3-4-1-3-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-3-09

Otsuse kuupäev

25. juuni 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev,

Henn Jõks, Priit Pikamäe

Kohtuasi

Justiitsministri 30. novembri 2000. aasta määruse nr 72 "Vangla

sisekorraeeskiri" § 50 lõike 3 ja § 461 (26. septembrist 2008 kuni

9. jaanuarini 2009 kehtinud redaktsioonis) põhiseaduslikkuse

kontroll

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 25. veebruari 2009. aasta otsus haldusasjas

nr 3-08-2523

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Tunnistada justiitsministri 30. novembri 2000. aasta määruse nr 72 "Vangla sisekorraeeskiri"

§ 461 ja § 50 lõike 3 esimene lause põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Vangla 10. oktoobri 2008. a läbiotsimise akti kohaselt võeti samal päeval kinnipeetav

Andero Võikari nimele tulnud kirja seest ära kaks Internetist välja prinditud A4 formaadis lehte.

Justiitsministeerium jättis 8. jaanuari 2009. aasta vaideotsusega rahuldamata A. Võikari vaide

kohustada Tallinna Vanglat tagastama eelnimetatud lehed.

2. A. Võikar esitas 12. detsembril 2008 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus kohustada

Tallinna Vanglat tagastama kaebajalt ära võetud kahte dokumenti ning teha Tallinna Vanglale

ettekirjutus, millega keelata edaspidi kirjaga saadetud trükitud materjalide äravõtmine. Kaebaja sõnul

saadeti talle A4 formaadis lehtedel Internetist välja prinditud laulusõnad, mida tal oli õigus saada

põhiseaduse (edaspidi PS) § 44 alusel. Kaebaja hinnangul rikkus Tallinna Vangla laulusõnu ära võttes

ühtlasi sõnumisaladuse kaitset, kuna ilma neid läbi lugemata ei ole võimalik hinnata, kas tegemist on

arvutil trükitud või Internetist välja prinditud materjalidega.

3. Tallinna Halduskohus rahuldas 25. veebruari 2009. aasta otsusega haldusasjas nr 3-08-2523

A. Võikari kaebuse osaliselt. Halduskohus kohustas Tallinna Vanglat tagastama A. Võikarile

10. oktoobril 2008 koostatud läbiotsimise akti kohaselt ära võetud esemed. Samuti kohustas

halduskohus Tallinna Vanglat hoiduma A. Võikarile saadetud kirjadest esemete äravõtmisest vangla

sisekorraeeskirja (edaspidi VSE) § 50 lõike 3 alusel. Tallinna Halduskohus tunnistas otsuse

resolutsioonis lisaks põhiseadusega vastuolus olevaks ning jättis asja lahendamisel kohaldamata

justiitsministri 30. novembri 2000. aasta määruse nr 72 "Vangla sisekorraeeskiri" § 50 lõike 3 ja § 461

(26. septembrist 2008 kuni 9. jaanuarini 2009 kehtinud redaktsioonis), algatades sellega

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

4. Tallinna Halduskohus märkis, et vangistusseaduse (edaspidi VangS) § 28 lõike 1 kohaselt on

kinnipeetaval õigus kirjavahetusele, mis toimub vangla sisekorraeeskirja kohaselt. VangS § 28 lõike 3

alusel võib vangla direktor kinnipeetava õigust kirjavahetusele piirata, ent praegusel juhul kaebaja

suhtes selliseid piirangud seatud ei ole. VangS § 29 lõikes 1 sätestatakse, et kinnipeetavale saadetud

või tema saadetavad kirjad, välja arvatud VangS § 29 lõigetes 4 ja 5 sätestatud isikutele või

ametiasutustele adresseeritud kirjad, avatakse kinnipeetava juuresolekul ning sealt võetakse ära

esemed, mille omamine on vangla sisekorraeeskirjadega keelatud. Kinnipeetavale vanglas keelatud

esemete ja ainete loetelu on toodud VSE §-s 641. Kaebajale saadetud kirjast ära võetud laulusõnu

sisaldanud paberilehed eelnimetatud sättes loetletud keelatud esemete hulka ei kuulu. Õiguslikku

alust kinnipeetavale saadetud kirjast mis tahes muude esemete äravõtmiseks vangistusseaduses

sätestatud ei ole.

Samas tuleneb VSE § 50 lõikest 3, et kinnipeetavale saabunud kirjast võtab vanglaametnik ära

esemed, mis ei ole VSE § 461 kohaselt käsitatavad kirjana. Viimati nimetatud sätte (vaidlusaluse

toimingu tegemise ajal kehtinud redaktsioonis) kohaselt käsitatakse vanglas sissetuleva kirjana

paberkandjal esitatud ainult adressaadile määratud erasõnumit, postkaarti või fotot, mis edastatakse

posti teel, kusjuures kirjaga võib saata viis marki ja viis ümbrikku. Seega on justiitsministri

määrusega määratletud, millistele tunnustele vastavaid saadetisi võib kinnipeetav VangS §-s 28

sätestatud õiguse raames saada, ning samas nähakse ette ka see, et kinnipeetavale saadetud esemed,

mis neile tunnustele ei vasta, võetakse kinnipeetavalt ära.

Asjassepuutuvad normid, mille alusel kaebajale saadetud kirjast laulusõnu sisaldavad paberilehed ära

võeti, on VSE § 50 lõige 3 koostoimes VSE §-ga 461 (vaidlusaluse toimingu ajal kehtinud

redaktsioonis). Kohtu hinnangul on VSE § 461 ning § 50 lõige 3 kinnipeetava õigusi piirava

iseloomuga. Isiku õigus võtta vastu talle saadetud esemeid on kohtu hinnangul hõlmatud ennekõike

PS §-s 19 sätestatud üldise vabadusõigusega. Kuivõrd praeguses asjas on äravõetud esemeteks posti

teel kaebuse esitajale edastatud paberilehed, mis sisaldasid kirjalikku teksti, siis tuleb kõne alla PS §-

s 43 sätestatud sõnumisaladuse riive.

PS § 11 esimese lause kohaselt võib põhiõigusi riivata üksnes kooskõlas põhiseadusega. PS § 3

lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ning sellega kooskõlas

olevate seaduste alusel. VangS § 28 lõike 1 teise lause kohaselt toimub kinnipeetava kirjavahetus

vangla sisekorraeeskirjas sätestatud korras. VangS § 105 lõike 2 kohaselt kehtestab vangla

sisekorraeeskirja justiitsminister määrusega. Kohus leiab, et volitusnorm kirjavahetuse korra

kehtestamiseks tähendab volitust kehtestada menetlusnormid, mis reguleerivad kirjavahetuse

korraldamist ning seaduses sätestatud kohustus- ja keelunormide täitmist. Kohtu hinnangul ei hõlma

eelnimetatud volitusnorm volitust kehtestada seadusega võrreldes lisapiiranguid kinnipeetava

kirjavahetuse sisule. Seega ei ole seadusandja andnud justiitsministrile volitust normeerida seda,

milliseid kirjalikke materjale või muid esemeid on kinnipeetavale lubatud kirjaga saata, samuti ei ole

justiitsministril volitust kehtestada uusi õiguslikke aluseid kinnipeetavale kirjaga saadetud esemete

äravõtmiseks. VangS § 29 lõige 1 lubab kirjast ära võtta üksnes selliseid esemeid, mille omamine

vanglas on keelatud. Samas on justiitsminister kehtestanud VSE § 461 ja § 50 lõike 3 koostoimes

normi, mille kohaselt tuleb kinnipeetavale saadetud kirja seest ära võtta ka sellised esemed, mille

omamine ei ole kinnipeetavale iseenesest keelatud. Seega leiab kohus, et justiitsminister on VSE § 50

lõike 3 kehtestanud seadusandja antud volitust ületades, mistõttu on tegemist formaalselt

põhiseadusega vastuolus oleva normiga. Koostoimes VSE § 50 lõikega 3 on ka VSE § 461

kehtestatud seadusest tulenevat volitusnormi ületades. Eeltoodud põhjustel leidis kohus, et VSE § 50

lõige 3 ja § 461 on vastuolus PS §-ga 3. Tuvastanud asjassepuutuvate normide formaalse vastuolu

põhiseadusega, ei pea kohus vajalikuks hinnata normide materiaalset põhiseaduspärasust. Samuti ei

pidanud kohus eeltoodust tulenevalt vajalikuks anda hinnangut menetlusosaliste väidetele, mis

puudutavad PS §-de 43 ja 44 väidetavat rikkumist.

5. Tallinna Vangla on seisukohal, et VSE § 461 ja § 50 lõige 3 on nii formaalselt kui ka materiaalselt

põhiseadusega kooskõlas. VangS § 29 lõiget 1 tuleb tõlgendada koos VangS § 28 lõike 1 teise lausega

ning selle, mida loetakse kirjaga lubatud või keelatud esemeks, sätestab VSE § 461. Seega tuleb

sisekorraeeskirja kohaselt lugeda keelatuks kinnipeetavate kirjavahetusel kõiki esemeid, mis ei vasta

VSE § 461 järgi kirja definitsioonile. Justiitsministrile annab volituse VSE § 461 ja § 50 lõike 3

kehtestamiseks VangS § 28 lõige 1, mille sisustamisel tuleb lähtuda ka VangS § 66 lõikest 1 ja § 41

lõikest 2. Tallinna Vangla on seisukohal, et kirjaga saadetavate esemete piiramine on proportsionaalne

meede vangla julgeoleku tagamiseks. Mõistlikud piirangud kinnipeetava kirjavahetusele võrreldes

vabaduses viibiva isikuga on paratamatud.

Tallinna Vanglas oli 2008. aastal keskmiselt 1113 kinnipeetavat, kellele ühes päevas saabub

hinnanguliselt 300 erakirja, sama suur hulk kinnipeetavate kirju saadetakse ka välja. VSE § 50 lõike 1

kohaselt tuleb kinnipeetavale saabunud kiri edastada talle allkirja vastu kolme tööpäeva jooksul

pärast kirja vanglasse saabumist. Kui kinnipeetavatel oleks võimalik kirjaga saada erinevaid esemeid,

ei oleks vanglal võimalik nimetatud tähtajast kinni pidada, sest kirjade turvakontroll muutuks oluliselt

töömahukamaks. Sellises mahus turvakontrolli korraldamine tähendaks eelarveliste ressursside

ebaratsionaalset kasutamist.

6. Justiitsminister on seisukohal, et VSE § 461 ja § 50 lõige 3 on põhiseadusega kooskõlas. Volituse

VSE § 461 ja § 50 lõike 3 kehtestamiseks annab VangS § 28 lõige 1. VangS § 28 lõikes 1 toodud

volitusnormi eesmärgi, sisu ja ulatuse mõistmisel ei saa tähelepanuta jätta ka VangS § 66 lõiget 1 ja

§ 41 lõiget 2. Lisaks on justiitsminister VangS § 15 lõike 3 alusel õigustatud määrusega kehtestama

vanglas kinnipeetavale keelatud asjade loetelu, enda juures ja laos olevate asjade kogukaalu ning

hoiule võetavate asjade hoidmise korra. VSE § 50 lõikest 3 tulenevalt on vangla kohustatud

kinnipeetavale saabunud kirjast võtma ära esemed, mis ei ole VSE §-s 461 toodud definitsiooni

kohaselt käsitatavad kirjana. Need esemed on vanglas keelatud esemeteks, sest vangla kontekstis ei

oma tähtsust üksnes eseme iseloom, vaid ka eseme saamise viis. Seega on seadusandja määratlenud

raamid, mille sees täitevvõim on täpsustanud seaduse sätteid. Ebaõige on seisukoht, et VangS § 29

lõige 1 lubab kirjast ära võtta üksnes sellised esemed, mille omamine vanglas on keelatud tulenevalt

VSE §-st 641. Kohus on ekslikult lähtunud sellest, et vanglas ei sõltu eseme lubatavus ainuüksi

sellest, kas tegemist on otseselt keelatud asjade nimistus sisalduva esemega, vaid vanglas kui suletud

süsteemis on asjade lubatavuse üheks kriteeriumiks ka asjade omandamise viis. VangS § 15 lõiked 3

ja 4 ning VSE § 641 sätestavad üksnes need esemed, mis on vanglas keelatud sõltumata nende

omandamise viisist. Sisekorraeeskirja kohaselt tuleb kinnipeetava kirjavahetusel keelatuks lugeda

kõiki esemeid, mis ei vasta VSE §-s 461 toodud kirja definitsioonile. Sätte sõnastus ei ole küll kõige

õnnestunum, kuid seda tuleb tõlgendada koostoimes VSE § 57 lõikes 1 sätestatuga. Võimalus, et

isikule hakatakse saatma vanglas küll formaalselt lubatud asju, mis ei lange VSE § 641 punktide alla,

annaks sisuliselt kinnipeetavale paki saamise õiguse. Paki saamise võimaluse on aga seadusandja ette

näinud üksnes vahistatute puhul (VangS § 98 lõige 1). VangS § 23 kohaselt on kirjavahetus vanglas

sätestatud eesmärgiga, milleks ei ole vanglasse erinevate asjade saatmine, vaid sisuline suhtlus. Kuna

kirjavahetuse eesmärgiks on positiivsete sotsiaalsete sidemete säilitamine, siis võib kirjaga saata ka

viis marki ja viis ümbrikku.

PS § 26 on kvalifitseeritud seadusreservatsiooniga põhiõigus. Kinnipeetava kirjavahetusele piirangute

seadmise eesmärk on ennekõike vajadus kaitsta avalikku korda, teiste inimeste õiguste ja vabaduste

kaitse ning kuriteo tõkestamine. Valitud meede on selle eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja

mõõdukas. Muul viisil peale kirjaga esemete saatmise piiramise ei ole reaalselt võimalik tagada, et

kirjavahetuse tulemusel ei satuks vanglasse erinevaid keelatud esemeid ning vanglavälist suhtlust

kasutataks vaid positiivsete sotsiaalsete sidemete hoidmiseks. Kirja mõiste piiramine vangistuse

kontekstis ei ole intensiivne põhiõiguste riive, sest PS §-s 26 sätestatud perekonna- ja eraelu

puutumatusesse ei sekkuta üleliia. Kaalul on ühelt poolt kinnipeetava õigus saada kirja teel

igasuguseid esemeid, teisalt aga vangla kohustus tagada VangS § 66 lõikes 1 ja § 6 lõikes 1 sätestatud

eesmärkide täitmine. Selline kord tagab kinnipeetavale võimaluse suhelda oma lähedastega, kuid

üldise julgeoleku ja õiguskorra kaitsmise eesmärgil ei saa lubada igasuguste esemete kinnipeetavale

saatmist.

