3-3-1-41-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-41-09

Otsuse kuupäev

18. juuni 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Jüri Põld, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Annela Külma (Külm) kaebus Lõuna Politseiprefektuuri

15. juuli 2008. a käskkirja nr 462-p seadusevastaseks

tunnistamiseks ja hüvituse väljamõistmiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 14. novembri 2008. a ja Tartu

Ringkonnakohtu 5. märtsi 2009. a otsus haldusasjas nr 3-08-

1604

Menetluse alus Riigikohtus

Annela Külma kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Anda asi läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Annela Külm (sünd 18. jaanuaril 1948) töötas Lõuna Politseiprefektuuri politseivaneminspektori

ametikohal (3. ametiaste). Lõuna Politseiprefektuuri 15. juuli 2008. a käskkirja nr 462p

resolutsiooni punktiga 1 vabastati A. Külm piirvanuse tõttu politseiteenistusest politseiteenistuse

seaduse (PolTS) § 49 alusel 1. juulist 2008.

Vastusena A. Külma 19. juuni 2008. a avaldusele, milles sooviti jätkata teenistust politseis, teatas

politseipeadirektor 16. juuli 2008. a kirjaga, et Lõuna Politseiprefektuuri politseiametnike koosseis

ületab 24 ametikoha võrra ressursimudeli alusel ettenähtud koosseisu. Sama arvu võrra napib

ressursimudeli alusel politseiametnike ametikohti Põhja Politseiprefektuuris. Vakantseid

politseiametnike ametikohti on teistes politseiasutustes, eelkõige Põhja Politseiprefektuuris ja Ida

Politseiprefektuuris. Politseipeadirektor soovitas A. Külmal pöörduda nendesse prefektuuridesse.

2. A. Külm esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotles 15. juuli 2008. a käskkirja

seadusevastaseks tunnistamist ja, kuna ta loobub teenistusse ennistamisest, avaliku teenistuse seaduse

(ATS) § 135 lg-s 2 sätestatud hüvituse väljamõistmist.

Halduskohtule esitatud kaebuses väitis A. Külm, et PolTS § 49 on vastuolus PS §-ga 12, lubades

mõistliku põhjenduseta kohelda piirvanuse ületanud isikut diskrimineerivalt võrreldes piirvanust

mitteületanud isikuga, aga lähtudes teenistusandja suvast ebavõrdselt ka piirvanuse ületanud teise

isikuga. Lähtudes Riigikohtu otsusest asjas nr 3-4-1-14-07 tulnuks PolTS § 49 jätta vastuolu tõttu PS

§-ga 12 kohaldamata.

A. Külm esitas 3. novembril 2008 halduskohtule täiendava seisukoha, milles väitis järgmist:

1) Politseiamet ei pea 16. juuli 2008. a vastuses A. Külma kirjale, milles A. Külm väljendas selget

soovi jätkata politseiteenistust, A. Külma vanust politseiteenistuse jätkamise takistuseks, kuid leiab,

et A. Külm tuleb vabastada, sest Lõuna Politseiprefektuuris on liiga palju ametnikke, ning teeb

A. Külmale ettepaneku asuda teenistusse mõnda teise prefektuuri. Seega olnuks 16. juulil 2008

koostatud vastusest tulenevalt A. Külmal võimalik jätkata teenistust politseis, sõltumata vanusest.

Kuna aga sooviti vähendada ametnike arvu Lõuna Politseiprefektuuris, siis vabastati A. Külm

teenistusest, tuues ettekäändeks vanuse;

2) kui asuda seisukohale, et A. Külm kuulus teenistusest vabastamisele tulenevalt RPKS § 7 lg-st 2,

on tegu soolise ja vanuselise diskrimineerimisega: 1948. a sündinud naistel tuleb politseiteenistusest

minna pensionile hiljemalt 60 aasta ja 6 kuu vanuses, samal aastal sündinud meestele aga tuleb

kohaldada RPKS § 7 lg-t 1 ja nemad võivad olla teenistuses kuni 63-aastaseks saamiseni;

3) olukorras, kus A. Külm oli teatanud, et ta soovib teenistust jätkata, tulnuks teda kohelda võrdselt

meestega ja anda võimalus jääda RPKS § 7 lg 1 alusel teenistusse. A. Külma on soolis-vanuseliselt

diskrimineeritud. Puudub igasugune põhjendus, miks tuleb vanusegrupis 60,5 kuni 63 meessoost

ametnikku eelistada samasse vanusegruppi kuuluvale naisametnikule. Kirjeldatud ebavõrdne

kohtlemine on vastuolus PS §-ga 12 ja Riigikohtu otsuses asjas nr 3-4-1-14-07 esitatud

seisukohtadega.

3. Tartu Halduskohus jättis 14. novembri 2008. a otsusega kaebuse rahuldamata. Otsuse

põhjenduste kohaselt ei ole PolTS § 49 põhiseadusega vastuolus ja piirvanuse ületanud isikute suhtes

diskrimineeriv, sest see kohtleb võrdselt RPKS §-s 7 sätestatud vanaduspensioniikka jõudnud

politseiametnikke. Võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks ei saa lugeda ka seda, et mees- ja

naispolitseiametnikud vabastatakse teenistusest vanaduspensioniea saabumisel erinevas vanuses.

Meeste ja naiste võrdse kohtlemise järk-järguline rakendamine pensioniea küsimuses ei ole vastuolus

Euroopa Liidu õigusaktidega sotsiaalkindlustussüsteemide kohta (direktiiv 79/7/EMÜ; direktiiv

2006/54/EÜ). Kaebajat tuleb võrrelda mitte meeskolleegide, vaid temaga sarnases olukorras olevate

naiskolleegidega. Politseiameti 16. juuli 2008. a kiri ei ole õiguslikke järelmeid loov haldusakt ja

kohus jätab selle tähelepanuta.

4. Apellatsioonkaebuses palus A. Külm tühistada halduskohtu otsus ja rahuldada kaebus ning teha

uus otsus, millega tunnistada vaidlustatud käskkiri ebaseaduslikuks ja mõista talle välja ATS § 135

lg-s 2 sätestatud hüvitus. Apellant väitis järgmist:

1) A. Külm esitas kaebuses halduskohtule kaks põhilist seisukohta: vaidlustatud käskkiri on

õigusvastane põhjusel, et piirvanuse kehtestamine teenistusest vabastamise alusena PolTS §-s 49 on

ealiselt diskrimineeriv ja sellisena vastuolus PS §-s 12 sätestatud üldise võrdsusõigusega;

vaidlustatud käskkiri on õigusvastane põhjusel, et tegu on soolise diskrimineerimisega, teda poleks

saanud teenistusest vabastada, kui ta olnuks meessoost. Apellatsioonimenetluses on A. Külma

seisukohad põhimõtteliselt endised;

2) vastustaja sisulised ja õiguslikud kaalutlused A. Külma vabastamiseks lähtuvad

politseipeadirektori kirjast, milles ollakse seisukohal, et A. Külma vanus pole tema teenistust politseis

takistav asjaolu, et vabastamise põhjus on ametnike liigne arv Lõuna Politseiprefektuuris, et A. Külm

võiks soovi korral jätkata teenistust mõnes teises prefektuuris. Politseiamet on selles kirjas võtnud

õige seisukoha, et vanusest tulenevalt võiks A. Külm teenistust politseis jätkata. Ka Lõuna

Politseiprefektuur on 18. septembri 2008. a vastuses halduskohtule viidanud Politseiameti

seisukohale ja leidnud, et A. Külm tuli vabastada, sest Politseiamet ei andnud luba teenistuse

jätkamiseks;

3) kohtu viited direktiividele 79/7/EMÜ ja 2006/54/EÜ pole asjakohased. Direktiivi 79/7/EMÜ

kohaldatakse riiklike sotsiaalkindlustuskavade suhtes. Direktiivi 2006/54/EÜ art 9 p "f" kohaselt on

võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus sätted, mis lähtuvad kas otseselt või kaudselt soolisest

kuuluvusest selleks, et kinnitada erinev pensioniiga;

4) soolise võrdõiguslikkuse seaduse (SVÕS) § 6 lg 2 p 7 sätestab, et tööandja tegevus loetakse

diskrimineerivaks ka siis, kui ta lõpetab töösuhte või soodustab selle lõpetamist soolise kuuluvusega

seotud põhjustel. SVÕS § 3 lg 2 kohaselt kasutatakse terminit "töötaja" ka avaliku teenistuja suhtes

avaliku teenistuse seaduse tähenduses. Ebaõige on kohtu seisukoht, et A. Külma vabastamisel on

tegemist meeste ja naiste võrdse kohtlemise järk-järgulise rakendamisega pensioniea küsimuses.

Antud juhul ei lahendata pensioniea küsimust. Küsimuseks on avalikust teenistusest vabastamine.

Tegemist on PS §-s 12 ja SVÕS § 6 lg 2 p-s 7 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisega.

5. Tartu Ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata.

Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et PolTS § 49 lg-st 3 tuleneb koostoimes RPKS § 7 lg-

ga 2 imperatiivne keeld kaebajaga teenistussuhte jätkamiseks. Kaebaja on sündinud 18. jaanuaril

1948. Tema pensioniiga ja politseiametnikuna töötamise lõplik piirvanus saabus vastavalt RPKS § 7

lg-le 2 vanuses 60 a ja 6 kuud, seega 18. juulil 2008. Seetõttu ei ole kaebust võimalik rahuldada

põhjusel, et Politseiamet pidas 16. juuli 2008. a kirjas (tl 6) võimalikuks jätkata kaebaja

teenistussuhet Lõuna Politseiprefektuuri asemel Põhja Politseiprefektuuris. Ka siis, kui haldusorgan

üritas haldusakti andmisel kasutada seadusest mittetulenevat diskretsiooni, ei saa kohus tühistada

seadusest imperatiivselt tulenevat haldusakti;

2) kaebaja on pidanud PolTS § 49 lg-t 3 PS §-s 12 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega

vastuolus olevaks. Halduskohtule esitatud kaebuses leidis kaebaja, et teda koheldakse erinevalt

isikutest, kes ei ole piirvanust ületanud. Apellatsioonkaebuses viidatakse sellele, et PolTS § 49 lg 3

kohtleb erinevalt mehi ja naisi, sest politseis töötamise lõplik piirvanus on seatud sõltuvusse

vanaduspensioni ea saabumisest, mis meeste ja naiste puhul erineb. Ringkonnakohus andis hinnangu

küsimusele, kas käesoleval juhul on tegemist võrdsuspõhiõiguse riivega (järgnevad alap-d 3 kuni 5),

ning seejärel küsimusele, kas riive on õigustatud (järgnevad alap-d 6 kuni 11).

3) vanusest lähtuva erineva kohtlemise puhul on tegemist üldise võrdsusõiguse riivega (PS § 12 lg 1

esimene lause). Seevastu soolisel alusel toimuva erineva kohtlemise puhul on tegemist PS § 12 lg 1

teises lauses sätestatud spetsiifilise diskrimineerimiskeelu riivega. Üldise võrdsuspõhiõiguse ja

diskrimineerimiskeelu kaitsealad on erinevad, kuid mõlemal juhul tuleb esmalt kindlaks määrata

võrreldavate isikute grupid ning seejärel selgitada, kas isikute gruppe koheldakse erinevalt;

4) halduskohtu märkus, et käesoleval juhul kohtleb politseiteenistuse seadus võrdselt kõiki

vanaduspensioniikka jõudnud politseiametnikke, on õige, kuid asjakohatu. Kaebaja ei väida

vanaduspensioniikka jõudnud politseiametnike ebavõrdset kohtlemist, vaid vanaduspensionikka

jõudnud politseiametnike ebavõrdset kohtlemist võrreldes nooremate politseiametnikega, samuti

seda, et meestel ja naistel saabub lõplik piirvanus erineval ajal. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole

vanaduspensioniikka jõudnud politseiametnike ja sinna mitte jõudnud politseiametnike grupid

võrreldamatud. Küsimus, kas nende erinev kohtlemine vanusest lähtuvalt on õigustatud, on riive

õigustamise probleem, mitte võrdlust ja riivet välistav asjaolu. Kuna PolTS § 49 lg 3 võimaldab

noorematel politseiametnikel erinevalt vanaduspensioniikka jõudnud politseiametnikest

teenistussuhet jätkata, näeb PolTS § 49 lg 3 ette õigusliku ebavõrdsuse. Seega on käesoleval juhul

üldist võrdsuspõhiõigust riivatud;

5) ringkonnakohus ei nõustunud halduskohtuga ka selles, et kaebajat tuleb võrrelda mitte

meeskolleegidega, vaid temaga sarnases olukorras olevate naiskolleegidega. Kaebaja ei ole väitnud

vanaduspensioniikka jõudnud naiskolleegide erinevat kohtlemist, vaid enda kui naise erinevat

kohtlemist võrreldes meeskolleegidega. Ainuüksi meeste ja naiste erinev pensioniiga ei muuda mees-

ja naispolitseinikke inimgruppidena võrreldamatuteks. Tegemist on ka soo alusel diskrimineerimise

keelu riivega. Antud juhul koheldakse seadusega erinevalt lõplikule piirvanusele lähenevaid mees- ja

naispolitseinikke. Erinev kohtlemine seisneb selles, et ühtedel võimaldab PolTS § 49 lg 3 koostoimes

RPKS § 7 lg-tega 1 ja 2 jääda politseiteenistusse kuni 63-aastaseks saamiseni, teistel, s.h kaebajal,

aga mitte. Erinev erandlik piirvanus loob õigusliku ebavõrdsuse;

6) võrdsuspõhiõiguse riive põhiseaduspärasuse kontrollimiseks tuleb määratleda ebavõrdse

kohtlemise legitiimne eesmärk ning kontrollida formaalset ja materiaalset põhiseaduspärasust;

7) üldise võrdsuspõhiõiguse riivet võib õigustada iga asjakohane ja põhiseadusega kooskõlas olev

eesmärk. Seejuures on seadusandjal märkimisväärne otsustusruum erineva kohtlemise vajalikkuse üle

otsustamiseks. Kohtulik kontroll seadusandja vastavate hinnangute üle on piiratud, piirdudes

ilmselgelt meelevaldsete vahetegude kontrollimisega;

8) ringkonnakohus nõustus vastustaja ja halduskohtuga, et riive on õigustatud politsei ülesannete ja

politseiametniku kohustuste olemusega, mis eeldavad politseiametnikult suuremat vaimset ja füüsilist

võimekust. Sellest lähtuv vahetegu ei ole meelevaldne. Ületades esialgse piirvanuse (55 eluaastat),

kuulub politseiametnik riskirühma, ehkki konkreetsel juhul võivad tema isikuomadused veel

kutsesobivusnõuetele vastata. Üldteada on, et inimese tervis vananedes halveneb ning tema füüsiline

jõud ja pingetaluvus nõrgenevad. Hea tervis, füüsiline vorm ja pingetaluvus on aga vaieldamatult

politseis olulised (vt ka nt PolTS § 8 lg 2). Arvestades seda, et riik ei saa luua vananevate politseinike

kõrvale pidevalt juurde uusi politseinike ametikohti, on mõistetav, et PolTS § 49 püüab

politseiteenistuses vabastada ametikohad noorematele isikutele. Õigesti märgivad vastustaja ja

halduskohus, et vanuselisi piiranguid leevendavad mitmesugused politseiametnikele ette nähtud

lisatagatised. Seetõttu peab ringkonnakohus vanuselist vahetegu politseiteenistuses

proportsionaalseks ega näe käesoleval juhul üldise võrdsuspõhiõiguse õigusvastast riivet;

9) PS § 12 lg-s 2 sätestatud soolise võrdõiguslikkuse põhimõttel ei ole seaduse reservatsiooni. Seega

saab meeste ja naiste ebavõrdse kohtlemise õigustusena arvestada vaid teisi põhiõigusi või muid

põhiseaduslikke väärtusi (vrd Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-1-05, p 24;

17. märtsi 2003. a otsus asjas nr 3-1-3-10-02, p 28). Euroopa Inimõiguste Kohtu 22. veebruari

1994. a otsuses asjas Burghartz vs. Šveits (p 27) rõhutati, et soo põhjal ebavõrdseks kohtlemiseks

peavad olema "eriti kaalukad põhjused". Seadusandjal ei ole diskrimineerimiskeelu riive puhul

sedavõrd ulatuslikku otsustusruumi kui üldise võrdsuspõhiõiguse riive puhul. Kohtulik kontroll peab

diskrimineerimiskeelu puhul olema intensiivsem ega saa piirduda vaid ilmselge meelevaldsuse

kontrolliga;

10) esmajoones tuleb käesolevas asjas selgitada, kas erinev vanaduspensioni iga õigustab vabastama

politseiteenistusest naisi enne mehi. Seejuures ei ole vajalik ega võimalik kontrollida RPKS § 7 lg 2

põhiseaduspärasust ega vastavust Euroopa Liidu õigusele. Vaidlusalune riive ei tulene käesoleval

juhul RPKS § 7 lg-st 2, vaid PolTS § 49 lg-st 3;

11) lähtumine pensionieast on iseenesest sobiv meede PolTS § 49 eesmärgi saavutamiseks, s.o

politseinike korpuse pidevaks noorendamiseks. Samas ei olnud seadusandjal piirvanuse ja pensioniea

sidumiseks vältimatut vajadust. Võimalik oleks ka regulatsioon, kus nii nais- kui meespolitseinike

suhtes kehtib võrdne piirvanus. See võiks langeda kokku kas naiste või meeste vanaduspensioni eaga

või olla kehtestatud nendest sõltumatult. Samas on vanaduspensioni east lähtumine mõistlik ja

põhjendatud. See tagab kõige optimaalsemalt kompromissi kahe vastandliku huvi vahel -

politseiametniku huvi jätkata teenistust ning riigi huvi värvata politseiteenistusse nooremaid isikud.

Vanaduspensioni ea saabudes pöördub kaalukauss olulisel määral avaliku huvi kasuks, sest isikule

tagatakse toimetulek vanaduspensioni näol. Võrdne piirvanus, mis oleks nii meeste kui naiste puhul

seotud meeste vanaduspensioni ea saabumisega, ei oleks avalikku huvi sedavõrd ulatuslikult

kaitsnud. Avalik huvi politsei tõhusa toimimise suhtes on piisava kaaluga põhiseadusliku väärtus, mis

võib õigustada piiratud ulatuses meeste ja naiste erinevat kohtlemist. Seetõttu ei näe ringkonnakohus

käesoleval juhul ka diskrimineerimiskeelu õigusvastast riivet.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. A. Külm palub kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsus ning teha uus

otsus, millega tunnistada seadusevastaseks vaidlustatud käskkiri ja ennistada ta teenistusse, samuti

mõista välja tasu sunnitult puudutud aja eest. Alternatiivselt taotleb kassaator ATS § 135 lg-s 2

sätestatud hüvituse välja mõistmist, kui Riigikohus ei pea ennistamist võimalikuks. Kassaator väidab

järgmist:

1) apellatsioonkaebuses selgitas A. Külm, et SVÕS § 6 lg 2 p 7 sätestab, et tööandja tegevus loetakse

diskrimineerivaks ka siis, kui ta lõpetab töösuhte või soodustab selle lõppemist soolise kuuluvusega

seotud põhjustel. SVÕS § 3 lg 2 kohaselt kasutatakse terminit "töötaja" ka avaliku teenistuja suhtes

avaliku teenistuse seaduse tähenduses. Ringkonnakohus pole väiteid seoses soolise võrdõiguslikkuse

seaduse nõuete rikkumisega analüüsinud;

2) teenistussuhe kassaatoriga lõpetati soolise kuuluvusega seotud põhjustel. Seda möönab ka

ringkonnakohus. Vaidlust pole selles, et kui A. Külm olnuks meessoost, saanuks ta teenistust

jätkata 63-aastaseks saamiseni. Kuna ta on naissoost, siis vabastati ta teenistusest 60,5 aasta

täitumisel. Vaidlust pole ka selles, et A. Külm teavitas Politseiametit aegsasti soovist jätkata

politseiteenistust;

3) teadaolevalt puudub Eesti õiguskorras muu analoogiline regulatsioon, mis võimaldaks mõne muu

kutseala või elukutse esindajat vabastada töölt või teenistusest selliselt, et naised vabastatakse varem

kui mehed. Vastupidi, töötajaid ja teenistujaid koheldakse soost sõltumatult võrdselt. Näiteks on

kohtute seaduse § 48 järgi kohtuniku teenistusvanuse ülemmäär 67 aastat;

4) ringkonnakohus on märkinud, et PS § 12 lg-s 2 sätestatud soolise võrdõiguslikkuse põhimõttel

pole seaduse reservatsiooni ja ebavõrdse kohtlemise õigustamiseks saab arvestada vaid teisi

põhiõigusi või põhiseaduslikke väärtusi. Ringkonnakohus viitab nii Riigikohtu lahenditele asjades

nr 3-4-1-1-05 ja 3-1-3-10-02 kui ka Euroopa Inimõiguste Kohtu 22. veebruari 1994. a otsusele asjas

Burghartz vs. Šveits;

5) ringkonnakohtu arutluskäik, et just politseinike puhul on avalik huvi välja vahetada politseinike

korpuse vanemaid liikmeid niivõrd ülekaalukas, et see õigustab naissoost ametnike varasemat

vabastamist, pole põhjendatud ega veenev. Seejuures pole ringkonnakohus põhjendanud, miks ta

arvab, et politsei toimiks oluliselt vähem tõhusalt, kui mehed ja naised vabastataks võrdses vanuses.

Sellist põhjendust pole ega saagi olla, vähemalt mitte määral, mis lubaks teha erandeid PS § 12 lg 1

kohaldamisel. Politseiteenistuse seaduse ja riikliku pensionikindlustuse seaduse seletuskirjadest ei

nähtu seadusandja selge tahe kohelda politseiametnikke teenistusest vabastamisel ebavõrdselt

soolisest kuuluvusest lähtudes. Pigem ei nähtud ette kahe seaduse koosmõjus kohaldamisel tekkivat

soolist ebavõrdsust;

6) vaieldav on kohtuotsuste seisukoht, et PolTS § 49 kohaldamisel tuli lähtuda RPKS § 7 lg-st 2.

Olukorras, kus A. Külm oli teatanud, et soovib teenistust jätkata, tulnuks talle anda võimalus jääda

RPKS § 7 lg 1 alusel teenistusse.

7. Lõuna Politseiprefektuur on seisukohal, et ringkonnakohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning

kassatsioonkaebus ei kuulu rahuldamisele. Lõuna Politseiprefektuur väidab lisaks

apellatsioonkaebuse vastuses esitatule järgmist:

1) kohtuotsust ei muuda seadusevastaseks see, et ringkonnakohus pole analüüsinud väiteid seoses

soolise võrdõiguslikkuse seadusega. Nimetatud seadus sätestab sool põhineva ebavõrdse kohtlemise

keelu puhkudeks, mil selline kohtlemine põhineb tõepoolest ainuüksi sooga seotud mitteobjektiivsetel

põhjustel. A. Külma teenistussuhet ei lõpetatud tema soo tõttu, vaid seepärast, et PolTS § 49 lg 4

sätestas teenistusest vabastamise imperatiivselt. Kuna Lõuna Politseiprefektuur on täidesaatva

riigivõimu asutus, siis pole tal õigust otsustada seaduse sätte kohaldamise või kohaldamata jätmise

üle;

2) soolise võrdõiguslikkuse seadus ei saa muuta seda, et tulenevalt PS §-st 11 on õigused ja

vabadused teatud tingimustel piiratavad;

3) asjakohased pole kassaatori väited, et politseiteenistuse seaduse regulatsioon, mille järgi naised

vabastatakse teenistusest varem kui mehed, ei oma Eesti õiguskorras analoogi, on erandlik ja ekslik.

Analoogiline regulatsioon on ka piirivalveteenistuse seaduse (PVTS) § 78 lg-tes 2 ja 3 ning

kaitseväeteenistuse seaduse (KVTS) § 112 lg-tes 1 ja 21;

4) kuna PolTS § 49 ei näe ette, et vanaduspensionieana tuleb mõista RPKS § 7 lg 1 p-s 1 sätestatud

vanust, siis tuleb eeldada, et seadusandja, tehes PolTS §-s 49 viite RPKS §-le 7, on pidanud silmas

lähtumist RPKS § 7 loogilisest ülesehitusest selliselt, et § 7 lg 1 on üldsäte ja lg 2 erisäte, mida tuleb

kohaldada nende politseiametnike puhul, kes on lõike 2 kohaldamisalas;

5) A. Külm on kassatsioonkaebuses taotlust muutnud. Kaebuses halduskohtule ja

apellatsioonkaebuses palus ta tunnistada vaidlustatud käskkiri seadusevastaseks ja mõista välja ATS

§ 135 lg-s 2 sätestatud hüvitis. Kassatsioonkaebuses taotleb ta aga teenistusse ennistamist ja ATS

§ 135 lg 1 alusel teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu väljamõistmist või alternatiivselt ATS

§ 135 lg 2 alusel hüvitise väljamõistmist, kui Riigikohus ei pea ennistamist võimalikuks. HKMS § 19

lg 2 kohaselt võib kaebuses esitatud taotlust muuta kuni kohtuvaidluseni halduskohtus või kirjalikus

menetluses täiendavate taotluste ja tõendite esitamise tähtaja möödumiseni.

8. Politseiamet on seisukohal, et ringkonnakohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning jääb haldus-

ja ringkonnakohtule esitatud arvamuse juurde. Politseiamet väidab, et A. Külma suhtes polnud

võimalust ega kohustust kohaldada RPKS § 7 lg-t 1. Kohaldamisele kuulub RPKS § 7 lg-s 2

sätestatud vanus.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

9. Kolleegium kahtleb selles, kas regulatsioon, mida järgides A. Külm politseiteenistusest vabastati,

on põhiseaduspärane. Kõigepealt tuleb aga lahendada küsimus, kas A. Külma kaebuse rahuldamine

on võimalik politseiteenistuse seaduse alusel, algatamata põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetlust.

10. A. Külm on sündinud 18. jaanuaril 1948. Ta vabastati politseiametniku ametikohalt

politseiteenistusest Lõuna Politseiprefektuuri 15. juuli 2008. a käskkirjaga. Käskkirja resolutsiooni

punkti 1 järgi vabastati A. Külm teenistusest piirvanuse tõttu 19. juulist 2008 PolTS § 49 alusel.

Käskkirja resolutsiooni punktis 1 ei viidata PolTS § 49 ühelegi lõikele. Käskkirja preambulas

viidatakse PolTS § 49 lg-tele 2 ja 3.

11. PolTS § 49 sätestab:

"§ 49. Politseiteenistusest vabastamine piirvanuse tõttu

(1) Politseiametnike 1.-4. ametiastmesse kuuluvad politseiametnikud võivad olla politseiteenistuses

kuni 55-aastaseks saamiseni, 5.-10. ametiastmesse kuuluvad politseiametnikud kuni 60-aastaseks

saamiseni.

(2) Politseiametnik vabastatakse politseiteenistusest käesoleva paragrahvi lõikes 1 märgitud

piirvanuse täitumisele järgneva kuu esimesel tööpäeval.

(3) Politseiametnik võib olla politseiteenistuses kuni riikliku pensionikindlustuse seaduse §-s 7

sätestatud vanaduspensioniea saabumiseni Politseiameti või Kaitsepolitseiameti juhi loal.

(4) Käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetatud politseiametnik vabastatakse riikliku

pensionikindlustuse seaduse §-s 7 sätestatud vanaduspensioniea saabumisel.

[RT I 2006, 21, 162 - jõust. 1.06.2006]"

12. Kolleegiumi arvates tuleneb PolTS § 49 lg-test 3 ja 4 üheselt, et kui politseiametnik on jõudnud

RPKS §-s 7 sätestatud vanaduspensioniikka, siis tuleb ta ametist vabastada. Vanaduspensioniikka

jõudnud politseiametniku vabastamise üle otsustamiseks seadus kaalutlusruumi ei anna.

13. RPKS § 7 sätestab:

"§ 7. Õigus vanaduspensionile

(1) Õigus vanaduspensionile on isikul:

1) kes on saanud 63-aastaseks ja

2) kellel on 15 aastat Eestis omandatud käesoleva seaduse §-s 27 sätestatud pensionistaaži.

