3-4-1-2-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-2-09

Otsuse kuupäev

9. juuni 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Peeter Jerofejev, Hannes Kiris,

Priit Pikamäe, Harri Salmann

Kohtuasi

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 7 lõike 2

punkti 5, § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 põhiseadusele vastavuse

kontroll

Menetluse alus

Tallinna Linnavolikogu 9. veebruari 2009. aasta taotlus

Asja läbivaatamise kuupäev

14. aprill 2009

Istungil osalenud isikud

Tallinna Linnavolikogu esindajad linnasekretär Toomas Sepp,

vandeadvokaadid Jüri Raidla ja Ants Nõmper ning õiguskantsler

Indrek Teder ja õiguskantsleri asetäitja-nõunik Madis Ernits

RESOLUTSIOON

1. Jätta taotlus kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 osas

läbi vaatamata.

2. Jätta taotlus kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse muutmise seaduse (RT I 2008, 53, 293) § 1 punkti 1 osas rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

Õiguskantsler tegi 3. novembril 2008 ettepaneku viia kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seaduse (RT I 2002, 36, 220; 2007, 44, 316; KOVVS) § 8 lõige 4 (Tallinna valimisringkondade

moodustamine linnaosade kaupa) ja § 9 lõige 2 (Tallinna valimisringkondade vahel mandaatide

jaotamise erikord) kooskõlla põhiseadusega, kuna ta leidis, et need sätted on vastuolus PS § 156

lõike 1 kolmandast lausest tuleneva valimiste ühetaolisuse põhimõttega ning PS §-st 10 ja § 156

lõike 1 kolmandast lausest tuleneva valimiste proportsionaalsuse põhimõttega.

Riigikogu võttis 10. detsembril 2008 õiguskantsleri ettepanekust ajendatuna vastu kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise

seaduse, mis avaldati Riigi Teatajas 16. detsembril 2008 (RT I 2008, 53, 293; KOVVS-i ja KOKS-i

muutmise seadus) ja jõustus 17. detsembril 2008.

Tallinna Linnavolikogu otsustas 5. veebruari 2009 otsusega nr 15 esitada Riigikohtule taotluse

tunnistada vastuolu tõttu põhiseadusega kehtetuks KOVVS § 7 lõike 2 punkt 5 ja § 8 lõige 4 või § 7

lõike 2 punkt 5 ja § 9 lõige 2 või § 7 lõike 2 punkt 5, § 8 lõige 4 ja § 9 lõige 2. Taotlus jõudis

Riigikohtusse 10. veebruaril 2009.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

Taotluse lubatavuse kohta leiab Tallinna Linnavolikogu, et igasugune kohaliku omavalitsuse üksuse

volikogu valimise korra muutmine riivab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. Seetõttu on

Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav.

Taotleja lisab, et kui sellise käsitlusega ei nõustuta, siis tuleneb taotluse lubatavus igal juhul sellest, et

kehtestatud kord ei võimalda korraldada Tallinna linnavolikogu valimisi kooskõlas põhiseadusest

tulenevate valimiste ühetaolisuse ja proportsionaalsuse, demokraatia, ning mittediskrimineerimise

põhimõtetega.

Lisaks eelnevale on taotlejal Riigikohtu praktika (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 16. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punktid 19-20) kohaselt igal

juhul kaebeõigus küsimustes, mis on sätestatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses

(RT I 1993, 37, 558; 2007, 44, 316; KOKS). Istungil rõhutas Tallinna Linnavolikogu esindaja, et

kohaliku omavalitsuse valimised ei ole riigielu küsimus. Valimisringkondade arvu, piiride ja ühtse

numeratsiooni ning igas valimisringkonnas mandaatide arvu määramine on KOKS § 22 lõike 1

punkti 13 kohaselt kohaliku omavalitsuse volikogu ainupädevuses. Kohaliku omavalitsuse volikogu

valimise seadus piirab Tallinna linna puhul seda pädevust.

Taotluse lubatavust kinnitab ka Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-

1-05, milles Riigikohus on märkinud, et kandideerimispiirangud volikogu valimistel võivad riivata

kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet.

KOVVS § 7 lõike 2 punkti 5 kehtetuks tunnistamise taotluse lubatavuse kohta leiab Tallinna

Linnavolikogu, et kuna selle kohaldamine toob kaasa lisakulutusi, siis riivab see säte kohaliku

omavalitsuse eelarve iseseisvuse põhimõtet.

Taotluse sisu kohta märgib Tallinna Linnavolikogu esmalt, et 17. detsembril 2008 jõustunud kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise

seadus ei kõrvaldanud eelkirjeldatud vastuolu põhiseadusega.

Tallinna Linnavolikogu hinnangul rikub valimisringkondade moodustamise erikord Tallinnas

(KOVVS § 8 lg 4) ja Tallinna kui mitme valimisringkonnaga omavalitsusüksuse kohta kehtiv

mandaatide jaotamise erikord (KOVVS § 9 lg 2) vastuolu tõttu valimiste ühetaolisuse põhimõttega

aktiivset ja passiivset valimisõigust.

Aktiivset valimisõigust rikuvad KOVVS § 8 lõige 4 ja KOVVS § 9 lõige 2 vastuolu tõttu

ühetaolisuse põhimõttega esiteks seetõttu, et nende sätete kohaselt moodustatud valimisringkondades

on valija häälel erinev kaal (vt allpool punkt 7.1). Teiseks seetõttu, et puuduvad põhiseaduslikud

väärtused, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad ja jaotada mandaate Tallinna linnas

erandkorras just linnaosade kaupa (vt allpool punkt 7.2). Kolmandaks ei õigustaks niisuguste

põhiseaduslike väärtuste olemasolu valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumist (vt allpool punkt 7.3).

Neljandaks esinevad põhiseaduslikud väärtused, mille tagamiseks on tingimata vaja järgida valimiste

ühetaolisuse põhimõtet (vt allpool punkt 7.4).

7.1 Häälte erineva kaalu kohta märgib Tallinna Linnavolikogu, et igal valijal peab olema võrdne

võimalus mõjutada valimistulemust. Kohaliku omavalitsuse üksuse võrdse mandaatide arvuga

valimisringkondades peab olema võimalikult võrdne arv hääleõiguslikke valijaid ja vastupidi.

Ühetaolisuse printsiibiga on vastuolus olukord, kus ühe ja sama mandaatide arvuga

valimisringkondades valijate arv oluliselt erineb. Sellisel seisukohal on nii põhiseaduse kommentaar,

Euroopa Nõukogu, Riigikohus kui ka õiguskantsler.

Valimisringkondade moodustamine linnaosade alusel ja KOVVS § 9 lõikes 2 sätestatud mandaatide

jaotamise kord loovad Tallinna linnas olukorra, kus valijate arv linnaosades erineb olulisel määral,

mida kinnitavad taotlusele lisatud tabelid. 16. detsembril 2008 jõustunud kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse muudatused seda erinevust ei ole kõrvaldanud.

Mandaatide võimalikult proportsionaalseks jaotamiseks valimisringkondade elanike arvu vahel peaks

Tallinna linn muutma linnaosade piire. Linnaosade piiride määramisel lähtutakse aga muudest

kaalutlustest, mitte ühetaolisuse põhimõtte tagamisest valimistel. Nõuda üksnes valimiste jaoks

linnaosade piiride muutmist on ebaproportsionaalne ja rikub kohaliku omavalitsuse autonoomiat.

Kuna ühte valimisringkonda ei ole võimalik moodustada mitmest linnaosast ega ole ka võimalik

moodustada ühes linnaosas mitut valimisringkonda, siis ei ole Tallinna Linnavolikogul võimalik

tagada häälte võrdset kaalu linnaosade piire muutmata.

7.2 Järgmisena leiab Tallinna Linnavolikogu, et puuduvad põhiseaduslikud väärtused, mis tingiksid

vajaduse moodustada valimisringkonnad ja jaotada mandaate Tallinna linnas erandkorras just

linnaosade kaupa.

Valimiste ühetaolisuse põhimõte on sõnastatud seaduse reservatsioonita, mistõttu võib seda piirata,

kui piiramisega kaitstakse muud põhiseaduslikku väärtust. Linnaosade identiteedi kaitsmise vajadus

ei ole põhiseadusega kaitstud väärtus. Isegi kui see oleks nõnda, ei oleks see põhimõte kohaldatav

omavalitsusüksuses, kus linnaosad ei järgi ajalooliste asumite piire (sh ka Tallinnas).

7.3 Kui Riigikohus peaks siiski leidma, et linnaosas kujunenud identiteedi säilitamine on

põhiseaduslik väärtus, siis ei ole valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumine selle saavutamiseks

siiski proportsionaalne. Linnaosade identiteedi säilitamine ei saa mingil moel olla sama oluline

väärtus kui kohaliku omavalitsuse üksuses toimuvate valimiste legitiimsus.

7.4 Valimiste ühetaolisuse põhimõttest kõrvalekaldumist võiks õigustada üksnes hõre asustus või

vähemuste kaitse. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse vaidlustatud sätted toovad kaasa

aga rahvusvähemuste diskrimineerimise ja on ilmses vastuolus põhiseadusega.

Tallinna Linnavolikogu esitatud arvandmetest nähtub, et mitte-eestlaste häälel on Tallinna volikogu

valimisel väiksem kaal kui eesti rahvusest valija häälel. Selline olukord kujutab endast PS §-s 12

sätestatud rahvuse alusel diskrimineerimise keelu rikkumist.

Diskrimineerimist on võimalik vältida, kui tunnistada kehtetuks KOVVS § 8 lõige 4 ja § 9 lõige 2.

Esimese sättega kehtestatud piirangu puudumisel on kohalikul omavalitsusel võimalik hinnata, kas

valimisringkondade moodustamine linnaosade alusel tagab valijate võrdse esindatuse. KOVVS § 9

lõike 2 kehtetuks tunnistamine võimaldab mandaatide jaotamisel lähtuda üldkorrast ning tagada

sellega valijate häältele võrdne kaal ja volikogu representatiivsus.

Passiivset valimisõigust rikuvad KOVVS § 8 lõige 4 ja KOVVS § 9 lõige 2 vastuolu tõttu

ühetaolisuse põhimõttega esiteks seetõttu, et nende sätete kohaselt moodustatud valimisringkondades

on kandidaatidel erinevad võimalused valituks osutuda (vt allpool punkt 8.1). Teiseks seetõttu, et ei

ole põhiseaduslikke väärtusi, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad Tallinnas just

linnaosade kaupa (vt allpool punkt 8.2). Kolmandaks ei õigustaks niisuguste põhiseaduslike väärtuste

olemasolu valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumist (vt allpool punkt 8.3). Neljandaks esinevad

põhiseaduslikud väärtused, mille tagamiseks on tingimata vaja järgida valimiste ühetaolisuse

põhimõtet (vt allpool punkt 8.4)

8.1 Kandidaadi võrdsed võimalused valituks osutuda sõltuvad paratamatult tema poolt antud häälte

kaalust ehk iga hääle võrdsest mõjust valimistulemustele. Häälte ebavõrdsest kaalust tulenev

ühetaolisuse põhimõtte rikkumine toob kaasa ka passiivse valimisõiguse rikkumise.

8.2 Linnaosade identiteedi kaitse eesmärk ei ole põhiseaduslik väärtus, millega õigustada KOVVS

§ 8 lõikes 4 ja § 9 lõikes 2 toodud korda ja ühetaolisuse põhimõtte rikkumist.

8.3 Isegi kui leida, et linnaosade identiteedi säilitamine on põhiseaduslik väärtus, ei ole see piisavalt

kaalukas väärtus, et õigustada passiivse valimisõiguse rikkumist.

8.4 Kuna valijate häälte kaal on väiksem ringkondades, kus vähemusrahvusest valijate osakaal on

suurim, on vähemusrahvused volikogus ebaproportsionaalselt vähe esindatud. Kohaliku omavalitsuse

üksuse territooriumil elavaid vähemusi ei ole aga võimalik tõhusalt kaitsta, kui vähemus ei saa

esinduskogusse saata oma esindajaid.

Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise kohta selgitab Tallinna Linnavolikogu, et häälte erineva

kaalu tõttu ehk ühetaolisuse põhimõtte rikkumise tõttu ei ole hääletamistulemused proportsionaalsed

valimistulemustega.

Alternatiivina KOVVS § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamisele taotleb Tallinna

Linnavolikogu üksnes KOVVS § 8 lõike 4 kehtetuks tunnistamist. Selle sätte kehtetuse korral ei pea

Tallinnas moodustama valimisringkondi põhimõttel, et ühes linnaosas moodustatakse üks

valimisringkond. Sellise piirangu puudumisel on võimalik moodustada kas üks või mitu ringkonda

(KOVVS § 8 lõiked 1 ja 2). Ühe valimisringkonna puhul on ühetaolisus ja proportsionaalsus tagatud

- iga valija häälel on võrdne kaal ning volikogu on moonutusteta representatiivne kogu

omavalitsusüksuse suhtes.

Teise alternatiivina palub Tallinna Linnavolikogu tunnistada kehtetuks ainult KOVVS § 9 lõike 2. Sel

juhul saaks volikogu jaotada mandaadid valimisringkondade vahel KOVVS § 9 lõikes 1 sätestatud

üldkorras vastavalt valijate arvule.

Tallinna Linnavolikogu peab seda lahendust kõige paremaks, et saavutada valimiste ühetaolisus, ning

märgib, et samal seisukohal oli kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muudatust algatades

ka Riigikogu põhiseaduskomisjon.

Volikogu liikmete arvu suurendamise (KOVVS § 7 lõike 2 punkt 5) kohta leiab Tallinna

Linnavolikogu, et selle muudatuse eesmärk ei ole selge (punkt 12.1) ning see ei ole eesmärgi

saavutamiseks sobiv (punkt 12.2), vajalik (punkt 12. 3) ega mõõdukas meede (punkt 12.4).

12.1 Taotleja märgib esmalt, et kuna KOVVS § 7 lõike 2 punkti 5 muutmise kohta ei ole kohast

analüüsi ega seletuskirja, siis ei ole seadusandja eesmärk selle muudatuse tegemisel ilmne.

12.2 Kui aga pidada volikogu liikmete arvu suurendamise legitiimseks eesmärgiks valija häälele

võrdse kaalu andmist, siis eelnenud analüüsist nähtub, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seaduse muudatused tervikuna ei too kaasa ühetaolisuse põhimõtte rakendumist. Seega ei ole

volikogu liikmete arvu suurendamine selle eesmärgi saavutamiseks sobiv meede. Ka

proportsionaalsuse saavutamiseks valijate tahteavalduse ja esinduskogu koosseisu vahel ei ole see

sobiv meede. Linnaosade kogukondliku identiteedi kaitse ei ole esiteks eesmärk, mille nimel võiks

volikogu liikmete arvu suurendada, ja teiseks ei ole selle meetme mõju linnaosade senisest paremale

esindatusele üheselt selge. Meede, mille mõju eesmärgi saavutamisele on ebaselge, ei saa olla

eesmärgi saavutamiseks sobiv.

12.3 Igal juhul ei ole tegemist ka vajaliku meetmega, kuna valija häälele võrdset kaalu anda ning

valijate tahteavalduse ja esinduskogu koosseisu vahel proportsionaalsust tagada on võimalik teiste,

tõhusamate ja kohasemate vahenditega. Näiteks on võimalik tunnistada kehtetuks KOVVS § 8 lõige

4 või muuta mandaatide jaotamise põhimõtteid, mis on sätestatud KOVVS §-s 9.

12.4 Volikogu liikmete arvu suurendamine ei ole ka mõõdukas meede. See toob Tallinna linnale

majanduskriisi arvestades kaasa põhjendamatult suured kulutused, kuid ei aita saavutada oma

eesmärki. Selle sätte kehtetuks tunnistamine tagab olukorra, kus Tallinna linn saab volikogusse valida

sama arvu liikmeid kui praegu.

Lisaks märgib taotleja, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmisel rikuti

kaasamispõhimõtet, mis on sätestatud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (RT II 1994, 95) (harta)

artiklis 5.

Lisaks rikuti nende sätete jõustamisega õigusselguse ja õiguskindluse põhimõtteid. Taotleja

hinnangul peaksid need muudatused jõustuma vähemalt aasta enne ülejärgmisi valimisi, et

kõrvaldada ilmne ja vaieldamatu õigusvastasus. Lubamatu on muuta valimisi käsitlevaid õigusakte

nii, et muudatused jõustuvad ajal, kui tehakse valimisi ette valmistavaid toiminguid.

Riigikogu nimel on arvamuse esitanud Riigikogu põhiseaduskomisjon, mille enamus leiab, et

Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. veebruari 2003. aasta otsuse asjas nr 3-4-1-

2-03 kohaselt ei anna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (RT I 2002, 29, 174) § 7

kohaliku omavalitsuse üksusele õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust isikute

subjektiivsete õiguste kaitseks. Praegune taotlus on aga esitatud valijate subjektiivsete valimisõiguste

kaitseks ega vasta seetõttu seaduse nõuetele.

Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimise kord ei ole kohaliku elu küsimus. Põhiseadus

eeldab, et kohalike valimiste reeglistik tuleb seadusandjal paika panna seadusega, mis nõuab

Riigikogu enamuse heakskiitu (PS § 104 lõige 2 punkt 4).

Kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole võimalik lähtuvalt proportsionaalsuse ja otstarbekuse

kaalutlustest vaidlustada ka volikogu liikmete arvu suurendamist. Volikogu ülalpidamise kulutused

on volikogu enesehaldusküsimus ja seda saab tagada kohaliku omavalitsuse majanduslikke võimalusi

arvestades.

Ka Tallinna Linnavolikogu täiendavad argumendid (kaasamisõiguse rikkumine, õigusselgus,

õiguskindlus) ei viita sellele, et kohaliku omavalitsuse tagatisi oleks riivatud. Asjaolu, et kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse muudatuste jõustumise ja valimiste vahele jäi liiga lühike

ajavahemik, ei ole piisavaks argumendiks, mis peaks kinnitama, et õigusakt riivab kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.

Põhiseaduskomisjoni vähemus leidis, et Tallinna Linnavolikogu taotlus on lubatav ning põhjendatud.

Õiguskantsleri tõstatatud vastuolu oleks kõrvaldanud põhiseaduskomisjoni 19. novembril 2008

algatatud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seaduse eelnõu (392 SE), mis

menetluse käigus omandas põhiseaduse vastase kuju ning millest lähtuvad muudatused on nüüd

põhjendatult vaidlustanud Tallinna Linnavolikogu. Kohaliku omavalitsuse haldusjaotus ei kuulu

seadusandja kompetentsi. Volikogu liikmete arvu põhjendamata suurendamisega on

ebaproportsionaalselt sekkutud kohaliku omavalitsuse pädevusse.

Justiitsminister leiab, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav. Kohaliku omavalitsuse üksuse

volikogul ei ole võimalik algatada õigustloova akti põhiseadusele vastavuse kontrolli valijate

subjektiivsete õiguste kaitseks. Valijate hääle võrdse kaalu tagamine volikogu valimistel on PS § 104

lõike 2 punkti 4 kohaselt riigi ülesanne ja seega seadusandja pädevuses.

Volikogu liikmete arvu suurendamise kohta märgib justiitsminister, et volikogu mandaatide arvu

määramine on seadusandja pädevuses. Kohaliku omavalitsuse üksusele antud volitus moodustada

KOVVS § 7 lõikes 2 sätestatust suurem volikogu ei tähenda, et volikogu liikmete arvu määramine

oleks volikogu ainupädevuses. Mandaatide arvu määramine ei riiva omavalitsuse autonoomiat.

Kohaliku omavalitsuse üksuse kaasamata jätmine ei saa iseenesest olla aluseks sätte põhiseadusega

vastuolus olevaks tunnistamisele. See ei riiva kohaliku omavalitsuse garantiid.

Õigusselguse ja õiguskindluse põhimõttega vastuolus oleva õigusakti puhul peab volikogu selgitama,

kuidas õigusselgusetus kahjustab mõnda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist.

Õiguskantsler leiab, et KOVVS § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 osas ei ole taotlus lubatav.

16.1 Kandideerimispiirang kohalikel valimistel ei saa riivata kohaliku omavalitsuse üksuste

autonoomiat. Valijaskonnal on valimistel põhiõigused, mis on isikute põhiseadusest tulenevad

subjektiivsed õigused riigi vastu. Kohaliku omavalitsuse üksusel on aga riigikorraldusõiguse

valdkonda kuuluv autonoomia, mille funktsioon ja kaitse-eesmärk on objektiivne ja korralduslik.

Autonoomia garantii ei laiene valimiste põhimõtetele ega valimiskorralduse põhimõtetele.

Valimiskorralduslike sätete eesmärk on tagada, et kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimisel

järgitaks ühtseid põhimõtteid kogu riigis. Kohaliku omavalitsuse üksuste demokraatlik

legitimeerimine kogu riigi lõikes on riigielu küsimus. Ka harta kohaselt on valimisõiguse küsimused

kohaliku omavalitsuse üksuste välimise korralduse küsimus, mis kuulub riigi pädevusse.

Taotleja kaebeõigus ei saa tuleneda ka sellest, et mingi küsimus on sätestatud kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduses. KOKS § 21 lõike 1 kataloogi tuleb mõista selliselt, et kui mingi selles nimetatud

valdkond on antud kohaliku omavalitsuse üksuse pädevusse, siis on see volikogu pädevuses.

KOVVS § 8 lõige 4 ei välista Tallinnas linnaosade kaotamist ega seniste linnaosade piiride muutmist.

Seetõttu ei puuduta see säte kohaliku omavalitsuse üksuse autonoomiat. Tegemist on volikogu

valimisteks valimisringkondade moodustamise põhimõtte sätestamisega.

Tallinna Linnavolikogu kaebeõigus ei tulene ka sellest, et KOVVS § 8 lõige 4 kehtestab

selgesõnaliselt korra Tallinna kohta. Eriliste kohaliku omavalitsuse üksuste puhul peab seadusandjal

olema võimalik kehtestada erikord.

Ka KOVVS § 9 lõige 2 on valimiskorralduslik säte, mis ei puuduta kohaliku omavalitsuse üksuse

autonoomiat.

16.2 Volikogu liikmete arvu suurendamise kohta leiab õiguskantsler, et KOVVS § 7 lõike 2 punkt 5

võib riivata kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid (PS § 154 lõige 2). Kohaliku omavalitsuse

finantsgarantiid on riivatud vähemalt siis, kui aastaeelarve vastuvõtmise järel kehtestatakse kord, mis

suurendab kohaliku omavalitsuse üksuse kulutusi. Finantsgarantiid võib aga riivata ka siis, kui riik

suurendab kohaliku omavalitsuse üksuse kulutusi kohustuslike omavalitsuslike ülesannete või riiklike

ülesannete mahu suurendamise tõttu.

KOVVS § 7 lõike 2 punkt 5 on õiguskantsleri arvates formaalselt põhiseaduspärane. Harta artiklist 5

tulenevat ärakuulamiskohustust tuleb rakendada siis, kui seadusandja menetleb kohaliku

omavalitsuse üksuste ja riigi pädevuste piire oluliselt nihutavat seaduseelnõu või eelnõu, mis

kehtestab ressursimahukaid kohustuslikke omavalitsusülesandeid. Praegusel juhul on tegemist

valimiskorralduse täiendamise faktilise kaasmõjuga. Eelnõu kiire menetlemine ei saa kaasa tuua

seaduse vastuolu põhiseadusega. Selle sätte sõnastus ei ole õigusselgusetu.

Kuigi kõnesoleva sätte muutmise seletuskirjast selle muudatuse eesmärki ei leia, on õiguskantsler

eelnõusse Riigikogus tehtud muudatusettepanekutele tuginedes seisukohal, et KOVVS § 7 lõike 2

punktiga 5 põhjustatud riive eesmärk on ülejäänud Eestit arvestades proportsionaalsema esinduskogu

loomine Tallinnale. Volikogu liikmete arvu suurendamine on selle eesmärgi saavutamiseks sobiv,

vajalik ja mõõdukas. Finantsgarantii sisustamisel ja volikogu suuruse määramisel on seadusandjal

suur otsustusvabadus.

16.3 Õiguskindluse kohta märgib õiguskantsler, et valimiskorralduse muudatused jõustusid

17. detsembril 2008 ehk aegsasti enne valimisi. Samas on oluline silmas pidada, et valimiskorralduse

muutmise ajaline piir kaitseb subjektiivseid valimisõigusi, mitte kohaliku omavalitsuse üksuse

autonoomiat.

16.4 Istungil jäi õiguskantsler oma kirjalikus arvamuses toodud seisukohtade juurde.

Eesti Maaomavalitsuste Liit märgib oma kirjas, et kuna vaidlus puudutab kohaliku omavalitsuse

üksuse volikogu valimise erikorda Tallinnas, siis jätab ta oma arvamuse kujundamata.

Eesti Linnade Liit (ELL) märkis oma esialgses arvamuses, et peab vajalikuks ja võimalikuks asja

sisulist lahendamist Riigikohtus. Pärast teiste menetlusosaliste seisukohtadega tutvumist esitas ELL

täiendava arvamuse.

ELL leiab, et kohaliku omavalitsuse garantii hõlmab ka Riigikogu kehtestatavat valimiskorda. Sama

põhimõte kajastub ka hartas. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimisi ei loeta riigivõimu

teostamiseks.

Varasemat vastuolu põhiseadusega ei ole kõrvaldatud. Õiguskantsleri väide, et uue valimissüsteemi

puhul ei ole võimalik ülelinnaliste kompensatsioonimandaatide mõju hinnata, ei ole kindlasti veenev

argument, kinnitamaks, et saavutatud on õigusakti kooskõla põhiseadusega. Varem tuvastatud

põhiseaduse rikkumise kõrvaldamiseks peavad olema tehtud muudatused, millega on võimalik selgelt

näidata rikkumise kõrvaldamist.

Tallinna Linnavolikogu esitatud taotlus ja eelkõige selle taotluse lubatavuse argumentatsioon põhineb

Riigikohtu senisel praktikal. Seda tunnistab selgesõnaliselt ka õiguskantsler, kui ta väidab, et ei

nõustu Riigikohtu seisukohaga, et kandideerimispiirang kohalikel valimistel võib riivata ka kohaliku

omavalitsuse autonoomiat. ELL leiab, et Riigikohtu senine praktika on õige ja selle muutmiseks pole

mingit vajadust. Põhiseaduse tõlgendamisel on oluline järjepidevus.

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste legitiimne korraldamine on kohaliku elu küsimus. Säte,

mis seda küsimust mõjutab, on kindlasti kohaliku omavalitsuse garantii toimealas. Vastasel korral ei

oleks kohalikul omavalitsusel mingisuguseid garantiisid.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (RT I 2002, 36, 220; RT I 2009, 2, 5) § 7 lõike 2

punkt 5 sätestab:

"Volikogus peab olema vähemalt seitse liiget. Liikmete arv määratakse rahvastikuregistri andmete

põhjal, lähtudes valla- või linnaelanike arvust valimisaasta 1. juuni seisuga järgmiselt:

[---]

5) üle 300 000 elaniku - vähemalt 79-liikmeline volikogu."

KOVVS § 8 lõige 4 sätestab:

"Tallinnas moodustab volikogu valimisringkonnad linnaosade kaupa, lähtudes põhimõttest, et ühes

linnaosas moodustatakse üks valimisringkond."

KOVVS § 9 lõige 2 sätestab:

"Mitme valimisringkonnaga kohaliku omavalitsuse üksuses jaotatakse pool mandaatidest

valimisringkondade vahel võrdselt, arvestades põhimõtet, et ringkonnamandaatide arv on

valimisringkondade arvuga jagunev väikseim täisarv, mis on vähemalt pool kõigist mandaatidest.

Ülejäänud mandaadid jaotatakse käesoleva paragrahvi lõikes 1 ettenähtut järgides."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (RT I 2002, 29, 174) (PSJKS) § 7 järgi võib

kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus või selle

säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

Riigikohus saab seega sisuliselt läbi vaadata üksnes selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud kolm

nõuet: esiteks peab taotluse olema esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu, teiseks peab

taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega ja kolmandaks peab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike

tagatiste riive olema vaidlustatud õigusakti või sätte puhul võimalik (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 16).

Kolleegium hindab kõigepealt, kas Tallinna Linnavolikogu taotlusi tunnistada KOVVS § 8 lõige 4 ja

§ 9 lõige 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks saab sisuliselt läbi vaadata ehk kas need on

lubatavad (I). Seejärel hindab kolleegium taotlust KOVVS § 7 lõike 2 punkti 5 osas (II).

I

KOVVS § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 puhul on esimesed kaks punktis 23 viidatud nõudeist täidetud.

Riigikohtule on esitanud taotluse Tallinna Linnavolikogu, kes väidab, et need sätted on vastuolus

kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslike tagatistega. Kolleegiumi hinnangul ei ole aga täidetud

kolmas tingimus. Vaidlustatud sätted ei saa riivata ehk ebasoodsalt mõjutada kohaliku elu küsimuste

iseseisvat otsustamist ja korraldamist.

KOVVS § 8 lõige 4 sätestab taotluse esitamise ajal kehtinud redaktsioonis, et Tallinnas moodustab

volikogu valimisringkonnad linnaosade kaupa, lähtudes põhimõttest, et ühes linnaosas moodustatakse

üks valimisringkond. Riigikogu on seda sätet pärast Tallinna Linnavolikogu taotluse esitamist

muutnud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seadusega (RT I 2009, 23, 144),

mis jõustus 1. mail 2009. Muudatusega taaskehtestati KOVVS § 8 lõige 4 enne vaidlustatud

redaktsiooni kehtinud sõnastuses ning lisati KOVVS § 8 uus lõige 41. Kuna menetlusosalised ei ole

Riigikohtule nende muudatuste kohta taotlusi esitanud, siis lähtub kolleegium vaidlustatud sätte

redaktsioonist, mis kehtis taotluse esitamise ajal. Käesolev lahend ei mõjuta seega selle sätte 1. mail

2009 jõustunud redaktsiooni põhiseaduspärasust ega kehtivust.

KOVVS § 8 lõige 4 määrab kindlaks valimisringkondade moodustamise Tallinna linnas. KOVVS § 9

lõige 2 sätestab mandaatide jaotamise korra mitme valimisringkonnaga kohaliku omavalitsuse

üksuses.

Tallinna Linnavolikogu väidab, et kuna kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimised on

kohaliku elu küsimus, siis riivab igasugune muudatus nende valimiste korras kohaliku omavalitsuse

üksuste põhiseaduslikke tagatisi. Järelikult riivavad neid tagatisi ka vaidlustatud sätted.

Kohaliku omavalitsuse põhitagatis sisaldub PS § 154 lõikes 1, mille kohaselt otsustavad ja

korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel

iseseisvalt. Sellest sättest tuleneb kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus. Enesekorraldusõiguse

põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste

lahendamisel (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi (RKPJK) 16. jaanuari

2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 22). Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest

kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole

vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi

(RKPJK 8. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-4-07, punkt 12). Ainuüksi asjaolust, et mingi

küsimus tuleb põhiseaduse kohaselt kindlaks määrata seadusega, ei saa järeldada, kas sisult on

tegemist kohaliku elu või riigielu küsimusega.

Kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine tähendab, et kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu

liikmed saavad otsuseid langetada sõltumatult riigi keskvõimust ning seada esikohale kohalikud

huvid. Riigi ja kohaliku huvi konflikti korral peab säilima volikogu liikme võimalus otsustada

sõltumatult kohalikke küsimusi oma kogukonna huvides (Riigikohtu üldkogu (RKÜK) 19. aprilli

2005. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-05, punktid 17 ja 18).

Kohaliku elu küsimuste otsustamise üldpädevuse annab PS § 156 lõige 1 volikogule kui

demokraatlikult valitud esinduskogule. Seega on eelkõige volikogu see organ, kes peab saama

kasutada omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust sõltumatult riigi keskvõimust ja riigipoolse

sekkumiseta otsustusprotsessi.

Käesolevas kohtuasjas tuleb seetõttu hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimise

korra sätestamine on kohaliku elu küsimus, millele laieneb omavalitsusüksuse enesekorraldusõigus.

Enesekorraldusõigusesse võib riigi keskvõim sekkuda üksnes proportsionaalsete meetmetega, mis

peavad silmas selgelt määratletud õiguspärast eesmärki.

Volikogu valimise kord puudutab esiteks valimisõiguslikke suhteid kohaliku kogukonna liikmete ja

omavalitsuse üksuse kui iseseisva õigussubjekti vahel ja teiseks omavalitsusüksuse välist ülesehitust.

Need sätted on raamistikuks, mille toel moodustatakse enesekorraldusõigust kasutama hakkav organ

ehk volikogu.

Kolleegiumi hinnangul ei laiene kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigus volikogu valimist

kui omavalitsusüksuse välist ülesehitust kindlaks määravatele sätetele. Volikogu valimise süsteemi

alused tulenevad PS §-st 156. Valimissüsteemi alustest lähtuva üksikasjaliku valimiskorra

kehtestamine on riigielu küsimus. Riigi kohustus on tagada, et kõigis omavalitsusüksustes toimuksid

valimised ühtsetel, PS §-s 156 sätestatud alustel põhinevate võrreldavate reeglite kohaselt.

Volikogu valimiseks vajalikke õiguslikke raame ei saa Eestis luua kohaliku omavalitsuse üksus

iseseisvalt ja riigist sõltumatult. Kui igal kohaliku omavalitsuse üksusel oleks võimalus ise otsustada,

milliste reeglite kohaselt toimub selles üksuses esinduskogu valimine, siis võiks kujuneda olukord,

kus erinevates omavalitsusüksustes toimib esindusdemokraatia väga erinevalt. Selline olukord

tähendaks sisuliselt riigi kõrvale riigist sõltumatute üksuste moodustumist. Niisugused üksused

sarnaneksid pigem föderatsiooni subjektile, mitte riigist alamal seisvale, samas inimestele võimalikult

lähedal asetsevale avalikke ülesandeid täitvale kohaliku omavalitsuse üksusele. Selline lahendus ei

oleks kooskõlas unitaarriigi põhimõttega, mis tuleneb PS §-st 2 ning mille kohaselt on Eesti riiklikult

korralduselt ühtne riik, mille maa-ala, territoriaalveed ja õhuruum on lahutamatu ja jagamatu tervik.

Unitaarriigis ei saa olla territoriaalse autonoomia üksusi, kellel on ka seadusandlik üldpädevus.

Territoriaalne autonoomia on vastuolus põhiseaduse mõttega (vt selle kohta RKPJK 6. septembri

1993. aasta otsus kohtuasjas nr III-4/1-3/93). Unitaarriigis on rahva ja riigi vahel vahetu side. Rahvas

valib riigi esinduskogu, mis omakorda kehtestab põhiseaduses sätestatud piiranguid arvestades ka

reeglid omavalitsusüksuste toimimisele. Kohaliku omavalitsuse üksused eksisteerivad küll avaliku

võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides (vt RKÜK

19. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-05, punkt 17), kuid nad ei ole põhiseaduse kohaselt

mõeldud olema "riigid riigis", kellel on võimalik ise kehtestada oma võimuorganite moodustamise

aluseid. Kohaliku omavalitsuse üksuste tegutsemisele riigist alamal seisva tasandina viitab ka nendele

PS § 154 kohaselt laienev seaduslikkuse põhimõte. See põhimõte tähendab, et kohaliku omavalitsuse

üksus peab oma tegevuses järgima riigivõimu kehtestatud seadusi ega saa neid vastuolu tõttu

põhiseadusega ise kohaldamata jätta. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimisteks kogu Eestis

ühtsetel alustel põhineva võrreldava reeglistiku kehtestamine on seega riigielu küsimus.

Kolleegium nõustub Tallinna Linnavolikoguga, et volikogu valimiste läbiviimine on kohaliku elu

küsimus. Riigivõimu ülesanne on aga kehtestada volikogude valimisteks kogu riigi territooriumil

ühtne raamistik, millest lähtudes erinevad kohaliku omavalitsuse üksused valimisi korraldavad. Kuni

selle raamistiku hulka kuuluvaid sätteid ei ole põhiseadusega vastuolus olevateks ja kehtetuteks

tunnistatud, on nende alusel valimiste läbiviimine õiguspärane.

Kuna kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimise korra sätestamine ei ole kohaliku elu küsimus,

siis ei hõlma kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus vaidlusalustes sätetes otsustatud küsimusi.

Nende sätetega ei ole võimalik kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust vahetult riivata.

Seadusandja ei ole KOVVS § 8 lõiget 4 ja § 9 lõiget 2 kehtestades otsustanud ise kohaliku elu

küsimust ega sekkunud selle lahendamisse.

KOVVS § 8 lõige 4 ja § 9 lõige 2 ei mõjuta iseseisvust kohaliku elu küsimuste otsustamisel ka

kaudselt. Need ei saa mingil moel kitsendada volikogu liikmete võimalusi langetada kohaliku elu

küsimuste kohta otsuseid sõltumatult riigi keskvõimust ja riigi sekkumiseta otsustusprotsessi.

Iseseisva otsustamise õigus on volikogu liikmetel nii ühe valimisringkonnaga kohaliku omavalitsuse

üksustes kui ka mitme valimisringkonnaga üksustes. Samuti ei mõjuta sõltumatust otsuste

langetamisel KOVVS § 9 lõikes 2 mandaatide jaotamiseks ette nähtud kord.

Tallinna Linnavolikogu väidab lisaks, et vaidlustatud sätted riivavad kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikke tagatisi seetõttu, et need sätted rikuvad kohaliku omavalitsuse volikogude valimiste

ühetaolisuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid.

Kolleegium märgib, et nimetatud põhimõtteist ei tulene aga õigusi mitte kohaliku omavalitsuse

üksusele, vaid kohaliku kogukonna liikmetele. Nende põhimõtete eesmärk on kaitsta isikute

subjektiivseid valimisõigusi - PS § 156 lõikest 2 tuletatavat aktiivset ja passiivset valimisõigust.

Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogul ei ole PSJKS § 7 kohaselt õigust esitada põhiseaduslikkuse

järelevalve taotlust isikute subjektiivsete õiguste kaitseks (vt RKPJK 21. veebruari 2003. aasta otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-2-03, punkt 13). Sellise õiguse olemasolu kohaliku omavalitsuse üksusele ei saa

tuletada ka asjaolust, et isikutel ei pruugi olla muid tõhusaid võimalusi oma õiguste kohtulikuks

kaitseks. Kui isik leiab, et tal ei ole muul tõhusal viisil võimalik kasutada talle PS §-ga 15 tagatud

õigust kohtulikule kaitsele, siis on tal endal võimalik pöörduda Riigikohtusse (vt RKÜK 17. märtsi

2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-1-3-10-02, punkt 17).

Kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslike tagatiste riivet ei saa kõnesolevate sätete puhul tuletada

ka Riigikohtu 19. aprillil 2005. aastal kohtuasjas nr 3-4-1-1-05 tehtud otsuse punktist 17. Selle punkti

kohaselt võib "[k]ohalikel valimistel kandideerimispiirangute seadmisega [---] olla riivatud ka

kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet".

Käesoleva kohtuasja asjaolud erinevad oluliselt asjaoludest, mis olid aluseks eelmises punktis

osundatud kohtuotsusele. Esitatud tsitaat puudutas kandideerimispiiranguid kohaliku omavalitsuse

üksuste volikogude valimistel, mis olid tingitud nõudest, et neil valimistel võivad nimekirju üles

seada vaid üleriigilised erakonnad. Kuna selline nõue seadis kogukondlike huvide esindamise

võimaluse sõltuvusse üleriigiliselt tegutsevate erakondade otsustest, siis nägi Riigikohus selles ohtu

kohalike huvide esindatusele ja seetõttu ka võimalikku vastuolu omavalitsuse autonoomia

põhimõttega (eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-05, punkt 18). Valimisringkondade

moodustamist ja mandaatide jaotamise korda määravate sätete puhul leiab kolleegium, et need ei

kahanda kandideerivate või valituks osutuvate isikute sõltumatust kohaliku elu küsimuste

otsustamisel ja korraldamisel.

Eelnevat arvestades ei ole KOVVS § 8 lõikega 4 ja § 9 lõikega 2 võimalik riivata kohaliku

omavalitsuse üksuse põhiseaduslikke tagatisi. Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole seega nende

sätete osas lubatav ning kolleegium jätab selle läbi vaatamata.

II

KOVVS § 7 lõike 2 punkti 5 kohta märgib kolleegium esmalt, et kuna Tallinna Linnavolikogu

taotluse eesmärk on tunnistada kehtetuks linnavolikogu liikmete arvu suurendamine 63 liikmelt

79 liikmeni, siis tuleb lugeda vaidlustatud KOVVS-i ja KOKS-i muutmise seaduse § 1 punkt 1

(edaspidi volikogu liikmete arvu suurendav säte). Linnavolikogu liikmete arvu suurendati just selle

sättega. Taotluses nimetatud KOVVS § 7 lõike 2 punkti 5 kehtetuks tunnistamise korral hakkaks

Tallinna kohta kehtima sama lõike punkt 4, mis võimaldab minimaalselt 31-liikmelist linnavolikogu.

Tallinna Linnavolikogu väidab, et volikogu liikmete arvu suurendava sätte osas on taotlus lubatav,

kuna see säte riivab PS §-s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse eelarve iseseisvuse põhimõtet.

Kolleegium peab enne selle väite analüüsimist vajalikuks selgitada, millistest õigustest moodustub

kohaliku omavalitsuse finantsgarantii ehk millised õigused näeb põhiseadus ette selleks, et tagada

kohaliku omavalitsuse üksuste majanduslik suutlikkus täita avalikke ülesandeid. Samuti tuleb

selgitada, kuidas need õigused on seotud kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega.

Majanduslikku suutlikkust tagavate õiguste tõlgendamisel peab lähtuma hartast ja iseäranis selle

artiklist 9 pealkirjaga "Kohalike võimuorganite rahalised vahendid".

PS § 154 järgi jagunevad kohalike omavalitsuste ülesanded olemuslikult omavalitsuslikeks

ülesanneteks (kohaliku elu küsimuste otsustamine ja korraldamine) ja riiklikeks kohustusteks, mida

kohalikule omavalitsusele saab panna kas seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega.

Nii omavalitsuslike ülesannete kui ka riiklike kohustuste nõuetekohane täitmine eeldab, et kohalikul

omavalitsusel on selleks piisavalt raha (RKÜK 19. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas

nr 3-3-1-46-03, punkt 21).

Seega tuleneb PS § 154 lõikest 1 õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mis võimaldavad kohaliku

omavalitsuse üksusel iseseisvalt otsustada ja korraldada nii kohustuslikke kui ka vabatahtlikke

omavalitsuslikke ülesandeid. Niisuguse õiguse näevad ette ka harta artikli 9 lõiked 1 ja 2. Nende

lõigete kohaselt on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele

rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada. Rahalised vahendid

peavad olema vastavuses kohalikele võimuorganitele põhiseaduse ja seadusandlusega seatud

kohustustega.

PS § 154 lõikest 2 tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuste õigus nõuda neile seadusega pandud

riiklike kohustustega seotud kulude katmist riigieelarvest. Ka selle õiguse sisu kindlaksmääramisel

tuleb silmas pidada harta artikli 9 lõiget 2, mis nõuab, et rahalised vahendid peavad olema vastavuses

kohalikele võimuorganitele põhiseaduse ja seadusandlusega seatud kohustustega.

Kahes eelmises lõigus nimetatud õigustele vastab riigi kohustus tagada kohaliku omavalitsuse

üksustele piisavad rahalised vahendid nii riiklike kui ka omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

(vt selle kohta RKÜK eespool viidatud otsus nr 3-3-1-46-03, punktid 20-24). Riik peab selle

kohustuse täitmisel arvestama harta artiklist 9 tulenevate nõuetega.

PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse põhitagatisega ehk õigusega iseseisvalt otsustada

ja korraldada kohaliku elu küsimusi kaasneb vältimatult vajadus ka iseseisva eelarve järele.

Põhiseadus näebki õiguse iseseisvale eelarvele sõnaselgelt ette PS § 157 lõikes 1, mitte aga PS § 154

lõikes 1, millele viitab taotleja. Kohaliku omavalitsuse üksusel on PS § 157 lõike 1 kohaselt õigus

iseseisvale eelarvele, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus.

Lisaks eespool loetletud õigustele on kohaliku omavalitsuse üksustel PS § 157 lõikest 2 tulenevalt

õigus kehtestada ja koguda seaduse alusel makse ning panna peale koormisi.

Kohaliku omavalitsuse üksuse olulisim põhiseaduslik tagatis on siiski PS § 154 lõikes 1 sätestatud

enesekorraldusõigus. Piisavad rahalised vahendid peavad kohaliku omavalitsuse üksustel olema

eelkõige selleks, et neil oleks võimalik kõiki kohaliku elu küsimusi seaduste alusel iseseisvalt

otsustada ja korraldada. Finantsgarantiiga seotud õigused on seega teisejärgulised ja suunatud

enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele.

Tallinna Linnavolikogu ei ole käesolevas asjas väitnud, et volikogu liikmete arvu minimaalse suuruse

kehtestamine riivab enesekorraldusõigust, kuid kolleegium peab enesekorraldusõiguse esmatähtsust

arvestades siiski vajalikuks peatuda ka sellel aspektil. Sarnaselt volikogu valimise korda puudutavate

sätetega on ka volikogu liikmete arvu minimaalse suuruse kehtestamine osa kohaliku omavalitsuse

välisest ülesehitusest. Volikogude minimaalse suuruse kehtestamine kuulub riigielu küsimuste hulka

sellepärast, et kogu riigis oleks erinevates omavalitsusüksustes loodud tingimused võrreldava

suurusega teovõimeliste volikogude moodustamiseks. Vaidlusalune säte määrab kindlaks volikogu

minimaalse suuruse sisuliselt ainult Tallinnas. See on põhjendatud asjaoluga, et Tallinna elanike arv

on ülejäänud omavalitsusüksuste elanike arvust oluliselt suurem.

Kuna volikogu liikmete minimaalse arvu kehtestamine ei ole kohaliku elu küsimus, siis ei laiene

sellele kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus. Järelikult ei riiva volikogu liikmete minimaalse

arvu kehtestamine vahetult enesekorraldusõigust. Seadusandja ei ole volikogu liikmete minimaalset

arvu kehtestades otsustanud ise kohaliku elu küsimust ega sekkunud selle lahendamisse. Volikogu

liikmete minimaalse arvu kehtestamine ei mõjuta enesekorraldusõigust ka kaudselt -

omavalitsusüksuse volikogul on võimalus iseseisvalt otsuseid langetada nii 63-liikmelises kui ka 79-

liikmelises koosseisus.

Riigielu küsimuste otsustamine võib siiski mõjutada kohaliku omavalitsuse üksuse majanduslikku

olukorda sellisel moel, et riivab mõnda finantstagatiste hulka kuuluvat õigust. Taotluse esitaja leiabki,

et kuna volikogu liikmete arvu suurendamine toob kaasa lisakulutusi, siis riivab see kohaliku

omavalitsuse üksuse õigust iseseisvale eelarvele.

Kolleegiumi hinnangul võib kohustusi suurendava ja lisakulutusi põhjustava sättega pigem riivata

õigust omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vajalikele piisavatele rahalistele vahenditele. Igasugune

muudatus omavalitsusüksusele eraldatavates vahendites või temale pandavates kohustustes toob

paratamatult kaasa vajaduse teha parandusi omavalitsusüksuse eelarves. Kuna õigus iseseisvale

eelarvele ja õigus piisavatele rahalistele vahenditele tulenevad põhiseaduse erinevaist sätteist, siis

tuleb eristada ka nende õiguste kaitseala. Õigus iseseisvale eelarvele ei hõlma sisulisi kulutuste või

kohustustega seotud küsimusi, mis toovad kaudse, kuid vältimatu tagajärjena kaasa vajaduse muuta

omavalitsusüksuse eelarvet. Eelarveõigus käsitleb üksnes omavalitsusüksuse eelarve lahutatust

riigieelarvest ning eelarve koostamise, vastuvõtmise ja täitmise korda.

Õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ei saa aga lugeda

riivatuks pelgalt seetõttu, et omavalitsuse majanduslik olukord mingi õigustloova akti tõttu

tõenäoliselt muutub. See annaks omavalitsusüksustele väga laia kaebeõiguse ja võimaldaks seetõttu

vaidlustada igasuguseid õigusakte, mis mingilgi määral mõjutavad omavalitsusüksuste rahanduslikku

seisu, olles samas väga nõrgalt seotud kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamisega. Nagu

eelnevalt märgitud, ei ole piisava hulga raha olemasolu iseseisev eesmärk. Õigus piisavatele

rahalistele vahenditele on nähtud ette, et tagada piisavate vahendite olemasolu just kohaliku elu

küsimuste otsustamiseks. Kõnesolevat õigust on seega riivatud juhul, kui vaidlustatud abinõu

vähendab kohaliku omavalitsuse üksuse tulusid või suurendab kohustuslike omavalitsuslike

ülesannete mahtu samas rahalisi vahendeid juurde andmata ja raskendab selle tõttu omavalitsuslike

ülesannete täitmist.

Volikogu tegevuskulude katmine on kaheldamatult kohustuslik omavalitsusülesanne.

Omavalitsusüksusel ei ole ühest küljest võimalik hoiduda volikogu kui PS §-s 156 nimetatud organi

tegevuskulude katmisest ja teisest küljest ei saa riik volikogu tegevuskulude katmisse

ebaproportsionaalselt sekkuda. Volikogu liikmete arvu suurendamine tingib kõnealuse kohustusliku

omavalitsusülesande täitmiseks vajalike kulutuste suurenemise ja võib seetõttu raskendada ka

omavalitsuslike ülesannete täitmist. Järelikult võib volikogu liikmete arvu suurendav säte ka riivata

õigust piisavatele rahalistele vahenditele. Taotlus on selle sätte osas seega lubatav.

Riive tuvastamiseks peab kolleegium siiski kindlaks tegema, et vaidlustatud säte mitte üksnes ei või

raskendada omavalitsuslike ülesannete täitmist, vaid teeb seda ka tegelikult. Kohaliku omavalitsuse

üksus peab seetõttu osutama omavalitsuslikele ülesannetele, mille täitmist lisakohustused või tulude

vähendamine raskendab. Riigikohtu üldkogu on ka varem sedastanud, et kui kohaliku omavalitsuse

üksus väidab, et on rikutud tema õigust piisavatele rahalistele vahenditele, peab ta ära näitama

ülesanded, mis võivad rahapuudusel täitmata jääda (vt selle kohta RKÜK eespool viidatud otsus

kohtuasjas nr 3-3-1-46-03, punktid 35 ja 36). Kuna käesolevas asjas on Tallinna Linnavolikogu

taotlenud ainult Tallinna linna puudutava sätte kehtetuks tunnistamist, siis peab ta seda enam ära

näitama, millised omavalitsuslikud ülesanded võivad jääda täitmata Tallinna volikogu liikmete arvu

suurendamise tõttu.

Tallinna Linnavolikogu väidab, et volikogu istungite pidamiseks suuremate ruumide leidmine, uute

infosüsteemide arendus ja personali- ning halduskulude suurenemine toob kaasa vähemalt 6 miljoni

krooni suuruse kulutuse. Kolleegiumil ei ole võimalik hinnata selle summa tõepärasust. Tallinna linna

taotlusest ei selgu, milliste omavalitsuslike ülesannete täitmist volikogu liikmete arvu

suurendamisega kaasnevad kulutused takistavad. Tallinna linna eelarve kogumahtu arvestades ei ole

omavalitsuslike ülesannete täitmata jäämine volikogu liikmete arvu suurendamise tõttu ka ilmselge.

Eelnevaid kaalutlusi arvestades ei ole kolleegiumil võimalik asuda seisukohale, et volikogu liikmete

arvu suurendav säte riivab kohaliku omavalitsuse üksuse õigust omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

vajalikele piisavatele rahalistele vahenditele. Tallinna Linnavolikogu taotlus tuleb seega KOVVS-i ja

KOKS-i muutmise seaduse § 1 punkti 1 osas jätta rahuldamata.

Märt Rask, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Priit Pikamäe, Harri Salmann