3-4-1-12-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-12-09

Otsuse kuupäev

30. juuni 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Jüri Ilvest, Henn Jõks, Hannes Kiris,

Indrek Koolmeister

Kohtuasi

Õiguskantsleri taotlus tunnistada 1. juulil 2009 jõustuvad Tallinna

Linnavolikogu 19. veebruari 2009. aasta määruse nr 3 "Tallinna

põhimääruse muutmine" §-d 1 ja 2 osaliselt põhiseadusega

vastuolus olevaks ja § 3 osaliselt põhiseadusega vastuolus olevaks

ning kehtetuks

Asja läbivaatamise kuupäev

12. juuni 2009

Istungil osalenud isikud

Õiguskantsleri asetäitja-nõunik Madis Ernits, Tallinna

Linnavolikogu esindajad vandeadvokaat Ants Nõmper ja Tallinna

linna õigusdirektor Priit Lello

RESOLUTSIOON

Jätta õiguskantsleri taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavolikogu võttis 19. veebruaril 2009 vastu määruse nr 3 "Tallinna põhimääruse

muutmine" (põhimääruse muutmise määrus).

2. Õiguskantsler tegi Tallinna Linnavolikogule 3. aprillil 2004 ettepaneku nr 4 "Tallinna

Linnavolikogu 19.02.2009 määruse nr 3 "Tallinna põhimääruse muutmine" kooskõlla viimiseks Eesti

Vabariigi põhiseadusega". Õiguskantsleri hinnangul on põhimääruse muutmise määrus osas, milles

nähakse ette linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsioonide ümberkujundamine linnavalitsuse

piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti juhatajaks, vastuolus KOKS §-dega 56-

571 ning PS § 154 lõikega 1 ja §-ga 160.

3. Tallinna Linnavolikogu võttis 30. aprillil 2009 vastu otsuse nr 89, milles otsustati õiguskantsleri

ettepanekuga mitte nõustuda.

4. Õiguskantsler esitas 6. mail 2009 Riigikohtule taotluse tunnistada 1. juulil 2009 jõustuvad

põhimääruse muutmise määruse §-d 1 ja 2 osas, milles nähakse ette linnaosa valitsuse ja linnaosa

vanema institutsioonide ümberkujundamine linnavalitsuse piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse

piirkondliku ameti juhatajaks, põhiseadusega vastuolus olevaks ja taotluse tunnistada sama määruse

§ 3 osas, milles nähakse ette linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsioonide

ümberkujundamine linnavalitsuse piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti

juhatajaks, põhiseadusega vastuolus olevaks ning kehtetuks. Õiguskantsleri taotlus saabus

Riigikohtusse 6. mail 2009.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

5. Õiguskantsler märgib esmalt, et põhiseadus ei näe ette ei linnaosa moodustamise kohustust ega ka

selle likvideerimise keeldu.

PS § 160 sätestab üksnes, et kohaliku omavalitsuse korraldus tuleb sätestada seadusega. PS § 3 lõige

1 näeb ette parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõtte, mis kohustab seadusandjat otsustama

ise kõik avaliku võimu toimimise ja põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused. Neist normidest

tulenevalt peab Riigikogu sätestama seaduses kõik kohaliku omavalitsuse korralduse seisukohalt

olulised küsimused, nähes ette üldraamid kohaliku omavalitsuse struktuuride (kogud, asutused,

isikud) moodustamiseks ja tegutsemiseks (sh võimuvolitused haldusväliste isikute suhtes) ning andes

vajadusel kohalikule omavalitsusele kaalutlusõiguse. PS § 3 lõige 1 ja § 154 kohustab kohalikku

omavalitsust neid seadusega kehtestatud raame järgima.

6. Edasi leiab õiguskantsler, et linnaosade moodustamise kohustust ega nende likvideerimise keeldu

ei tulene ka Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast (RT II 1994, 26, 95) (harta).

7. Põhimääruse muutmise määrus on õiguskantsleri hinnangul kooskõlas ka Riigikogu valimise

seadusega ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusega (KOVVS) (kuni 30. aprillini 2004

kehtinud redaktsioonis), millel on suurem õigusjõud kui lihtseadustel, sh kohaliku omavalitsuse

korralduse seadusel. Need seadused ei kohusta Tallinna moodustama linnaosasid ega keela ka nende

likvideerimist. Õiguskantsler lisab, et niisugune järeldus kehtib ka 1. mail 2009 jõustunud KOVVS

§ 8 redaktsiooni kohta, mille lõikes 41 nähakse sõnaselgelt ette kord juhuks, kui Tallinnas ei ole

linnaosasid moodustatud.

8. Seejärel selgitab õiguskantsler, miks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse VIII peatükis

sätestatud osavalla või linnaosa moodustamise idee ei ole kantud mitte demokraatia edendamise

eesmärgist, vaid administratiivse territoriaalse dekontsentreerimise vajalikkusest. KOKS § 57 lõige 8

("Valla või linna eelarveaasta jooksul ei tohi piirata osavalla või linnaosa valitsuse ja vanema volitusi

ega vähendada neile eraldatud eelarvelisi vahendeid.") ei keela osavalda või linnaosa kui

institutsiooni eelarveaasta jooksul likvideerida ja asendada haldusülesannete täitmine territoriaalselt

dekontsentreeritud haldusorgani tegevuse lõpetamise tõttu valdkondliku haldusorgani vastava

pädevuse ja vastutusega, kui on tagatud avalike teenuste järjepidev, sujuv ja kohalike elanike õigusi

kõigiti silmaspidav osutamine.

9. Õiguskantsler leiab, et kohaliku omavalitsuse korralduse seadus sätestab ammendavalt kohaliku

omavalitsuse territoriaalse dekontsentratsiooni vormid, s.t muul organisatoorsel viisil kui osavalla või

linnaosa moodustamine seda teha ei või.

Seisukohta, et KOKS §-des 56-571 on sätestatud ainuvõimalik lahendus administratiivse territoriaalse

dekontsentratsiooni kasuks otsustamisel, toetab esiteks enne käsitletud PS § 3 lõikest 1 tulenev

olulisuse põhimõte. See kohustab seadusandjat otsustama ise kõik avaliku võimu toimimise ja

põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused, sh kohaliku omavalitsuse korralduse. Olulisuse põhimõte

muutuks sisutühjaks, kui kohalik omavalitsus saaks parlamendi seatud üldistest raamidest suvaliselt

mööda minna, teostades oma nägemuse sellest, kuidas kohaliku omavalitsuse korraldus peaks välja

nägema.

Ka tuleb tähelepanu juhtida PS §-st 10 (kehtib riigi ja kohaliku omavalitsuse suhetes) ja § 13 lõikest 2

(kehtib avaliku võimu ja isiku suhetes) tulenevale õigusselguse põhimõttele. Kohaliku omavalitsuse

korralduse raamide seadmisel lähtub seadusandja oma edasises õigusloomelises tegevuses

põhjendatult eeldusest, et kohalik omavalitsus neid seatud raame ka järgib. Kohalikule omavalitsusele

laieneb põhiseadusest tulenev seaduste järgimise kohustus (PS § 3 lõige 1, § 154). Kuna õigusaktid

moodustavad omavahel koostoimelise terviku, siis on ühes seaduses sätestatu sageli eelduseks teises

seaduses ettenähtu kohaldatavusele. Kohalik omavalitsus, mis ei järgi territoriaalse

dekontsentratsiooni kasuks otsustamisel parlamendi loodud üldisi raame, "lööb kaardipaki segi", mis

toob kaasa nii õiguslikke kui ka praktilisi probleeme.

10. Analüüsides küsimust, kas Tallinna põhimääruse muutmise ja linnaosade likvideerimisega on

Tallinn otsustanud loobuda territoriaalse dekontsentreerimise põhimõttest, jõuab õiguskantsler

järeldusele, et Tallinn ei ole Tallinna põhimäärust muutes loobunud avalike ülesannete territoriaalselt

dekontsentreeritud viisil osutamisest. Seejuures aga ei järgita kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduses seadusandja sätestatud üldisi raame dekontsentreeritud vormis haldusülesannete täitmise

kasuks otsustamisel, vaid on loodud n-ö oma mudel. Seetõttu on Tallinna põhimääruse muutmise

määrus osas, milles nähakse ette linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsioonide

ümberkujundamine, vastuolus KOKS §-des 56-571 sätestatuga ja seetõttu ka PS § 154 lõikega 1 ja §-

ga 160.

11. Istungil jäi õiguskantsler oma taotluses esitatud seisukohtade juurde.

12. Tallinna Linnavolikogu nõustub õiguskantsleri seisukohtadega, mis on esitatud käesoleva

kohtuotsuse punktides 5, 6, 7 ja 8, kuid leiab, et linnaosad ja osavallad ei ole territoriaalse

dekontsentratsiooni ainsad vormid.

13. KOKS §-de 56-571 eesmärk ei ole kehtestada territoriaalse dekontsentratsiooni ainus vorm.

Nende sätete menetlemise ajal 1993. aastal nähti eesmärki linnaosade fiskaalse vastutuse ja õigusliku

staatuse sätestamises. Kumbki neist eesmärkidest ei ole enam aktuaalne, kuna on selge, et seda

eesmärki need paragrahvid enam ei täida. Juriidiliseks isikuks olemine on kindlaks määratud

tsiviilseadustiku üldosa seaduses ja linnaosadel ei ole enam märkimisväärset fiskaalset rolli. Ei ole

vaja iga hinna eest otsida kehtivale sättele eesmärki ning tänapäevase eesmärgi puudumisel pöörduda

ajaloolise eesmärgi poole, kontrollimata, kas ajalooline eesmärk on üldse asjakohane.

14. Tallinna Linnavolikogu ei nõustu õiguskantsleri seisukohaga, et kohaliku omavalitsuse

territoriaalse dekontsentratsiooni vormide otsustamine on avaliku võimu ja põhiõiguste seisukohast

oluline küsimus. Kui see oleks oluline, siis oleks seadusandja seadnud ka piirangud (näiteks

muudatuste tavalisest pikem jõustumisaeg) või kriteeriumid (nt kohustus moodustada linnaosad

teatud suurusega linnades) linnaosade moodustamisele. Tõsiasi, et seda ei ole tehtud, näitab selgelt, et

tegemist ei ole olulise küsimusega.

Harta artikli 6 lõikest 1 tuleneb, et kohalikul omavalitsusel peab olema võimalus paindlikult ise

kindlaks määrata oma sisemised juhtimisstruktuurid. Õiguskantsler aga tõlgendab seadust selliselt,

mis toob kaasa äärmiselt jäiga tulemuse, jättes ainult ühe võimaluse territoriaalseks

dekontsentratsiooniks. Selline jäik tõlgendus on vastuolus harta artikli 6 lõikega 1.

15. Õige ei ole ka õiguskantsleri seisukoht, et teistest seadustest tulenevalt ei tohiks linnaosasid ära

kaotada. Linnaosasid ei ole moodustatud selleks, et teisi õigusakte saaks kohaldada. Seadusandja

oleks pidanud arvestama mingi küsimuse sidumisel linnaosa või osavallaga, et omavalitsusel on

võimalik neid suvalisel ajal ära kaotada.

16. Õiguskantsler on ekslikult jõudnud järeldusele, et Eestis eksisteerib avaliku võimu territoriaalse

dekontsentratsiooni vormi monopoli põhimõte. Riigi funktsioonide täitmisel maakondade kaupa on

võimalik saavutada vähemalt sama või isegi suurem inimlähedus, kui kohaliku omavalitsuse

funktsioonide täitmisel Tallinnas linnaosade kaupa, kuna maakondade elanike arv ja Tallinna

linnaosade elanike arv on samas suurusjärgus. Ka nende avalike ülesannete erinevus, mida

omavalitsused ja riik peavad osutama, ei ole argument, mis kinnitaks selle põhimõtte kehtivust

omavalitsuse kohta.

Sellisest põhimõttest ei oleks Eestis võimalik kinni pidada, kuivõrd funktsionaalse

dekontsentratsiooniga on võimalik jõuda samasse olukorda kui territoriaalse dekontsentratsiooniga,

samuti ei oleks seda põhimõtet võimalik järgida valdade ühinemisel.

17. Tallinna Linnavolikogu lisab, et kui kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest tõepoolest

tuleneks absoluutne nõue korraldada territoriaalset dekontsentratsiooni ainult KOKS §-de 56-571

kohaselt, siis oleks selline piirang ebaproportsionaalne sekkumine kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigusesse ning sellisena vastuolus põhiseadusega.

18. Õiguskantsleri etteheide, et Tallinn ei ole loobunud avalike ülesannete dekontsentreeritud viisil

otsustamisest ei arvesta, et tegemist on protsessiga, mis on alles käivitunud ning mille lõpetamiseks

on vaja aega. Kuna osa õigusakte on vastu võtmata, siis ei ole võimalik ka otsustada, kas tegemist on

põhiseadusega vastuolus oleva olukorraga. Peamised sisulised muudatused, mis linnaosade

kaotamisega kaasnevad, hakkavad nähtuma hilisematest Tallinna õigusaktidest. Selle põhjuseks on

asjaolu, et linna põhimäärus sätestas küll selle, millised on linnaosa tasandi organid ja kuidas neid

moodustatakse, kuid ei sätestanud, millega need linnaosa tasandi organid tegelevad.

19. Istungil jäi Tallinna Linnavolikogu oma kirjalikus arvamuses esitatud seisukohtade juurde.

20. Justiitsminister leiab, et põhimääruse muutmise määrus on vastuolus põhiseaduse § 154 lõikega 1

ja § 104 lõike 2 punktiga 4, samuti Riigikogu valimise seaduse (RKVS) §-ga 6 ning KOKS §-dega

56-571, rikkudes kohaliku omavalitsuse seaduslikkuse põhimõtet.

Eestis kehtib ühtne kohaliku omavalitsuse korraldus. Ühtne korraldus ei tähenda, et kõigis kohaliku

omavalitsuse üksustes oleks detailideni samasugune korraldus, sest see tooks kaasa vastuolu kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigusega (harta artikli 6 punkt 1). KOKS §-d 56-571 sätestavad osavalla

ja linnaosa moodustamise ning töökorralduse. Seadusandja on määranud kohaliku omavalitsuse

territooriumi sisemise struktuuri elementideks linnaosad või osavallad, mis on omavalitsusele

kohustuslik territooriumi jaotamisel. Kui küsimuse lahendamise kord on seadusega kindlaks

määratud, ei ole kohalikul omavalitsusel õigust seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma

võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust laiendada. Kui kohalik omavalitsus leiab, et seadusega on

tema põhiseaduslikke tagatisi, sh kohaliku omavalitsuse iseseisvust oma sisestruktuuri määramisel

või õigust lahendada teatud tüüpi küsimusi põhiseaduse vastaselt piiratud, on kohalikul omavalitsusel

võimalik algatada oma õiguste kaitseks põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Seni kuni seadus

kehtib, tuleb kohalikul omavalitsusel sellest kinni pidada.

Tallinna põhimääruse väljatöötamisel on volikogu väljunud seaduslikest raamidest ning asunud

seadusandja asemele ning ignoreerinud seadusandja lubatud vorme. Linnaosade kaotamisega on

omavalitsus asunud manipuleerima valimissüsteemi elementidega, sest linnaosad on aluseks nii

kohalike kui ka Riigikogu valimiste valimisringkondade moodustamisel.

Seadusandja on lähtunud eeldusest, et Tallinnas on linnaosad. Seadusandja seda eeldust kinnitab

asjaolu, et Riigikogu valimise seaduses on Tallinna linnaosad ka nimeliselt märgitud. RKVS § 6 ja

KOVVS § 8 ei kohusta Tallinna linnaosi moodustama, vaid lähtuvad eeldusest, et linnaosad on

olemas. Seega piiravad need linnaosade kaotamist. Tallinna linn muutis linnaosade kaotamise abil

enne valimisi põhiseaduse § 104 lõike 2 punktis 4 nimetatud seadusega sätestatud valimissüsteemi.

See on tehtud muudatuste objektiivne tulemus, sõltumata sellest, mis eesmärkidel muudatus tehti.

Valimisringkondade arv on oluline valimissüsteemi osa. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

reeglite kehtestamine on seadusandja ainupädevuses olev riigi ülesanne ja vastav seadus on vastu

võetud. Seega ei ole Tallinnal õigust valimissüsteemi oma õigusaktidega muuta.

21. Justiitsminister esitab ka taotluse peatada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse

(RT I 2002, 29, 174) (PSJKS) § 12 alusel vaidlustatud õigustloova akti sätete jõustumine kuni

Riigikohtu otsuse jõustumiseni. Kui Tallinna põhimäärus peaks siiski jõustuma, enne kui Riigikohus

on otsuse langetanud, valitseb õigusselgusetus, sest KOVVS § 8 kohaselt peab omavalitsus

moodustama valimisringkonnad. Millistel alustel valimisringkonnad moodustatakse, on praegu

selgusetu. Seetõttu on otstarbekas, lähtudes PSJKS §-st 12, peatada Tallinna põhimääruse nende

sätete jõustumine, mis pole praeguseks veel jõustunud, Riigikohtu otsuse jõustumiseni. Selle

tulemusel moodustatakse valimisringkonnad kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse

alustel. Kui kohus peaks leidma, et põhimääruse muutmise määrus on põhiseadusega ning seadustega

kooskõlas, rakendatakse põhimääruse muutmise määruse sätteid hiljem. Põhimääruse muutmise

määruse jõustumise edasilükkamine ei riiva kohaliku omavalitsuse autonoomiat nii ulatuslikult,

kuivõrd selle jõustumine enne kohtuotsust tekitab ebamäärasust ja õigusselgusetust sügisel

toimuvatel kohalike omavalitsuste volikogude valimistel.

22. Eesti Linnade Liit ei toeta õiguskantsleri taotlust ja on seisukohal, et vaidlustatud sätted ei ole

vastuolus põhiseadusega.

Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 2 lõikes 4 sätestatakse, et vallas ja linnas võib moodustada

vastavalt osavaldu ja linnaosi. Eeltoodust tuleneb, et osavalla ja linnaosa moodustamine ei ole

ilmtingimata vajalik ega kohustuslik, vaid nad võib seaduses sätestatud korras moodustada, juhul kui

seda peetakse otstarbekaks.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lõike 1, mis käsitleb volikogu ainupädevust,

punktis 11 on sätestatud, et osavalla ja linnaosa moodustamine ja lõpetamine, tema pädevuse

kindlaksmääramine ja põhimääruse kinnitamine on volikogu pädevuses. Valikutes, kus linnaosa või

osavald võib olla moodustatud, võib olla mitte moodustatud, võib olla lõpetatud või mitte lõpetatud,

on kaalumisel kohaliku elukorralduse toimimise ja kohaliku omavalitsuse sisemise halduskorralduse

funktsionaalsuse ja otstarbekuse küsimus, mille territoriaalse ja valdkondliku komponendi vahekord

ja nimetused valitakse eelkõike kohapealsetest oludest ja vajadustest ning nende muutustest lähtudes.

Põhiseadus ei saa nendest valikutest lähtumisel kitsendusi seada.

23. Eesti Maaomavalitsuste Liit ei nõustu õiguskantsleri tõlgendusega. Selline tõlgendus tähendaks

ulatuslikku sekkumist kohaliku omavalitsuse sisemisse korraldusse ja peaks olema põhjendatud

olulise avaliku huvi, kindla eesmärgi ja proportsionaalsusega. Nimetatud põhjendusi on raske leida

ning ka õiguskantsleri taotlus jätab sellele küsimusele vastamata.

Kuna tegemist on kohaliku omavalitsuse sisemise struktuuri korraldamisega, siis on see kaitstud

kohaliku omavalitsuse autonoomia garantiiga.

Järelduseni, et seadus ei näe ainuvõimaliku vormina ette osavalla või linnaosa moodustamist avalike

teenuste osutamisel territoriaalsel või piirkondlikul alusel, võib jõuda ka kohaliku omavalitsuse

üksuste ühinemise soodustamise seaduse algredaktsiooni alusel. Selle seaduse §-s 4 ("Avalike

teenuste kättesaadavuse tagamine") nähti ette, et teeninduspunktid peavad asuma vähemalt kõigis

asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Paragrahvi 4 lõige 3

täpsustas, et teeninduspunkt on kohaliku omavalitsuse ametiasutuse või tema hallatava ametiasutuse

struktuuriüksus või struktuuriüksuse osa, mis tagab kohaliku omavalitsuse üksuse pakutava avaliku

teenuse osutamise kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil väljaspool asustusüksust, kus paikneb

ühinemisjärgne valla- või linnavalitsus.

Kõnesolev säte tunnistati 1. jaanuaril 2009 jõustunud redaktsiooni kohaselt kehtetuks ja § 4 lõige 3 ja

lõige 2 sõnastati järgmiselt: "Avalike teenuste osutamist korraldatakse kõikides asustusüksustes, kus

enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused." Seega jäeti välja teeninduspunkti mõiste ja

olemasolu kohustus lõikes 2 märgitud kohtades. Siiski ei olnud muudatuste eesmärk rakendada

osavalla või linnaosa vormi kui ainuvõimalikku vormi. Seletuskirjas märgiti, et sellega tagatakse

kohalikule omavalitsusele õigus korraldada iseseisvalt oma sisemist töökorraldust ja osutada avalikke

teenuseid suurema territooriumi ja suurema elanike arvuga vallas majanduslikult kõige efektiivsemal

viisil. Seletuskirjas märgiti ka järgmist: "Kehtiva seaduse § 4 lõikes 3 sätestatud teeninduspunkti

mõiste on tekitanud praktikas erinevaid tõlgendusi ning mõnedes kohtades struktuuriüksuse

säilitamise, mille ülalpidamiseks kulutatakse liigset ressurssi. Eelnõuga soovitakse anda kohaliku

omavalitsuse üksusele õigus korraldada avalike teenuste osutamine sellele piirkonnale kõige

iseloomulikumal viisil."

VAIDLUSTATUD SÄTTED

24. Tallinna Linnavolikogu 19. veebruari 2009. aasta määruse nr 3 "Tallinna põhimääruse muutmine"

§ 1 punktid 1, 4, 6, 10, 20-22, 25-28, 30, 31, 34, 36, 37, 39, 41, 42 ning § 2 ja § 3 osas, milles need

näevad ette linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsiooni ümberkujundamise linnavalitsuse

piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti juhatajaks.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

25. PS § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Sellest sättest tuleneb kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigus. Enesekorraldusõiguse põhisisuks on kohaliku omavalitsuse

otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi (RKPJK) 16. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 22).

Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad

kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või

põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi (RKPJK 8. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas

nr 3-4-1-4-07, punkt 12).

Enesekorraldusõigus ei ole absoluutne õigus, kuid riigivõim võib sellesse sekkuda üksnes

proportsionaalsete meetmetega, mis peavad silmas selgelt määratletud õiguspärast eesmärki

(vt RKPJK 9. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09, punkt 32).

26. Käesoleva kohtuasja lahendamiseks tuleb hinnata, kas linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema

institutsioonide ümberkujundamine linnavalitsuse piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse

piirkondliku ameti juhatajaks on kohaliku elu küsimus, mille otsustamisele laieneb

enesekorraldusõiguse kaitseala. Samuti tuleb analüüsida, kas riik on enesekorraldusõigust selle

küsimuse otsustamisel piiranud.

27. Menetlusosalised leidsid, et linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsioonide

ümberkujundamine linnavalitsuse piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti

juhatajaks on avalike teenuste osutamiseks vajalike struktuursete muudatuste tegemine Tallinna linna

juhtimises. Avalike teenuste osutamiseks vajaliku organisatsioonilise struktuuri saab kohaliku

omavalitsuse üksuses luua üksnes omavalitsusüksus. Vaid omavalitsusüksusel on võimalik kohalikke

olusid arvestades hinnata, milline organisatsiooniline struktuur on kogukonna liikmetele teenuste

osutamiseks kõige sobilikum. Kohaliku omavalitsusüksuse ülesannete täitmiseks organisatsioonilise

struktuuri loomine on seega kohalikust kogukonnast võrsuv küsimus, mis puudutab vahetult selle

kogukonna liikmeid ning millele laieneb enesekorraldusõiguse kaitseala.

28. Kohaliku omavalitsusüksuse sisemine organisatsiooniline ülesehitus kuulub kohaliku elu

küsimuste hulka ka harta kohaselt. Harta artikli 6 pealkirjaga "Kohalike võimuorganite ülesannete

täitmiseks sobivad haldusstruktuurid ja vahendid" lõige 1 sätestab, et kui see ei kahjusta üldisemaid

seadusandlusega sätestatud tingimusi, võivad kohalikud võimuorganid oma sisemised

juhtimisstruktuurid ise kindlaks määrata, et kohandada need kohalikele vajadustele ning tagada

efektiivne juhtimine.

Harta artikli 6 lõige 1 näeb seega ühest küljest ette ulatusliku autonoomia omavalitsusüksuse sisemist

ülesehitust puudutavate küsimuste otsustamisel, kuid teisest küljest võimaldab riigil teatud

organisatsioonilisi lahendusi (nt kindlate ametiasutuste või ametikohtade nõudmine)

omavalitsusüksustele ka ette kirjutada. Need lahendused ei tohi aga olla paindumatud ega saada

takistuseks kohalikest oludest lähtuvate lahenduste juurutamisel (vt selle kohta harta selgitavat

raportit, kättesaadav: http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Reports/HTML/122.htm).

29. Käesolevas kohtuasjas on vaidlus selle üle, kas seadusandja on avalike ülesannete täitmise

organisatsioonilise raamistiku sätestanud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses ammendavalt

(ehk piiranud enesekorraldusõigust) või on omavalitsusüksusel säilinud selles küsimuses

enesekorraldusõigusest tulenev lai otsustusvabadus.

30. PS § 160 alusel vastu võetud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-d 56-571 sätestavad

osavalla ja linnaosa moodustamise ja töökorralduse. Neist sätteist ega ka ühestki muust õigusaktist ei

ole kolleegiumi hinnangul võimalik üheselt järeldada, et seadusandja oleks nende sätetega piiranud

kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust oma sisemise ülesehituse otsustamisel. Kohaliku

omavalitsuse üksus ei ole kohustatud osutama kõiki avalikke teenuseid omavalitsusüksuse erinevates

piirkondades neis sätteis kirjeldatud osavaldade või linnaosade moodustamise teel.

Asjaolust, et mitmetes seadustes on erinevad õiguslikud tagajärjed seatud sõltuvusse linnaosade

olemasolust, ei saa tuletada piiranguid enesekorraldusõigusele. Seadusandja peab arvestama, et nende

seaduste kohaldamise tingimused võivad muutuda, kui omavalitsusüksus otsustab linnaosad või

osavallad kaotada. Seadusandja saab vajadusel kehtestada sätted, mille rakendamine ei sõltu

linnaosade või osavaldade olemasolust.

31. Kolleegium asub seega seisukohale, et kuigi kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses on

avalike teenuste osutamise ühe võimalusena teha seda omavalitsusüksuse erinevates piirkondades

osavaldade ja linnaosade kaudu, ei ole see ainus võimalus kohalike olude ja eripäradega arvestava

organisatsioonilise struktuuri kujundamiseks.

Kolleegium märgib siiski, et nii harta kui PS § 154 lõige 1 võimaldavad seadusandjal

enesekorraldusõigust piirata ja reguleerida teatud ulatuses ka omavalitsusüksuse sisemist

organisatsioonilist struktuuri. Selline regulatsioon peab aga arvestama PS § 154 lõike 1 ja harta

piiranguid ning allub samuti põhiseaduslikkuse järelevalvele.

32. Eelnevat arvestades ei ole põhimääruse muutmise määrus osas, milles see näeb ette linnaosa

valitsuse ja linnaosa vanema institutsioonide ümberkujundamise linnavalitsuse piirkondlikuks

ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti juhatajaks, vastuolus ei KOKS §-dega 56-571 ega ka

põhiseadusega.

33. Õiguskantsleri taotlus tuleb PSJKS § 15 lõike 1 punktist 6 juhindudes jätta rahuldamata.

34. Justiitsministri taotlus peatada põhimääruse muutmise määruse vaidlustatud sätete jõustumine

tuleb samuti jätta rahuldamata. Riigikohus on langetanud otsuse enne 1. juulit 2009 ehk enne nende

muudatuste rakendamist ning tunnistanud vaidlusalused sätted põhiseadusega kooskõlas olevaiks.

Nende muudatuste rakendamine ei mõjuta valimisringkondade moodustamist Tallinna linnas ega

põhjusta õigusselgusetust.

Märt Rask, Jüri Ilvest, Henn Jõks, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister