3-3-1-64-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-64-08

Määruse kuupäev

11. juuni 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Jüri Põld ja

Harri Salmann

Kohtuasi

Aspen Grupp OÜ kaebus Riigihangete Ameti juures asuva

vaidlustuskomisjoni 19. novembri 2007. a otsuse nr 120-

07/101475 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 28. märtsi 2008. a otsus haldusasjas

nr 3-07-2391

Menetluse alus Riigikohtus

Riigi Kinnisvara AS kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Riigi Kinnisvara AS kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 28. märtsi 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-2391 ja saata

Aspen Grupp OÜ kaebus lahendamiseks Tallinna Halduskohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigi Kinnisvara AS (RKAS) avaldas 14. septembril 2007 riigihangete registris hanketeate

nr 101475, millega kuulutas välja avatud hankemenetluse "Lasnamäe tn 2 ehitiste lammutamine ja

süvendi rajamine". Aspen Grupp OÜ esitas pakkumuse riigihankel osalemiseks.

2. RKAS juhatuse liikme 17. oktoobri 2007. a otsusega nr 13/07 (RKAS otsus) kõrvaldati

hankemenetlusest teiste seas Aspen Grupp OÜ. Sama otsusega tunnistati kvalifitseerunud pakkujaks

AS Koger ja Partnerid ning tunnistati tema pakkumus vastavaks ja edukaks. Hankemenetlusest

kõrvaldamise alusena märgiti RHS § 38 lg 1 p 4, mis sätestas otsuse tegemise ajal kehtinud

redaktsioonis, et hankija ei sõlmi hankelepingut isikuga ja kõrvaldab hankemenetlusest mis tahes

pakkuja või taotleja, kellel on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist

hankijale rohkem kui 30 päeva vältel.

3. Aspen Grupp OÜ esitas RKAS-le Maksu- ja Tolliameti tõendi, millest ei nähtunud, kas tal oli

maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul rohkem kui 30 päeva vältel. RKAS tegi järelepärimise Maksu- ja

Tolliametile, kelle vastusest selgus, et Aspen Grupp OÜ-l oli maksuvõlg 12 kuu jooksul 47 päeva

vältel. See tõend andis aluse tema hankemenetlusest kõrvaldamisele.

4. Aspen Grupp OÜ esitas Riigihangete Ameti juures asuvale vaidlustuskomisjonile

(vaidlustuskomisjon) vaidlustuse, mille taotlust menetluse ajal täpsustas, taotledes RKAS otsuse

õigusvastaseks ja kehtetuks tunnistamist ning hankemenetluse peatamist. Aspen Grupp OÜ väitis, et

tema hankemenetlusest kõrvaldamiseks polnud õiguslikku alust, kuna RHS § 38 lg 1 p 4 on vastuolus

põhiseadusega (PS) ja Euroopa parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. a direktiivi 2004/18/EÜ

ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise

korra kooskõlastamise kohta (direktiiv 2004/18) artikli 45 lõike 2 punktidega e ja f, mistõttu RKAS

oleks pidanud Eesti õiguse kõrvale jätma ja kohaldama vahetult direktiivi sätet.

5. Vaidlustuskomisjon jättis vaidlustuse 19. novembri 2007. a otsusega nr 120-07/101475

rahuldamata, leides, et Aspen Grupp OÜ hankemenetlusest kõrvaldamine on toimunud seaduslikul

alusel ja RHS § 38 lg 1 p 4 ei ole vastuolus direktiiviga 2004/18, mistõttu ei tule seda ka vahetult

kohaldada.

Riigihangete

seaduse

Põhiseadusele

vastavuse

hindamise

kohta

märkis

vaidlustuskomisjon, et selle hindamine pole tema pädevuses.

6. Aspen Grupp OÜ esitas 23. novembril 2007 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse,

milles palus tühistada vaidlustuskomisjoni otsuse ja RKAS otsuse osas, millega ta menetlusest

kõrvaldati ning AS Koger ja Partnerid pakkumus edukaks tunnistati, ning algatada põhiseaduslikkuse

järelevalve menetlus RHS § 38 lg 1 p 4 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamiseks. Kaebuse

põhjenduseks märgiti, et hankemenetlusest kõrvaldamiseks puudus õiguslik alus, kuna asjaomane

Eesti õigusnorm on vastuolus direktiivi 2004/18 artikli 45 lõike 2 punktidega e ja f, mistõttu oleks

RKAS pidanud Eesti õiguse kõrvale jätma ja kohaldama vahetult direktiivi. Hankemenetlusest

kõrvaldamine on ebaproportsionaalne, sest üldnorm, mille alusel see langetati, on Põhiseadusega

vastuolus ebaproportsionaalsuse tõttu.

Vastuolu kohta direktiiviga 2004/18 täpsustati, et artikli 45 lõike 2 punktid e ja f, mis sätestavad, et

lepingus osalemisest võib välja jätta iga ettevõtja, kes on täitmata jätnud sotsiaalkindlustusmaksetega

seonduvad kohustused ja maksukohustused, mis tal on vastavalt oma asukohariigi või ostja riigi

õigusaktidele,

tuleb

mõista

selliselt,

et

isik

peab

olema

maksukohustused

täitnud

riigihankemenetluses

pakkumuse

esitamise

ajaks.

Riigihangete

seadus

aga

nõudis,

et

maksukohustused peavad olema nõuetekohaselt täidetud 12 kuu jooksul enne hankes osalemist, mis

on ilmselgelt direktiivis sätestatust karmim nõue. Direktiiv võimaldab aga kehtestada siseriiklikus

õiguses üksnes kas selles otsesõnu sätestatud tingimusi või leebemaid tingimusi. Kaebaja tugines

Euroopa Kohtu 9. veebruari 2006. a otsusele liidetud kohtuasjades C-226/04 ja C-228/04.

Vastuolu kohta Põhiseadusega täpsustati, et kuna RHS § 38 lg 1 p-l 4 on tagasiulatuv õigusmõju, siis

on see vastuolus PS §-s 10 sätestatud õiguskindluse põhimõttega. Kuna sisuliselt kohaldati RHS § 38

lg 1 p 4 nõuet alates seaduse jõustumisest 1. mail 2007 tagasiulatuvalt 1. maini 2006, siis kõrvaldati

selle alusel menetlusest pakkujad, kellel oli maksuvõlgnevusi 1. maile 2007 eelnenud 12 kuu jooksul

ning kes varem võisid samadel asjaoludel hankemenetluses osaleda. Selline tagasiulatuv kohaldamine

on vastuolus ka direktiivis 2004/18 sätestatud võrdse kohtlemise ja menetluse läbipaistvuse nõuetega.

Nimetatud säte riivab õigusvastaselt ja ebaproportsionaalselt pakkuja ettevõtlusvabadust, olles

selliselt vastuolus PS §-ga 31 koostoimes §-ga 11.

7. RKAS juhatuse liikme 10. jaanuari 2008. a otsusega nr 02/08 lõpetati riigihankemenetlus RHS

§ 29 lg 3 p 6 alusel seoses hankemenetluse kehtetuks tunnistamisega hankija omal algatusel

põhjendatud vajaduse esinemise tõttu. Sellest tulenevalt muutis Aspen Grupp OÜ HKMS § 32 lg 8

alusel taotlust ja palus RKAS 17. oktoobri 2007. a otsuse nr 13/07 punktide 2 ja 5 tühistamise asemel

tuvastada nende õigusvastasus.

8. RKAS palus jätta kaebuse rahuldamata. Ta nõustus vaidlustuskomisjoni seisukohaga, et direktiivi

2004/18 artikli 45 lõike 2 punktid e ja f lubavad liikmesriigil pakkuja hankemenetlusest kõrvaldamise

aluseid täpsustada. RKAS-l kui eraõiguslikul äriühingul ei ole seaduse ja direktiivide tõlgendamise

ega Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise õigust. Põhiseadusele vastavuse osas leiti, et RHS § 38 lg 1

p 4 nõue on proportsionaalne ja asjakohane, kuivõrd maksuvõlgade puudumine ka pakkumusele

eelneval perioodil iseloomustab ettevõtte maksevõimet ja finantsdistsipliini.

9. Riigikogu võttis 13. märtsil 2008 vastu Riigihangete seaduse muutmise seaduse, mis jõustus

28. märtsil 2008. Selle seadusega jäeti RHS § 38 lg 1 p 4 sõnastusest välja tingimus, mille kohaselt

hankija ei sõlmi hankelepingut isikuga ja kõrvaldab hankemenetlusest mis tahes pakkuja või taotleja,

kellel on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist hankijale kokku

rohkem kui 30 päeva vältel.

10. Tallinna Ringkonnakohtu 28. märtsi 2008. a otsusega haldusasjas nr 3-07-2391 rahuldati Aspen

Grupp OÜ apellatsioonkaebus. Ringkonnakohus tühistas vaidlustuskomisjoni otsuse ja tunnistas

õigusvastaseks RKAS vaidlustatud otsuse punktid 2 ja 5 Aspen Grupp OÜ hankemenetlusest

kõrvaldamise ning AS Koger ja Partnerid pakkumuse edukaks tunnistamise kohta.

Ringkonnakohus leidis, et RKAS otsuse mainitud punktide õiguslikuks aluseks olnud RHS § 38 lg 1

p 4, mis 1. maist 2007 kuni 27. märtsini 2008 kehtinud redaktsioonis nägi muu hulgas ette tingimuse,

et hankija ei sõlmi hankelepingut isikuga ja kõrvaldab hankemenetlusest mis tahes pakkuja või

taotleja, kellel on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist hankijale

rohkem kui 30 päeva vältel, on vastuolus PS §-ga 31 koosmõjus §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse

põhimõttega. Ringkonnakohus tunnistas nimetatud sätte põhiseadusega vastuolus olevaks, jättis selle

kohaldamata ja edastas kohtuotsuse Riigikohtule, millega algatas põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluse. Ringkonnakohus leidis otsuses ja taotluses, et RHS § 38 lg 1 p 4 piirab ettevõtlusvabadust

ja et see piirang on maksuvõlglaste suhtes kehtestatud avalikes huvides, et tagada avalike vahendite

eesmärgipärane kasutamine. Kuid see piirang ei järgi nõuet vältida seadusega kaitstud huvi või õiguse

ulatuslikumat kahjustamist, kui seda normi legitiimse eesmärgiga saab põhjendada, sest viidatud

sättes sisalduv abinõu ei ole sobiv ega vajalik. Puudub mõistlik põhjendus, miks peaks

hankemenetlusest kõrvaldama isiku, kellel ei olnud maksuvõlga näiteks hanketeate avaldamise

hetkel. Ka selline piirang distsiplineeriks maksurikkujat piisavalt, sest nad peaksid pidevalt

arvestama, et võidakse välja kuulutada neid huvitav hange, millest nad ei saa aga osa võtta

olemasoleva maksuvõla tõttu.

Ringkonnakohus märkis otsuses, et kuna ta tunnistab selle sätte HKMS § 29 lg 9 alusel

põhiseadusega vastuolus olevaks, jätab selle kohaldamata ja edastab kohtuotsuse Riigikohtule, mille

tulemusena käivitub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus, siis puudub tal vajadus hinnata sätte

vastavust direktiivile 2004/18. Ringkonnakohus mõistis RKAS-lt välja Aspen Grupp OÜ kasuks

menetluskulud 55 000 krooni.

11. RKAS esitas 25. aprillil 2008 kassatsioonkaebuse. Halduskolleegium peatas 16. mai 2008. a

määrusega RKAS kassatsioonkaebuse menetlusse võtmise otsustamise seoses ringkonnakohtu poolt

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamisega Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumis asja nr 3-07-2391 lahendamise ajaks kuni Riigikohtu lahendi jõustumiseni.

12. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. juuni 2008. a määrusega asjas nr 3-4-1-

5-08 tagastati Tallinna Ringkonnakohtu 28. märtsi 2008. a taotlus haldusasjas nr 3-07-2391

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 11 lg 2 alusel läbivaatamatult, kuna selle

taotluse läbivaatamine ei kuulu Riigikohtu pädevusse. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

rõhutas, et Tallinna Ringkonnakohus leidis, et kuna ta on tunnistanud RHS § 38 lg 1 p 4

põhiseadusega vastuolus olevaks, siis ei ole tal vajadust hinnata selle sätte vastavust direktiivile

2004/18. Kolleegium asus seisukohale, et RHS § 38 lg 1 p 4 on Euroopa Liidu õigusega seotud säte

ja kuna ringkonnakohus ei kontrollinud selle sätte kooskõla Euroopa Liidu õigusega ega selle sätte

põhiseadusele vastavuse kontrolli eeldusi, siis ei ole Riigikohtul antud juhul võimalik kontrollida

selle sätte vastavust Põhiseadusele. Kolleegium selgitas ühtlasi, miks Riigikohtul ei ole üldjuhul

pädevust lahendada taotlusi kontrollida Eesti õigustloova akti Euroopa Õigusega seotud sätte

vastavust Põhiseadusele ja käsitles ka juhtumeid, mille puhul on Riigikohtu pädevuses lahendada

taotlusi kontrollida Euroopa Liidu õigusega seotud sätte vastavust Põhiseadusele.

13. Halduskolleegium uuendas 6. augusti 2008. a määrusega RKAS kassatsioonkaebuse menetlusse

võtmise otsustamise ja 17. septembril 2008. a võeti kassatsioonkaebus menetlusse.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

14. RKAS kassatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada, jätta jõusse

vaidlustuskomisjoni otsus ja jätta menetluskulud Aspen Grupp OÜ kanda. Väited on järgmised:

1) ringkonnakohus jättis hindamata, kas RHS § 38 lg 1 p 4 vastab direktiivile 2004/18/EÜ ja kas

direktiiv on vahetult kohaldatav, kui Eesti õigus on direktiiviga vastuolus;

2) ringkonnakohus jättis hindamata, kas vaidlustuskomisjonil, kes täidab halduskohtu ülesandeid, on

õigus ja kohustus hinnata RHS § 38 lg 1 p 4 vastavust põhiseadusele ning kas vaidlustuskomisjon on

kohustatud direktiivi vahetult kohaldama, kui Eesti õigus on vastuolus direktiiviga;

3) ringkonnakohus põhjendas ebapiisavalt, miks RHS § 38 lg 1 p 4 on vastuolus põhiseadusega.

Esitatud väited on paljasõnalised, sisulisi põhjendusi ei ole;

4) Aspen Grupp OÜ-l ei olnud õigust asendada kohtumenetluse ajal tühistamistaotlust õigusvastasuse

tuvastamise taotlusega;

5) ringkonnakohtu otsus on vastuoluline, sest otsuse resolutsioonis tunnistati RKAS otsuse punktid 2

ja 5 õigusvastaseks, kuid põhjendavas osas leitakse, et nimetatud punktid tuleb tühistada;

6) menetluskulud mõisteti RKAS-lt välja ebaõiglaselt, sest RKAS ei rikkunud riigihankemenetluses

õigusakte. Ringkonnakohtu arvates oli RKAS otsuse ainsaks õigusvastasuse põhjuseks see, et RHS

§ 38 lg 1 p 4 on põhiseadusega vastuolus.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

15. Halduskolleegium leiab, et asja õigeks lahendamiseks on vajalik anda kõigepealt hinnang, kas

ringkonnakohus oli pädev seda riigihankevaidlust läbi vaatama.

16. Käesolevas asjas esitas Aspen Grupp OÜ vaidlustuse Riigi Kinnisvara juhatuse liikme

17. oktoobri 2007. a otsuse nr 13/07 otsuse peale vaidlustuskomisjonile. Kuna Aspen Grupp OÜ ei

nõustunud vaidlustuskomisjoni 19. novembri 2007. a otsusega, siis esitas ta kaebuse tallinna

Ringkonnakohtule. Ringkonnakohtule kaebuse esitamisel lähtuti RHS §129 lg-st 1.

17. RHS § 129 lg 1 sätestab: "Kaebus vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatakse hankija asukoha

järgsele ringkonnakohtule ning selle menetlemisele kohaldatakse halduskohtumenetluse seadustikus

apellatsioonkaebus kohta sätestatut käesolevas peatükis sätestatud erisustega. Halduskohus ei ole

esimeses astmes pädev läbi vaatama kaebusi käesoleva seaduse § 117 lõigetes 2 ja 3 nimetatud

asjades." See säte välistab riigihanke asjades kaebuse esitamise halduskohtule.

18. Riigikohtu üldkogu hindas RHS § 129 lg 1 vastavust põhiseadusele ja 8. juuni 2009. a otsusega

asjas nr 3-4-1-7-08 tunnistas RHS § 129 lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Üldkogu

põhjendas seda otsust järgmiselt:

1) RHS §129 lg 1 on vastuolus PS § 149 lg-ga 2, mille kohaselt ringkonnakohtud on teise astme

kohtud ning vaatavad apellatsiooni korras läbi esimese astme kohtu lahendeid. RHS § 129 lg 1

kohustab ringkonnakohut vaatama RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud asjades tõusetunud

riigihankevaidlusi läbi esimese astme kohtuna. Lisaks kohustab see säte vaatama apellatsiooni korras

läbi vaidlustuskomisjoni otsuseid. Vaidlustuskomisjon ei saa aga olla PS § 149 lg-s 2 nimetatud

esimese astme kohus, mille otsuseid ringkonnakohus põhiseaduse kohaselt apellatsiooni korras läbi

vaatab. Vaidlustuskomisjoni näol ei ole osa PS §-s 148 kirjeldatud kohtusüsteemist.

Vaidlustuskomisjonis toimuv haldusmenetlus ei ole ka menetlusosalistele tagatud menetluslikelt

garantiidelt võrreldav kohtumenetlusega;

2) RHS § 129 lg 1 on vastuolus ka PS § 149 lg-ga 1, mis sätestab, et maa- ja linnakohtud ning

halduskohtud on esimese astme kohtud. RHS § 129 lg 1 välistab RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud

riigihankeasjades halduskohtusse pöördumise. Seetõttu algavad riigihankeid puudutavad kohtuasjsd

teise astme kohtust. Halduskohtu välistamine riigihankevaidluste lahendamise menetlusest ei vasta

PS § 149 lg-s 1 väljendatud põhimõttele, mille kohaselt kõik kohtuasjad algavad esimese astme

kohtust;

3) esimese kohtuastme välistamine riigihankevaidluste lahendamisest on vastuolus ka PS § 146

esimese lausega koostoimes PS §-ga 4. PS §146 esimese lause kohaselt mõistab õigust kohus. PS §-s

4 on väljendatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte. Ühe kohtuastme välistamine

kindlate kohtuasjade lahendamiselt selliselt, et selle asemel asub neid vaidlusi lahendama

haldusorgan, tähendab sisuliselt kohtuvõimu pädevuse kitsendamist;

4)

üldkogu

otsus

ei

mõjuta

hankija

tegevuse

vaidlustamist

vaidlustuskomisjonis

ega

vaidlustuskomisjoni otsuse peale kohtusse pöördumise regulatsiooni, mis on sätestatud RHS § 129 lg-

tes 2, 3 ja 4;

5) RHS § 129 lg 1 vastuolu tõttu põhiseadusega ei olnud ringkonnakohtul pädevust vaadata läbi

vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust. Seetõttu ei olnud tal ka pädevust esitada seda

kaebust sisuliselt lahendades põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust. Niisuguses olukorras ei sa

üldkogu ringkonnakohtu otsuses põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja kohaldamata jäetud

sätete osas põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust läbi vaadata.

19. Kuna Riigikohtu üldkogu viidatud otsusest tulenevalt ei olnud ringkonnakohtul pädevust läbi

vaadata vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust, siis tuleb Tallinna Ringkonnakohtu

28. märtsi 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-2391 tühistada ja saata Aspen Grupp kaebus

lahendamiseks Tallinna Halduskohtule.

20. Riigi Kinnisvara AS kassatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Kautsjon kuulub tagastamisele.

Kuna kaebus saadetakse lahendamiseks esimese astme kohtule, siis ei vaata halduskolleegium läbi

menetluskulude väljamõistmise taotlust.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld, Harri Salmann