7. Õiguskantsler leiab, et VSE § 461 (1. oktoobrist 2007 kuni 9. jaanuarini 2009 kehtinud

redaktsioonis) oli ja VSE § 50 lõike 3 esimene lause on vastuolus seaduse ja põhiseadusega. VSE

§ 50 lõike 3 teine lause on põhiseadusega kooskõlas. Samuti märgib õiguskantsler, et VSE § 461 on

ka kehtivas redaktsioonis seaduse ja põhiseadusega vastuolus.

Kuna haldusasja nr 3-08-2523 lahendus sõltub VSE § 461 ja § 50 lõike 3 kehtivusest, siis on Tallinna

Halduskohtu algatatud konkreetne normikontroll nende sätete põhiseaduspärasuse üle lubatav. PS § 3

lõike 1 esimene lause sätestab, et riigivõimu tohib teostada üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas

olevate seaduste alusel. Tegemist on seadusreservatsiooni keskse sätestusega põhiseaduses.

Volitusnorm ise peab sisaldama volituse sisu, eesmärki ja ulatust. See nõue tuleneb vahetult olulisuse

põhimõttest ja on vajalik nii selleks, et piisav volitusnorm identifitseerida, kui ka selleks, et

kehtestada kriteerium volitusnormi põhiseaduspärasusele. Sisu, eesmärki ja ulatust piisaval määral

mittereguleeriv ja seega olulise sätestamata jättev volitusnorm on põhiseadusega vastuolus.

Kuigi kaebajalt võeti ära kaks eset, ei seisne riive praegusel juhul omandipõhiõiguse (PS § 32)

kitsenduses, sest tema jaoks ei ole oluline paberilehtede materiaalne, vaid nende immateriaalne

väärtus. Kuigi see Tallinna Halduskohtu otsusest otseselt ei tulene, võib eeldada, et praegusel juhul

järgiti VangS § 29 lõiget 1 ning kaebaja viibis kirja avamise juures, mistõttu ei ole riivatud PS § 43

kaitseala. Küll aga on riivatud PS § 26 kaitseala, sest isikule tema elukaaslase poolt adresseeritud

ümbriku sisu kuulub eraelu kaitsealasse. Riive seisneb kaebuse esitajale tema elukaaslaselt saadetud

ümbriku avamises ja sealt kahe laulusõnadega paberilehe äravõtmises. Järelikult riivavad eraelu

puutumatuse (PS § 26) kaitseala ka VSE § 461 ja § 50 lõige 3 nende koostoimes.

Kui justiitsminister on volitatud kehtestama vangla sisekorraeeskirjas kirjavahetuse korra, siis see

tähendab, et justiitsministril on volitus kehtestada vastava otsuse tegemise menetluskord - toimingute

jada, mille eesmärgiks on otsustamiseks vajalikke asjaolusid kontrollida ning otsustamist muul viisil

ette valmistada. Kuna justiitsministril ei ole volitust kehtestada kirjavahetuse tingimusi, ei tohi

kirjavahetuse kord sisaldada kirjavahetuse piiranguid. VangS § 28 ei sätesta, mida kiri sisaldada võib

või ei või. Kuna vangistusseadus kirja mõistet ega keelde selle sisule ei defineeri, tuleb selles osas

lähtuda postiseaduses sätestatust. Justiitsminister ei tohi kirja mõistet vangistusseaduse tähenduses

defineerida teisiti, kui see on määratletud postiseaduses, sest see oleks vastuolus nii PS § 3 lõike 1

esimesest lausest tuleneva olulisuse põhimõttega kui ka samast normist lähtuva kõrgema õiguse

kehtimise prioriteediga. Õigus saata kellele tahes mis tahes sisuga sõnumeid ei tulene ainult VangS

§ 28 lõike 1 esimesest lausest, vaid on ka põhiõigus, mille iga piirang peab olema põhiseadusega

kooskõlas (PS § 11 esimene lause). Volitust selle õiguse piiramiseks VangS § 28 lõikest 1 ei tulene.

Ka VangS § 28 lõige 3 ei kujuta endast piisavalt määratletud (sisu, eesmärk, ulatus) volitust

kehtestada määrusega piirangud, mida kinnipeetavale adresseeritud ümbrik sisaldada võib, sest see ei

ole kirjavahetuse piirang, vaid kirja teel edastatud esemete vastuvõtmise piirang. Kirjavahetuse

piiramise all VangS § 28 lõike 3 tähenduses tuleb eelkõige mõista keeldu saada kirju teatud isikutelt

või adresseerida neid teatud isikutele. Kirja teel edastatud esemete vastuvõtmise piirang eeldab

sõnaselge keelu sätestamist seaduses, st kriteeriumite nimetamist või loetelu, mida kirjaga saata ei

tohi.

Seda, millised esemed on kinnipeetavale vanglas keelatud, sätestavad VangS § 15 ja VSE § 641.

VangS §-st 15 saab järeldada, et see norm ja selle alusel kehtestatud keelatud esemete nimekiri

annavad ammendavad alused kinnipeetavale vanglas esemete keelamiseks. VangS § 28 lõikest 1

koosmõjus §-ga 15 saab järeldada, et VangS § 28 ei näe ette võimalust keelata kirjaga esemeid saata

või vastu võtta. Eseme kirjaga saatmise või vastuvõtmise saab keelata üksnes juhul, kui see vastab

mõnele VangS § 15 lõikes 2 nimetatud tingimusele. Kuna VSE § 461 esimeses lauses (1. oktoobrist

2007 kuni 9. jaanuarini 2009 kehtinud redaktsioonis) sätestatud kirja definitsioon kujutab endast

kirjavahetusõiguse piirangut, eeldab see seaduslikku alust, mida seadusandja justiitsministrile andnud

ei ole. Tegemist oli volitust ületava ja seetõttu seaduse ja põhiseadusega formaalses vastuolus oleva

normiga. Praegusel juhul omandab VSE § 461 tähenduse koosmõjus VSE § 50 lõike 3 esimese

lausega. VSE § 50 lõike 3 esimese lause alusel võetakse kinnipeetavale saabunud kirjast ära esemed,

mis ei ole VSE § 461 kohaselt käsitatavad kirjana. Selline justiitsministri määruses sisalduv volitus ei

ole kaetud VangS §-ga 15, §-ga 28 ega ka ühegi muu seadusliku alusega. Tegemist on volitust ületava

ja seetõttu seaduse ja põhiseadusega formaalses vastuolus oleva normiga. Samas on võimalik, et

kinnipeetavalt võetakse VangS § 15 lõike 2 või selle alusel kehtestatud VSE § 641 järgi ära mõni

kirjaga saadetud keelatud ese. Sellisel juhul on ikkagi võimalik kohaldada VSE § 50 lõike 3 teist

lauset. See reguleerib üksnes menetlust ega ole põhiseadusega vastuolus. Et sellele normile jääb ka

VSE § 50 lõike 3 esimese lause kehtetuks tunnistamise järel eraldiseisev mõistlik kohaldamisala,

tuleb jätta VSE § 50 lõike 3 teine lause kehtetuks tunnistamata ja Tallinna Halduskohtu algatatud

konkreetne normikontroll selles osas rahuldamata.

Kuna VSE § 461 kirjavahetuse õigust piirav iseloom ei ole ka alates 9. jaanuarist 2009 kehtiva

redaktsiooni puhul muutunud, peaks õiguskantsler juhul, kui VSE § 461 varasem redaktsioon

tunnistatakse põhiseadusega vastuolus olevaks, algatama abstraktse normikontrolli ja tegema

justiitsministrile ettepaneku viia VSE § 461 seaduse ja põhiseadusega kooskõlla. Kui justiitsminister

määrust seaduse ja põhiseadusega kooskõlla ei vii, tuleks õiguskantsleril esitada Riigikohtule taotlus

tunnistada VSE § 461 kehtetuks. Selline menetlus on aeganõudev ja kulukas. Kuigi ka

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses kehtib kohtu omaalgatuse keeld, on praegusel juhul

tegu sisuliselt identse õigusliku olukorra jätkumisega, mistõttu peab õiguskantsler

menetlusökonoomia põhimõttest lähtudes soovitatavaks laiendada konkreetse normikontrolli

algatanud kohtu taotlust sarnaselt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. mai

2000. aasta otsusele asjas nr 3-4-1-5-00 (p-d 28, 34, 36) ning tunnistada seaduse ja põhiseadusega

vastuolus olevaks ja kehtetuks ka VSE § 461 kehtiv redaktsioon.

KOHALDAMATA JÄETUD SÄTTED

8. Justiitsministri 30. novembri 2000. aasta määruse nr 72 "Vangla sisekorraeeskiri" (RTL 2000, 134,

2139) 26. septembrist 2008 kuni 9. jaanuarini 2009 kehtinud redaktsioonis sätestas § 461 järgmist:

"§ 461. Kiri

Vanglas käsitatakse kirjana paberkandjal esitatud ainult adressaadile määratud erasõnumit, postkaarti

või fotot, mis edastatakse posti teel. Kirjaga võib saata viis marki ja viis ümbrikku."