(2) Meeste ja naiste vanaduspensioniea järk-järguliseks võrdsustamiseks tekib õigus

vanaduspensionile enne käesoleva paragrahvi lõike 1 punktis 1 sätestatud ea saabumist

1944.-1952. aastal sündinud naistel alljärgnevalt sätestatud vanuses:

Sünniaasta

Vanus

1944

58 a 6 kuud

1945

59 a

1946

59 a 6 kuud

1947

60 a

1948

60 a 6 kuud

1949

61 a

1950

61 a 6 kuud

1951

62 a

1952

62 a 6 kuud

(21) Vanaduspensionieana mõistetakse käesoleva paragrahvi lõike 1 punktis 1 ja käesoleva

paragrahvi lõikes 2 sätestatud vanust, kui muus seaduses ei ole sätestatud teisiti.

(3) Vanaduspension määratakse eluajaks.

[RT I 2006, 49, 370 - jõust. 20.11.2006]"

14. RPKS § 7 lõikeid 1, 2 ja 3 ei ole seaduse vastuvõtmisest saadik muudetud. RPKS § 7 lg 21

jõustus 20. novembril 2006. RPKS § 7 lg 21 omab kolleegiumi arvates ainult informatiivset,

terminoloogiat täpsustavat tähendust ega mõjuta PolTS § 49 lg-te 3 ja 4 kohaldamist. PolTS § 49 lg-

id 3 ja 4 tuli kohaldada üht ja sama moodi nii enne kui ka pärast RPKS § 7 lg 21 jõustumist. PolTS

§ 49 lg-te 3 ja 4 kohaldamisel tuli 2008. a arvestada ja tuleb ka praegu arvestada RPKS § 7 lg-ga 21.

See tähendab, et naiste vanaduspensioniea all tuleb mõista RPKS § 7 lg-s 2 sätestatud vanust ja

meeste vanaduspensioniea all RPKS § 7 lg 1 p-s 1 sätestatud vanust.

RPKS § 7 lg-test 1, 2 ja 21 järeldub ühemõtteliselt, et 2008. aastal oli 1948. a sündinud naiste

vanaduspensioniiga 60 aastat ja 6 kuud ning 1948. a sündinud meeste vanaduspensioniiga 63 aastat.

15. Kuna A. Külm on sündinud 18. jaanuaril 1948, siis tuli tema vabastamisel kohaldada

kaalutlusõigust mittevõimaldavaid PolTS § 49 lg-id 3 ja 4.

16. Esimese astme halduskohtu kaebusele esitatud täiendavas seisukohas ning apellatsioonkaebuses

esitas A. Külm teiste väidete hulgas väite, millest nähtuvalt politseipeadirektor pidas võimalikuks

tema jätkamist politseiametnikuna mõnes teises prefektuuris ning Lõuna Politseiprefektuurist

A. Külma vabastamise tegelikuks põhjuseks polnud A. Külma arvates tema vanus, vaid ametikohtade

puudumine. Nimelt kirjutab politseipeadirektor 16. juuli 2008. a vastuses A. Külma 19. juuni 2008. a

avaldusele, et Lõuna Politseiprefektuuri politseiametnike koosseis ületab 24 ametikoha võrra

ressursimudeli alusel ettenähtud koosseisu. Sama arvu võrra napib ressursimudeli alusel

politseiametnike ametikohti Põhja Politseiprefektuuris. Vakantseid politseiametnike ametikohti on

teistes politseiasutustes, eelkõige Põhja Politseiprefektuuris ja Ida Politseiprefektuuris.

Politseipeadirektor soovitas A. Külmal pöörduda nendesse prefektuuridesse (tl 6).

Ringkonnakohus leidis selle väite kohta, et seadusest mittetuleneva diskretsiooni kasutamata jätmise

tõttu ei saa kaebust rahuldada (käesoleva määruse p 5 alap 1). Seda ringkonnakohtu seisukohta pole

kasseeritud. Siiski märgib kolleegium, et A. Külma poolt varasemas kohtumenetluses viidatud

politseipeadirektori soovitus pöörduda politseiteenistuse jätkamise soovi korral teiste

politseiprefektuuride poole ei olnud kooskõlas seadusega (PolTS § 49 lg-d 3 ja 4), millest tulenevalt

oli teenistussuhte jätkumine A. Külmaga vanuse tõttu võimatu, ega saa seepärast mõjutada A. Külma

vabastamise käskkirja õiguspärasusele antud hinnangut.

Kolleegium nagu ka ringkonnakohus lähtub sellest, et A. Külma vabastamise põhjuseks oli see, et

A. Külm ei vastanud PolTS § 49 lg-s 3 esitatud nõuetele.

17. Asjaolu, et vaidlustatud käskkirja resolutsiooni punktis 1 ei viidatud PolTS § 49 konkreetsele

lõikele, ei ole kolleegiumi arvates käskkirja tühistamise aluseks. Käskkirja tühistamise aluseks pole

ka see, et käskkirja preambulas viidatakse PolTS § 49 lg-tele 2 ja 3 ning jäetakse viitamata

vabastamise alust sätestavale lõikele 4. Käskkiri on kolleegiumi arvates piisavalt selge, et olla

kohtulikult kontrollitav. A. Külma vabastamise aluseks oli PolTS § 49 lg 4.

18. A. Külm väidab kassatsioonkaebuses, et ringkonnakohus on jätnud analüüsimata tema väited

soolise võrdõiguslikkuse seaduse nõuete rikkumisest. Apellatsioonkaebuses on A. Külm väitnud, et

tema vabastamisel rikuti soolise võrdõiguslikkuse seadust.

Ringkonnakohus on tõepoolest jätnud need väited tähelepanuta. See ei too aga kolleegiumi arvates

kaasa ringkonnakohtu otsuse tühistamist ega vajadust Riigikohtus analüüsida seda, kas A. Külma

vabastamisel rikuti soolise võrdõiguslikkuse seadust. Soolise võrdõiguslikkuse seaduse kui

lihtseaduse alusel pole võimalik tõestada, et politseiteenistuse seaduse imperatiivsete sätete alusel

toimunud vabastamine oli õigusvastane; hoolimata soolise võrdõiguslikkuse seaduse kehtivusest pidi

Lõuna Politseiprefektuur lähtuma kehtivast imperatiivse sisuga politseiteenistuse seadusest. Küll aga

võib soolise võrdõiguslikkuse seadusest olla abi PS § 12 tõlgendamisel ja seeläbi teiste seaduste

põhiseaduspärasuse hindamisel.

19. Eeltoodu põhjal on kolleegium seisukohal, et kehtiv õigus ei võimalda rahuldada A. Külma

kaebust.

II

20. Järgnevalt tuleb lahendada küsimus A. Külma suhtes kohaldatud sätete põhiseaduspärasusest.

A. Külma suhtes kohaldati PolTS § 49 lg-t 3 ja lg-t 4 koostoimes RPKS § 7 lg-ga 2.

21. A. Külm on esimese ja teise astme kohtus väitnud kahte erinevat diskrimineerimist: vanuselist ja

soolist. Kassatsioonkaebuses on A. Külm vaidlustanud vaid ringkonnakohtu järelduse, et rikutud ei

ole soolist võrdõiguslikkust. Kolleegium lähtub sellest, et A. Külm ei vaidlusta ringkonnakohtu

järeldust, et ealist diskrimineerimist antud asjas ei ole, ja kontrollib seda, kas A. Külma vabastamist

reguleeriv seadus on kooskõlas soolise diskrimineerimise keeluga.

22. Vaidlusalune olukord seisneb selles, et PolTS § 49 lg 4 alusel tuli PolTS § 49 lg-s 3 sätestatud

edasitöötamise keelu tõttu 1948. a sündinud naispolitseiametnik 2008. aastal politseiteenistusest

vabastada nooremas eas kui 1948. a sündinud meespolitseiametnik. Seejuures tuli mõlemad

vabastada politseiteenistusest vanaduspensioniea saabumisel, mis RPKS § 7 lg 1 p 1 ja lg 2 järgi on

naiste ja meeste jaoks erinev.

Sellise olukorra teke on seotud sellega, et RPKS § 7 lg 2 kavandab järkjärgulise naiste ja meeste

vanaduspensioniea ühtlustamise selleks, et jõuda naiste ja meeste võrdsele kohtlemisele

vanaduspensioni ea osas aastal 2016.

Kolleegium märgib, et vaidlusalune probleem on ajutine, kuid siiski aastaid kestev. Probleem PolTS

§ 49 lg 4 alusel politseiteenistusest vabastamisel lakkab kehtiva õiguse järgi olemast siis, kui

2016. aastal hakatakse naiste suhtes rakendama RPKS § 7 lg 1 p 1, mis sätestab meestele ja naistele

ühesuguse vanaduspensioniea. Siis koheldakse naisi ja mehi politseiteenistusest vanuse tõttu

vabastamisel võrdselt.

23. Järk-järguliselt toimuva naiste ja meeste vanaduspensioniea ühtlustamise põhiseaduspärasust pole

kolleegiumil põhjust kahtluse alla seada. Seepärast ei pea kolleegium RPKS § 7 lg-t 2

asjassepuutuvaks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 9 lg 1 mõttes.

Kolleegium ei pea vajalikuks analüüsida ega sea kahtluse alla ka politseiametnike jaoks ametisoleku

piirvanuse kui sellise kehtestamise põhiseaduspärasust. Piirvanuse kui sellise kehtestamise

põhiseaduspärasus pole praeguse vaidluse esemeks. Kolleegium märgib, et mõne kategooria

riigiametnike piirvanus võib olla vajalik ja on põhiseaduspärane seadusega sätestatud piisavate

sotsiaalsete tagatiste olemasolu korral.

24. PolTS § 49 lg 4, mille alusel A. Külm politseiteenistusest vabastati, on kohaldatav üksnes koos

PolTS § 49 lg-ga 3. Nende sätete lahutamatu seos on ilmselge, sest PolTS § 49 lg 4 teeb viite sama

paragrahvi lõikele 3.

Hoolimata sätete lahutamatust seosest on kolleegiumi arvates PSJKS § 9 lg 1 mõttes

asjassepuutuvaks siiski ainult PolTS § 49 lg 3. Kui PolTS § 49 lg 3 viitaks nii nais- kui meessoost

politseiametnike puhul RPKS § 7 lg 1 p-le 1, tuleks vabastamise alust sätestavat PolTS § 49 lg-t 4

kohaldada teisiti kui praegu. Seesugune olukord tekiks juhul, kui tunnistada PolTS § 9 lg 3

põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks osas, milles see ei võimalda töötada naispolitseiametnikel kauem

kui RPKS § 7 lg-s 2 sätestatud ikka jõudmiseni. PolTS § 49 lg-sse 4 jääv viide RPKS §-le 7 oleks

küll normitehniliselt ebatäpne, kuid viite ebatäpsus oleks tõlgendamise teel hõlpsasti ületatav ega

kujutaks endast põhiseaduse vastast õigusselgusetust. Järelikult tuleb asjas kontrollida PolTS § 49

lg 3 põhiseaduspärasust.

25. Ringkonnakohus käsitles PolTS § 49 lg-t 3 ja asus seisukohale, et see säte ei ole sooliselt

diskrimineeriv (vt käesoleva määruse p 5 alap 11). Kassaator ringkonnakohtuga ei nõustu (vt

käesoleva määruse p 6 alap 5).

26. Ringkonnakohtu arutluskäik ja põhjendused ei suuda veenda ka kolleegiumi.

Arusaamatuks jääb, kuidas saab meeste ja naiste jaoks erinevast pensionieast lähtumine tagada kõige

optimaalsemalt kompromissi kahe vastandliku huvi vahel, milleks on politseiametniku huvi jätkata

teenistust ja riigi huvi värvata politseiteenistusse nooremaid isikuid, ning kuidas poleks meeste ja

naiste jaoks võrdne piirvanus avalikku huvi sedavõrd ulatuslikult kaitsnud. Nimelt kuna toimub

meeste ja naiste vanaduspensioniea järk-järguline ühtlustamine, siis jääb kolleegiumile arusaamatuks,

miks ringkonnakohtu nähtud eesmärgi saavutamiseks oli 2008. aastal põhjendatud vabastada

politseiteenistusest 60 aasta ja 6 kuu vanused naised, jättes kuni 63-aastaseks saamiseni

politseiteenistusse 60 aasta ja 6 kuu vanuseks saanud mehed, ning miks on 2015. aastal põhjendatud

vabastada naised ja mehed politseiteenistusest võrdses vanuses, s.o 63-aastaselt.

Kolleegiumi arvates ei saa naiste ja meeste erineva vanaduspensioniea korral naise pensioniea

saabumisel kaalukaussi olulisel määral pöörata naise arvel avaliku huvi kasuks põhjendusega, et

naisele tagatakse toimetulek vanaduspensioni abil. Pelgalt põhjendusega, et kehtestatud on

politseiametniku ametipension, ei saa sekkuda naise tegevusala valiku vabadusse ning võtta talt,

erinevalt mehest, võimalust teenida vabalt valitud tööga suuremat sissetulekut, kui seda tagaks

pension. Naiste ja meeste politseiteenistuses oleku lõpliku piirvanuse erinevus toob lõppkokkuvõttes

sageli kaasa ka naistele ja meestele erineva suurusega politseiametniku pensioni määramise. Nimelt

on PolTS § 211 lg 1 järgi politseiametnikul vähemalt 20-aastase politseiteenistuse staaži korral

vanaduspensioni suuruseks 50% ametipalgast. Sama paragrahvi lõike 2 alusel suurendatakse iga aasta

eest, mille võrra politseiametniku politseiteenistuse staaž ületab seda staaži, 2,5% ametipalgast ja

nende ametipension on maksimaalselt 75% ametipalgast.

27. Kuna asjas ei ole tuvastatud A. Külma politseiteenistuse staaži pikkus ja A. Külm ei taotlenud

halduskohtule esitatud kaebuses teenistusse ennistamist ega muutnud esitatud taotlust HKMS § 19

lg 2 kohaselt, siis ei ole võimalik lähtuda sellest, et teenistusest vabastamine puudutab A. Külma

puhul õigust politseiametniku ametipensionile.

Õiguslik kasu, mida A. Külm saaks PolTS § 49 lg 3 põhiseadusevastasuse tõttu kehtetuks

tunnistamisest, seisneks teenistusest vabastamise seadusevastaseks tunnistamises ja talle ATS § 135

lg-s 2 sätestatud kuue kuu ametipalga suuruse hüvituse maksmises.

28. Järgides Riigikohtu praktikat põhiseaduslikkuse järelevalve asjades, tuleb kontrollida üksnes

seda, kas PolTS § 49 lg 3 on põhiseaduspärane osas, milles kohtleb erinevalt 1948. a sündinud naisi

ja 1948. a sündinud mehi.

Ehkki praegune vaidlus puudutab 1948. a sündinud endist politsei naisametnikku, märgib kolleegium,

et probleem on ulatuslikum.

Probleem puudutab kõiki aastatel 1944 kuni 1952 sündinud naispolitseinikke, kuid ei piirdu üksnes

naispolitseinike ja politseiteenistuse seadusega. Kaitseväeteenistuse seaduse §-le 112 ja

piirivalveteenistuse seaduse §-le 78 tõttu võivad analoogilised probleemid tekkida ka kaitseväes ja

piirivalves.

Politseiteenistuse seadus ja piirivalveteenistuse seadus kaotavad 1. jaanuarist 2010 kehtivuse seoses

6. mail vastu võetud politsei ja piirivalve seaduse jõustumisega. Viimatinimetatud seaduse § 96 lg 3

on sisult analoogiline PolTS § 43 lg-tega 3 ja 4 ning piirivalveteenistuse seaduse § 78 lg-ga 3.

Kolleegiumi arvates erinevad piirivalveteenistuse seaduse § 78 lg 3 teine lause ja politsei ja

piirivalveseaduse § 96 lg 3 teine lause, milles kõneldakse üldisest pensionieast, PolTS § 49 lg-st 4

üksnes sõnastuslikult. Üldist pensioniiga, millest kõneldakse § 78 lg 3 teises lauses ja § 96 lg 3 teises

lauses, praegu ei ole kehtestatud ega ka legaalterminina defineeritud. Kuna nende lõigete esimestes

lausetes viidatakse teenistusaja pikendamise osas RPKS §-s 7 sätestatud ja RPKS § 7 lg-s 21

defineeritud kehtivale vanaduspensionieale, siis tuleb järeldada, et üldise pensioniea all tuleb silmas

pidada praegu naiste ja meeste jaoks erinevat vanaduspensioniiga.

29. Eeltoodut arvestades on Riigikohtu halduskolleegium seisukohal, et selle haldusasja lahendamine

eeldab põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse alusel läbivaadatava küsimuse

lahendamist ning asi tuleb HKMS § 70 lg 11 alusel anda läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule.

Kolleegiumi arvates tuleks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses välja selgitada, kas PolTS

§ 49 lg 3 on osas, milles kohtleb erinevalt 1948. a sündinud naist ja samal aastal sündinud meest,

kooskõlas PS § 12 lg 1 teise lausega.

Jüri Põld, Indrek Koolmeister, Harri Salmann