3-3-1-19-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-19-08

Otsuse kuupäev

11. juuni 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Jüri Põld ja

Harri Salmann

Kohtuasi

Tamro Eesti OÜ kaebus Riigihangete Ameti juures asuva

vaidlustuskomisjoni 28. septembri 2007. a otsuse nr 106-

07/100296 tühistamiseks ja Sotsiaalministeeriumi kantsleri

6. septembri 2007. a käskkirja nr 76 õigusvastasuse

tuvastamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 21. detsembri 2007. a otsus

haldusasjas nr 3-07-1930

Menetluse alus Riigikohtus

Tamro Eesti OÜ kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Tamro Eesti OÜ kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 21. detsembri 2007. a otsus haldusasjas nr 3-07-1930 ja

saata Tamro Eesti OÜ kaebus lahendamiseks Tallinna Halduskohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Sotsiaalministeerium avaldas 29. juunil 2007 riigihangete registris hanketeate nr 100296, millega

kuulutas välja avatud hankemenetluse "B viirushepatiidi vaktsiini imikutele ja noorukitele ostmine".

Pakkumused esitasid Tamro Eesti OÜ ja GlaxoSmithKline Eesti OÜ. Tamro Eesti OÜ pakkumusele

oli lisatud Maksu- ja Tolliameti tõend ja raport selle kohta, et Tamro Eesti OÜ ei ole maksuvõlglane

seisuga 15. august 2007, kuid tal oli maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul 268 päeva vältel

(16. augustist 2006 kuni 19. juunini 2007). Tamro Eesti OÜ lisas maksuvõla tekkimise asjaolude

kohta seletuskirja.

2. Sotsiaalministeeriumi kantsleri 6. septembri 2007. a käskkirjaga nr 76 kõrvaldati Tamro Eesti

OÜ pakkujana hankemenetlusest ja tunnistati pakkujana kvalifitseerunuks GlaxoSmithKline Eesti

OÜ ning tunnistati tema pakkumus vastavaks ja edukaks. Kõrvaldamise alusena märgiti Riigihangete

seaduse (RHS) § 38 lg 1 p 4, mis sätestas käskkirja andmise ajal, et hankija ei sõlmi hankelepingut

isikuga ja kõrvaldab hankemenetlusest mis tahes pakkuja või taotleja, kellel ei ole nõuetekohaselt

täidetud õigusaktidest tulenevad riiklike maksude või hankija asukoha või enda elu- või asukoha

kohalike maksude või sotsiaalkindlustuse maksete tasumise kohustused või kellel on olnud

maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist hankijale kokku rohkem kui 30

päeva vältel.

3. Tamro Eesti OÜ esitas Riigihangete Ameti juures asuvale vaidlustuskomisjonile

(vaidlustuskomisjon) vaidlustuse, taotledes Sotsiaalministeeriumi kantsleri 6. septembri 2007. a

käskirja nr 76 kehtetuks tunnistamist osas, millega Tamro Eesti OÜ kõrvaldati pakkujana

hankemenetlusest ja GlaxoSmithKline Eesti OÜ pakkumus tunnistati edukaks. Tamro Eesti OÜ

leidis, et tema kõrvaldamiseks ei olnud alust, sest ta ei olnud viimase 12 kuu jooksu maksuvõlglane.

Maksu- ja Tolliameti tõend ei kajasta kõiki asjaolusid korrektselt. Sotsiaalministeerium oleks pidanud

arvestama võla tekkimise asjaolusid. Ta deklareeris sotsiaalministri 26. aprilli 2004. a määruse nr 35

alusel plastist mikrokatsutite müügi 5%-lise käibemaksumääraga. Tema kui edasimüüja lähtus

asjaolust, et tarvikute maaletooja müüs neid sama käibemaksumääraga ja maksuhaldur aktsepteeris

seda pikema aja jooksul. Maksuhaldur muutis 2007. a kevadel oma seisukohta ja saatis märgukirja,

mille kohaselt tuli deklaratsioonid parandada ning kohaldada 18%-list käibemaksumäära. Ta parandas

käibedeklaratsioonid tagasiulatuvalt. Maksuhaldur ei koostanud maksuvõla määramiseks

maksuotsust. Maksuhalduri arvestuses tekkis maksuvõlg alates esimese deklaratsiooniga kaasnevast

maksetähtajast. Temal tekkis reaalne võimalus tasuda maksuvõlg alles paranduste tegemise ajast.

Formaalselt tekkis maksuvõlg küll juba 2006. a, kuid tegelikult tekkis see vahetult enne võla tasumist

18. mail 2007. a. RHS § 38 lg 1 p 4 formaalne rakendamine võib kaasa tuua põhiseaduse vastase

ebaproportsionaalse ettevõtlusvabaduse piiramise. Riigihangete seaduse seletuskirjas on selle sätte

kohta märgitud, et tegemist on alustega, mille esinemise korral ei ole mõeldav hankelepingu kaudu

avalike vahendite usaldamine selliste isikute käsutusse. Silmas peetakse maksukohustuslast, kes on

jätnud täitmata maksu tähtaegse tasumise kohustuse teadlikult ja kasutanud seetõttu avalikke

vahendeid erahuvides. Riigihangete seaduse eesmärk on eemaldada pakkumismenetlusest isik, kes

hoidub kõrvale maksude tasumisest ja saab sellega ebavõrdsed konkurentsieelised teiste pakkujate

ees. Tema on käitunud heas usus ja tuginenud maksude deklareerimisel kehtivatele õigusaktidele.

Maksustamise aluseks oleva õigusakti eksliku sisu tõttu tekkinud viivitus maksude tasumisel ei saa

olla põhjuseks, et lugeda teda ebausaldusväärseks pakkujaks. Kui tõlgendada RHS § 38 lg 1 p 4

formaalselt, siis on välistatud hankemenetluses osalemine isegi väikese maksusumma määramisel

tagasiulatuvalt. Seetõttu võivad pakkujad sattuda ebavõrdsesse olukorda. See on vastuolus võrdse

kohtlemise põhimõttega ja Euroopa Kohtu praktikaga. Pakkumismenetlust reguleerib Euroopa

parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade

riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta, mille

artikli 45 lg 2 punkti f regulatsioon on analoogne RHS § 38 lg 1 p 4 regulatsiooniga, kuid erinevalt

viimasest on direktiivi säte dispositiivne ja ei määratle maksukohustuse täitmata jätmise perioodi.

Euroopa Kohtu 9. veebruari 2006. a otsuses liidetud kohtuasjades C-226/04 ja C-228/04 asuti

seisukohale, et liikmesriigid võivad direktiivis kehtestatud kriteeriume leevendada või muuta neid

paindlikumaks (p 23). Otsuse p-s 31 on nimetatud ka variandid, milline võiks olla aeg, millal

siseriiklike normide järgi peaks pakkuja oma kohustuse täitmiseks maksed sooritama. Sobilikuks

peetakse aega, kui maksukohustus on täidetud pakkumismenetluses osalemistaotluse (pakkumuse)

esitamise ajaks. Tamro Eesti OÜ pakkumus oli 50 000 krooni soodsam, mistõttu oleks tulnud

tunnistada tema pakkumus edukaks.

4. Riigihangete Ameti juures asuva vaidlustuskomisjoni 28. septembri 2007. a otsusega nr 106-

07/100296 (vaidlustuskomisjoni otsus) jäeti vaidlustus rahuldamata. Vaidlustuskomisjon leidis, et

hankija otsus Tamro Eesti OÜ hankemenetlusest kõrvaldamine on toimunud kooskõlas RHS § 38 lg 1

p-ga 4, mis sätestab sõnaselgelt hankija kohustuse kõrvaldada hankemenetlusest mis tahes ajal

pakkuja, kellel on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist hankijale

kokku rohkem kui 30 päeva vältel. Maksuvõla puudumist peab hankija kontrollima üksnes tõendi

alusel. Hankijal puudub diskretsioon pakkuja kõrvaldamata jätmiseks. Tõendiga on tuvastatud, et

Tamro Eesti OÜ ei ole maksuvõlglane seisuga 15. august 2007, kuid tal on olnud viimase 12 kuu

jooksul maksuvõlg 268 päeva vältel. Tõendile on lisatud Tamro Eesti OÜ seletuskiri maksuvõla

tekkimise põhjuste kohta, kuid vaidlustuskomisjoni ja hankija pädevusse ei kuulu maksustamise

aluseks olevate õigusaktide sisu võimaliku ekslikkuse hindamine.

5. Tamro Eesti OÜ esitas Tallinna Ringkonnakohtule kaebuse. Kaebuses taotleti tühistada

vaidlustuskomisjoni otsus, jätta kohaldamata RHS § 38 lg 1 p 4 vastuolu tõttu põhiseadusega (PS)

ning tühistada Sotsiaalministeriumi kantsleri 6. septembri 2007 käskkiri nr 76 osas, millega ta

kõrvaldati hankemenetlusest ja tunnistati edukaks GlaxoSmithKline Eesti OÜ pakkumus.

Ringkonnakohtu istungil muutis kaebaja taotlust, asendades käskkirja osalise tühistamise taotluse

selle õigusvastasuse tuvastamisega. Muutmist põhjendati sellega, et Sotsiaalministeerium on juba

sõlminud hankelepingu ja RHS § 129 lg 4 kohaselt ei tühista kohus sellisel juhul hankija otsuseid.

Kaebuses väideti järgmist:

1) pakkumiselt kõrvaldamine oli õigusvastane. Ta ei olnud maksuvõlglane tahtlikult, maksuvõlg

tekkis arvestuslikult tagasiulatuvalt ja tulenes maksuhalduri muutunud halduspraktikast. Ta

deklareeris plastist mikrokatsutid 5%-lise käibemaksumääraga, tuginedes sotsiaalministri 26. aprilli

2004 määruse nr 35 § 1 lg 2 p 10 sõnalisele osale. Ta ei arvestanud määruses näidatud koode, mille

kohaselt oleks tulnud tasuda käibemaksu 18%. Ta tegi käibedeklaratsioonides parandused ja tasus

täiendava maksu kohe, kui sai maksuhaldurilt teate. RHS § 38 lg 1 p 4 eesmärgipärase tõlgenduse

kohaselt tuleks pakkumiselt kõrvaldada isikud, kes ei ole usaldusväärsed pakkumismenetluses võetud

kohustuste täitmiseks ja kes on saanud konkurentsieeliseid seoses maksude tasumiseks ettenähtud

vahendite kasutamisega erahuvides. Tema ei ole selline isik;

2) RHS § 38 lg 1 p 4 rakendamine toob kaasa ettevõtlusvabaduse ülemäärase ja ebaproportsionaalse

piirangu, mis on vastuolus selle sätte ja seaduse mõttega. Vastuolu on võimalik ületada selle sätte

võimalikult põhiseaduspärase tõlgendamisega. Kui aga selline tõlgendamine ei ole võimalik, tuleb

jätta see säte kohaldamata vastuolu tõttu PS §-dega 11 ja 31 nende koostoimes ja algatada

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus;

3) RHS § 38 lg 1 p 4 on vastuolus õiguskindluse põhimõttega (PS § 10 riive). Uus Riigihangete

seadus võeti vastu 24. jaanuaril 2007, avaldati 21. veebruaril 2007 ja jõustus 1. mail 2007. Uute

regulatsioonide jõustamiseks tuleb ette näha mõistlik aeg, mille jooksul saaksid adressaadid tutvuda

uute normidega ja oma tegevuse vastavalt ümber korraldada. Vajalik on arvestada vacatio legis

printsiipi. RHS § 38 lg 1 p 4 regulatsioon on riigihankemenetluses uus, seda ei esinenud varem

kehtinud Riigihangete seaduses, sest varemkehtinud seadus välistas isiku osalemise

pakkumismenetluses maksuvõla olemasolul üksnes pakkumuse esitamise ajal. Piisav üleminekuaeg

oleks olnud vajalik põhjusel, et nõutav oli maksuvõla puudumine 12 kuu jooksul enne pakkumise

tegemist. Vaidlustatud säte omab tagasiulatuvat jõudu. Sanktsiooni iseloomuga kohustusi ei saa

kehtestada tagasiulatuvalt (PS §-d 10, 13 ja 23 ning Euroopa Inimõiguste ja Põhivabaduste

Konventsiooni artikkel 7);

4) RHS § 38 lg 1 p 4 on vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Euroopa parlamendi ja nõukogu

31. märtsi 2004 direktiivi 2004/18/EÜ artikkel 45 lg 2 punkt f sätestab, et hankelepingus osalemisest

võib välja jätta iga ettevõtja, kes on jätnud täitmata maksukohustused, mis tal on vastavalt oma

asukohariigi või ostja riigi õigusaktidele. Euroopa Kohus on asunud seisukohale, et liikmesriigid

võivad direktiivi sätteid leevendada või muuta paindlikumaks ning sobilik on maksete sooritamist

nõuda osalemistaotluse esitamise ajaks, hanketeate saatmise kuupäevaks, kandidaatide pakkumiste

esitamise tähtajaks, tellijate poolt pakkumise hindamise kuupäeva või pakkumise vastuvõtmisele

vahetult eelnevaks hetkeks (liidetud kohtuasjad C-226/04 ja C-228/04, p-d 23 ja 31);

5) vaidlustuskomisjon rikkus oluliselt menetlusnormi - HKMS § 5 lg-t 1 ja TsMS § 442 lg-t 8, s.o

põhjendamiskohustust. Kohtuotsuses tuleb kaebaja kõiki tõendeid ja väiteid analüüsida ning ka

põhjendada, miks kohus nendega ei nõustu. Vaidlustuskomisjon jättis käsitlemata kaebaja väited RHS

§ 38 lg 1 p 4 vastuolu kohta Euroopa Liidu õigusega ja Euroopa Kohtu praktikaga.

6. Tallinna Ringkonnakohtu 21. detsembri 2007. a otsusega haldusasjas nr 3-07-1930 jäeti Tamro

Eesti OÜ kaebus rahuldamata ja mõisteti temalt GlaxoSmithKline OÜ kasuks välja esindajatasu

ringkonnakohtus 26 727 krooni. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised:

1) RHS § 38 lg 1 p 4 piirab PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust, piirangu tagajärjel ei saa

ettevõtja pakkuda riigihankemenetluses müügiks kaupu ja teenuseid. Põhiseaduse § 11 kohaselt võib

õigusi ja vabadusi piirata üksnes kooskõlas põhiseadusega, kusjuures piirangud peavad olema

demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.

Piirang on kooskõlas PS §-ga 11 siis, kui sellel on legitiimne eesmärk, piirang on eesmärgi

saavutamiseks sobiv ja vajalik ning on eesmärgi suhtes proportsionaalne.

Piirangu eesmärk on tuletatav Riigihangete seaduse seletuskirjast ja selle kohaselt on eesmärgiks

vältida avalike vahendite sattumist ebausaldusväärsete isikute kätte, samuti sooviti ilmselt parandada

maksude õigeaegset laekumist. Maksude tasumiseks ettenähtud rahade kasutamine oma ettevõtluses

võib anda ettevõtjale konkurentsieelise teiste ees. Need eesmärgid on legitiimsed. Maksuvõlglaste

kõrvaldamine hankemenetlusest aitab kaasa nimetatud eesmärkide saavutamisele. Piirang on vajalik

siis, kui ta ei kahjusta kaitstud õigusi rohkem, kui see on normi legitiimse eesmärgiga põhjendatav.

Kui isik on olnud pikemat aega maksuvõlglane ja alles vahetult enne hankemenetluses osalemist

tasub võla, näiteks pangalaenuga, ei pruugi ta olla usaldusväärne ja võimekas riigihanke kvaliteetsel

täitmisel. Usaldusväärne ei ole isik, kes kasutab avalikke vahendeid pikema aja jooksul oma

äritegevuses selliselt, et deklareerib käivet ebaõige maksumääraga. Riigihanked on ettevõtjate hulgas

atraktiivsed ja pole välistatud, et osalemise nimel üritatakse maksuvõlg vähemalt pakkumuse

esitamise ajaks tasuda, millega kahjustab ettevõtte majanduslikku võimekust. Pakkuja

usaldusväärsuse tagamiseks ei ole piisav maksuvõlgade puudumine üksnes pakkumuse esitamise

seisuga. Vajalik on maksuvõlgade ja nende suuruse hindamine pikema perioodi jooksul. Tagasilöögid

riigihankelepingute täitmisel võivad omada suurt mõju riigi korrakohasele toimimisele ja ei ole tihti

kõrvaldatavad lepingus näidatud tagatistega. Riigihankemenetlused nõuavad hankijalt aega, töökulu

ja raha. Seepärast on oluline pakkuja usaldusväärsus. Mõistlik on eeldada, et ettevõtjad käituvad

seadusekuulekalt, täidavad maksukohustusi õigeaegselt ja täpselt. See ei saa olla seotud ülemäärase

pingutusega ja peaks olema ettevõtja tavapärase toimimise juures võimalik. Seetõttu ei saa pidada

RHS § 38 lg 1 p-s 4 sätestatud piirangut ebaproportsionaalseks. Kui ettevõtja teab, et ta ei saa osaleda

riigihankel, kui on olnud maksuvõlglane üle 30 päeva, siis ta peab rakendama meetmeid, et olla

maksude tasumisel eriti täpne. 5%-lise käibemaksumäära rakendamisel tekkivate küsimuste korral on

võimalik taotleda eelnevat teavet maksuhaldurilt;

2) maksuvõlglased ei saanud osaleda riigihangetel ka kuni 1. maini 2007 kehtinud Riigihangete

seaduse alusel. RHS § 35 lg 2 p 3 sätestas, et pakkujat ei kvalifitseerita, kui ta ei ole täitnud riiklike ja

kohalike maksude tasumise kohustusi. Praktikas kontrolliti maksuvõla olemasolu pakkumise

esitamise ja hankemenetluses osalemise ajal. Praegu kehtiva RHS § 38 lg 1 p 4 piirang on rangem,

sest arvesse võetakse ka neid maksuvõlgu, mis tekkisid enne selle seaduse kehtima hakkamist. Selline

piirang võib olla aga vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Õiguskindluse põhimõtte kohaselt ei või

isiku suhtes ebasoodsad normid omada tagasiulatuvat mõju;

3) RHS § 38 lg 1 p 4 oleks ebaproportsionaalne ja õiguspärast ootust rikkuv, kui menetlusest

kõrvaldamine toimus enne 1. maid 2007 tekkinud väheolulise võla või raskesti mõistetava

õigusnormi ebaõige kohaldamise tõttu. Kontrollida tuleb, kas seoses antud juhtumi asjaoludega

kohaldati seda sätet kaebaja suhtes ebaproportsionaalselt ja rikuti õiguskindluse põhimõtet.

Ringkonnakohus esitas põhjendused, miks tema arvates RHS § 38 lg 1 p 4 rakendamine ei olnud

antud juhul ülemäärane ega riivanud õiguspärast ootust.

Kaebajal oli maksuvõlg Maksukorralduse seaduse § 32 tähenduses ja võlg ei olnud väheoluline,

põhivõla osas 226 000 krooni. Usutav ei ole Tamro Eesti OÜ väide, et võlg tekkis sotsiaalministri

määruse ebaõige tõlgendamise tõttu. Norm ei ole ebaselge ja raskesti mõistetav, määrus sisaldab ka

tariifse klassifikatsiooni koode. Seletus ja tõendid kummutavad väite, et võlg tekkis maksuhalduri

praktika muutmise tõttu. Maksuvõlg tekkis seetõttu, et kaebaja kohaldas määrust valesti.

Objektiivseks põhjuseks ei saa lugeda asjaolu, et kauba maaletooja rakendas 5%-list

käibemaksumäära ja maksuhaldur ei avastanud viga kohe. Õige ei ole väide, et maksuvõlg tasuti kohe

peale teate saamist. Võlg tasuti osaliselt 18. mail 2007a ja lõplikult alles 19. juunil 2007. Kaebaja ei

ole täpsustanud, millal ta sai maksuhalduri teate, märkides vaid, et teade tuli kevadel 2007. a.

Kaebaja pidi saama teada võlast ja deklaratsioonide parandamise vajadusest vähemalt mõned nädalad

enne 18. maid 2007, mistõttu oli võlg teadlikult tasumata ikkagi üle 30 päeva. Kaebaja pidi 1. mail

2007 jõustunud Riigihangete seadusest aru saama, et üle 30-päevane maksuvõlg teeb võimatuks

riigihankes osalemise ja ta oleks saanud rakendada meetmeid piirangute vältimiseks. Väide, et 30-

päevane tähtaeg ei arvesta maksuhalduri otsustuse vaidlustamise õigusega, ei oma tähtsust, sest

kaebaja kinnitas, et ta ei soovinud seda seisukohta vaidlustada;

4) RHS § 38 lg 1 p 4 ei ole vastuolus Euroopa parlamendi ja nõukogu direktiivi 2004/18/EÜ artikli

45 lg 2 punktis f sätestatuga. Nimetatud säte lubab kõrvaldada pakkumiselt isiku, kes on jätnud

täitmata kas asukohariigi või ostja riigi õigusaktides sätestatud maksukohustused. Arvestades kaebaja

poolt viidatud Euroopa Kohtu 9. veebruari 2006. a otsust ühendatud kohtuasjades C-226/04 ja C-

228/04, mis puudutab direktiivi 92/50 samasisulisi sätteid ning on seetõttu ka käesolevas asjas

asjakohase direktiivi sätete tõlgendamisel abiks, jätab liikmesriigi otsustada kriteeriumid, mida

hankemenetlusest kõrvaldamisel rakendada. Kohtuotsuse p-s 31 toodud loetelu võimalikest

ajahetkedest on üksnes näitlik;

5) ringkonnakohus ei pidanud vajalikuks peatuda pikemalt kaebaja väitel, et vaidlustuskomisjon

rikkus menetlusnorme, jättes vastamata vaidlustaja osadele väidetele.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Tamro Eesti OÜ kassatsioonkaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha uus otsus,

millega tühistada vaidlustuskomisjoni 28. septembri 2007. a otsus. Tunnistada Sotsiaalministeeriumi

kantsleri 6. septembri 2007. a käskkiri nr 76 õigusvastaseks osas, millega ta kõrvaldati

hankemenetlusest pakkujana ja tunnistati edukaks GlaxoSmithKline Eesti OÜ pakkumus ning mõista

välja tema kasuks menetluskulud. Väited on järgmised:

1) ta ei olnud maksuvõlglane, võlg tekkis arvestuslikult tagasiulatuvalt. Ta sai 2007. a kevadel

maksuhalduri teate käibedeklaratsioonide muutmise ja 18%-lise käibemaksumäära kohaldamise

kohta. Ta parandas deklaratsioonid ja maksuvõla määramise otsust ei tehtud. Maksuhalduri arvestuses

tekkis maksuvõlg alates esimese deklaratsiooniga kaasnevast maksetähtajast. Temal tekkis reaalne

võimalus tasuda maksuvõlg alates deklaratsioonides muudatuste tegemise ajast. Formaalselt tekkis

maksuvõlg küll juba 2006. a, kuid tegelikult siiski vahetult enne selle tasumist 18. mail 2007. a.

Olulised on ka põhjused, miks ta deklareeris 5%-lise maksumääraga. Sotsiaalministri määruse

kohaselt kuulusid 5%-lise käibemaksumääraga maksustamisele üksnes plastist mikrokatsutid.

Kassaator hankis mikrokatsutid nende maaletoojalt, kelle arvetelt ei nähtunud, et kauba hulgas olid ka

klaasist katsutid. Kuna kassaatori valduses ei olnud maaletooja käes olevaid kauba rahvusvaheliste

tollikoodidega saatedokumente, siis ei teadnud ta, et maksustada tuleb 18%-lise maksumääraga. Ka

maaletooja esitatud arved ja deklaratsioonid viitasid 5%-lise maksumäära kohaldamisele.

Maksumenetluses ei ole määravaks küll isiku süü küsimus, kuid süü küsimus on oluline RHS § 38

lg 1 p 4 kohaldamisel, sest selle sätte eesmärgiks ei saa olla selliste pakkujate kõrvaldamine, kes

kohaldasid vale maksumäära tahtmatult. Analüüsida tuleb maksuvõla tekkimise asjaolusid ja seda,

kas seadus kohaldati valesti ühekordselt või pidevalt. Ringkonnakohus hindas maksuvõla tasumisega

seonduvat valesti. Ringkonnakohus lähtus vääralt deklaratsioonide parandamise teate saamise

ajahetkest, kuid see ei ole isegi oluline. RHS § 38 lg 1 p 4 kohaldamisel on määrav aeg, millal

korrigeerimisele järgselt hakkab tagasiulatuvalt maksuvõla arvestus kulgema, mistõttu puudus

kassaatoril igasugune võimalus tasuda tagasiulatuvalt määratud maksuvõlg 30 päeva jooksul alates

selle tekkimisest, sest võla tekkimise ajaks ei määratud mitte deklaratsioonide korrigeerimise

kuupäev, vaid palju kaugem ajahetk. Isegi kui pidada RHS § 38 lg 1 p 4 põhiseadusega kooskõlas

olevaks, tuleks lähtuda mitte 18. maist 2007, vaid Käibemaksuseaduse § 38 lg 1 regulatsioonist, mille

kohaselt tasutakse käibemaksusumma käibedeklaratsiooni esitamise tähtajaks. Kuna tähtajaks on 20.

kuupäev, siis ei olnud võla tasumisel 19. juunil 2007. a ületatud ringkonnakohtu poolt viidatud 30

päevast tähtaega. Seega ei olnud maksuvõlga RHS § 38 lg 1 p 4 tähenduses;

2) ringkonnakohus kohaldas RHS § 38 lg 1 p 4 ebaõigesti. Selle sätte kohaldamine tema suhtes toob

kaasa ettevõtlusvabaduse ülemäärase riive (PS §-d 11 ja 31) ning rikutud on õiguskindluse põhimõtet

(PS § 10 riive). Kassaatoril oli õiguspärane ootus, et seadust ei rakendata tagasiulatuvalt. Tegemist on

põhiseaduse vastase sättega;

3) RHS § 38 lg 1 p 4 on vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Kuigi Euroopa parlamendi ja nõukogu

31. märtsi 2004 direktiiv 2004/18/EÜ ei ole otsekohaldatav, ei tohi siseriiklik õigus olla vastuolus

direktiiviga. Euroopa Kohus on 9. veebruari 2006. a otsuses liidetud kohtuasjades C-226/04 ja C-

228/04 asunud seisukohale, et liikmesriigid võivad direktiivis kehtestatud kriteeriume leevendada või

muuta neid paindlikumaks. Seejuures peetakse sobilikuks, kui maksuotsus on täidetud

pakkumismenetluses osalemistaotluse (pakkumise) esitamise ajaks. Seda põhimõtet ei ole

vaidlustatud käskkirja andmisel järgitud. Nõue, et maksuvõlga ei tohi olla pakkumisele eelneva 12

kuu jooksul, võib olla iseenesest ebaproportsionaalselt piiravaks vahendiks võrreldes Euroopa Liidu

õigusega ja seetõttu sellega vastuolus. Vastuolu on võimalik ületada Eesti õiguse võimalikult Euroopa

Liidu õiguse konformse tõlgendamisega, s.o Euroopa Kohtult eelotsust küsimata;

4) vaidlustuskomisjon rikkus oluliselt menetlusnormi - HKMS § 5 lg-t 1 ja TsMS § 442 lg-t 8, s.o

põhjendamiskohustust ja tegi otsuse ilma kaebaja kõiki väiteid analüüsimata. Käsitlemata jäid väiteid

seoses RHS § 38 lg 1 p 4 vastuolu kohta Euroopa Liidu õigusega ja Euroopa Kohtu praktikaga.

Samuti ei selgitatud välja, millised olid maksuvõla tekkimise asjaolud, ei tõlgendatud neid kooskõlas

põhiseaduslike printsiipide ja Euroopa Liidu õigusega. Ka ringkonnakohus rikkus oluliselt

menetlusnormi, kui jättis analüüsimata kaebuses esitatud väited vaidlustuskomisjoni poolt

menetlusnormide rikkumise kohta;

5) ringkonnakohus mõistis ebaõigesti temalt kolmanda isiku kasuks välja menetluskulud 26 727

krooni. Kulude väljamõistmine täies ulatuses ei ole põhjendatud, sobilik on 10% taotletud summast.

8. Sotsiaalministeeriumi vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et ringkonnakohtu otsus on õige ja

palutakse jätta kassatsioonkaebus rahuldamata. RHS § 38 lg 1 p 4 ei anna hankijale võimalust

kaalutlusõiguse kohaldamiseks, ta peab lähtuma vaid Maksu- ja Tolliameti tõendist. Tekiks vastuolu

võrdse kohtlemise põhimõttega, sest seni on kõik maksuvõlglased hankemenetlusest kõrvaldatud.

Hankija pidi lähtuma siseriiklikust õigusest, ta ei võinud kohaldada otse Euroopa Liidu õigust.

9. GlaxoSmithKline Eesti OÜ vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et ringkonnakohus tõlgendas

õigesti RHS § 38 lg 1 p 4. Maksukorralduse seaduse § 32 ei tee vahet, millest maksuvõlg tekib, kui

kiiresti see tasutakse või soovist vältida maksuseaduse rikkumist. Oluline on vaid maksuseaduse

rikkumise fakt. Kassaator ei tasunud maksuvõlga 30 päeva jooksul peale Riigihangete seaduse

jõustumist ja maksuvõlast teadasaamist. Ta pidi olema teadlik RHS § 38 lg 1 p 4 regulatsioonist.

Õiguspärasele ootusele ei saa tugineda. Viidatud Euroopa Kohtu otsuses on toodud vaid näitlik

loetelu aegadest, mida liikmesriigid võivad määrata, et pakkujal oleks täidetud maksukohustus.

Euroopa Kohtu otsuse punkti 32 viimases lauses on sätestatud, et kriteeriumid, millal isiku poolt

loetakse maksukohustus täidetuks, võivad olla sätestatud siseriiklikes õigusnormides või nendes

võidakse anda selle sätestamise õigus ka tellijale. RHS § 38 lg 1 p 4 regulatsioon ja ministeeriumi

tuginemine sellele sättele on kooskõlas Euroopa Liidu õiguse ja Euroopa Kohtu praktikaga.

Vaidlustuskomisjon ei rikkunud HKMS § 5 lg-t 1 ja TsMS § 442 lg-t 8, sest nimetatud normid ei ole

Riigihangete seaduse alusel läbivaadatavatele vaidlustustele kohaldatavad. RHS § 126 lg 4 sätestab,

et vaidlustuse lõppemine seoses vaidlustuse rahuldamata jätmisega vormistatakse motiveeritud

otsusega. Täiendavaid nõudeid otsusele ei ole Riigihangete seaduses esitatud ja vaidlustuskomisjon ei

pea ilmtingimata põhjendama, miks ta ei nõustu vaidlustaja kõikide seisukohtadega. Ringkonnakohus

ei rikkunud menetlusnorme, kui ei võtnud seisukohta kõigi kaebuses sisalduvate väidete osas. RHS

§ 129 lg 1 sätestab, et kaebus vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatakse hankija asukoha järgsele

ringkonnakohtule ja selle menetlemisele kohaldatakse Halduskohtumenetluse seadustikus

apellatsioonkaebuse kohta sätestatut. TsMS § 654 lg 6 sätestab, et kui ringkonnakohus jätab esimese

astme kohtu otsuse muutmata (antud juhul on esimese astme kohtu otsusena käsitatav Riigihangete

Ameti juures asuva vaidlustuskomisjoni otsus), ei pea ringkonnakohus oma otsust põhjendama.

Ringkonnakohus märkiski, et nõustub vaidlustuskomisjoni otsusega. Õiglane on, et ringkonnakohus

mõistis kassaatorilt välja kõik kantud kohtukulud kolmanda isiku kasuks.

10. Riigikogu võttis 13. märtsil 2008 vastu Riigihangete seaduse muutmise seaduse, mis jõustus

28. märtsil 2008. Selle seadusega jäeti RHS § 38 lg 1 p 4 sõnastusest välja tingimus, mille kohaselt

hankija ei sõlmi hankelepingut isikuga ja kõrvaldab hankemenetlusest mis tahes ajal pakkuja või

taotleja, kellel on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist hankijale

kokku rohkem kui 30 päeva vältel.

11. Riigikohtu halduskolleegiumi 18. aprilli 2008. a määrusega peatati Tamro Eesti OÜ

kassatsioonkaebuse menetlus Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi menetluses oleva

asja nr 3-4-1-5-08 (Tallinna Ringkonnakohtu taotlus haldusasjas nr 3-07-2391) lahendamise ajaks

kuni põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsuse jõustumiseni. Halduskolleegium leidis, et

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi poolt tehtav lahend võib mõjutada käesolevas haldusasjas

kohaldamisele kuuluva RHS § 38 lg 1 p 4 kehtivust.

12. Riigikohtu halduskolleegiumi 6. augusti 2008. a määrusega uuendati Tamro Eesti OÜ

kassatsioonkaebuse menetlus. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. juuni 2008. a

määrusega asjas nr 3-4-1-5-08 tagastati Tallinna Ringkonnakohtu 28. märtsi 2008. a taotlus

haldusasjas nr 3-07-2391 Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 11 lg 2 alusel

läbivaatamatult, kuna selle taotluse läbivaatamine ei kuulu Riigikohtu pädevusse. Põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegium rõhutas, et Tallinna Ringkonnakohus leidis, et kuna ta on tunnistanud RHS

§ 38 lg 1 p 4 põhiseadusega vastuolus olevaks, siis ei ole tal vajadust hinnata selle sätte vastavust

apellandi (Aspen Grupp OÜ) poolt viidatud direktiivile 2004/18. Põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegium asus seisukohale, et RHS § 38 lg 1 p 4 on Euroopa Liidu õigusega seotud säte ja kuna

ringkonnakohus ei ole kontrollinud selle sätte kooskõla Euroopa Liidu õigusega ega selle sätte

põhiseadusele vastavuse kontrolli eeldusi, siis ei ole Riigikohtul antud juhul võimalik kontrollida

selle sätte vastavust Põhiseadusele. Kolleegium selgitas ühtlasi, miks Riigikohtul ei ole üldjuhul

pädevust lahendada taotlusi kontrollida Eesti õigustloova akti Euroopa Liidu õigusega seotud sätte

vastavust Põhiseadusele ja käsitles ka juhtumeid, mille puhul on Riigikohtu pädevuses lahendada

taotlusi kontrollida Euroopa Liidu õigusega seotud sätte vastavust Põhiseadusele.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

13. Halduskolleegium leiab, et käesolevas asjas on vajalik anda hinnang sellele, kas Tallinna

Ringkonnakohus oli pädev läbi vaatama antud riigihankevaidlust.

14. Käesolevas asjas esitas Tamro Eesti OÜ Sotsiaalministeeriumi kantsleri 6. septembri 2007. a

käskkirja nr 76 peale vaidlustuse vaidlustuskomisjonile. Kuna Tamro Eesti OÜ ei nõustunud

vaidlustuskomisjoni 28. septembri 2007. a otsusega, siis esitas ta kaebuse Tallinna Ringkonnakohtule.

Kohtule kaebuse esitamisel lähtus ta RHS § 129 lg-st 1. Nimetatud säte oli ringkonnakohtule aluseks

kaebuse menetlusse võtmisel.

15. RHS § 129 lg 1 sätestab: "Kaebus vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatakse hankija asukoha

järgsele ringkonnakohtule ning selle menetlemisele kohaldatakse halduskohtumenetluse seadustikus

apellatsioonkaebuse kohta sätestatut käesolevas peatükis sätestatud erisustega. Halduskohus ei ole

esimeses astmes pädev läbi vaatama kaebusi käesoleva seaduse § 117 lõigetes 2 ja 3 nimetatud

asjades." See säte välistab riigihanke asjades kaebuse esitamise halduskohtule kui esimese astme

kohtule.

16. Riigikohtu üldkogu hindas RHS § 129 lg 1 vastavust põhiseadusele ja 8. juuni 2009. a otsusega

asjas nr 3-4-1-7-08 tunnistas RHS § 129 lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Üldkogu

põhjendas otsust järgmiselt:

1) RHS § 129 lg 1 on vastuolus PS § 149 lg-ga 2, mille kohaselt ringkonnakohtud on teise astme

kohtud ning vaatavad apellatsiooni korras läbi esimese astme kohtu lahendeid. RHS § 129 lg 1

kohustab ringkonnakohut vaatama RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud asjades tõusetunud

riigihankevaidlusi läbi esimese kohtuastmena, kuid selline regulatsioon ei ole kooskõlas

ringkonnakohtu põhiseadusliku staatusega teise astme kohtuna. Lisaks kohustab see säte vaatama

apellatsiooni korras läbi vaidlustuskomisjoni otsuseid. Vaidlustuskomisjon ei ole PS § 149 lg-s 2

nimetatud esimese astme kohus, mille otsuseid ringkonnakohus põhiseaduse kohaselt apellatsiooni

korras läbi vaatab. Vaidlustuskomisjon on kohtuväliselt vaidlusi lahendav haldusorgan. Kuigi teatud

liiki haldusvaidluste lahendamise kohustuse panemine haldusorganile ei ole põhiseadusega vastuolus,

ei ole selline haldusorgan osa PS §-s 148 kirjeldatud kohtusüsteemist. Vaidlustuskomisjoni liikmed

on oma otsuste langetamisel sarnaselt kohtunikega sõltumatud ja nende sõltumatuse tagatised

kattuvad osaliselt kohtunike omadega (RHS § 119), kuid neid ei saa pidada kohtunikeks PS § 147

tähenduses. Vaidlustuskomijoni liikmeid ei nimetata ametisse eluaegsetena. Lisaks ei ole nende

ametisse nimetamisel tagatud sõltumatus täitevvõimust, nagu see on PS § 150 kohaselt tagatud

kohtunike puhul. Vaidlustuskomisjonis toimuv haldusmenetlus ei ole ka menetlusosalistele tagatud

menetluslikelt garantiidelt võrreldav kohtumenetlusega;

2) RHS § 129 lg 1 on vastuolus ka PS § 149 lg-ga 1, mis sätestab, et maa- ja linnakohtud ning

halduskohtud on esimese astme kohtud. RHS § 129 lg 1 välistab RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud

riigihankeasjades halduskohtusse pöördumise. Riigihankeid puudutavad kohtuasjad algavad seetõttu

teise astme kohtust. Halduskohtu välistamine riigihankevaidluste lahendamise menetlusest ei vasta

PS § 149 lg-s 1 väljendatud põhimõttele, mille kohaselt kõik kohtuasjad algavad esimese astme

kohtust;

3) esimese kohtuastme välistamine riigihankevaidluste lahendamisest on vastuolus ka PS § 146

esimese lausega koostoimes PS §-ga 4. PS § 146 esimese lause kohaselt mõistab õigust ainult kohus.

PS §-s 4 on väljendatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte. Niisuguse seaduse

vastuvõtmine, millega halduskohus välistatakse kindlate kohtuasjade lahendamiselt selliselt, et

halduskohtu asemel asub neid vaidlusi lahendama haldusorgan, tähendab sisuliselt kohtuvõimu

pädevuse kitsendamist;

4) üldkogu otsus ei mõjuta hankija tegevuse vaidlustamist kohustuslikus kohtueelses menetluses

vaidlustuskomisjonis ega vaidlustuskomisjoni otsuse peale kohtusse pöördumise regulatsiooni, mis

on sätestatud RHS § 129 lg-tes 2, 3 ja 4;

5) RHS § 129 lg 1 vastuolu tõttu põhiseadusega ei olnud ringkonnakohtul pädevust vaadata läbi

vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust. Seetõttu ei olnud tal ka pädevust esitada seda

kaebust sisuliselt lahendades põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust. Niisuguses olukorras ei saa

üldkogu Tallinna Ringkonnakohtu otsuses põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja

kohaldamata jäetud sätete osas põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust läbi vaadata.

17. Kuna Riigikohtu üldkogu viidatud otsusest tulenevalt ei olnud Tallinna Ringkonnakohtul

pädevust läbi vaadata vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust, siis tuleb Tallinna

Ringkonnakohtu 21. detsembri 2007. a otsus haldusasjas nr 3-07-1930 tühistada ja saata Tamro Eesti

OÜ kaebus lahendamiseks Tallinna Halduskohtule.

18. Tamro Eesti OÜ kassatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Kautsjon kuulub tagastamisele.

Kuna kaebus saadetakse lahendamiseks esimese astme kohtule, siis ei vaata halduskolleegium läbi

menetluskulude väljamõistmise taotlust.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld, Harri Salmann