9. Justiitsministri 30. novembri 2000. aasta määruse nr 72 "Vangla sisekorraeeskiri" (RTL 2000, 134,

2139) § 50 lõige 3 sätestab:

"§ 50. Kinnipeetavale saadetud kiri

[---]

(3) Kinnipeetavale saabunud kirjast võetakse vanglaametniku poolt ära esemed, mis ei ole käesoleva

määruse § 461 kohaselt käsitatavad kirjana. Äravõetud esemete suhtes kohaldatakse käesoleva

määruse § 70, § 72 ja § 73 sätteid."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kolleegium hindab esmalt Tallinna Halduskohtus kohaldamata jäetud sätete asjassepuutuvust ja

leiab asjassepuutuva põhiõiguse (I) ning analüüsib seejärel nende sätete vastavust põhiseadusele (II).

I

11. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lõike 2 järgi peab säte, mille

põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, olema põhivaidluse lahendamisel asjassepuutuv. Riigikohtu

praktika kohaselt on asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega

(vt nt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. aasta otsus asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 10). Säte on

otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades normi põhiseadusele mittevastavuse korral

otsustama teisiti kui selle põhiseadusele vastavuse korral (vt nt Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri

2002. aasta otsus asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15).

12. Tallinna Halduskohus märgib õigesti, et vangistusseadus näeb kinnipeetava kirjavahetuse

piiramiseks ette kaks võimalust. Esiteks võib vangla direktor kinnipeetava õigust kirjavahetusele

piirata VangS § 28 lõike 3 kohaselt. Praegusel juhul kaebuse esitaja suhtes selliseid piirangud seatud

ei olnud. Teiseks võib VangS § 29 lõike 1 kohaselt võtta kinnipeetavale saadetud kirjast ära esemed,

mille omamine on vangla sisekorraeeskirjadega keelatud. Kinnipeetavale vanglas keelatud esemete ja

ainete loetelu on sätestatud VSE § 641 lõikes 1. Laulusõnadega paberilehed ei kuulu selles sättes

loetletud keelatud esemete hulka.

13. Lisaks eelmises punktis mainitud sätetele on kinnipeetavale saadetud kirjast võimalik esemeid ära

võtta ka VSE § 50 lõike 3 alusel, mille kohaselt võtab vanglaametnik kinnipeetavale saabunud kirjast

ära esemed, mis ei ole VSE § 461 kohaselt käsitatavad kirjana. Tallinna Halduskohus asuski otsuses

seisukohale, et kuna kaebajale saadetud paberilehed võeti kirjast ära VSE § 50 lõike 3 alusel ja

nimetatud normi põhiseaduspärasuse korral tuleks kaebus jätta rahuldamata, põhiseadusega vastuolu

ja kohaldamata jätmise korral aga rahuldada, siis on VSE § 50 lõige 3 asjassepuutuv norm. Kuna

VSE § 50 lõige 3 on kohaldatav üksnes koostoimes VSE §-ga 461, olles seega sellega lahutamatult

seotud, luges halduskohus asjassepuutuvaks normiks ka viimati nimetatu. Kolleegium nõustub nende

järeldustega, kuid täpsustab, et VSE § 50 lõike 3 teisel lausel on olemas iseseisev kohaldamisala, sest

on võimalik, et kinnipeetavale saabunud kirjast osutub vajalikuks võtta ära mõni keelatud ese VangS

§ 15 lõike 2 või VSE § 641 tähenduses. VSE § 50 lõike 3 teine lause laiendab kirjast äravõetud

esemete suhtes sama regulatsiooni, mida kohaldatakse VSE § 70, § 72 ja § 73 alusel pakist äravõetud

esemete suhtes. Tallinna Halduskohus ei ole seadnud kahtluse alla VangS § 15 lõike 2 ja VSE § 641

kohaselt kinnipeetavale vanglas keelatud esemete kirjast äravõtmise põhiseaduslikkust ning selliste

esemete äravõtmisele järgneva menetluse osas ei olnud VSE § 50 lõike 3 teine lause haldusasja

lahendamisel järelikult asjassepuutuv. Seetõttu tuleb asjassepuutuvaks normiks lugeda üksnes VSE

§ 50 lõike 3 esimene lause koostoimes VSE §-ga 461.

14. Kolleegium ei nõustu Tallinna Halduskohtu seisukohaga, et VSE § 461 on asjassepuutuv üksnes

26. septembrist 2008 kuni 9. jaanuarini 2009 kehtinud redaktsioonis. Õiguskantsler on pidanud

vajalikuks tunnistada käesolevas asjas põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks ka VSE § 461

10. jaanuaril 2009 jõustunud redaktsioon, mis erineb eelmisest redaktsioonist üksnes kirja piirkaalu

poolest. Kolleegium märgib, et kuna käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja aluseks olevas

põhivaidluses lahendas Tallinna Halduskohus ka tulevikku suunatud kaebuse, siis on ka VSE § 461

kehtiv redaktsioon selle kaebuse rahuldamise seisukohast asjassepuutuv, kuna see reguleerib

kõnesolevat küsimust sama moodi. Kui jätta see redaktsioon asjassepuutuvaks tunnistamata, siis

kohustaks Tallinna Halduskohtu otsuse resolutsiooni punkt 3 Tallinna Vanglat tegutsema vastuolus

temale adresseeritud kehtiva sättega.

15. Kuna VSE § 461 määratleb kirja mõiste ning VSE § 50 lõike 3 esimese lause kohaselt võetakse

kinnipeetavale saadetud kirjast ära kõik esemed, mis pole hõlmatud VSE §-s 461 sisalduva

määratlusega, siis näevad VSE § 461 ja § 50 lõike 3 esimene lause koostoimes ette, millistele

tunnustele vastavaid saadetisi võib kinnipeetav VangS §-s 28 sätestatud kirjavahetuse õiguse raames

saada. Esemeid, mis neile tunnustele ei vasta, kinnipeetavale edasi ei anta.

16. Tallinna Halduskohus leidis, et asjassepuutuvad sätted võivad seetõttu eelkõige riivata PS § 19

lõikes 1 sätestatud üldist vabaduspõhiõigust. Samuti pidas halduskohus võimalikuks, et riivatud on

PS §-s 43 sätestatud sõnumisaladust.

PS § 19 lõikest 1 tuleneb üldine vabaduspõhiõigus, mille riive vastavust põhiseadusele ei ole vajalik

kontrollida, kui vaidlusalune säte riivab mõnd spetsiifilist põhiõigust. PS § 43 kohaselt on igaühel

õigus tema poolt või temale posti, telegraafi, telefoni või muul üldkasutataval teel edastatavate

sõnumite saladusele. Erandeid võib kohtu loal teha kuriteo tõkestamiseks või kriminaalmenetluses

tõe väljaselgitamiseks seadusega sätestatud juhtudel ja korras.

Isikuliselt on PS § 43 igaüheõigus, mis laieneb ka kinnipeetavatele. Esemeliselt kaitseb PS § 43

ükskõik millisel viisil kolmandate isikute edastatavaid ja vahendatavaid sõnumeid. Kolleegium

nõustub õiguskantsleri seisukohaga, et juhul, kui kirja adressaat viibib kirja avamise juures, siis ei ole

tegemist PS § 43 kaitseala riivega. Keelatud asjade äravõtmine kirja adressaadi juuresolekul ei riiva

selle õiguse kaitseala. Samas on kirja sisuga tutvumine isegi adressaadi juuresolekul võimalik PS §-

i 43 järgides. Kuna praegusel juhul tuleb eeldada, et täidetud oli VangS § 29 lõikest 1 tulenev nõue,

mille kohaselt kinnipeetavale saadetud või tema saadetavad kirjad, välja arvatud VangS § 29

lõigetes 4-5 sätestatud isikutele ja ametiasutustele adresseeritud kirjad, avab vanglaametnik

kinnipeetava juuresolekul, siis ei ole käesolevas asjas PS § 43 kaitseala riivatud.

Kolleegiumi hinnangul riivavad asjassepuutuvad sätted PS §-s 26 sätestatud õigust eraelu

puutumatusele. PS § 26 esimene lause sätestab, et igaühel on õigus perekonna- ja eraelu

puutumatusele. PS § 26 esimene lause laieneb ka kinnipeetavatele. Esemeliselt kaitseb PS § 26 kõiki

eraelu valdkondi, mis ei ole kaitstud eriõigustega (sh nt PS § 43). Kolleegium nõustub

õiguskantsleriga, et PS § 26 kaitseala hõlmab ka kinnipeetava elukaaslase õigust saata kirja teel

vanglasse dokumente või esemeid, mille omamine pole vanglas keelatud. Seega tuleb analüüsida, kas

põhiseadusega on kooskõlas eraelu riive, mis seisneb kaebajale saadetud kirjast VSE § 461 ja § 50

lõike 3 esimese lause alusel kahe laulusõnu sisaldava paberilehe äravõtmises.

II

17. Riigivõimu sekkumine kaebuse esitaja PS §-s 26 sätestatud õigusesse perekonna- ja eraelu

puutumatusele ei tähenda veel selle õiguse rikkumist. Põhiõigust riivav õigusakt ei riku põhiõigust,

kui see on põhiseaduspärane ehk formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi (RKPJK) 13. juuni 2005. aasta otsus asjas

nr 3-4-1-5-05, punkt 7).

18. Formaalne põhiseaduspärasus tähendab, et põhiõigusi piirav õigustloov akt peab vastama

pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele ning määratuse ja seadusereservatsiooni põhimõtetele

(vt RKPJK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-5-05, punkt 8).

19. Seadusereservatsiooni põhimõte on sätestatud PS § 3 lõike 1 esimeses lauses ja §-s 11 ning selle

kohaselt saab põhiõigusi piirata üksnes juhul, kui seaduses on olemas õiguslik alus, mis sellise

piiramise võimaluse ette näeb (Riigikohtu üldkogu 2. juuni 2008. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-19-

07, punkt 25). Üldist seadusereservatsiooni konkretiseerivast seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt

peab volituse alusel antud määrus vastama volitavale seadusele. Seadusele vastavus tähendab

seejuures nõuet, et volitusest ei astutaks üle ega asutaks reguleerima küsimusi, mis pole volitusest

hõlmatud (vt RKPJK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-5-05, punkt 9). Volitusnormi nõue

tuleneb ka haldusmenetluse seadusest (HMS), mille § 90 lõike 1 kohaselt võib määruse anda ainult

seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ning kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga.

Volitusnormi vajalikkusele määrusandluse puhul viitab ka HMS § 89 lõige 1.

20. Kolleegium märkis punktis 15, et VSE § 461 ja § 50 lõike 3 esimene lause piiravad koostoimes

esemete ringi, mida kinnipeetav võib VangS §-s 28 sätestatud kirjavahetuse õiguse raames saada.

Kolleegium nõustub Tallinna Halduskohtu ja õiguskantsleri seisukohtadega, et vangistusseadusest ei

tulene justiitsministrile õigust kehtestada vangla sisekorraeeskirjades lisapiiranguid kinnipeetavate

kirjavahetuse õigusele. Sellist pädevust ei anna ministrile VangS § 105 lõige 2, mis on üksnes

pädevusnorm, mitte konkreetse sisuga volitusnorm. Samuti ei tulene VangS § 28 lõike 1 teisest

lausest justiitsministrile õigust kehtestada lisapiiranguid kinnipeetavate kirjavahetusele. Halduskohus

märgib õigesti, et volitusnorm kirjavahetuse korra kehtestamiseks tähendab üksnes volitust

kehtestada menetlusnormid, mis reguleerivad kirjavahetuse korraldamist ja seaduses sätestatud

kohustus- ja keelunormide täitmist. Kord tähendab seaduses sisalduva üldkorra tehnilist täpsustamist

(RKPJK 24. detsembri 2002. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-02, punkt 25) ning korra

kehtestamiseks antud volitusnorm ei hõlma volitust kehtestada seadusega võrreldes täiendavaid

sisulisi piiranguid kinnipeetavate kirjavahetusele.

21. Postiseaduse (PostiS) (haldusasjas vaidlustatud toimingu tegemise aja redaktsioonis) § 4 lõike 1

punkt 1 nimetab ühe postisaadetise liigina kirisaadetist. PostiS § 4 lõike 2 kohaselt on kirisaadetis

postiteenuse osutajale edastamiseks üleantud adresseeritud ning nõuetekohaselt pakitud ese või

esemed kaaluga kuni kaks kilogrammi (kirisaadetise kaalupiir jäeti PostiS § 4 lõikest 2 välja

1. jaanuaril 2009 jõustunud muudatustega). Kirisaadetiste hulka kuuluvad näiteks kirjad, trükised ja

pisipakid. Justiitsminister ei või asuda kirja mõistet volitusnormita defineerima erinevalt kehtivast

seadusest, seda ka vaatamata asjaolule, et nimetatud määratlus laieneks üksnes kinnipeetavate

kirjavahetusele. Kolleegium märgib, et kirjavahetus on olemuslikult isikute kahepoolse suhtlemise

vorm. Nii ei puuduta kirjavahetus kinnipeetavaga üksnes vanglas kinnipeetavat isikut, vaid ka isikut,

kes kinnipeetavale kirja adresseeris. Postisaadetise saatjana on viimane õigustatud postiteenuse

kasutamisel lähtuma postiseadusest, sh ka postisaadetise liikide osas. Eeltoodust lähtuvalt asub

kolleegium seisukohale, et justiitsministri tegevus kirja määratlemisel kehtivast seadusest erinevas

tähenduses on vastuolus PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud seaduslikkuse põhimõttega.

22. Kuna kolleegium asus enne seisukohale, et VangS § 28 lõige 1, § 105 lõige 2 ega ka muud

õigusnormid ei ole andnud justiitsministrile volitust vangla sisekorraeeskirja kehtestamisel määrusega

täiendavalt piirata kinnipeetavate kirjavahetuse sisu või kirjas sisalduvate võimalike esemete ringi,

samuti seada täiendavaid õiguslikke aluseid kinnipeetavale kirjaga saadetud esemete äravõtmiseks,

siis on VSE § 461 ja § 50 lõike 3 esimene lause formaalselt põhiseadusega vastuolus. Käesolevas

asjas ei ole seega vajalik hinnata, kas selline piirang võib olla põhiseadusega vastuolus ka sisulistel

põhjustel.

23. Eeltoodu tõttu tunnistab kolleegium VSE § 461 ja § 50 lõike 3 esimese lause põhiseadusega

vastuolus olevaks ja kehtetuks.

Märt Rask, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Priit Pikamäe