3-3-1-95-06

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-95-06 Otsuse kuupäev 9. september 2009 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri Salmann Kohtuasi AS Agrofarm (õigusjärglane JK Otsa Talu OÜ) kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti peadirektori 19. detsembri 2005. a käskkirja nr 1-3.13-4/74 p 17 tühistamise ja ettekirjutuse tegemise nõudes Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 7. septembri 2006. a otsus haldusasjas nr 3-06-246 Menetluse alus Riigikohtus JK Otsa Talu OÜ kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Jätta AS Agrofarm õigusjärglase JK Otsa Talu OÜ kassatsioonkaebus rahuldamata. Jätta Tartu Ringkonnakohtu 7. septembri 2006. a otsus haldusasjas nr 3-06-246 muutmata. Kassatsiooniastme menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda. Arvata kautsjon riigituludesse. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. AS Agrofarm esitas 26. mail 2005 pindalatoetuse taotluse, millega taotles ühtset pindalatoetust ning keskkonnasõbraliku tootmise toetust. 2. Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) peadirektori 19. detsembri 2005. a käskkirja nr 1-3.13-4/74 p-ga 17 jäeti põllumajandusliku keskkonnatoetuse taotlus keskkonnasõbraliku tootmise eest rahuldamata järgmistel põhjustel: 1) rohumaade osas vähendati toetust põldude võrra, mille pind oli alla 0,3 ha ja/või taotletud ja kindlakstehtud pinna erinevuse eest, mis on sätestatud põllumajandusministri 20. aprilli 2004. a määrusega nr 51 vastu võetud "Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemate nõuete ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsema korra" (määrus nr 51) § 3 lg- s 2, § 46 lg-s 1; toetust ei määratud massiivile, millel puudus kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus (määrus nr 51 § 82 lg 7); 2) põllukultuuride osas vähendati toetust põldude võrra, mille pind oli alla 0,3 ha ja/või taotletud ja kindlakstehtud pinna erinevuse eest (määrus nr 51 § 3 lg 2, § 46 lg 1); toetust ei määratud massiivile, millel puudus kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus (määrus nr 51 § 82 lg 7); toetust vähendati viljavahetusplaani/külvikorra sisseviimise plaani esitamata jätmise eest (määrus nr 51 § 30 p 30); toetust ei määratud, sest toetuse saamise nõuetele vastav pind oli alla 1,0 ha (määrus nr 51 § 81 lg 4).

Halduskohus oleks pidanud kontrollima, kas määrus nr 51 § 82 lg 7 (alates 1. maist 2005 kehtima hakanud redaktsioon) on kooskõlas nõukogu määrusega nr 1257/1999 ja selle alusel heaks kiidetud maaelu arengukavaga. Euroopa Liidu Arendus- ja Tagatisfondist antavat toetust keskkonnasõbraliku tootmise eest tuli anda võrdsetel alustel ning sõltumata sellest, kes oli millisel eelarveaastal keskkonnasõbraliku tootmise eest toetust taotlenud ja saanud. Määruse 51 § 82 lg 7 (alates 1. maist 2005 kehtiv redaktsioon) on vastuolus maaelu arengukava p- ga 12.6.2. ja nõukogu määruses nr 1257/1999 sätestatud põllumajanduspoliitika põhimõtetega. Nõukogu määrust rakendav liikmesriigi õigus ei tohi olla Euroopa Liidu õigusega vastuolus. Siseriikliku õigusakti sisu peab vastama nõukogu määruses sätestatud volitusnormi ulatusele. Nõukogu määrust rakendav liikmesriigi õigus ei tohi olla vastuolus liikmesriigi põhiseadusega. Põllumajandusminister andis määruse nr 43, mis jõustus 1. mail 2005, alles 21. aprillil 2005. Selleks ajaks oli kaebaja teinud ümberkorraldused oma põllumajandusliku tootmise üleviimiseks keskkonnasõbralikule tootmisele (maad olid ette valmistatud ja sügisesed külvid tehtud lähtuvalt keskkonnasõbralikule tootmisele üleminekust). Kaebajal tekkis usalduse kaitse. 6. Tartu Ringkonnakohus jättis 7. septembri 2006. a otsusega asjas nr 3-06-246 apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu 28. aprilli 2006. a otsuse muutmata. Ringkonnakohus asus seisukohale, et ebaõige on apellandi seisukoht, et põllumajandusministril puudus volitus täiendada 21. aprilli 2005. a määrusega nr 43 määrust nr 51 ning lisada § 82 lg 7. ELÜPS § 43 lg 2 ja § 44 lg 2 alusel kehtestas põllumajandusminister määruse nr 51 § 82 lg-s 7 sisalduvad toetuse taotlejale täpsemad nõuded keskkonnasõbraliku tootmise eest 2005. aastal. ELÜPS §-s 42 on sätestatud põhimõte, et põllumajandusminister kehtestab toetuse liigid eelarveaastaks. Seetõttu ei ole põllumajandusministri poolt toetuse saamiseks nõuete täpsustamine eelarveaastate kaupa vastuolus ELÜPS § 43 lg-ga 2. Määruse nr 51 § 82 lg 7 on kehtestatud ELÜPS § 43 lg 2 ja § 44 lg 2 alusel ning see ei ole vastuolus nõukogu määrusega nr 1257/1999 ega Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadusega. Kuna apellandil ei olnud õigus saada toetust määruse nr 51 § 82 lg 7 alusel, siis on asjassepuutumatu viide maaelu arengukava p 12.6.2 teisele lõikele. Määruse nr 51 § 82 lg 7 on kooskõlas põhiseadusega ning Euroopa Liidu õigusega, mistõttu puudub alus määruse nr 51 § 82 lg 7 kohaldamata jätmiseks. Rikutud ei ole proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid. Apellant esitas taotluse toetuse saamiseks 26. mail 2005. Määruse nr 51 § 82 lg 7 jõustus 1. mail 2005. Seega pidi taotluse esitamise ajal olema apellandile selge, et tal ei ole 2005. aastal õigust keskkonnasõbraliku tegevuse eest toetust saada. Asjaolu, et apellant tegi väidetavalt 2004 sügisel ettevalmistusi üleminekuks keskkonnasõbralikule tootmisele, ei saanud luua talle kindlust, et ta saab 2005. aastal keskkonnasõbraliku tootmise tegevuse eest toetust. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 7. JK Otsa Talu palub kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning

teha uus otsus, millega rahuldatakse JK Otsa Talu kaebus, tühistatakse PRIA 19. detsembri 2005. a käskkirja nr 1-3.13-4/74 p 17 ja tehakse PRIA-le ettekirjutus, millega kohustatakse PRIA-t ühe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest määrama ja välja maksma keskkonnasõbraliku tootmise toetus. JK Otsa Talu väidab, et pooled ei vaidle selle üle, et taotleja vastas toetuse saamise nõuetele kuni 1. maini 2005, mil hakkas kehtima määruse nr 51 uus redaktsioon. Varasemast redaktsioonist ei olnud võimalik järeldada seda, et määrust nr 51 kohaldatakse üksnes 2004. aastal esitatud taotluste osas, ega seda, et toetuse taotlejate ringi kitsendatakse 2005. aastal. JK Otsa Talu, usaldades määruse nr 51 kuni 1. maini 2005 kehtinud redaktsiooni, tegi 2004. aastal ümberkorraldusi ja kulutusi oma tootmise keskkonnasõbralikuks muutmiseks. Määruse nr 51 vaidlusalune muudatus on vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 lg-st 1 tuleneb, et põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud toetusi antakse igal aastal. Nõukogu määrusest nr 1257/1999 ei nähtu, et liikmesriigid võiksid reguleerida siseriiklike aktidega keskkonnasõbraliku tootmise eest antava toetuse taotlemist ja andmist ebavõrdselt, sõltuvalt sellest, kas ja millisel eelarveaastal vastava liigi toetuse saaja on seda liiki toetust taotlenud ja saanud. Määruse nr 51 § 82 lg 7 on vastuolus ka maaelu arengukava p-ga 12.6.2, mille kohaselt tulnuks eelarvevahendite puudujäägi korral vähendada proportsionaalselt kõikide nõuetele vastavate taotlejate toetuse summat. Määruse nr 51 täiendamine eelarvevahendite puudujäägi tõttu ei olnud põhjendatud, sest samal aastal laiendas põllumajandusminister oma 29. juuni 2005. a määrusega nr 76 keskkonnasõbraliku tootmise eest toetuse saajate ringi isikutega, kelle põllumassiivid asuvad NATURA 2000 võrgustiku alal. ELÜPS § 42 lg-d 2 ja 3, § 43 lg 2 ja § 44 lg 2 ei andnud põllumajandusministrile volitusnormi määruse nr 51 § 82 lg 7 kehtestamiseks. Nimetatud sätted annavad põllumajandusministrile õiguse kehtestada üksnes eelarveaastal antavate toetuste liigi ja selleks liigiks ettenähtud vahendite jaotuse, mitte aga kitsendada taotlejate ringi. ELÜPS § 42 lg-st 3 järeldub, et 2005. a eelarveaastal ei oleks keskkonnasõbraliku tootmise eest toetuse taotlemise ja saamise õigust tekkinud üksnes siis, kui seda liiki toetuse andmist ei oleks põllumajandusminister 2005. aastaks üldse kehtestanud, sh neile, kes olid toetust taotlenud ja saanud 2004. aastal. 8. PRIA palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ning jätta jõusse halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused. PRIA arvamuse kohaselt on praegusel juhul käitutud kooskõlas nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 lg-ga 1. Kõik taotlejad, kes võtsid 2004. aastal keskkonnatoetuse taotlemisega vastava kohustuse, saavad seda toetust taotleda ka järgmistel aastatel. JK Otsa Talu tõlgendab sätet laiendavalt kõigi isikute suhtes, kuid kohtud on õigesti tuvastanud, et põhiseadusest tulenevaid proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid ei ole rikutud. 2004. aastal rakendati põllumajanduslikku keskkonnatoetust kolmele tegevusele kohustusega maksta 2004. aastal ja neljal järgneval aastal toetust umbes 310 miljonit krooni aastas. Maaelu arengukavas leiti, et keskkonnasõbraliku tootmise toetust taotletakse eeldatavasti 30-35% Eesti põllumajandusmaa kohta. Kuna 2004. aastal esitati taotlusi aga umbes kaks korda rohkem, kui maaelu arengukavas oli kavandatud, ja sellega võttis riik endale kohustuse nõuetekohased taotlused ka ülejäänud

kohustusperioodi jooksul rahuldada, tuli maaelu arengukava eelarve ümber kujundada teiste keskkonnatoetuse tegevuste ja maaelu arengukava meetmete arvel. Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 48 lg 3 kohaselt moodustatakse vajadusel järelevalvekomitee ehk maaelu arengukava seirekomisjon, kes hindab maaelu arengukava rakendamist. Selleks on maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse § 74 lg 1 p 6 järgi põllumajanduse ja maaelu arengu nõukogu. Viimase ettepanekul tehtigi määrusesse nr 51 vaidlusalune muudatus. Kõiki 2004. aastal keskkonnasõbraliku tootmise toetuse taotlejaid ja 2005. aastal sama toetuse taotlejaid on sarnases olukorras koheldud ühtemoodi. JK Otsa Talu käsitab põllumajandusmaa arendamiseks ettenähtud toetust kui sotsiaaltoetust, mida tuleb jagada üldistel alustel. Praegusel juhul on aga tegemist toetusega, mille taotlemiseks õigusaktidega kehtestatud nõuded tulenevad riigi põllumajanduspoliitika vajadustest ja prioriteetidest ning riigil on õigus neid nõudeid ka muuta. EELOTSUSE MENETLUS EUROOPA KOHTUS 9. Riigikohtu halduskolleegium taotles 14. mai 2007. a määrusega haldusasjas nr 3-3-1-95-06 Euroopa Kohtult eelotsust. Kolleegium esitas Euroopa Kohtule alljärgnevad küsimused. Kas nõukogu määruse nr 1257/1999 artiklites 22-24 sätestatud põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse eesmärgiga on kooskõlas: a) üksnes nende taotlejate jätkuv toetamine, kellele on selle programmi raames juba eelmisel eelarveaastal tehtud põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse määramise otsus ja kellel on keskkonnapoliitikaga seotud kohustus, või b) toetada igal eelarveaastal ka uusi taotlejaid, kes on valmis võtma keskkonnasõbraliku tootmise kohustuse ja korraldavad sellest tulenevalt oma tootmise nõuetele vastavaks? Kui vastus esimesele küsimusele on variant b, kas siis nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 lg 1 koosmõjus art 37 lg-ga 4 ja art-ga 39 võimaldab liikmesriigil, kui programmi raames selgub, et esmakordse toetuse eraldamiseks ei ole enam piisavalt eelarvevahendeid: a) muuta põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse taotlemise ja andmise esialgset regulatsiooni ning nõudeid ja sätestada, et toetust võib taotleda üksnes siis, kui taotlejale on eelmisel eelarveaastal tehtud toetuse määramise otsus ja tal on seetõttu kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus, või b) vähendada proportsionaalselt kõikide põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse nõuetele vastavate taotlejate toetust? 10. Euroopa Kohus asus 4. juuni 2009. a otsuses kohtuasjas C-241/07 seisukohale, et nõukogu määruse nr 1257/1999 artikli 24 lg-ga 1 ning artikli 37 lg-ga 4 ja artikliga 39 ei ole vastuolus see, kui eelarvevahendite ebapiisavuse korral muudab liikmesriik maaelu arengu toetuse määramise tingimusi selliselt, et võimalike toetusesaajate ringi kuuluvad üksnes põllumajandustootjad, kellele on juba eelmisel eelarveaastal tehtud toetuse määramise otsus. Euroopa Kohus leidis, et lisaks maaelu arengukava p-s 12.6.2 ette nähtud meetmetele võisid siseriiklikud ametisasutused kasutada muid meetmeid, mis pidid olema kooskõlas võrdse kohtlemise, õiguspärase ootuse kaitse ja proportsionaalsuse põhimõtetega.

Määruses nr 51 ette nähtud maaelu toetuste andmise süsteemi eesmärk on toetada põllumajandustootjaid, kellel on keskkonnapoliitikaga seotud kohustus, aidates seeläbi kaasa määratud toetuse jätkumisele kogu programmiperioodi vältel. Võttes arvesse 2005. aastal Eestis tõdetud eelarvevahendite ebapiisavust, mahub siseriikliku seadusandja valik määrusega nr 1257/1999 liikmesriikidele jäetud tegutsemisruumi piiridesse. Muudetud määruses nr 51 vastu võetud meede ei ole vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega, mis nõuab, et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud. Ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas ei saa ettevõtjatel olla õiguspärast ootust olemasoleva olukorra säilimise osas, kuna pädevad asutused võivad oma kaalutlusõigust kasutades seda olukorda muuta. JK Otsa Talu ei saanud õiguspäraselt eeldada, et põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuskava jääb kogu perioodi vältel muutumatuks. Proportsionaalsuse põhimõttega ei ole vastuolus selline meede nagu muudetud määrus nr 51. Eesti Vabariik võis pärast 2005. aastal tõdetud eelarvevahendite ebapiisavuse tagajärgede üldist hindamist valida põhikohtuasjas kõne all oleva meetme, et saavutada ühenduse regulatsiooni eesmärk - maaelu keskkonnasõbralik areng -, väljumata eesmärgi saavutamiseks vajaliku piiridest. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 11. Vaidlustatud käskkirja p-ga 17 jäeti määruse nr 51 § 82 lg 7 alusel JK Otsa Talu põllumajandusliku keskkonnatoetuse taotlus keskkonnasõbraliku tootmise eest rahuldamata põhjendusel, et toetust ei määrata massiivile, millel puudub kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus. Määruse nr 51 § 82 lg 7 sätestas järgmist: "2005. aastal võib keskkonnasõbraliku tootmise tegevuse eest toetust taotleda, kui taotlejale on 2004. aastal tehtud keskkonnasõbraliku tootmise tegevuse eest toetuse määramise otsus ning kui taotlejal on § 3 lõike 1 punktis 3 nimetatud kohustus." Vaidlust ei ole selles, et AS Agrofarm, kelle õigusjärglane on JK Otsa Talu, ei omanud taotluse esitamise ajal (s.o 26. mail 2005) 2004. a keskkonnasõbraliku tootmise kohustust. Kassatsiooniastmes on vaidlus selle üle, kas määruse nr 51 § 82 lg 7 (jõustus 1. mail 2005), millega liikmesriik muutis eelarvevahendite ebapiisavuse korral maaelu arengu toetuse määramise tingimusi selliselt, et võimalike toetusesaajate ringi kuuluvad üksnes põllumajandustootjad, kellele oli juba 2004. aastal tehtud toetuse määramise otsus, on kooskõlas nõukogu määrusega nr 1257/1999. Eelmainitust sõltub see, kas JK Otsa Talule keskkonnasõbraliku tootmise toetuse määramata jätmine toimus õiguspäraselt või mitte. 12. Kolleegiumil tekkis kahtlus, kas määruse nr 51 § 82 lg 7 on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega, mistõttu esitati Euroopa Kohtule eelotsuse taotlus, milles küsiti, kas toetusperioodi kestel võib muuta keskkonnasõbraliku tootmise eest makstava põllumajandusliku keskkonnatoetuse taotlusele esitatavaid nõudeid selliselt, et piiratakse varasemaga võrreldes nõuetele vastavate subjektide ringi ja kas põllumajandusministril oli selliste muudatuste tegemise pädevus.