3-3-1-50-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-50-09 Otsuse kuupäev 12. oktoober 2009 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri Salmann Kohtuasi Anneli Pikkase (Pikkas) kaebus Harju maavanema 2. septembri 2008. a kirja õigusvastaseks tunnistamise ning Harju maavanemale ettekirjutuse tegemise nõudes kaebuse esitaja 26. augusti 2008. a taotluse uuesti läbivaatamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 4. märtsi 2009. a otsus haldusasjas nr 3-08-1801 Menetluse alus Riigikohtus Anneli Pikkase kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 4. märtsi 2009. a otsus ja Tallinna Halduskohtu 7. novembri 2008. a otsus haldusasjas nr 3-08-1801 ning saata asi uueks arutamiseks Tallinna Halduskohtule. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Anneli Pikkas omandas 10. detsembril 2003 Keila vallalt Kloogal Kirsi tn 4 maaüksusel asuva elamu vundamendi ehitusaluse pinnaga 79,8 m2. Nimetatud ehitise oli Eesti Vabariigi Kaitseministeerium 24. oktoobri 1994. a aktiga nr 01/800-07 Keila vallale üle andnud. Aktist nähtuvalt kuulus üleantud hoonete juurde majaraamatute nimekiri. A. Pikkas esitas 5. jaanuaril 2004 Keila Vallavalitsusele avalduse maa ostueesõigusega erastamiseks. Keila Vallavalitsuse 24. augusti 2004. a korraldusega nr 856 "Maa ostueesõigusega erastamise võimalikkusest" anti A. Pikkasele võimalus erastada Klooga alevikus Kirsi tn 4 ostueesõigusega maad ning taotleda luba lisahoonestuse rajamiseks. Keila Vallavalitsus esitas 1. märtsil 2005 Anneli Pikkase maa ostueesõigusega erastamise toimiku Harju maavanemale. Harju maavanem keeldus 17. märtsi 2006. a korraldusega nr 419-k A. Pikkasele ehitise juurde maa ostueesõigusega erastamisest maareformiseaduse (MaaRS) § 6 lg-te 3, 31 ja 32 ning ehitusseaduse (EhS) § 2 lg-te 1 ja 2 alusel. Korralduse kohaselt sätestab ehitusseadus üheselt, et igasuguse ehitise ehitamise eesmärk on rajada terviklik asi, millel on kindel kasutamise otstarve ja funktsioon. Hoone lagunemisel või lammutamisel järele jäänud vundamendi puhul ei ole tegemist iseseisva tervikliku ehitisega. Vundamenti tuleb käsitada ehitise osana ja see ei oma iseseisva ehitise funktsiooni. Paikvaatluse käigus on tuvastatud, et Keila vallas Kloogal Kirsi 4 asuv vundament on kasutusest välja langenud ning maastikupilti kahjustav. Samuti ei ole tegemist poolelioleva ehitisega.

A. Pikkas ei vaidlustanud korraldust kohtus. 2. A. Pikkas esitas 26. augustil 2008 Harju maavanemale taotluse haldusmenetluse uuendamiseks ning korralduse nr 419-k kehtetuks tunnistamiseks. Taotluse kohaselt on jõustunud Tallinna Halduskohtu otsused haldusasjades nr 3-06-2412 ja 3-08-113, millest tulenevalt on A. Pikkasel õigus erastada maad ka ehitise vundamendi juurde. Samuti on maad juba erastatud Männi tn 12 ja Kirsi tn 3 vundamentide juurde. Maavanem peab järgima isikute võrdse kohtlemise põhimõtet. Maavanem leidis 2. septembri 2008. a kirjas nr 1.3-2/4935, et taotluses toodud asjaolud, k.a viide Tallinna Halduskohtu jõustunud lahenditele, ei anna piisavat alust haldusmenetluse seaduse (HMS) § 44 lg 1 alusel menetluse uuendamiseks. Harju maavanema korraldus on jõustunud ning üldisest õiguskindluse põhimõttest lähtudes ei ole pärast rohkem kui kahe aasta möödumist jõustumisest otstarbekas ega asjakohane otsust ümber vaadata. 3. A. Pikkas esitas 12. septembril 2008 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb Harju maavanema 2. septembri 2008. a toimingu õigusvastaseks tunnistamist ja Harju maavanemale ettekirjutuse tegemist kaebuse esitaja 26. augusti 2008. a taotluse uuesti läbivaatamiseks. Kaebust põhjendati järgnevalt: a) kaebuse kohaselt on maavanema korraldusega rikutud kaebaja õigust erastada temale omandiõiguse alusel kuuluva ehitise juurde maad. Pöördunud seoses maavanema 17. märtsi 2006. a korraldusega nr 419-k Keila Vallavalitsuse poole, sai kaebaja selgituse, et samadel alustel ja asjaoludel on juba alustatud kohtuvaidlust ning oodatakse ära selle tulemus. Juhindudes avaliku võimu esindajalt saadud suunisest, ei vaidlustanud kaebaja maavanema korraldust halduskohtumenetluse seadustikus (HKMS) sätestatud tähtaja jooksul; b) maavanema 2. septembri 2008. a vastuskiri on ebapiisavalt motiveeritud. Kirjast ei selgu, miks ja millisel määral kehtib antud olukorras õiguskindluse printsiip ning kelle kaitseks seda printsiipi rakendatakse. Õiguskindluse printsiibist tulenevalt peab kaebajal olema võimalik riigi käitumist ette näha. Seetõttu peaks kaebaja saama erastada temale kuuluva ehitise juurde maad, kui seda on samas olukorras võimaldatud teistele isikutele; c) maavanem rikkus kaebaja taotluse läbivaatamisel haldusmenetluse seadusest tulenevat uurimispõhimõtet ja ärakuulamise kohustust, mis on eriti olulised isiku õigusi piirava otsuse tegemisel. Ta ei uurinud piisavalt asjaolusid ega kuulanud ära taotlejat; d) Harju maavanemale 26. augustil 2008 esitatud taotlus vastab HMS § 44 lg-s 1 sätestatud tingimustele, mis on aluseks haldusmenetluse uuendamisele; e) kirjas nr 1.3-2/4935 ei ole selgitatud, miks ei arvestata lahendeid haldusasjades nr 3-06-2412 ja 3- 08-113. Nimetatud lahendid on asjakohased, kuna käsitlevad maa ostueesõigusega erastamist samas piirkonnas samadel alustel ja tingimustel, mis on kaebuse esitajalgi. Jõustunud kohtuotsustest tulenevalt langesid ära maavanema korralduses nr 419-k esitatud asjaolud, mis olid olemas korralduse väljaandmise ajal. Maavanema korraldus piirab kaebaja õigusi, samas ei riivaks menetluse uuendamine ühegi teise isiku huve. Tulenevalt HMS §-st 65 ja oma kaalutlusõigusest võinuks maavanem tunnistada korralduse nr 419-k isiku kasuks kehtetuks. Kirjast ei selgu, kas maavanem on

kontrollinud asjaolusid, millele taotluse läbivaatamata jätmisel viitas, ning kas taotlust üldse menetleti. 4. Harju maavanem palus jätta kaebuse rahuldamata. Kaebaja ei ole 26. augusti 2008. a taotluses esitanud maa ostueesõigusega erastamise ja vundamendiga seonduvaid uusi asjaolusid või dokumente, mis oleksid olnud uuteks asjaoludeks menetluse uuendamisel. Teises kohtuasjas esimese astme kohtuotsusega tuvastatu kaebajat puudutavale menetlusele ei laiene. 5. Tallinna Halduskohus rahuldas 7. novembri 2008. a otsusega Anneli Pikkase kaebuse. Kohtuotsust põhjendati järgnevalt: a) teises kohtuasjas tehtud lahend on siduv ja täitmiseks kohustuslik ainult vastava kohtuasja menetlusosalistele. Riigikohus on 15. märtsi 2004. a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-3-1-6-04 leidnud, et uus asjaolu saab olla ainult faktiline asjaolu; uue asjaoluna ei saa käsitleda halduspraktika või õigusakti tõlgenduse muutumist. Seega ei saa halduskohtu seisukohti haldusasjades nr 3-06-2412 ja 3-08-113 käsitada HMS § 44 lg 1 mõistes haldusmenetluse uuendamise alusena. Kaebaja poolt vastustajale uue asjaoluna esitatud kohtuotsust saab käsitada tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 272 lg 1 ja 2 alusel tõendina selle kohta, et vastustaja asus kaebajaga analoogilistel asjaoludel esitatud kolmanda isiku maa ostueesõigusega erastamise taotlust kohtuotsuse alusel taas läbi vaatama. Kuna vaidlusalune taotlus on leidnud positiivse lahenduse, tuleb vastustajal otsustada, kas asjaolu, et vastustaja on võimaldanud kolmandale isikule kaebuse esitajaga analoogilistel asjaoludel maa ostueesõigusega erastamist, on käesoleval juhul menetluse uuendamist tingivaks oluliseks tõendiks HMS § 44 mõttes või mitte. Vastustaja ei ole oma 2. septembri 2009. a kirjas kohtulahendite kui tõendite võimalikku mõju kaebaja ostueesõigusega erastamise taotluse lahendamisele üldse käsitlenud, mistõttu kirjas esitatud väide, et halduskohtu lahendid ei anna piisavat alust menetluse uuendamiseks, ei ole motiveeritud ega kohtu poolt seetõttu kontrollitav. Isegi kui asuda seisukohale, et Tallinna Halduskohtu lahendid ei ole käsitatavad uute oluliste tõenditena HMS § 44 lg 1 p 2 mõistes, ei ole välistatud menetluse uuendamine Harju maavanema omal algatusel; b) HMS § 44 ei sea menetluse uuendamist haldusorgani poolt sõltuvusse sellest, kas menetlusosaline pöördus õigeaegselt haldusakti vaidlustamiseks kohtusse. Alles uuendatud haldusmenetluses taotluse sisulisel läbivaatamisel võib vastustaja asuda seisukohale, et õiguskindluse põhimõttest lähtuvalt ei ole haldusakti kehtetuks tunnistamine enam kui kaks aastat pärast haldusakti andmist põhjendatud. Menetluse uuendamine enne haldusakti kehtetuks tunnistamise otsustamist on vajalik selleks, et koguda vajalikku teavet akti kehtetuks tunnistamisel rakendatava kaalutlusõiguse (HMS § 64 lg 2) õigeks kohaldamiseks. Vastustaja kirjast ei nähtu isik, kelle huve õiguskindluse põhimõte käesoleval juhul kaitseb. Viidet õiguskindluse põhimõttele ei ole motiveeritud; c) kaebaja viitas 26. augusti 2008. a taotluses isikutele, kellele on analoogilistel asjaoludel ostueesõigusega maad erastatud, ning selgitas, et teda tuleks kohelda nimetatud isikutega võrdselt. Eeltoodud asjaolu kohta on maavanema kirjas jäetud seisukoht võtmata; d) kohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et vastustaja rikkus taotluse läbivaatamisel uurimispõhimõtet ja ärakuulamiskohustust. Nimetatud põhimõtteid peab haldusorgan rakendama pärast menetluse

uuendamist. 6. Harju maavanem esitas Tallinna Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ja teha uue otsuse, millega jätta A. Pikkase kaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebusele on lisatud fotod vaidlusalusest vundamendist. Maavanem märkis järgnevat: a) kaebaja kaasus ei ole võrreldav haldusasjades nr 3-06-2412 ja 3-08-113 käsitletuga, mistõttu vastustaja ei pidanud haldusmenetluse uuendamist otstarbekaks ja käsitas kaebaja taotlust avalduse või märgukirjana märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduse (MSVS) tähenduses ja vastas taotlusele seaduses sätestatud korras; b) kaebaja oleks pidanud maavanema 17. märtsi 2006. a korralduse hoolimata Keila Vallavalitsuse selgitusest halduskohtus vaidlustama. 7. Vastuses apellatsioonkaebusele palus Anneli Pikkas jätta jõusse halduskohtu otsus. A. Pikkas leidis: a) kirja põhistamine kohtumenetluse ajal selgunud tõenditega on asjakohatu, kuivõrd need ei olnud aluseks kirja motiveerimisel; b) kaebaja taotlust oli võimatu käsitada märgukirjana, kuna nii selle pealkiri kui ka sisu olid selgelt väljendatud taotlusena. Ka oma vastuskirjas on maavanem käsitlenud kaebaja kirja taotlusena; c) vaidlusalune vundament on ehitusseaduse mõistes ehitis. 8. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 4. märtsi 2009. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ja jättis uue otsusega A. Pikkase kaebuse rahuldamata. Kohus põhjendas otsust järgnevalt: a) vaidlus puudutab üksnes menetluse uuendamise küsimust ning asjassepuutuvad ei ole arutlused selle üle, kas vundament on ehitis ja kas sinna juurde tulnuks maad erastada; b) halduskohus leidis õigesti, et halduskohtu tõlgendused asjades nr 3-06-2412 ja 3-08-113 ei ole käsitatavad haldusmenetluse uuendamise alustena. Nõustuda ei saa halduskohtu käsitlusega, mille kohaselt võivad nimetatud haldusasjade lahendid olla uued olulised tõendid HMS § 44 lg 1 p 2 tähenduses. HMS § 38 lg 1 kohaselt tehakse tõenditega kindlaks asja lahendamiseks olulised asjaolud. Antud juhul on kaebaja viidanud kohtuotsustele kui dokumentidele, millest nähtub vastustaja omast erinev tõlgendus ehitise mõistele. Asjaolust, et vastustaja hakkas otsustest tulenevalt kolmandate isikute maade erastamise küsimust uuesti lahendama, ei tulene kaebaja õigust nõuda ka enda osas uue haldusakti andmist; c) HMS § 68 lg 1 sätestab üheselt, et isikul on õigus taotleda haldusakti kehtetuks tunnistamist üksnes juhul, kui ta võib taotleda HMS § 44 alusel haldusmenetluse uuendamist. Eespool jõudis kohus järeldusele, et kohtuotsused ei ole uued olulised tõendid, seega puudub HMS §-st 44 tulenev alus menetluse uuendamiseks. Haldusorganil on küll kaalutlusõigus alustada omal initsiatiivil varasema haldusakti muutmise menetlust, kuid isikutel puudub subjektiivne õigus seda nõuda. Kaebajal olid olemas efektiivsed õiguskaitsevahendid maavanema 17. märtsi 2006. a korralduse vaidlustamiseks, kuid ta ei kasutanud neid.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 9. Anneli Pikkas esitas Tallinna Ringkonnakohtu 4. märtsi 2009. a otsuse peale haldusasjas nr 3-08- 1801 kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse, jätta jõusse halduskohtu otsuse ning mõista kassaatori kasuks välja menetluskulud. Kassatsioonkaebust põhjendatakse järgnevalt: a) kassaator ei vaidlustanud maavanema 17. märtsi 2006. a korraldust nr 419-k, kuna Keila Vallavalitsus soovitas ära oodata teise samadel alustel ja asjaoludel käiva kohtuvaidluse tulemuse; b) nõustuda ei saa ringkonnakohtu seisukohaga, et haldusasjades nr 3-06-2412 ja 3-08-113 tehtud kohtuotsused ei saa olla olulised tõendid HMS § 44 lg 1 p 2 tähenduses. TsMS § 272 lg-st 2 tulenevalt on dokumentaalsed tõendid ka kohtulahendid teistes kohtuasjades. Viidatud kohtulahenditest lähtudes peaks maavanem menetluse uuendama, sest ehitiste omanikke tuleks samas piirkonnas samadel alustel maa erastamisel kohelda võrdselt; c) maavanemal ei olnud põhjust menetluse uuendamisest keelduda, kuna see ei riivaks ühegi teise isiku huve. 10. Harju maavanem märkis vastuses kassatsioonkaebusele, et jääb varasemalt kohtule esitatud seisukohtade juurde ning leiab, et Tallinna Ringkonnakohtu otsus on seaduslik. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 11. Kõigepealt peab kolleegium vajalikuks peatuda küsimusel, kas vaidlustatud kiri on haldusakt või toiming. Harju maavanem pealkirjastas vaidlusaluse kirja "Vastus taotlusele". Kohtumenetluses on menetlusosalised ja kohtud käsitanud seda kirja toiminguna ning kaebuses on esitatud taotlus kirja kui toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks. 12. Kolleegium on seisukohal, et menetluse uuendamisest keeldumise kohta tehtav otsustus on haldusakt. Kuivõrd haldusmenetluse uuendamise taotluse eesmärk on haldusakti kehtetuks tunnistamine või muutmine, on haldusmenetluse uuendamise taotluse näol tegemist haldusakti andmise taotlusega. HMS § 35 lg 1 p 1 sätestab, et haldusmenetlus haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks algab taotluse esitamisega haldusorganile. HMS § 43 lg 1 sätestab, et haldusakti andmise menetlus lõpeb haldusakti teatavakstegemisega, taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega, haldusorgani poolt taotluse läbi vaatamata jätmisega ja haldusakti adressaadi surma või lõppemise korral, kui haldusakt on seotud adressaadi isikuga. HMS § 14 lg 6 kohaselt tagastab haldusorgan taotluse läbi vaatamata, kui taotluse esitamise tähtaeg on möödunud ja seda ei ennistata või teistel seadusega ettenähtud juhtudel. Käesolevas asjas ei ole vastustaja tuginenud HMS § 14 lgs 6 sätestatud taotluse läbi vaatamata jätmise alustele, vaid on oma kirjas HMS § 44 lg 1 ja õiguskindluse põhimõtte alusel sisuliselt hinnanud menetluse uuendamise taotluse põhjendatust. Seega ei ole ta mitte jätnud kaebaja taotlust läbi vaatamata, vaid keeldunud taotletava haldusakti andmisest. HMS § 43 lg 2 sätestab, et kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse selle kohta haldusakt. 13. A. Pikkas pöördus halduskohtusse Harju maavanema 2. septembri 2008. a kirja kui toimingu

õigusvastasuse tuvastamise nõudega. Lisaks taotles kaebaja Harju maavanemale ettekirjutuse tegemist kaebaja 26. augusti 2008. a taotluse läbivaatamiseks. Sellisel kujul võttis Tallinna Halduskohus kaebuse 17. septembril 2008 ka menetlusse. Haldusasja materjalidest ei nähtu, et kohtud oleksid tegelenud küsimusega, kas vaidlustatud kiri on haldusakt või toiming. Kolleegiumi hinnangul on tegemist haldusaktiga ja seetõttu ei vii selle õigusvastasuse tuvastamine kaebajat sihile - täitmiseks on kohustuslik ka õigusvastane, kuid kehtiv haldusakt. Haldusakti õigusjõu murdmiseks on vajalik selle kehtetuks tunnistamine (HMS § 60 lg 1, § 61 lg 2). Riigikohtu halduskolleegiumi praktika kohaselt hõlmab uurimisprintsiibist tulenev selgitamiskohustus ka kohtu kohustust nõustada kaebajat asjakohase taotluse valikul. HKMS § 11 lg 1 p 3 näeb ette halduskohtu kohustuse kontrollida enne kaebuse menetlusse võtmist, kas kaebuses on esitatud selle eesmärgi saavutamiseks võimalikud ja asjakohased taotlused ning teha vajaduse korral kaebuse esitajale ettepanek kaebust muuta. Riigikohtu halduskolleegium leidis kohtuasja nr 3-3-1-6-05 otsuse p-s 17, et halduskohtunik võib nii eelmenetluse jooksul kui ka kohtuistungil enne kohtuvaidlusi selgitada kaebajale, milline nõue oleks tema õiguste kaitseks tulemuslikum, ning võimaldama kaebajal taotlust muuta. 14. A. Pikkas esitas kaebuse halduskohtule 10 päeva pärast Harju maavanema kirja. Järelikult oleks kaebajal vastuseks kohtu selgitusele olnud võimalik esitada muudetud kaebus tühistamistaotlusega tähtaegselt (HKMS § 9 lg 1 kohaselt on tühistamiskaebuse esitamise tähtaeg 30 päeva). Seega ei saanud kohtu selgitamiskohustuse täitmist takistada ka see, et tühistamiskaebuse tähtaeg oleks olnud möödas. 15. Arvestades, et õigusvastasuse tuvastamise kaebus ei vii kaebajat sihile, kuna ei võimalda kohtul rahuldada kohustamiskaebust, tuleb Tallinna Ringkonnakohtu ja Tallinna Halduskohtu otsused tühistada menetlusõiguse rikkumise tõttu - asja menetlusse võtmisel ei pööratud tähelepanu kaebuse liigi vastavusele kaebaja tegeliku eesmärgiga (HKMS § 11 lg 1 p 3) - ning saata asi Tallinna Halduskohtule uueks arutamiseks. Kolleegium juhib tähelepanu asjaolule, et HKMS § 11 lg 1 p-s 3 sätestatud kohustuse rikkumine kohtu poolt võib kujutada endast mõjuvat põhjust kaebetähtaja ennistamiseks. 16. Kolleegium rahuldab A. Pikkase kassatsioonkaebuse osaliselt. Kautsjon tuleb HKMS § 90 lg 2 alusel tagastada. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann