3-3-1-91-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-91-09

Otsuse kuupäev

3. veebruar 2010

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Julia

Laffranque, Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Ljubov Mikolenko kaebus Kodakondsus- ja Migratsiooniameti

22. jaanuari 2009. a ettekirjutuse nr 1004799235 tühistamise ja

22. jaanuari 2009. a teatise nr 1004799235 õigusvastaseks

tunnistamise nõudes

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 15. septembri 2009. a otsus

haldusasjas nr 3-09-403

Menetluse alus Riigikohtus

Politsei- ja Piirivalveameti (kuni ümberkorraldamise ja

ühendamiseni Kodakondsus- ja Migratsiooniamet)

kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu

15. septembri 2009. a otsus haldusasjas nr 3-09-403 muutmata.

Kautsjon arvata riigituludesse.

Määrata Advokaadibüroo Natalia Lausmaa, registrikood 10783351, asukoht Tallinn, Herne 23-

2, riigi õigusabi suuruseks Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebuse läbivaatamisel

600 krooni, millele lisandub käibemaks 120 krooni, ning saata käesolev otsus täitmiseks Eesti

Advokatuurile.

Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt Eesti Vabariigi kasuks välja kassatsioonimenetluse riigi

õigusabi tasu 720 krooni, sh käibemaks 120 krooni. Väljamõistetud summa tuleb tasuda 30

päeva jooksul käesoleva otsuse teatavaks tegemisest arvates Rahandusministeeriumi

arveldusarvele nr 10220034800017 SEB pangas. Maksekorraldusele märkida viitenumber

2800074933 ning selgitus: "Haldusasi nr 3-3-1-91-09, menetluskulud".

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 20. aprilli 2004. a ettekirjutusega nr 1004799235 kohustati

L. Mikolenkot Eestist lahkuma 59 päeva jooksul, kuid mitte hiljem kui 18. juunil 2004. Tallinna

Halduskohtu 26. septembri 2006. a otsusega ja Tallinna Ringkonnakohtu 13. aprilli 2007. a otsusega

haldusasjas nr 3-04-100 jäeti L. Mikolenko kaebus lahkumisettekirjutuse tühistamiseks rahuldamata.

Riigikohus jättis 13. juuni 2007. a määrusega nr 3-7-1-3-220 L. Mikolenko kassatsioonkaebuse

menetlusse võtmata.

2. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti ametnikud pidasid 19. detsembril 2007 endiselt Eesti

Vabariigis viibiva L. Mikolenko kinni. L. Mikolenko viibis 19. detsembrist 2007 kuni 22. jaanuarini

2009 väljasaatmiskeskuses.

Tallinna Ringkonnakohus tühistas 22. jaanuari 2009. a määrusega haldusasjas nr 3-07-2578 Tallinna

Halduskohtu 19. detsembri 2008. a määruse, millega pikendati L. Mikolenko väljasaatmiskeskuses

kinnipidamise tähtaega kuni 19. veebruarini 2009, ning kohustas Kodakondsus- ja Migratsiooniametit

vabastama L. Mikolenko väljasaatmiskeskusest viivitamata.

3. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a ettekirjutusega nr 1004799235

väljasõidukohustuse sundtäitmise ja väljasaatmiskeskuses kinnipidamise kulude katteks nõuti

L. Mikolenkolt välismaalaste seaduse (VMS) § 161 alusel sisse väljasõidukohustuse sundtäitmisega

seotud kulud summas 79 647 krooni, mis tuli tasuda panka 90 päeva jooksul ettekirjutuse tegemise

päevast arvates.

Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a teatisega nr 1004799235 kohustati

L. Mikolenkot VMS § 10 lg-te 1 ja 4 alusel 20. aprilli 2004. a lahkumisettekirjutuse nr 1004799235

täitmise tagamiseks alates 90. päevast teatise kättesaamise päevast arvates tasuma sunniraha 10 000

krooni. Teatise kohaselt lahkumisettekirjutuse teatises märgitud tähtaja jooksul mittetäitmise korral

pöörab Kodakondsus- ja Migratsiooniamet vastavalt asendustäitmise ja sunniraha seaduse § 8 lg-le 1

sunniraha summas 10 000 krooni täitmisele alates 22. aprillist 2009.

4. L. Mikolenko esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus Kodakondsus- ja

Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a ettekirjutuse nr 1004799235 tühistamist ning 22. jaanuari

2009. a teatise nr 1004799235 õigusvastaseks tunnistamist ja haldusakti väljaandmiseks kohustamist.

Kaebuses väideti järgmist:

1) VMS § 161 lg 1 alusel kannab väljasaatmiskeskuses viibimise kulud väljasaadetu. Kaebajat välja

saadetud ei ole. Kulutused, mille tasumist ettekirjutusega nõutakse, ei ole seotud väljasaatmise

protseduuri läbiviimisega, vaid kaebaja kinnipidamisega, temale meditsiiniabi osutamisega ja tema

konvoeerimisega Tallinna Halduskohtu istungitele. Kulutused oleksid olnud oluliselt väiksemad, kui

vastustaja ei oleks jätkanud väljasaatmiskeskuses viibimise aja pikendamist olukorras, kus faktiliselt

ei olnud lahkumisettekirjutuse täitmine võimalik;

2) ettekirjutus on vastuolus HMS §-ga 54, § 3 lg-ga 1 ja § 4 lg-ga 2 ning ei ole motiveeritud.

Ettekirjutuses on põhjendamata, milline avalik huvi kaalub üles kaebaja subjektiivsete varaliste

õiguste olulise riive olukorras, kus väljasaatmine on teostamata ja selle edasine käik on faktiliselt

peatunud;

3) kaebaja ei tööta, korter on kaebaja ainus vara, mis on ka kaebaja perekonna ja töövõimetu poja

elukoht. Väljasaatmiskulude tasumine paneb kaebaja äärmiselt raskesse majanduslikku olukorda,

kuna nende tasumiseks ei ole muud võimalust kui elukohaks oleva korteri realiseerimine;

4) Euroopa Inimõiguste Kohus on menetlusse võtnud kaebuse kaebaja väljasaatmiskeskusse

paigutamise ja seal pikaajalise kinnipidamise proportsionaalsuse kohta. Kui Euroopa Inimõiguste

Kohus tunnistab kinnipidamise mittekohaseks meetmeks, ei ole võimalik väljasaatmiskeskuses

kinnipidamise kulusid välja mõista;

5) isikud, kes kannavad vabadusekaotuslikku karistust, ei ole kohustatud kandma kulutusi seoses

nende viibimisega kinnipidamiskohtades. Väljasaatmiskeskuse režiim ei erine karistuse kandmisest

kinnipidamisasutuses. Kaebaja ei kasutanud väljasaatmiskeskuses juuksuri ega psühholoogi teenust,

kandis isiklikke riideid ning suhtles välismaailmaga enda kulul. Kaupluses sooritas kaebaja oste

isiklike vahendite arvel;

6) vastustaja kalkulatsioonid kinnipidamiskulude kohta on vormistatud ebakorrektselt, parandustega,

mida ei ole hiljem allkirjaga kinnitatud. Maksearvete kalkulatsioonid (31. juuli 2008, 31. oktoober

2008, 28. oktoober 2008 ja 16. juuli 2008) ei ole seaduslikud. Laboratoorsed analüüsid ning eriarsti

juures käigud olid vajalikud meditsiinilistest näidustustest tulenevalt;

7) teatis ei ole õiguspärane haldusakt, mille alusel võiks teostada sissenõuet, kuna see ei vasta

haldusmenetluse seaduses (HMS) sätestatud haldusakti tunnustele. Nimetatud haldusakt on vastuolus

asendustäitmise ja sunniraha seaduse (AtSS) §-ga 3 ja §-ga 9, HMS §-ga 3, § 49 lõikega 2, §-ga 54,

§-ga 57. Lahkumisettekirjutuses nr 1004799235 puudub viide sunniraha kohaldamisele, mistõttu

puudus kaebajal võimalus oma õiguste kaitseks haldusakti vaidlustada. Vastustaja rikkus teatise

väljastamisega võrdse kohtlemise printsiipi, sest Eestis elab 115 Vene Föderatsiooni sõjaväelastest

pensionäride perekonda, kelle suhtes ei rakendata selliseid abinõusid. Teatis on ebahumaanne, kuna

sellega sekkutakse üleliia kaebaja eraellu ning rikutakse Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste

konventsiooni.

5. Tallinna Halduskohus rahuldas kaebuse osaliselt. Halduskohus tühistas Kodakondsus- ja

Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a ettekirjutuse 1200 krooni sissenõudmise osas. Otsuse

punktiga 5 mõisteti L. Mikolenkolt Eesti Vabariigi kasuks välja menetluskulud 5369 krooni ja

60 senti.

6. L. Mikolenko palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsuse osas, millega kaebus jäeti

rahuldamata.

7. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas L. Mikolenko apellatsioonkaebuse osaliselt ja tühistas

halduskohtu otsuse osas, millega L. Mikolenko kaebus jäeti rahuldamata, ning tegi vastavas osas uue

otsuse. Uue otsusega tühistas ringkonnakohus Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 22. jaanuari

2009. a ettekirjutuse nr 1004799235 osas, millega nõutakse L. Mikolenkolt väljasõidukohustuse

sundtäitmisega seotud kulude katteks 6800 krooni hüvitamist, ning Kodakondsus- ja

Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a teatise nr 1004799235. Muus osas jäi apellatsioonkaebus

rahuldamata.

Vastavas osas jagas ringkonnakohus uuesti menetluskulud. Ringkonnakohus määras Advokaadibüroo

Natalia Lausmaa riigi õigusabi suuruseks apellatsioonimenetluses 1500 krooni, millele lisandub

käibemaks 300 krooni, ja saatis otsuse täitmiseks advokatuurile. Ringkonnakohus mõistis

Kodakondsus- ja Migratsiooniametilt vastavalt kaebuse rahuldatud osale Eesti Vabariigi kasuks välja

riigi õigusabi tasu summas 3625 krooni ja 80 senti. Ringkonnakohus mõistis Kodakondsus- ja

Migratsiooniametilt L. Mikolenko kasuks välja riigilõivu 250 krooni.

8. Ringkonnakohus põhjendas Kodakondsus- ja Migratsiooniameti poolt kasseeritud osas (vt

käesoleva otsuse punkt 10) otsust järgmiselt:

1) Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 22. jaanuari 2009. a teatis nr 1004799235 anti VSS § 10 lg 1

ja lg 4 alusel ning sellega kohustati kaebajat tasuma lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks

sunniraha 10 000 krooni. Samuti hoiatati kaebajat, et teatise mittetäitmisel pööratakse sunniraha AtSS

§ 8 lg 1 alusel täitmisele alates 22. aprillist 2009. Käesolevaks ajaks on teatis täitmisele pööratud ning

kohtutäitur on kaebajale edastanud täitmisteate;

2) 22. jaanuari 2009. a teatis on sunniraha rakendamise hoiatus AtSS § 7 tähenduses. AtSS § 10 lg 2

kohaselt sätestab sunniraha igakordse rakendamise ülemmäära seadus. VSS § 10 lg 1 võimaldab

Kodakondsus- ja Migratsiooniametil kohustada välismaalast lahkumisettekirjutuse täitmiseks tasuma

sunniraha, kuid sunniraha suurust ei ole vastavas osas reguleeritud. Kodakondsus- ja

Migratsiooniameti selgituste kohaselt on sunniraha suurus tuletatud VSS § 9 lg-st 2, mis näeb

seadustamisettekirjutuse täitmata jätmise korral ette sunniraha ülemmäära 10 000 krooni. Arvestades

AtSS § 10 lg-t 2 ja seda, et sunniraha puhul on tegemist haldussunnivahendiga, peab sunniraha

suuruse regulatsioon eriseadustes olema üheselt arusaadav. Lubatav ei ole analoogia jms

tõlgendusmeetodite kasutamine. Olukorras, kus sunniraha suurus on väljasõidukohustuse ja

sissesõidukeelu seaduses sätestatud paragrahvis, mis reguleerib üksnes seadustamisettekirjutuse

tegemist ning selle täitmise tagamist, ei saa seda regulatsiooni ilma õigusliku viiteta rakendada

lahkumisettekirjutuse täitmisele. Seadusest tuleneva sunniraha ülemmäärata ei ole sunniraha

rakendamine lubatav;

3) sundtäitmise hoiatuse õiguslik iseloom on ebaselge. Arvestades aga, et selles on kaebajale muu

hulgas pandud konkreetne kohustus (tasuda tähtaja möödumisel kindlaksmääratud sunniraha), saab

seda käsitada haldusaktina ning tühistada. Tühistamisnõude on kaebaja alternatiivselt kohtule ka

esitanud.

9. Ringkonnakohtu otsuse kasseerisid nii L. Mikolenko kui ka Kodakondsus- ja Migratsiooniamet.

Riigikohtu halduskolleegiumi ei võtnud 3. detsembri 2009. a määrusega menetlusse L. Mikolenko

kassatsioonkaebust, milles vaidlustati ringkonnakohtu otsust väljasaatmiskeskuses kinnipidamise

kulude sissenõudmise osas. Menetlusse võeti Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebus.

10. Alates 1. jaanuarist 2010 korraldati ümber ja ühendati Politsei- ja Piirivalveametiks

Kodakondsus- ja Migratsiooniamet, Politseiamet, Julgestuspolitsei, Keskkriminaalpolitsei,

politseiprefektuurid ja Piirivalveamet, piirivalvepiirkonnad ja Piirivalve Lennusalk.

Vabariigi Valitsuse seaduse § 1055 lg-s 4 sätestatakse, et kõikides õigussuhetes, milles Eesti Vabariiki

esindab Kodakondsus- ja Migratsiooniamet, loetakse alates 2010. aasta 1. jaanuarist Eesti Vabariigi

esindajaks Politsei- ja Piirivalveamet.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

11. Politsei- ja Piirivalveamet palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsuse ameti

22. jaanuari 2009. a teatise nr 1004799235 tühistamise osas. Kassaator väidab järgmist:

1) sunniraha rakendamine on proportsionaalne meede sundimaks L. Mikolenkot täitma jõus olevat

ettekirjutust Eestist lahkumiseks. Sunniraha rakendamise praktika sellistel juhtudel on suhteliselt uus.

Sunniraha kohaldamist lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks hakati välismaalaste suhtes

kohaldama tulenevalt Riigikohtu halduskolleegiumi 3. aprilli 2008. a lahendist haldusasjas nr 3-3-1-

96-07, milles kohus leidis, et väljasaatmiskeskusse paigutamine pole lahkumisettekirjutuse täitmise

tagamise ainus vahend, et VSS § 10 võimaldab lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks

väljasaatmiskeskusse paigutamise asemel kohaldada järelevalvemeetmeid ning sunniraha. VSS § 9

lg-s 2 on seadustamisettekirjutuse täitmise tagamiseks rakendatava sunniraha ülemmääraks

kehtestatud 10 000 krooni. Kuna lahkumisettekirjutuse osas seadus sunniraha rakendamist ei täpsusta,

siis kasutas Kodakondsus- ja Migratsiooniamet analoogiat seadustamisettekirjutuse osas sätestatuga;

2) L. Mikolenko on Eestis ebaseaduslikult viibinud peaaegu 10 aastat ja seetõttu on tema suhtes

kohaldatud 10 000-kroonine sunniraha õigustatud.

12. L. Mikolenko on vastuses kassatsioonkaebusele seisukohal, et ringkonnakohtu otsus on

Kodakondsus- ja Migratsiooniameti poolt kasseeritud osas õige.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

13. Kassatsiooniastmes on vaidlus selle üle, kas lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks saab

kohaldada sunniraha.

Ringkonnakohus leidis, et lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks pole sunniraha suurust

seadusega kehtestatud; arvestades AtSS § 10 lg-t 2 ja seda, et sunniraha on haldussunnivahend, peab

sunniraha suuruse regulatsioon eriseadustes olema üheselt arusaadav; lubatav ei ole analoogia jms

tõlgendusmeetodite kasutamine. Sunniraha, mis on VSS § 9 lg-s 2 sätestatud seadustamisettekirjutuse

täitmise tagamiseks, pole kohaldatav lahkumisettekirjutuse täitmise tagamise vahendina.

Politsei- ja Piirivalveamet ringkonnakohtuga ei nõustu ja väidab kassatsioonkaebuses, et sunniraha

kohaldamist lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks hakati välismaalaste suhtes kohaldama

tulenevalt Riigikohtu halduskolleegiumi 3. aprilli 2008. a lahendist haldusasjas nr 3-3-1-96-07; kuna

lahkumisettekirjutuse osas seadus sunniraha rakendamist ei täpsusta, siis kasutas Kodakondsus- ja

Migratsiooniamet analoogiat seadustamisettekirjutuse osas sätestatuga.

14. Riigikohtu halduskolleegium võttis 3. aprilli 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-96-07 (p 19)

järgmise seisukoha: "Väljasaatmiskeskusse paigutamine VSS § 23 lg 1 alusel on Põhiseaduse § 20

lg 2 p-s 6 nimetatud vabaduse võtmine Eestist väljasaatmiseks. Väljasaatmiskeskusse paigutamine

pole aga lahkumisettekirjutuse täitmise tagamise ainus vahend. VSS § 10 võimaldab

lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks väljasaatmiskeskusse paigutamise asemel kohaldada

järelevalvemeetmeid ning sunniraha. Seetõttu tuleb taotluses esitada ka kaalutlused selle kohta, miks

pole isiku suhtes otstarbekas kohaldada VSS §-s 10 sätestatud järelevalvemeetmeid ning sunniraha,

mis on vabaduse võtmisest vähem koormavad, ja miks on isik vaja väljasaatmiseks paigutada

väljasaatmiskeskusse."

Kolleegiumi kogu koosseis nõustub alljärgnevatel põhjendustel ringkonnakohtuga ja muudab

oma 3. aprilli 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-96-07 esitatud seisukohta väljasõidukohustuse ja

sissesõidukeelu seaduse kohaldamisel.

15. Asja lahendamiseks olulised sätted on VSS § 4 lg 1, § 10 lg 1 ja § 9 lg 2 ning AtSS § 10 lg 2.

Nimetatud sätted kehtivad järgmises sõnastuses:

VSS § 4 lg 1: "Ettekirjutus on haldusakt, millega kohustatakse Eestis viibimisaluseta viibivat

välismaalast käesolevas seaduses sätestatud juhtudel ja korras Eestist lahkuma või oma Eestis

viibimine seadustama.";

VSS § 10 lg 1: "Ettekirjutuse täitmise tagamiseks võib Kodakondsus- ja Migratsiooniamet

ettekirjutuses või otsusega välismaalast kohustada järgima järelevalvemeetmeid ning tasuma

sunniraha.";

VSS § 9 lg 2: "Seadustamisettekirjutuses tehakse ettekirjutuse täitmata jätmise korral hoiatus

välismaalase suhtes sunniraha rakendamise kohta. Hoiatuses märgitakse nõutav sunniraha suurus.

Sunniraha ülemmäär on 10 000 krooni.";

AtSS § 10 lg 2: "Sunniraha igakordse rakendamise ülemmäära sätestab seadus."

16. Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduses ei sätestata sunniraha suurust

lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks. Asendustäitmise ja sunniraha seaduses puudub ka

üldnorm, mis sätestaks sunniraha üldise ülemmäära. AtSS § 10 lg-s 2 sätestatakse ühemõtteliselt, et

sunniraha rakendamise igakordse ülemmäära sätestab seadus. Kolleegium on seisukohal, et sellise

õigusliku regulatsiooni korral pole lahkumisettekirjutuse täitmise tagamiseks sunniraha võimalik

rakendada.

17. Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus jääb rahuldamata.

18. Vandeadvokaat N. Lausmaa esitas taotluse Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebuse

menetluses riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu määramiseks ja õigusabikulude hüvitamiseks

summas 600 krooni, millele lisandub käibemaks 120 krooni. Taotluse kohaselt kulutas advokaat

kassatsioonkaebusele vastuse koostamiseks ja konsultatsioonideks kliendiga neli tundi. L. Mikolenko

on nõus õigusabi tasu suurusega, olles taotluse allkirjastanud. Kokku tuleb riigi õigusabi tasu

suuruseks määrata 720 krooni.

Halduskohus ei ole L. Mikolenkole pannud kohustust hüvitada kulusid, mis on tekkinud seoses talle

hüvitamiskohustuseta menetlusabi andmisega. Kuna L. Mikolenko kaebus sunniraha tasumise

kohustuse osas on rahuldatud ning Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus jääb rahuldamata,

siis tuleb Politsei- ja Piirivalveametilt HKMS § 95 lg 2 alusel välja riigituludesse välja mõista

kassatsioonimenetluse riigi õigusabi tasu 720 krooni.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Jüri Põld, Harri Salmann