3-3-1-64-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-64-09 Otsuse kuupäev 1. oktoober 2009 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Andres Tolmovi (Tolmov) kaebus Kagu Piirivalvepiirkonnalt hüvituse väljamõistmiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 9. aprilli 2009. a otsus haldusasjas nr 3- 08-1697 Menetluse alus Riigikohtus Kagu Piirivalvepiirkonna kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Rahuldada Kagu Piirivalvepiirkonna kassatsioonkaebus. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 9. aprilli 2009. a otsus haldusasjas nr 3-08-1697. Jätta jõusse Tartu Halduskohtu 12. detsembri 2008. a otsus samas asjas. Kautsjon tagastada. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Kagu Piirivalvepiirkonna ülema 28. detsembri 2007. a käskkirjaga nr 1228P viidi Andres Tolmov alates 1. jaanuarist 2008 Mõisaküla piirivalvekordonist üle Mehikoorma piirivalvekordoni vanempiirivalvuri ametikohale. A. Tolmov elab Viljandi maakonnas Kolga-Jaanis. 2. A. Tolmov esitas 10. aprillil 2008 Kagu Piirivalvepiirkonna ülemale taotluse maksta talle avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 41 alusel hüvitust ühe kuu ametipalga ulatuses seoses teises paikkonnas asuvale ametikohale nimetamisega. Kagu Piirivalvepiirkonna ülema 30. mai 2008. a kirjaga nr 3.1.-7/877-2 vastati kaebajale, et hüvitust ei maksta, kuna nõue on aegunud. Vastuse kohaselt hakkas hüvituse nõude esitamise ühekuuline tähtaeg kulgema hiljemalt palga maksmise päevast, 10. veebruarist 2008, kuid nõue esitati kaks kuud hiljem. A. Tolmov esitas 18. juunil 2008 Kagu Piirivalvepiirkonnale pretensiooni, milles leidis, et nõue ei ole aegunud ning palus avalduse läbi vaadata ja maksta välja hüvitus ühe kuu ametipalga suuruses summas. Kagu Piirivalvepiirkond jättis piirkonna ülema 15. juuli 2008. a kirjaga nr 3.1-7/877-4 taotluse rahuldamata. 3. A. Tolmov esitas 26. augustil 2008 halduskohtule kaebuse, milles palus kohustada vastustajat välja maksma talle hüvitusena ühe kuu ametipalk seoses tema nimetamisega teises paikkonnas asuvale ametikohale. Kaebuse kohaselt viidi kaebaja Viljandimaalt, Mõisaküla piirivalvekordonist üle Mehikoorma piiripunkti, st teise paikkonda. Seega pidi vastustaja maksma talle ATS § 41 alusel hüvitust ühe kuu ametipalga ulatuses. Kaebaja ei nõustunud vastustaja seisukohaga, et ta oleks hüvituse saamiseks pidanud kohtusse pöörduma hiljemalt ühe kuu jooksul palga maksmise päevast arvates. Kaebaja üleviimise käskkiri oli seaduslik. Seega polnud seda vaja vaidlustada. Teise paikkonda üleviimisel oleks pidanud vastustaja maksma üleviidavale ametnikule ATS § 41 kohaselt

ühe kuu ametipalga. Kuna seda ei tehtud, on vastustaja viivituses. Viivituse korral ei hakkagi ükski tähtaeg kulgema ja niikaua, kui isikul on materiaalõigusest tulenevalt nõudeõigus toimingule, on seda võimalik ka protsessuaalselt realiseerida. Kaebajale käskkirja tema üleviimise kohta ei tutvustatud. 4. Tartu Halduskohtu 12. detsembri 2008. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmiste põhjendustega: 1) kuigi mõistet "teine paikkond" ei ava avaliku teenistuse seadus ega piirivalveteenistuse seadus (PvTS), saab ATS § 41 tervikuna tõlgendades järeldada, et teise paikkonda asuvale ametikohale nimetamine peaks kaasa tooma ametniku elukoha vahetuse. PvTS § 31 lg 1 lubab piirivalveametnikku viia teisele ametikohale ilma tema nõusolekuta ainult siis, kui see ei too kaasa elukohavahetust. Tulenevalt piirivalveteenistuse eripärast ei saa piirivalveametniku igale teisele ametikohale nimetamist lugeda automaatselt teise paikkonda ametisse nimetamiseks. Et lugeda piirivalveametnik nimetatuks ametisse teises paikkonnas asuvale ametikohale, peab see kaasa tooma elukoha vahetuse; 2) kaebaja viidi Mõisaküla piirivalvekordonist üle Mehikoorma piirivalvekordonisse. Kaebaja ei ole seoses üleviimisega elukohta vahetanud. Ta elab endiselt Viljandimaal Kolga-Jaani vallas. Seega ei toonud A. Tolmovi nimetamine teenistusse Mehikoorma piirivalvekordonisse kaasa tema elukoha vahetust, mis on eeldus vaidlusaluse hüvituse maksmiseks. 5. A. Tolmov palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja kaebus rahuldada. 6. Tartu Ringkonnakohus rahuldas apellatsioonkaebuse ja tühistas halduskohtu otsuse ning rahuldas A. Tolmovi kaebuse ja tühistas Põhja Piirivalvepiirkonna 30. mai 2008. a kirjas nr 3.1.-7/877-2 sisalduva otsuse, kohustas vastustajat maksma A. Tolmovile ATS §-s 41 sätestatud hüvitust ühe kuupalga ulatuses. Ringkonnakohus mõistis vastustajalt A. Tolmovi kasuks välja menetluskulu 3870 krooni ja tagastas apellatsioonkaebusele tõendina lisatud käskkirja. Ringkonnakohus põhjendas otsust osas, milles see on kasseeritud, järgmiselt: 1) vaja on vastata küsimusele, kas kaebaja üleviimine Mõisaküla piirivalvekordonist Mehikoorma piirivalvekordonisse on vaadeldav tema üleviimisena teise paikkonda ATS § 41 mõttes. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtuga, et ATS § 41 ja PvTS § 31 lg 1 koosmõjust saab järeldada, et teise paikkonda üleviimisel on ametnikul õigus nõuda hüvitust ainult juhul, kui üleviimine toob kaasa elukoha vahetuse. Võimalik on ka olukord, kus ametnik on sunnitud säilitama elukoha paikkonnas, kus ta seni töötas, kuid asub tööle käima teises paikkonnas. Elukoht võib jääda vahetamata majanduslikel, perekondlikel või ka muudel mõjuvatel põhjustel, ehkki ametniku seisukohast oleks elukoha vahetamine mõistlik. Sarnastel põhjustel võib elukohavahetus toimuda ka alles pikema aja möödudes pärast üleviimist. "Teine paikkond" on määratlemata õigusmõiste, mille sisustamisel tuleb arvestada kõiki konkreetse juhtumi olulisi asjaolusid; 2) ringkonnakohus pidas 13. märtsi 2009. a otsuses nr 3-08-1696 muu hulgas oluliseks arvestada viimaste aastate tendentsi, kus riigiasutuste tööpiirkonnad jaotatakse järjest enam nelja "tõmbekeskuse" (Tallinn, Tartu, Pärnu ja Jõhvi) järgi. Vähemalt selliselt kujunenud nelja regiooni tuleb pidada erinevateks paikkondadeks ATS § 41 mõttes. Selle käsituse kohaselt ei ole

ringkonnakohtu hinnangul kahtlust, et Mõisaküla ja Mehikoorma paiknevad erinevates paikkondades. Mõisaküla jääb ühte paikkonda Pärnuga ning Mehikoorma ühte paikkonda Tartuga. Tõsi, kaebaja elukoht Kolga-Jaanis jääb nende kahe paikkonna piirialale. Ka enne üleviimist ei käinud kaebaja tööl oma elukoha läheduses. Tööleminekuks tuli läbida praktiliselt terve Viljandi maakond. Siiski muutus üleviimise tulemusena kaebaja töölemineku teekond pikemaks. Kokkuvõttes ei ole aga kaebaja elukohal määravat tähtsust. Määravaks peab ringkonnakohus Mõisaküla ja Mehikoorma vahelist kaugust. Seega viidi kaebaja üle ühest paikkonnast teise; 3) kuna kaebajal on ATS §-st 41 tulenev nõudeõigus hüvitusele, rahuldab ringkonnakohus kohustamiskaebuse. Kohustamiskaebuses sisaldub olemuslikult ka keeldumisotsuse tühistamise nõue. Ka keeldumisotsus tuleb tühistada kui kaebaja õigusi rikkuv haldusakt; 4) kaebaja poolt apellatsioonkaebusele tõendina lisatud Kagu Piirivalvepiirkonna 29. mai 2008. a käskkirja koopia tuleb TsMS § 238 lg 1 p 1 alusel tagastada. Teise paikkonda üleviimine on hinnanguline küsimus. Seega ei tähenda mõnele ametnikule hüvituse maksmine iseenesest vastustaja kohustust maksta hüvitust ka kaebajale. Ka ringkonnakohus pidas nt asjas nr 3-08-1696 hüvituse maksmist nõutavaks, sest selle juhtumi asjaolud erinesid käesolevast asjast. Liiatigi ei ole menetlusosaliste vahel vaidlust, et vastustaja on mõnele üleviidud ametnikule hüvitust maksnud. Apellatsioonkaebusele lisatud seletuskirja peab ringkonnakohus seaduse tõlgendamisel asjakohaseks, ehkki mitte määravaks (seadusandja võis selle eelnõuga soovida ka senist regulatsiooni täpsustada). Kuna aga see dokument ei käsitle faktilisi asjaolusid, ei pea ringkonnakohus seda tõendiks, vaid kaebaja õigusliku käsitluse kohta käivaks materjaliks. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 7. Kagu Piirivalvepiirkond palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassaator väidab järgmist: 1) ATS § 41 tervikuna ja koosmõjus PvTS § 31 lg-ga 1 tõlgendades saab järeldada, et teises paikkonnas asuvale ametikohale nimetamisel hüvituse maksmine eeldab ametniku elukohavahetust. ATS § 41 kaks esimest lauset käsitlevad hüvituse suurust ja on loogiliselt seotud kolmanda lausega, mis algab sõnaga "lisaks" ning näeb ette ametniku ja tema perekonnaliikmete sõiduja varaveokulude hüvitamise Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korras. Kui seadusandja poleks soovinud hüvituse maksmist siduda elukohavahetusega, siis oleks ATS § 41 sõnastatud selliselt, et kolmas lause, mis käsitleb sõiduja varaveokulusid, oleks alanud sõnaga "kui" ja toonud tingimusega sisse elukoha vahetuse, mis oleks selgelt eraldanud hüvituse maksmise muude kulude hüvitamisest. Kuna ATS § 41 kolmas lause algab sõnaga "lisaks", mis on eelneva suhtes siduv, mitte eraldav sõna, siis tuleb järeldada, et hüvitus ning sõiduja varaveokulude hüvitamine on omavahel seotud selliselt, et ka hüvitus makstakse välja ainult elukoha vahetuse korral; 2) seda tõlgendust toetab ATS § 41 alusel Vabariigi Valitsuse 9. jaanuari 1996. a määrusega nr 5 kinnitatud "Riigiametniku teises paikkonnas asuvale ametikohale nimetamisel ametniku ja tema perekonnaliikmete sõiduja varaveokulude hüvitamise korra" punkti 2 teine lõik. Sellest sättest saab

teha järelduse, et ATS §-s 41 ettenähtud hüvituste mõtteks ja eesmärgiks on nende ebamugavuste ja täiendavate kulutuste kompenseerimine, mis kaasnevad riigiametniku ja tema pereliikmete elukohavahetusega, mis on tingitud riigiametniku ametisse nimetamisest teises paikkonnas asuvale ametikohale; 3) nõustuda ei saa ringkonnakohtuga, et kaebaja elukohal pole määravat tähtsust ning määravaks tuleb pidada Mõisaküla ja Mehikoorma, s.o endise ja uue teenistuskoha vahelist kaugust. Ringkonnakohtu seisukohta loogiliselt edasi arendades tuleks ATS §-s 41 sätestatud hüvitust maksta ka siis, kui teises paikkonnas asuv uus teenistuskoht on ametniku elukohale lähemal kui eelmine teenistuskoht. Just elukoha vahetus on ATS § 41 kohaldamisel olulise tähtsusega, sest elukoha vahetus on isikule ja tema perekonnale tunduvalt suurem elukorralduslik riive kui eluja töökoha vahekauguse muutumisest tingitud mõnevõrra muutunud ajakulu tööl käimiseks; 4) kuna kassaator ei nõustu ringkonnakohtuga, et kaebajal on ATS §-st 41 tulenev nõudeõigus hüvitusele, siis ei pea ta ka põhjendatuks Kagu Piirivalvepiirkonna keeldumisotsuse tühistamist ringkonnakohtu poolt; 5) ringkonnakohus sisustab teise paikkonna mõistet nelja tõmbekeskuse (Tallinn, Tartu, Pärnu, Jõhvi) abil ja leiab, et Mõisaküla jääb ühte paikkonda Pärnuga ja Mehikoorma Tartuga. Samas on edaspidi tehtud järeldused vastuolulised. Nentinud, et kaebaja elukoht Kolga-Jaanis jääb nende kahe paikkonna piirialale, et enne üleviimist ei käinud kaebaja samuti tööl oma elukoha läheduses (tööle minekuks tuli läbida praktiliselt kogu Viljandi maakond), teeb ringkonnakohus ootamatu kokkuvõtte, et määravat tähtsust pole kaebaja elukohal, vaid määrav on Mõisaküla ja Mehikoorma vaheline kaugus. Teadaolevalt ei erine kaebaja elukoha Kolga-Jaani ja Mõisaküla ning Kolga-Jaani ja Mehikoorma vaheline kaugus selliselt, et see pidanuks kaasa tooma kaebaja elukoha vahetuse. Seega pole ringkonnakohus arvestanud kõiki konkreetse juhtumi asjaolusid. Ringkonnakohtu otsus on olulises osas jäetud põhjendamata ja see on TsMS § 669 lg 5 kohaselt menetlusnormi oluline rikkumine. 8. A. Tolmov palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata ning väidab järgmist: 1) A. Tolmovi elukoht enne üleviimist Mehikoorma piirivalvekordonisse oli Viljandi maakonnas Kolga-Jaani vallas. A. Tolmov oli teenistuses Viljandi maakonnas Mõisaküla piirivalvekordonis. Uus teenistuskoht Mehikoorma piirivalvekordon asub Meeksi vallas Tartu maakonnas. Seega asub uus teenistuskoht senise teenistusja elukohaga võrreldes teises paikkonnas; 2) ringkonnakohus on õigesti leidnud, et üleviimise tõttu Mehikoorma piirivalvekordonisse pikenes A. Tolmovi töölemineku teekond. Mõisaküla asub A. Tolmovi elukohast 80 km kaugusel ja sõiduaeg sinna on ca üks tund. Mehikoorma on tema elukohast 135 km kaugusel ja sõiduaeg on vähemalt kaks tundi. Liinibussidega sõites on sõiduajad tunduvalt pikemad. Käigusolevad bussiliinid võimaldavad A. Tolmovil jõuda elukohast teenistusse Mehikoormasse ühe päevaga, kuid vahetust lõpetades pole võimalik samal päeval elukohta tagasi jõuda.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 9. A. Tolmov ja Kagu Piirivalvepiirkond vaidlevad selle üle, kas ühest paikkonnast teise paikkonda üle viidud piirivalveametnikule, kelle elukoht pärast üleviimist ei muutunud, tuli maksta ATS § 41 alusel ühe kuu ametipalk. 10. Praeguses asjas ja Riigikohtu halduskolleegiumi 18. juuni 2009. a otsusega lahendatud haldusasjas nr 3-3-1-48-09 kuulub kohaldamisele ühesugune materiaalõigus - ATS § 41. ATS § 41 sätestab: "Teises paikkonnas asuvale ametikohale nimetamise korral makstakse riigiametnikule hüvitusena ühe kuu ametipalk uuel ametikohal, kui see on suurem riigiametniku viimasest ametipalgast. Kui ametipalk uuel ametikohal on väiksem riigiametniku viimasest ametipalgast, siis makstakse hüvitusena riigiametniku viimase ametipalga suurune summa. Lisaks hüvitatakse ametniku ja tema perekonnaliikmete sõiduja varaveokulud Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud tingimustel, ulatuses ja korras." Haldusasjas nr 3-3-1-48-09 asus kolleegium ATS § 41 tõlgendamisel seisukohale, et selles sättes nimetatud hüvitus makstakse välja ainult elukoha vahetuse korral. 11. Praeguse asja ja haldusasja nr 3-3-1-48-09 faktilised asjaolud on mõneti erinevad. T. Riimand, kelle asja kolleegium lahendas 18. juuni 2009. a otsusega haldusasjas nr 3-3-1-48-09, elas ja töötas enne üleviimist ühes ja samas kohas (Mõisakülas). Pärast üleviimist jäi tema elukoht samaks, muutus teenistuskoht. Uueks teenistuskohaks sai Tartu linn. A. Tolmovi eluja teenistuskoht olid nii enne kui pärast üleviimist erinevad. A. Tolmov elas enne üleviimist Kolga-Jaanis ja tema teenistuskohaks oli sel ajal Mõisaküla piirivalvekordon. Pärast Mehikoorma piirivalvekordonisse üleviimist jäi A. Tolmovi elukohaks Kolga-Jaani. Kolleegium on seisukohal, et nende faktiliste asjaolude erinevus ei oma ATS § 41 kohaldamisel õiguslikku tähendust. Kuna A. Tolmov elukohta ei vahetanud, siis puudub tal õigus saada ATS §-s 41 sätestatud hüvitust. 12. Kagu Piirivalvepiirkonna kassatsioonkaebus rahuldatakse. Ringkonnakohtu otsus tühistatakse. Jõusse jääb halduskohtu otsus. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann