaduse § 16 rikkuda PS § 154 lg 2 teisest lausest

tulenevat omavalitsusüksuse õigust riiklike kohustuste rahastamisele riigieelarvest.

TeeS § 16 lg 3 ei riku üldkogu hinnangul ka omavalitsusüksuse õigust piisavatele rahalistele

vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks (PS § 154 lg 1).

Nagu märgitud, on kohalike teede korrashoid omavalitsuslik ülesanne. Õigus piisavatele rahalistele

vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks eeldab riigilt selle ülesande täitmise toetamist

üksnes niivõrd, kuivõrd omavalitsusüksusele kohalike ülesannete täitmiseks laekuv raha ei võimalda

kohalikke teid nõutavas korras hoida, ilma et see takistaks teiste omavalitsuslike ülesannete täitmist

minimaalselt vajalikus mahus. See tähendab ühtlasi seda, et juhul, kui omavalitsusüksusel on

piisavalt raha kõigi kohalike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus, ei pea riik kohalike

teede korrashoidu eraldi rahastama.

See, kas seadus seob kohalikele omavalitsustele kohalike teede hoiuks eraldatava raha

minimaalsuuruse mingi maksu prognoositava laekumisega või mitte, ei määra seda, kas

omavalitsusüksusele teehoiuks eraldatav summa koos omavalitsusüksuse muude tuludega, mis on ette

nähtud kohalike ülesannete täitmiseks, on piisav, et hoida kohalikud teed nõutavas korras, ilma et see

takistaks teiste omavalitsuslike ülesannete täitmist minimaalselt vajalikus mahus.

TeeS § 16 lg 3 redaktsioon, mis jõustus 1. märtsil 2009, võimaldab riigil eraldada kohalikele

omavalitsustele vähem raha kui sama lõike varasem redaktsioon. Kohalikule omavalitsusele riigi

eraldatava raha vähendamine ei saa aga rikkuda omavalitsusüksuse õigust piisavatele rahalistele

vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks, sest nagu käesoleva otsuse punktis 68 selgitatud,

ei kaitse kõnealune õigus omavalitsusüksust olemasoleva omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteemi ebasoodsamaks muutmise eest, kui selle tagajärjel ei muutu omavalitsusüksuse

omaülesannete rahastatus ebapiisavaks. TeeS § 16 lg 3 muutmise säte ei takista kohalikele

omavalitsustele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks piisava raha tagamist. Järelikult ei riku see säte

ka PS § 154 lg-st 1 tulenevat omavalitsusüksuse õigust piisavatele rahalistele vahenditele kohalike

ülesannete täitmiseks.

Samas on üldkogu seisukohal, et TeeS § 16 lg 3 muutmise säte riivab omavalitsusüksuste õigust

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele.

TeeS § 16 lg 3 muutmise säte ei vähenda iseenesest omavalitsusüksustele eraldatava raha hulka, sest

see määratakse igaks eelarveaastaks riigieelarves ja võib olla ka suurem kui enne 1. märtsi 2009

kehtinud TeeS § 16 lg 3 redaktsioonis ette nähtud miinimumtase. Samas kaotas TeeS § 16 lg 3

muutmise säte keset eelarveaastat varasema olukorra, kus omavalitsusüksustele oli seadusega tagatud

kindlus, et neile eraldatakse kohalike teede hoiuks vähemalt minimaalne rahasumma, mille suurus on

üldjoontes prognoositav. TeeS § 16 lg 3 enne 1. märtsi 2009 kehtinud redaktsioon andis

omavalitsusüksustele suurema kindluse oma tegevuse planeerimisel. TeeS § 16 lg 3 varasemas

redaktsioonis sisaldunud tagatise kaotamine 1. märtsist 2009 on käsitatav omavalitsuslike ülesannete

rahastamist reguleeriva õigusakti ootamatu ja olulise muutmisena kohalikele omavalitsustele

ebasoodsamaks, sest see võimaldas Riigikogul vähendada eelarveaasta keskel omavalitsuslike

ülesannete rahastamist.

Üldkogu hinnangul ei riiva TeeS § 16 lg 3 muutmise säte kohalike omavalitsuste õigust

rahastamissüsteemi stabiilsusele mitte üksnes seetõttu, et see võimaldas eelarveaasta keskel

vähendada omavalitsuslike ülesannete rahastamist. Rahastamissüsteemi stabiilsust riivab teatud

määral ka see, et TeeS § 16 lg 3 muutmise säte muudab tulevikus omavalitsusüksuste jaoks

raskemaks omavalitsuslike ülesannete täitmiseks laekuva rahasumma suuruse prognoosimise ja seega

ka pikemaajaliste arengukavade koostamise.

Järgnevalt hindab üldkogu TeeS § 16 lg 3 muutmise sättest tuleneva rahastamissüsteemi stabiilsuse

riive põhiseaduspärasust.

Tallinna Linnavolikogu taotluses märgitu ei anna alust järeldada, et TeeS § 16 lg 3 muutmise säte

oleks formaalselt põhiseadusvastane. Käesoleva otsuse punktis 103 asus üldkogu seisukohale, et

lisaeelarve seaduse vastuvõtmisel ei rikutud § 116 lg 2 nõudeid. Samuti puuduvad muud põhjused

tunnistada TeeS § 16 lg 3 muutmise säte formaalselt põhiseadusvastaseks.

Sarnaselt TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättele on ka TeeS § 16 lg 3 muutmise sätte eesmärk

vähendada riigieelarve puudujääki (vt eespool p 105). Kui TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte

võimaldas suurendada riigi tulusid, siis TeeS § 16 lg 3 muutmise säte lõi võimaluse riigieelarve

kulude lisakokkuhoiuks kohalike teede hoiuks eraldatava raha arvel.

Eesmärk vähendada riigieelarves planeeritud tulude vähem laekumise korral riigi kulutusi on

põhiseadusega kooskõlas ja seega õigustab see abinõu proportsionaalsuse korral ka kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riivamist.

TeeS § 16 lg 3 muutmise säte andis riigile võimaluse eraldada kohalike teede hoiuks raha vähem kui

10% teehoiuvahenditest. Seega on TeeS § 16 lg 3 muutmise säte sobiv abinõu riigi kulude

vähendamiseks.

Üldkogul ei ole alust kahelda TeeS § 16 lg 3 muutmise sätte vajalikkuses. Riigikohtul ei ole andmeid,

mis annaks alust järelduseks, et lisaeelarve vastuvõtmisel oli riigil võimalik riigieelarve puudujäägi

vähendamiseks kasutada kohalike teede rahastamise miinimumtaseme kaotamise asemel mingeid

muid abinõusid, mis ühelt poolt ei oleks rahastamissüsteemi stabiilsust kahjustanud või teinuks seda

vähemal määral, ent olnuks samas riigi seisukohalt sama tõhusad ega riivanuks kolmandate isikute

huve (nt suurendanuks maksukoormust).

Sarnaselt TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättele on ka TeeS § 16 lg 3 muutmise sättega reguleeritavaks

küsimuseks riigi tulude kasutusotstarbe osaline muutmine (TeeS § 16 lg 3 muutmise sätte puhul

täpsemalt küll selleks võimaluse loomine). Seetõttu kontrollib Riigikohus ka TeeS § 16 lg 3

muutmise sätte mõõdukust vaid piiratud ulatuses, hinnates, kas see säte on ilmselgelt ebamõõdukas

(vt ka eespool p 109).

Üldkogu ei leia, et TeeS § 16 lg 3 muutmise sättega omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemile

tekitatud ebakindlus, arvestades selle ulatust, kaaluks ilmselgelt üles riigieelarve puudujäägi

vähendamise tähtsuse. Seetõttu ei saa ka asuda seisukohale, et kõnealune säte on riigi kulude

kokkuhoiu abinõuna ilmselgelt ebamõõdukas.

(VI) Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) §-de 122 ja 313 põhiseaduspärasus

Tallinna Linnavolikogu leiab, et kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega on vastuolus ka

lisaeelarve § 19 p-dega 2 ja 3 kehtestatud TTOS §-d 122 ja 313, mis panevad kõigile Eesti

tööandjatele, sh kohalikele omavalitsustele alates 1. juulist 2009 kohustuse maksta töötajale hüvitist

haigestumise või vigastuse neljanda kuni kaheksanda päeva eest 80% töötaja keskmisest töötasust.

Taotluse kohaselt on TTOS §-de 122 ja 313 kehtestamine vastuolus PS §-ga 154, sest nende sätete

tõttu suurenevad oluliselt omavalitsusüksuste kui tööandjate kulud, samas ei ole riik TTOS §-dest 122

ja 313 tulenevate lisakulude katteks kohalikele omavalitsustele raha eraldanud.

Üldkogu hinnangul ei riku TTOS §-de 122 ja 313 kehtestamine omavalitsusüksuse õigust piisavatele

rahalistele vahenditele kohalike ülesannete täitmiseks isegi juhul, kui nende sätete kaasmõjul peaks

tekkima olukord, kus omavalitsusüksuse rahalised vahendid ei ole piisavad kohalike ülesannete

täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus.

TTOS §-d 122 ja 313 suurendavad tõenäoliselt kohalike ülesannete täitmise kulusid, sest nendest

sätetest tingituna suurenevad omavalitsusüksuste kulud tööjõule, mida on vaja, et olemasolevaid

kohalikke ülesandeid täita. Käesoleva otsuse punktis 69 asus üldkogu seisukohale, et kui seadusega

muudetakse mõne kohaliku ülesande täitmine kohustuslikuks või suurendatakse olemasolevate

kohustuste täitmise kulusid, pärast mida muutub omavalitsusüksuse omaülesannete rahastatus

ebapiisavaks, on õigust piisavatele rahalistele vahenditele rikutud. Seda õigust ei riku sellisel juhul

aga mitte õigusakt, mis kohustab kohalikke omavalitsusi täitma konkreetset kohalikku ülesannet või

suurendab kohalike ülesannete täitmise kulusid, vaid kohalike ülesannete rahastamist reguleerivad

õigusaktid osas, milles need ei taga omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete täitmiseks

vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Kooskõlas eelmärgituga leiab üldkogu, et TTOS §-d 122 ja

313 ei saa rikkuda PS § 154 lg-st 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse õigust piisavatele rahalistele

vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks, sest TTOS §-d 122 ja 313 ei reguleeri kohalike

ülesannete rahastamist.

Üldkogu arvates puudub ka alus tunnistada TTOS §-d 122 ja 313 vastuolus olevaks PS § 154 lg 2

teisest lausest tuleneva kohaliku omavalitsuse õigusega riiklike kohustuste täielikule rahastamisele

riigieelarvest.

Juhul kui omavalitsusüksus peab palkama töötajaid, kelle ülesanded seonduvad üksnes või peamiselt

kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste täitmisega, tekib omavalitsusüksusel seetõttu

suurem tööjõukulu. Selline tööjõukulu, sh selle raames makstav haigushüvitis, on vaadeldav riiklike

kohustuste täitmise kuluna. TTOS §-d 122 ja 313 tõenäoliselt suurendavad seda kulu. PS § 154 lg 2

teise lause kohaselt on omavalitsusüksusel õigus sellele, et riiklike kohustuste täitmisega seotud

kulud oleksid täielikult kaetud riigieelarvest. Seega kui riiklike kohustuste täitmise kulud näiteks

tööjõukulu suurenemise tõttu kasvavad, ei pea omavalitsusüksus sellist kulude kasvu kinni maksma

omavalitsuslike ülesannete täitmise arvel, vaid see tuleb hüvitada riigieelarvest.

Üldkogu asus eespool seisukohale, et PS § 154 lg 2 teise lause alusel ei saa omavalitsusüksus

vaidlustada riiklikku kohustust kui sellist. PS § 154 lg 2 teine lause on käsitatav kitsalt kohaliku

omavalitsuse finantstagatisena, mille eesmärk ei ole võimaldada kohalikel omavalitsustel sekkuda

riigielu küsimuste lahendamisse. Omavalitsusüksus võib nõuda, et sellise regulatsiooni puudumine,

mis tagaks mingi kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riikliku kohustuse täieliku rahastamise

riigieelarvest, tunnistataks PS § 154 lg 2 teise lausega vastuolus olevaks. Samuti tekib

omavalitsusüksusel, kellele ei ole mingi riikliku ülesande täitmiseks vajalikku raha eraldatud,

PS § 154 lg 2 teise lause alusel õigus nõuda riigilt kohtu kaudu riikliku ülesande täitmiseks

puuduolevat raha. (Vt eespool p 74.)

Seega ei saa TTOS §-de 122 ja 313 kehtestamine PS § 154 lg 2 teise lausega vastuolus olla.

Vastupidine seisukoht viiks olukorrani, kus kohalikel omavalitsustel tekiks selle kõrval, et nõuda

riiklike ülesannete täielikku riigipoolset rahastamist, ka ulatuslik võimalus sekkuda sisuliselt mingi

riigielu küsimuse lahendamisse ainuüksi põhjusel, et selle küsimuse lahendamine mõjutab kohalikele

omavalitsustele pandud riiklike kohustuste täitmise kulusid. See aga ei oleks kooskõlas PS § 154 lg 2

teise lause mõtte ja eesmärgiga. Küll on omavalitsusüksusel võimalik esitada

PS § 154 lg 2 teise lause alusel riigi vastu ka nõue hüvitada summa, mille võrra omavalitsusüksusele

seadusega pandud riiklike kohustuste täitmise kulud mingi riikliku meetme tõttu suurenevad.

Järelikult saab omavalitsusüksus, kelle kulud riiklike kohustuste täitmisele TTOS §-de 122 ja 313

kehtestamise tõttu suurenesid, nõuda riigilt selle kulude kasvu hüvitamist. Sellise nõude esitamiseks

peab omavalitsusüksus näitama, kui suurt tööjõukulu ta riiklike ülesannete täitmiseks kannab ja kui

palju see TTOS §-de 122 ja 313 kehtestamise tõttu eelduslikult suureneb. Olukorras, kus seadustes on

jäetud kohalikele omavalitsustele pandud riiklikud ja omavalitsuslikud kohustused selgelt

piiritlemata, saab omavalitsusüksus, tuginedes üldisele eristamiskriteeriumile (vt eespool p 53),

taotleda tema poolt riiklikeks peetavate ülesannete täitmisega seotud tööjõukulude suurenemise

hüvitamist. Vaidlust lahendav kohus saab hinnata, kas omavalitsusüksuse taotluses toodud riiklike ja

kohalike ülesannete eristamine on põhjendatud (vt eespool p 73).

TTOS §-d 122 ja 313 ei riiva ka õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele.

Otsuse punktis 80 selgitas üldkogu, et kõnealust õigust riivab kohaliku omavalitsuse rahastamist

reguleerivate õigusaktide ootamatu ja oluline omavalitsusüksustele ebasoodsamaks muutmine. TTOS

§-d 122 ja 313 ei ole aga sätted, mis reguleeriksid kohaliku omavalitsuse rahastamist.

Eeltoodud põhjusel ei ole alust TTOS § 122 ja 313 põhiseadusvastaseks tunnistada.

(VII) Valla- ja linnaeelarve seaduse (VLES) §-de 81 ja 281 põhiseaduspärasus

(A) VLES §-d 81 ja 281 ja õigus võtta võlakohustusi

Tallinna Linnavolikogu on vaidlustanud ka lisaeelarve seaduse § 20 punktid 3 ja 4, millega täiendati

valla- ja linnaeelarve seadust §-dega 81 ja 281. Taotluse esitaja arvates rikuvad neis sätteis kehtestatud

võlakohustuste võtmise keeld ja nõue kooskõlastada nende kohustuste võtmine

rahandusministeeriumiga omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust ja finantstagatisi.

VLES § 81, mis VLES § 281 kohaselt kehtib 2011. aasta lõpuni, rakendatakse juhul, kui SKP on

vähenenud kaks kvartalit järjest. Sellises olukorras hakkavad omavalitsusüksuste ja neist sõltuvate

üksuste suhtes kehtima selle paragrahvi lõikes 1 sätestatud piirangud võlakirjade emiteerimisele,

samuti laenu, kapitalirendi- ja faktooringkohustuste, teenuse kontsessiooni kokkuleppest tekkivate

kohustuste ning pikaajaliste kohustuste võtmisele tarnijate ees ja muude pikaajaliste kohustuste

võtmisele, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist.

Piirangud eelmises lõigus nimetatud kohustuste võtmisel on järgmised: esiteks võivad

omavalitsusüksused ja neist sõltuvad üksused võlakohustusi võtta ainult selles sättes loetletud

eesmärkidel ehk struktuuritoetuse ja muu välisabi toetuse sildfinantseerimiseks, struktuuritoetuse või

muu välisabi toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu tagamiseks või enne seaduse jõustumist

võetud olemasolevate kohustuste refinantseerimiseks; teiseks peavad omavalitsusüksused ja neist

sõltuvad üksused võlakohustuste võtmise kooskõlastama rahandusministeeriumiga ja seda ka siis, kui

neid võetakse loetletud eesmärkidel.

Rahandusministeerium hindab valla ja linna ning nendest sõltuvate üksuste finantssuutlikkust nende

eelarves esitatud andmete põhjal. Kui rahandusministeeriumi hinnangul on vald või linn või nendest

sõltuv üksus suuteline kohustusi võtmata tagama struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks

vajalikku omafinantseeringut, võib rahandusministeerium jätta kohustuse võtmise taotluse

kooskõlastamata või teha ettepaneku vähendada võetava kohustuse suurust.

Võlakohustuste võtmisele seatud piirangute rikkumise eest on VLES § 81 lg-tes 4-7 nähtud

sanktsioonidena ette tasandusfondi eraldiste ja tulumaksuosa ülekandmise peatamine.

VLES § 81 lg 2 volitab Vabariigi Valitsust kehtestama piirangute objektiks olevate kohustuste

täpsema loetelu ning tingimused ja korra kooskõlastustaotluse esitamiseks ning taotluse hindamiseks.

VLES § 81 lg 7 annab Vabariigi Valitsusele volituse kehtestada määrusega peatatud vahendite

tagastamise kord.

Kõnesolevad sätted võeti vastu 20. veebruaril 2009 ja jõustusid lisaeelarve seaduse § 23 lg 1 kohaselt

Riigi Teatajas avaldamisele järgneval päeval ehk 1. märtsil 2009.

Üldkogu hinnangul riivavad VLES §-d 81 ja 281 omavalitsusüksuste õigust võtta võlakohustusi.

Omavalitsusüksustel on ühena kohaliku elu küsimustest õigus otsustada iseseisvalt, s.t keskvõimu

sekkumiseta, kas ja kui palju võtta kohaliku elu küsimuste lahendamiseks võlakohustusi. Õigus võtta

võlakohustusi kaitseb omavalitsusüksusi riigi sekkumise eest nende otsuste tegemisse. Valla- ja

linnaeelarve seaduse vaidlustatud sätted piiravad omavalitsusüksuste iseseisvust võlakohustuste

võtmisel. Neist sätteist tuleneb sisuliselt võlakohustuste võtmise keeld, millest on nende kohustuste

eesmärgist lähtuvalt kehtestatud üksikud selgelt piiritletud erandid. Võlakohustuste võtmine neil

erandjuhtudel on allutatud riigi keskvõimu (rahandusministeeriumi) kontrollile. Sätestatud piirangute

eiramise eest on ette nähtud sanktsioonina kahe olulise tuluallika (tasandusfondi ja tulumaksuosa)

laekumise peatamine.

Asjaolu, et VLES §-d 81 ja § 281 võlakohustuste võtmise õigust riivavad, ei tähenda veel, et need

sätted oleksid põhiseadusega vastuolus. Vastuolu põhiseadusega esineb siis, kui selgub, et nende

kehtestamisel eiras seadusandja põhiseaduses sätestatud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid, või

kui need sätted on õigusselgusetud, samuti siis, kui VLES § 81 ja 281 ei kehtestatud põhiseadusega

lubatud eesmärgi saavutamiseks või kui need ei ole oma eesmärgi saavutamiseks proportsionaalsed

(vt eespool punkt 64).

VLES §-d 81 ja 281 kehtestati üldkogu hinnangul põhiseaduses sätestatud pädevus-, menetlus- ja

vorminõudeid järgides. Punktis 103 leidis üldkogu, et lisaeelarve seaduse (sh siinses punktis vaatluse

all olevate sätete) vastuvõtmisel ei rikutud PS § 116 lg 2 nõudeid. Üldkogu hinnangul on kohustuste

võtmise piiranguid kehtestavad sätted ka muus osas formaalselt põhiseaduspärased.

Tallinna Linnavolikogu väidab siiski, et VLES §-d 81 ja 281 ei vasta õigusselguse nõuetele. Tallinna

Linnavolikogu osutab sellele, et SKP on muutuv suurus, mille kasvu ega kahanemist ei saa

omavalitsusüksused mõjutada. Sellisel statistilisel näitajal põhinev kohustuste võtmise piirang ei

võimalda omavalitsusüksustel üheselt mõista, kas ja kui palju on neil õigus eelarveaastal ülesannete

täitmiseks laenu võtta.

Õigusselgus tähendab, et õigusaktid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, et

omavalitsusüksusel oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust

sellele vastavalt.

Üldkogu hinnangul on VLES §-d 81 ja 281 piisavalt selged ja arusaadavad. SKP on tõepoolest

muutuv suurus, kuid selle muutumist on standardiseeritud metoodika alusel võimalik üheselt

tuvastada. Ka SKP arvutamise perioodilisus ja avalikustamine ei ole juhuslik (vt riikliku statistika

seaduse § 3 lg 2 ja selle alusel kehtestatud iga-aastaste riiklike statistiliste vaatluste loetelud, samuti

Statistikaameti avaldamiskalender). Õiguslike tagajärgede sidumine niisuguse statistilise näitajaga

välistab riigi tegevuse meelevaldsuse. Piirangute rakendamise sõltumatuse tagab ka asjaolu, et selle

näitaja kujunemine sõltub tegureist, mida omavalitsusüksused ega riik ei kontrolli.

Tallinna Linnavolikogu leiab ka seda, et VLES §-des 81 281 sisalduvate piirangutega kohanemiseks

ei antud omavalitsusüksustele piisavalt aega. VLES §-de 81 ja 281 avaldamise ja jõustumise vahele

jäänud ajavahemiku pikkuse kohta märgib üldkogu, et piirangute kehtestamise olustikku arvestades ei

olnud see õiguskindluse põhimõttega vastuolus. Need sätted jõustusid esimesel võimalusel ehk

lisaeelarve seaduse avaldamisele järgnenud päeval. Niisugune jõustumise aeg on küll lühem PS §-

s 108 sätestatud üldisest kümnepäevasest tähtajast, kuid ei ole põhiseadusega vastuolus, kuna sama

paragrahv võimaldab seadusi jõustada ka enne kümne päeva möödumist Riigi Teatajas avaldamisest.

Kui kõnesolevad piirangud oleks jõustatud pikema aja pärast, ei oleks nende eesmärk olnud

saavutatav. Võlakohustuste võtmine oleks sellises olukorras kahjustanud riigi võimalusi

makromajandusliku stabiilsuse tagamisel ja valitsussektori eelarvepositsiooni kontrollimisel.

Piirangute eesmärk on VLES § 81 lg 1 kohaselt makromajandusliku stabiilsuse tagamine ja

valitsussektori eelarvepositsiooni (ehk eelarvepuudujäägi) kontrollimine kuni kolme aasta jooksul

pärast seda, kui SKP on vähenenud kaks kvartalit järjest.

Sätestatud piirangute eesmärgiks on üldkogu hinnangul ka täita kohustusi, mis tulenevad Euroopa

Liidu aluslepinguist, mis muutusid Eestile kohustuslikuks alates Euroopa Liiduga ühinemisest 1. mail

2004 (vt Euroopa Liiduga ühinemise lepingule lisatud ühinemisakti artikkel 2). Nende kohustuste

täitmist piirangute eesmärgina kinnitab lisaeelarve seaduse seletuskiri. Seletuskirja kohaselt sooviti

valla- ja linnaeelarve seaduse muutmisega luua riigile majandussurutise tingimustes valitsussektori

eelarvepuudujäägi kontrollimiseks paremad võimalused, et "tagada Eesti riigi jaoks Euroopa Liidu

Maastrichti kriteeriumide täitmine valitsussektori eelarve puudujäägi osas"

(vt eespool punktis 101 viidatud lisaeelarve seaduse seletuskiri, lk 92). Liikmesriigi kohustus hoiduda

ülemäärasest riigieelarve puudujäägist tulenes lisaeelarve seaduse vastuvõtmise ajal

EÜ asutamislepingu artikli 104 lg-st 1. Lissaboni lepingu kohaselt, mis jõustus 1. detsembril 2009,

sisaldub sama kohustus Euroopa Liidu toimimise lepingu (endine EÜ asutamisleping; ELTL)

artikli 126 lg-s 1. Selle kohustuse täitmine on eelduseks ka ühe eurole ülemineku tingimuse

(nn Maastrichti kriteeriumi) täitmiseks (vt ELTL artikkel 140 lg 1 (endine EÜ artikkel 121 lg 1) ja

protokolli nr 13 (endine EÜ asutamislepingu protokoll nr 21) artikkel 2). Eelarvepuudujäägi seos

omavalitsusüksuste kohustustega nähtub aga ELTL artikli 126 lg-s 2 (endine EÜ artikli 104 lg 2)

viidatud protokollist nr 12 (endine EÜ asutamislepingu protokoll nr 20), mille artikli 2 kohaselt

hõlmab "riik" protokolli ja ELTL artikli 126 tähenduses "avalikku haldust üldiselt, s.t keskvalitsust,

piirkondlikku valitsust või kohalikku omavalitsust ning sotsiaalkindlustusfonde, arvestamata Euroopa

integreeritud majandusaruannete süsteemis määratletud kommertstehinguid". Protokolli artikli 3

kohaselt tagavad liikmesriigid, et nende riiklikud menetlused eelarve valdkonnas võimaldavad neil

täita aluslepinguist tulenevaid kohustusi.

Lisaks eelnevale märgib lisaeelarve seaduse seletuskiri, et võlakohustuste võtmise piirangud on

kehtestatud, ennetamaks omavalitsusüksuste maksejõuetust ja ülemäärast võlakoormat. Teisisõnu on

need kehtestatud selleks, et ennetada olukorda, kus kulutused võlakohustuste tagasimaksmiseks

hõlmavad sellise osa omavalitsusüksuste tuludest, et see hakkab negatiivselt mõjutama

omavalitsusüksuste ülesannete täitmist, sh ka PS §-st 14 tulenevat kohustust tagada põhiõigusi ja -

vabadusi.

Üldkogu hinnangul on nimetatud eesmärkide taotlemine õiguspärane. Põhiseadus ei välista VLES §-

des 81 ja 281 kehtestatud piirangute kehtestamist ülal kirjeldatud eesmärkidel.

Õigust võtta võlakohustusi võib riik siiski piirata üksnes meetmetega, mis on riive eesmärgi

saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad ega moonuta selle õiguse põhiolemust (vt eespool

p 64).

Üldkogu hinnangul sobivad VLES §-dega 81 ja 281 kehtestatud piirangud punktis 143 loetletud

eesmärkide saavutamiseks.

Omavalitsusüksuste poolt võlakohustuste võtmine mõjutab nende eelarve puudujäägi kujunemist.

Omavalitsusüksused on aga Euroopa Liidu õiguse mõttes ELTL protokolli nr 12 (endine

EÜ asutamislepingu protokoll nr 20) artikli 2 kohaselt osa valitsussektorist. Omavalitsusüksused

tegutsevad riigi tasandiga samas ruumis nii faktiliselt kui ka õiguslikult. Nad on osa avalikust

sektorist ja avaliku võimu teostamise süsteemist, samuti avaliku sektori eelarvesüsteemist ning

mõjutavad oma tegevusega ka riigi majanduslikku seisundit. Omavalitsusüksuste võetavad

võlakohustused suurendavad seetõttu kogu valitsussektori eelarve puudujääki. Valitsussektori

konsolideeritud eelarve, mis hõlmab ka kõigi omavalitsusüksuste eelarveid, peab aga tervikuna

vastama EL-i toimimise lepingust tulenevatele eelarvepuudujäägi kriteeriumitele. Need kriteeriumid

on sätestatud ELTL artikli 126 lg-s 2 (endine EÜ artikli 104 lg 2) koostoimes lepingule lisatud

protokolli nr 12 (endine EÜ asutamislepingu protokoll nr 20) artikliga 1. Omavalitsusüksuste

võlakohustuste võtmise piiramine sobib seega kogu valitsussektori eelarvepuudujäägi piiramiseks.

Eelarvepuudujäägi piiramine on omakorda ELTL artikliga 126 sätestatud vahend makromajandusliku

stabiilsuse tagamiseks, mille sobivuses selle eesmärgi saavutamiseks ei ole üldkogul põhjust kahelda.

Võlakohustuste võtmise piiramine aitab seega täita Euroopa Liidu liikmelisusest tulenevat kohustust

hoiduda ülemäärasest eelarvepuudujäägist. Selle kaudu toetatakse makromajandusliku stabiilsuse

tagamist. Eeltoodut arvestades sobib võlakohustuste võtmise piiramine ka omavalitsusüksuste

kaitsmiseks maksejõuetuse ja ülemäärase kohustustekoorma eest.

Tallinna Linnavolikogu leiab, et võlakohustuste võtmise piirangud on vajalikud vaid nende

omavalitsusüksuste puhul, kellel on raskusi kohustuste täitmisega ja kelle osakaal valitsussektori

eelarvedefitsiidi kujunemisel on suur.

Üldkogu hinnangul ei ole vaid osale omavalitsusüksustele võlakohustuste võtmise piirangute

kehtestamine sama tõhus meede valitsussektori eelarvepuudujäägi kontrollimiseks kui vaidlustatud

sätteis sisalduv eristusteta kohaldatav piirang. Valitsussektori eelarvepuudujääki mõjutavad nimelt

kõigi omavalitsusüksuste võetavad võlakohustused. VLES §-ga 81 kehtestatud piirangud aitavad aga

kogu riigis hoida kontrolli all omavalitsusüksuste konsolideeritud puudujääki.

Valitsussektori eelarvepuudujäägi piiramiseks ei ole piisavad ka VLES §-s 8 ("Laenude võtmine")

sätestatud laenupiirangud, kuna need ei võimalda ohjeldada võlakoormuse järsku suurenemist. Seda

iseäranis olukorras, kus surve laenu võtta suureneb majanduslangusest tingitud muude tulude

vähenemise tõttu. VLES § 8 lg 1 sätestab vaid kõigi võlakohustuste ülemmäära ega piira seda, kui

palju võib omavalitsusüksus ühe aasta jooksul võlakohustusi suurendada. Seega võiks

omavalitsusüksus võtta ühe aasta jooksul võlakohustusi kogu VLES § 8 lg-s 1 sätestatud piirmäära

ulatuses, mis aga ei taga eelarvepuudujäägi kriteeriumi täitmist. VLES § 81 võimaldab niisugust

olukorda ennetada.

Ka vaidlusalustest sätetest tulenevad piirangud ei sätesta otseselt võlakohustuste suurenemise

piirmäära eelarveaasta kohta. Siiski väldib ülemäärast võlakohustuste kasvu asjaolu, et neid võib

võtta üksnes struktuuritoetuse või muu välisabi saamiseks. Struktuurivahendite ja muu välisabi

saamine ei allu täiel määral omavalitsusüksuste otsustele ning selle iga-aastane suurus ja seega ka

omafinantseerimise vajadus on piiratud.

Leebemad kohustuste võtmise piirangud ei oleks üldkogu hinnangul taotletud eesmärgi

saavutamiseks sama tõhusad. Struktuuritoetuste, Euroopa Liidu muude toetuste või muude välisabi

toetuste saamine suurendab omavalitsusüksuste tulusid. Võlakohustuste võtmine nende toetuste

saamiseks vajaliku sildfinantseerimise või omafinantseeringu tagamiseks vähendab seega

valitsussektori eelarvepuudujääki. Muudel investeeringutel samalaadset seost omavalitsusüksuste

tulude suurenemisega ja eelarvepuudujäägi vähenemisega ei ole.

Rahandusministeeriumiga kooskõlastamise kohustus on samuti vajalik. Kui seadus sätestaks vaid

eesmärgid, mille saavutamiseks võib laenu võtta, võiksid omavalitsusüksused võtta nendel

eesmärkidel laenu selleks, et vabastada raha teiste ülesannete jaoks. Rahandusministeerium hindab

aga kooskõlastamisel, kas võlakohustuse võtmine on vajalik või saab omafinantseeringu tagada ka

muude omavalitsusüksuse käsutuses olevate vahendite abil.

Nimetatud põhjustel vastavad VLES §-des 81 ja 281 sätestatud piirangud üldkogu hinnangul

vajalikkuse kriteeriumile.

Riive mõõdukuse üle otsustamisel kaalub üldkogu ühelt poolt võlakohustuste võtmise õiguse

kaitsealasse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga riive eesmärgi tähtsust.

Riive intensiivsuse ja ulatuse hindamisel lähtub üldkogu järgmistest asjaoludest.

Võlakohustuste võtmise piirang võib takistada niisuguste omavalitsuslike ülesannete täitmist, mille

jaoks VLES §-s 81 nimetatud toetusi saada ei ole võimalik või mille jaoks toetust ei eraldatud.

Võlakohustuste võtmine on aga omavalitsusüksuste jaoks tähtis abinõu mitme KOKS § 6 lg-tes 1 ja 2

nimetatud kohaliku ülesande täitmiseks. Nende hulgas on ka ülesandeid, mis nõuavad suuremahulisi

investeeringuid rajatiste ehitamiseks ja renoveerimiseks ning seadmete soetamiseks (nt valla- või

linnasisese ühistranspordi korraldamine, erinevate avalike asutuste, nagu koolide ja raamatukogude

ülalpidamine). VLES § 81 lg-st 1 tulenevalt saab aga võlakohustusi võtta investeeringuteks vaid

juhul, kui investeering on seotud struktuuritoetuse, Euroopa Liidu muu toetuse või muu välisabi

toetusega.

Ka lubatud võlakohustuste võtmisel ei ole omavalitsusüksused VLES § 81 lg-test 2 ja 3 tulenevalt

oma otsustustes täielikult iseseisvad. Omavalitsusüksus peab iga võlakohustuse võtmise

kooskõlastama rahandusministeeriumiga. VLES § 81 lg 3 järgi kontrollib rahandusministeerium, kas

omavalitsusüksus võtab võlakohustuse VLES § 81 lg-ga 1 lubatud eesmärgil. Ministeerium kontrollib

ka seda, kas omavalitsusüksus või temast sõltuv üksus on suuteline struktuuritoetuse või muu välisabi

toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu tagama võlakohustusi võtmata. Sealhulgas hindab

ministeerium, kas see oleks võimalik ülejäänud investeeringute mahtu vähendades või tegevuskulusid

ületavate tegevustulude, eelarves kavandatud reservfondi või hoiustel olevate vabade vahendite arvel.

Kui see on nii, võib rahandusministeerium jätta kohustuse võtmise taotluse kooskõlastamata või teha

ettepaneku vähendada võetava kohustuse suurust.

VLES § 81 lg-tes 2 ja 3 kehtestatud kord allutab omavalitsusüksused võlakohustuse võtmise kui ühe

enesekorraldusõiguse kaitsealasse kuuluva kohaliku elu küsimuse otsustamisel sisuliselt riigi

kontrollile. Riigil on nende sätete kohaselt õigus kontrollida, kuidas on kõige otstarbekam rahastada

projekti, mille omavalitsusüksus on tunnistanud teostamisvääriliseks.

Rahandusministeerium ei saa kooskõlastuse andmisest siiski meelevaldselt keelduda. Keeldumine

peab olema põhistatud ja kooskõlastamata jätmise saab omavalitsusüksus halduskohtus vaidlustada.

Samas tuleb VLES §-s 81 sätestatud piirangu rakendamise kohta tähele panna, et rahandusministri

kinnituse kohaselt tõlgendatakse seda paragrahvi omavalitsusüksuste usalduskaitse huvides viisil, mis

omavalitsusüksusi vähem koormab (vt rahandusministeeriumi selgitusi kohalike omavalitsuste poolt

võetavate kohustuste kooskõlastamise kohta - arvutivõrgus: http://www.fin.ee/?id=81762). Selle

tõlgenduse järgi võib enne 1. märtsi 2009 võetud kohustuste finantseerimiseks võtta laenu piiranguta.

Võetud kohustuse all peetakse lisaks selleks kuupäevaks juba sõlmitud lepingule silmas ka seda, kui

siduv kohustus on teise poole või teiste poolte ees tekkinud ükskõik millisel muul moel (nt hanketeate

avaldamisega). Samuti lubab rahandusministeeriumi tõlgendus võtta eelarveaasta rahavoogude

tasakaalustamiseks arvelduskrediiti, kui arvelduskrediidi lepingus on kohustus laen eelarveaasta

lõpuks tagasi maksta.

Võlakohustuste võtmise piirangu ja kooskõlastamise kohustusega kaasneva riive ulatust ja

intensiivsust mõjutab olulisel määral asjaolu, et vaidlustatud sätte kehtivus on ajaliselt piiratud.

VLES § 81 on selgelt kavandatud ajutise meetmena ja kehtib VLES § 281 järgi 2011. aasta lõpuni.

VLES §-des 81 ja 281 sätestatud piirangutel on üldkogu hinnangul Euroopa Liidu ja Eesti majandus-

ja rahanduspoliitikast tulenevad olulised eesmärgid. Nende saavutamisest sõltub riigi majanduslik ja

rahanduslik usaldusväärsus ja avaliku sektori maksejõulisus.

Omavalitsusüksuste võimalikust eelarvepuudujäägist põhjustatud kogu valitsussektori ülemäärane

eelarve puudujääk kasvatab riigi võlakoormust. Kui majanduskasv ei kiirene, toob selle võla

likvideerimine endaga tulevikus kaasa surve tõsta makse või vähendada avalike teenuste

(sh sotsiaaltagatiste) mahtu. Muu hulgas vältimaks riigivõla ülemäärast kerkimist, on Euroopa Liidus

sätestatud iga-aastaseks valitsussektori eelarvepuudujäägi piiriks 3% SKP-st (vt eespool viidatud

ELTL protokolli nr 12 artikkel 1). Sellest piirist kinnipidamine on makromajandusliku stabiilsuse

tagamiseks oluline sõltumata sellest, kas see on kohustuslik või aitab saavutada mõnd muud poliitilist

eesmärki (nagu liitumine euroalaga).

Ülemäärasest eelarvepuudujäägist hoidumine on Euroopa Liidu toimimise lepingust (endine

EÜ asutamisleping) tulenev Euroopa Liidu liikmelisusega kaasnev kohustus.

Riivet õigustavate põhjuste kaalumisel peab arvestama ka Eesti majanduslikku olukorda (vt eespool

punkt 105). Juhul kui omavalitsusüksus võtab laenu olukorras, kus tema tulud majanduslangusest

tingituna oluliselt kahanevad, suureneb oht, et uue võlakohustuse teenindamiseks kuluv summa

moodustab omavalitsusüksuse kuludest sellise osa, mis seab ohtu muude ülesannete täitmise. Nagu

eespool märgitud, seonduvad mitmed omavalitsusüksuste ülesanded põhiõiguste ja -vabaduste

tagamisega, milleks kohalik omavalitsus on PS § 14 järgi kohustatud. Nende täitmata jätmine võib

tuua kaasa isikute põhiõiguste rikkumise.

Eeltoodud kaalutlusi arvestades on üldkogu seisukohal, et vajadus saavutada VLES §-de 81 ja 281

eesmärgid on praegusel juhul olulisem kui tagada omavalitsusüksustele õigus võtta võlakohustusi

enne nende sätete jõustamist kehtinud ulatuses. Seetõttu ei riku need sätted PS § 154 lg-st 1 tulenevat

õigust võtta võlakohustusi.

(B) VLES §-d 81 ja 281 ja õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele

VLES §-d 81 ja 281 riivavad üldkogu hinnangul ka õigust omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteemi stabiilsusele.

VLES §-des 81 ja 281 sätestatud piirangute seadmine kujutab endast rahastamissüsteemi muutmist

omavalitsusüksuste jaoks ebasoodsamaks. Omavalitsusüksustelt võeti piirangu jõustumisega

2011. aasta lõpuni võimalus arvestada sellega, et neil on VLES §-ga 8 sätestatud piires võimalik

vabalt võtta kavandatud investeeringuiks laenu või muid võlakohustusi.

Kuna üldkogu on eespool juba tuvastanud, et VLES §-d 81 ja 281 kehtestati formaalselt

põhiseaduspäraselt (vt eespool p-d 139-141), siis hindab üldkogu järgmisena, kas VLES §-dest 81

ja 281 tulenev riive rahastamissüsteemi stabiilsusele on ka sisult põhiseaduspärane.

Õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele riivavad VLES §-d 81 ja 281 samadel eesmärkidel mis õigust

võtta võlakohustusi (vt eespool p 143). Kuna õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele võib riivata iga

põhiseadusega kooskõlas oleva eesmärgi saavutamiseks (vt eespool p-d 82 ja 64), siis on tegemist

õiguspäraste eesmärkidega.

Võlakohustuste võtmisele piirangute kehtestamine on eelmises punktis viidatud eesmärkide

saavutamiseks ka sobiv (vt eespool p 146) ja vajalik (vt eespool p 147).

Võlakohustuste võtmisele piirangute seadmine ei põhjustanud üldkogu hinnangul

rahastamissüsteemis olulist ebastabiilsust. Nende piirangute kehtestamisega ei muudetud võimatuks

selliste investeeringute tegemist, mille rahastamisega omavalitsusüksused olid juba varem arvestanud

ja mille jaoks nad olid enne piirangute jõustumist astunud siduvaid samme (vt eespool punkt 149).

Stabiilsuse riivamist õigustavad aga kaalukad eesmärgid, mida üldkogu on käsitlenud eespool

punktis 150.

Esitatud kaalutlustel leiab üldkogu, et VLES §-d 81 ja 281 on põhiseadusega kooskõlas.

(C) Kohustuste võtmise määruse põhiseaduspärasus

Tallinna Linnavolikogu on vaidlustanud ka VLES § 81 lg-te 2 ja 7 alusel antud kohustuste võtmise

määruse vastavuse põhiseadusele. Tema hinnangul on määrus põhiseadusega vastuolus, kuna selle

aluseks olev VLES § 81 on tervikuna põhiseadusega vastuolus. Üldkogu aga leidis eespool, et VLES

§ 81 on põhiseadusega kooskõlas. Järelikult ei saa kohustuste võtmise määrus olla põhiseadusega

vastuolus ainuüksi seetõttu, et selle aluseks olevad volitusnormid on põhiseadusega vastuolus.

Tallinna Linnavolikogu vaidlustab kohustuste võtmise määruse põhiseaduspärasuse ka seetõttu, et see

sätestab tema hinnangul lisapiirangu võrreldes VLES § 81 lg 1 kohustuste loeteluga.

Kohustuste võtmise määrus reguleerib VLES § 81 lg 1, lg 2 esimese lause, lg 3 ja lg 7 rakendamise

tingimusi ja korda. Nagu eespool märgitud, riivavad nimetatud sätted omavalitsusüksuste õigust võtta

võlakohustusi. Selle õiguse riivet saab sellest johtuvalt eeldada ka nende rakendamiseks antud

regulatsiooni puhul. Seetõttu tuleb hinnata, kas määrus, millega see riive on põhjustatud, vastab enda

aluseks olevatele volitusnormidele.

PS § 3 lg 1 esimese lause kohaselt võib riigivõimu teostada üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas

olevate seaduste alusel. Riigivõimu teostamisena tuleb mõista ka omavalitsusüksuste põhiseaduslike

õiguste piiramist. PS § 154 lg 1 volitab seadusandjat piirama seadusega sellest sättest tulenevaid

õigusi (sh õigust võtta võlakohustusi). See tähendab, et seadusandjale on põhiseadusega antud

pädevus kehtestada võlakohustuste võtmisele piiranguid. Teisalt väljendab see säte aga põhiseadusest

tulenevat kohustust kehtestada need piirangud just nimelt seadusega. Täitevvõimule võib seadusandja

edasi volitada üksnes nende piirangute rakendamise seisukohalt ebaoluliste küsimuste reguleerimise.

Täitevvõimule ei või anda pädevust kehtestada seadusega võrreldes ulatuslikumaid piiranguid.

Üldkogu möönab siiski, et vähem intensiivseid piiranguid võib täitevvõim kehtestada täpse, selge ja

piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel ka määrusega. See seisukoht on

kooskõlas põhiõiguste piiramist puudutanud Riigikohtu üldkogu 3. detsembri 2007. aasta otsusega

asjas nr 3-3-1-46-06 (p 22).

PS § 87 p 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. See tähendab, et

seadusandja volituse alusel antud määrus peab olema kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja

eesmärgiga ning olema ka muus osas kooskõlas seaduste ja põhiseadusega. Vabariigi Valitsus ei või

oma määrusega astuda volitusest üle ja asuda reguleerima küsimusi, mis pole volitusest hõlmatud.

Muu hulgas tähendab see, et Vabariigi Valitsus ei või määruses kehtestada omavalitsusüksustele

seadusega lubatust ulatuslikumaid piiranguid. Määrus, mis sisaldab seadusega võrreldes

ulatuslikumaid piiranguid, ei ole kehtestatud seaduse alusel ja täitmiseks. Selline määrus on vastuolus

PS § 87 p-ga 6. Seadusega võrreldes ulatuslikumaid piiranguid kehtestav määrus on vastuolus ka

PS § 3 lg 1 esimese lausega, kuna Vabariigi Valitsus on sellega asunud riigivõimu teostama

seadusliku aluseta.

Seega tuleb järgnevalt kontrollida, kas kohustuste võtmise määrus on kooskõlas asjassepuutuvate

volitusnormidega ega sätesta võlakohustuste võtmise õigusele seadusega võrreldes ulatuslikumaid

piiranguid.

Seadusandja on volituse kohustuste võtmise määruse kehtestamiseks andnud VLES § 81 lg 2 teises

lauses ja lg 7 viimases lauses. Nendega delegeeritakse Vabariigi Valitsuse pädevusse esiteks VLES

§ 81 lg-s 1 nimetatud kohustuste täpsema loetelu, teiseks kohustuste võtmise kooskõlastamise

taotluse esitamise tingimuste ja korra, kolmandaks taotluse hindamise tingimuste ja korra ning

neljandaks peatatud vahendite tagastamise korra kehtestamine.

Loetletud valdkondi reguleerivad kohustuste võtmise määruse § 2 (kooskõlastatavate kohustuste

täpsem loetelu), § 3 (kohustuse võtmise kooskõlastamiseks taotluse esitamine),

§ 4 (taotluse menetlemine), § 5 (taotluse hindamine) ja § 6 (peatatud vahendite tagastamine).

Määruse §-s 2 on VLES § 81 lg-s 1 nimetatud kooskõlastatavad kohustused kirjeldatud

raamatupidamise seaduse § 35 lg 2 alusel kehtestatud riigi raamatupidamise üldeeskirja lisa 1

kontorühmade ja -klasside kaudu. Loetletud kontogrupid ja kontorühmad ei hõlma kohustusi, mida ei

saaks pidada VLES § 81 lg-s 1 nimetatud kohustusteks. Vabariigi Valitsus on küll kehtestanud talle

antud pädevuse piires võimalikest kõige ulatuslikumad piirangud, kuid ei ole seadusega antud

volituse piire ületanud.

Üldkogu hinnangul ei sätesta kohustuste võtmise määrus seega seadusega võrreldes ulatuslikumaid

piiranguid. Määrus on seetõttu kooskõlas PS § 87 p-ga 6 ja PS § 3 lg 1 esimese lausega.

(VIII) Tasandusfondi määruse § 16 lg 4 põhiseaduspärasus

Tallinna Linnavolikogu leiab, et Vabariigi Valitsus on tasandusfondi määruse § 16 lg-ga 4 pädevust

ületades muutnud SHS § 42 lg 4 enne 6. juulit 2009 kehtinud redaktsioonis (edaspidi

SHS § 42 lg 4) sätestatud sotsiaaltoetusteks ettenähtud vahendite kasutamise tingimusi, mistõttu on

tasandusfondi määrus vastuolus PS § 3 lg-ga 1, § 87 p-ga 6 ja § 154 lg-ga 2, samuti kohaliku

omavalitsuse eelarve stabiilsuse põhimõttega ning on formaalselt põhiseadusvastane.

SHS § 42 lg 3 sätestab, et riigieelarvest eraldatakse valla- ja linnaeelarvetele vahendid üksi elavatele

isikutele ja perekondadele puuduse korral sotsiaaltoetuste maksmiseks lähtuvalt Riigikogu

kehtestatud toimetulekupiirist ja sotsiaalhoolekande seadusega kehtestatud toimetulekutoetuse

maksmise tingimustest. SHS § 42 lg 4 nägi ette, et sama paragrahvi lõikes 3 nimetatud vahendite

ülejäägi korral võib valla- või linnavalitsus maksta abivajavatele isikutele toimetuleku

soodustamiseks sotsiaaltoetusi või osutada sotsiaalteenuseid kohaliku omavalitsuse kehtestatud

tingimustel ja korras. Tasandusfondi määruse § 16 lg 4 sätestab, et kohaliku omavalitsuse üksusel

tekib õigus lõike 3 alusel jaotatavate toimetulekutoetuse täiendavate vahendite saamiseks, kui

kohaliku omavalitsuse üksusel ei piisa sama määruse alusel tasandusfondi toimetulekutoetuseks

eraldatud vahenditest ja eelmiste aastate toimetulekutoetuse vahendite jääkidest toimetulekutoetuse

väljamaksmiseks tingimusel, et toimetulekutoetuseks ettenähtud kulude tegemisel on lähtutud

sotsiaalhoolekande seaduses kehtestatud tingimustest. Viimati viidatud säte reguleerib

toimetulekutoetuste vahendite eraldamist 2009. aasta eelarvest ja selles on peetud silmas eelmiste

aastate toimetulekutoetuste vahendite jääki 2008. aasta lõpu seisuga.

Taotluse esitaja mõistab SHS § 42 lg-t 4 nii, et selles nimetatud "vahendite ülejääk" tähistas

eelarveaasta lõpuks kasutamata jäänud toimetulekutoetuste vahendite jääki, mis seega muutus

SHS § 42 lg 4 kohaselt automaatselt rahaks, mida omavalitsusüksus võis järgmistel eelarveaastatel

vabalt kasutada kohalike sotsiaaltoetuste maksmiseks ja sotsiaalteenuste osutamiseks. "Vahendite

ülejääk" SHS § 42 lg 4 mõttes oli Tallinna Linnavolikogu arvates samastatav mõistega "eelmiste

aastate toimetulekutoetuse vahendite jääk" tasandusfondi määruse § 16 lg 4 tähenduses. Sellest

tulenevalt näeb taotluse esitaja kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste - eeskätt PS § 154 lg 2

teise lause - rikkumist selles, et tasandusfondi määruse § 16 lg 4 pani omavalitsusüksusele kohustuse

maksta riiklikke sotsiaaltoetusi rahast, mis SHS § 42 lg 4 järgi oli ette nähtud omavalitsuslike

sotsiaaltoetuste maksmiseks või sotsiaalteenuste osutamiseks.

Üldkogu leiab, et tasandusfondi määruse vaidlustatud osa ei riiva kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikke tagatisi. Taotluse esitaja seisukoht, et tasandusfondi määrusega on talle PS § 154 lg 2

teist lauset eirates pandud kohustus maksta riiklikke sotsiaaltoetusi omavalitsuslike sotsiaaltoetuste

maksmiseks ja sotsiaalteenuste osutamiseks ette nähtud vahenditest, on ekslik, põhinedes SHS § 42

lg-s 4 kasutatud mõiste "vahendite ülejääk" vääral tõlgendamisel. "Vahendite ülejäägina" SHS § 42

lg 4 mõttes ei saa käsitada mitte eelarveaasta lõpuks kasutamata jäänud eelmiste aastate

toimetulekutoetuste vahendite jääki, mida peetakse silmas tasandusfondi määruse § 16 lg-s 4, vaid

jooksva aasta eelarvesse planeeritud toimetulekutoetuste vahendite ülejääki.

Toimetulekutoetuste vahendite eelarveaasta lõpuks kasutamata jäänud jäägi õiguslikku saatust

reguleerib iga-aastane riigieelarve. 2008. aasta riigieelarve seaduse § 4 lg 2 sätestas, et

tasandusfondist kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse sama paragrahvi lõike 1 alusel eraldatava

toetuse ning kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse eraldatavate hariduskulude, toimetulekutoetuse,

koolieelsete munitsipaallasteasutuste toetuse, sotsiaaltoetuste ning -teenuste osutamise ja arendamise

vahendite, koolilõuna kulude ning saarvaldadele ja saarelise osaga valdadele täiendavate toetuste

vahendite jaotamise ulatuse, tingimused ja korra ning vahendite jaotuse omavalitsusüksuste vahel

kehtestab Vabariigi Valitsus. 2008. aasta riigieelarve seaduse § 4 lg 6 nägi ette, et sama paragrahvi

lõike 2 alusel eraldatavate vahendite (välja arvatud lõikes 1 nimetatud toetus) ja kulude artikli

4500.01 alt eraldatavate vahendite eelarveaasta lõpuks kasutamata jäänud jääk kantakse üle järgmisse

eelarveaastasse samaks ettenähtud otstarbeks, kui eraldise andja ei ole kasutamata jäänud vahendite

tagastamist riigieelarvesse muudel alustel ette näinud.

Üldkogu nõustub rahandusministri arvamuses märgitud seisukohaga, et osutatud sätted panid

omavalitsusüksustele kohustuse kanda 2008. aasta eelarveaasta lõpuks kasutamata jäänud

toimetulekutoetuse jääk järgmisesse eelarveaastasse samaks ettenähtud otstarbeks,

s.o toimetulekutoetuste maksmiseks. Seega ei olnud 2008. aasta eelarveaasta lõpuks kasutamata

jäänud eelmiste aastate toimetulekutoetuste vahendite jääk käsitatav "vahendite ülejäägina"

SHS § 42 lg 4 mõttes.

SHS § 42 lg-s 4 nimetatud vahendite ülejäägiga oli tegemist siis, kui eelarve kehtimise aastasse üle

kantud eelmistel eelarveaastatel kasutamata jäetud toimetulekutoetuse vahendite jäägi ja eelarve

kehtimise aastal omavalitsusüksusele eraldatud toimetulekutoetuse vahendite summa kokku ületas

summat, mis oli kehtiva eelarve kohaselt planeeritud toimetulekutoetuste maksmiseks. See tähendab,

et "vahendite ülejäägi", mida omavalitsusüksus võis SHS § 42 lg 4 kohaselt kasutada kohalike

sotsiaaltoetuste maksmiseks ja kohalike sotsiaalteenuste osutamiseks, moodustas jooksva

eelarveaasta toimetulekutoetuste vahendite kogusumma (sh eelmise aasta toimetulekutoetuste jäägi)

ja sama aasta toimetulekutoetuste maksmise prognoositava kulu vahe.

Eeltoodu tõttu ei kitsendanud tasandusfondi määruse § 16 lg 4 omavalitsusüksustele SHS § 42 lg-ga 4

antud õigust. Nende sätete reguleerimisalad ei kattunud. Seetõttu tuleb ka eitada Tallinna

Linnavolikogu väidetud tasandusfondi määruse § 16 lg 4 vastuolu põhiseadusega.

Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks,

Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi,

Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa,

Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann