3-3-1-77-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-77-08 Otsuse kuupäev 9. juuni 2009 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi OÜ Vändra MP vaidlustused Riigimetsa Majandamise Keskuse Kagu regiooni peametsaülema 29. veebruari 2008. a käskkirjade nr 1-30.1/14 ja nr 1-30.1/15 osaliselt kehtetuks tunnistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 9. juuni 2008. a otsus haldusasjas nr 3- 08-720 Menetluse alus Riigikohtus OÜ Vändra MP kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Rahuldada OÜ Vändra MP kassatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 9. juuni 2008. a otsus haldusasjas nr 3-08-720 ja saata Sangla Turvas AS kaebus lahendamiseks Tallinna Halduskohtule. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Riigimetsa Majandamise Keskus (RMK) kuulutas 22. jaanuaril 2008. a välja kaks avatud hankemenetlusega riigihanget: "RMK Põltsamaa metskonna Niinesaare metsakuivendusobjekti rekonstrueerimine" (registreerimisnumber 103686) ja "RMK Halliku metskonna Murrumetsa metsakuivendusobjekti rekonstrueerimine" (registreerimisnumber 103685). Pakkujate kvalifitseerimise tingimuste p 20.2 ("Äri- või erialases registris registreerimise tingimused ja dokumendid") kohaselt pidi pakkuja olema registreeritud maaparandusalal tegutsevate ettevõtjate registris maaparandussüsteemi ehitamise alal ja p 20.4 ("Tehnilise kompetentsuse tingimused ja dokumendid") kohaselt pidi pakkuja olema viimase viie aasta jooksul valmis ehitanud või rekonstrueerinud maaparandusprojektide järgi vähemalt kaks maaparandussüsteemi, mille kummagi poolt otseselt mõjutatava (kuivendatava/niisutatava) ala pindala on vähemalt 500 ha, või ühe maaparandussüsteemi, mille otseselt mõjutatava (kuivendatava/niisutatava) ala pindala on vähemalt 1000 ha. Riigihangetel osalemiseks esitati 8 pakkumust, nende hulgas OÜ Vändra MP ja Sangla Turvas AS. 2. RMK Kagu regiooni peametsaülema 29. veebruari 2008. a käskkirjadega nr 1-30.1/14 ja nr 1-30.1/15 tunnistati mõlemal riigihankel vastavaks ja edukaks Sangla Turvas AS poolt esitatud pakkumused. 3. OÜ Vändra MP esitas vaidlustused Riigihangete Ameti juures asuvale vaidlustuskomisjonile (vaidlustuskomisjon) RMK Kagu regiooni peametsaülema 29. veebruari 2008. a käskkirjade nr 1- 30.1/14 ja nr 1-30.1/15 peale, paludes tühistada p 3.1.7. (pakkujate kvalifitseerimine), p 4.1. osaliselt

(pakkumuste vastavaks tunnistamine Sangla Turvas AS osas) ja p 5.1. (pakkumuse edukaks tunnistamine) ning lugeda parima pakkumuse tegijaks OÜ Vändra MP. Vaidlustaja leidis, et Sangla Turvas AS-l puudus tehniline kompetents ja kogemus nende hangete teostamiseks. Sangla Turvas AS registreeriti maaparandusalal tegutsevate ettevõtjate registris alles 15. märtsil 2007. a, mistõttu tal puudus võimalus enne seda ehitada või rekonstrueerida maaparandusobjekte. Vähem kui aasta jooksul ei saanud tal olla võimalust hangete tingimustele vastava maaparandusobjekti valmisehitamiseks. Sangla Turvas AS poolt hangete tingimuste p 20.4 täitmiseks esitatud objektid ei vasta aga maaparandussüsteemidele esitatud nõuetele. Maaparandusseaduse (MaaParS) § 3 lg 1 kohaselt loetakse maaparandussüsteemiks maatulundusmaa ja eluasemekohtade maa kuivendamiseks ning niisutamiseks ja keskkonnakaitseks vajalike ehitiste kogumit. Sangla Turvas AS poolt esitatud rabade kuivendussüsteemide rajamist ei saa käsitleda maaparandussüsteemide rajamise või rekonstrueerimisena. Raba kuivendussüsteemide rajamisel pole tegemist maaparandustöödega, vaid tingimuste loomisega turba kaevandamiseks. Sangla Turvas AS poolt viidatud objektid ei kuulu katastritunnustelt maatulundusmaa kategooriasse ja nende kuivendamise eesmärgiks ei olnud maa viljelusväärtuse suurendamine (MaaParS § 2 lg 1), kummagi objekti puhul pole väljastatud maaparandusobjekti ehitusluba (MaaParS § 6 lg 1) ja nende kasutuselevõtu akti (MaaParS § 22 lg 2). Sangla Turvas AS-i ei saanud pakkujana kvalifitseerida, sest tema pakkumused ei vastanud hanketingimustele ja seetõttu olid tema pakkumuste edukaks tunnistamise käskkirjad ebaõiged. 4. RMK vastuses märgiti, et nad kontrollisid pakkujate kvalifikatsiooni vastavalt Riigihangete seaduse (RHS) §-dele 38 kuni 41. Sangla Turvas AS esitas pakkumustes hankija poolt nõutud andmed kvalifitseerimiseks - väljatrüki maaparanduse alal tegutsevate ettevõtjate registrist ja teostatud maaparanduse ehitus- või rekonstrueerimistööde loetelu. RMK ei märkinud hanketeates ja hankedokumentides, et pakkuja maaparanduse alal tegutsevate ettevõtjate registris registreerimise nõue pidi olema seotud nõudega olla viie aasta jooksul ehitanud või rekonstrueerinud teatud suurusega maaparandussüsteeme. Registreerimise nõue oli esitatud tulenevalt seadusest, tagamaks, et juhul, kui pakkuja pakkumus tunnistatakse edukaks, on pakkujal õiguslikult võimalik pakutud ehitustöid teostada. Varasema maaparandusalase ehitustöö kogemuse nõue oli esitatud selleks, et tagada pakkujal kogemuse ja kompetentsuse olemasolu maaparandussüsteemi ehitamiseks või rekonstrueerimiseks, kusjuures sellise kogemuse nõue on seotud maaparandussüsteemi poolt otseselt mõjutatava ala pindalaga. RMK ei esitanud pakkuja kvalifitseerimiseks nõuet, et pakkuja peaks olema olnud registreeritud maaparanduse alal tegutsevate ettevõtjate registris mingil ajahetkel, näiteks viis aastat tagasi. RMK ei ole pädev teostama otsest järelevalvet pakkujate maaparandusalase tegevuse seaduslikkuse üle väljaspool hankemenetluses kvalifitseerimiseks esitatud nõuetele vastavuse kontrollimist. 5. Sangla Turvas AS vastuse kohaselt tegeleb ta turba kaevandamisega, mis eeldab ehitustehniliselt Maaparandusseaduses nimetatud tööde teostamist. Oma pakkumustes märkis ta teostatud tööde loetelus 2004. a ja 2006. a raba kuivendused ja poldri ehitused Laugesoo rabas Ulila turbatootmisalal ning Sangla rabas vastavalt 550 ha ja 650 ha. Hanketingimustes ei olnud esitatud nõuet, et teostatud

tööd pidid olema tehtud vastava registreeringu olemasolul maaparanduse alal tegutsevate ettevõtete registris. MaaParS § 6 lg 3 ei keela § 5 lg-s 2 nimetatud tööde tegemist isikute poolt, kellel pole § 6 lg-s 3 nimetatud registreeringut. Maaparandusega tegelevate ettevõtjate register on eelkõige informatiivse tähendusega ja ei välista maaparandustööde teostamist registrisse kandmata isiku poolt. Tehniliselt on MaaparS §-s 5 nimetatud tööd hõlmatud Kaevandamisseaduse (KaevS) § 9 lg 1 alusel väljastatava kaevandamisloaga, kui vastavaid töid teostatakse kaevandamisloaga määratud alal. Turba kaevandamine ei ole võimalik ilma perioodilise maapinna kuivendamiseta. Kuivendamine on käsitletav kuivendus- või niisutusviisi või maaparandusehitise konstruktsiooni olulise muutmise või maaparandusehitise tehnoloogilise ümberseadistamisena Maapõueseaduse § 5 lg 2 tähenduses. Sangla Turvas AS on teinud raba kuivendust ja poldri ehitust vastavate projektide alusel. Tegemist on maaparandussüsteemi rekonstrueerimisega MaaParS § 5 lg 2 tähenduses. Pakkumuses nimetatud tööd vastasid kõikidele asjaomastele nõuetele. Pakkujate kvalifitseerimise tingimuste p 20.2 kohaselt pidi pakkujal olema registreering pakkumuse tegemise hetkel ja Sangla Turva AS täitis selle nõude. Hangete tingimuste p 20.4 mõte oli hankijale kindluse loomine, et pakkujal on reaalne kogemus maaparandussüsteemi ehitamisel või rekonstrueerimisel, sõltumata sellest, kas töid tehakse maatulundusmaal või muu sihtotstarbega maal. Sisulist erisust ei ole selles, millise sihtotstarbega maal maaparandustöid tehakse. MaaParS § 3 lg-s 1 nimetatud tingimus, et maaparandussüsteem peab olema rajatud maatulundusmaal, ei mõjuta selle süsteemi omadusi. Kaevandusloa omanik teostab ja vastutab selliste tööde eest, mis on oluliselt keerulisemad ning spetsiifilisemad kui põllu kuivendamine. Need tööd on iseenesest maaparandussüsteemi rajamine Maaparandusseaduse mõttes. Maaparandusseadus reguleerib isikute tegevust, kes teostavad maaparandustöid eraldi teenusena ja ei teosta neid töid muu töö raames. Sangla Turvas AS on teostanud maaparandustöid muu avalik- õigusliku loa raames, s.o kaevandamist ettevalmistava tööna. Maaparandusseadus ei välista, et sisuliselt võib maaparandussüsteemi ehitada või selle rekonstrueerida muu loa alusel kui Maaparandusseaduses nimetatud ehitusluba. Hankedokumentide p-s 3.4 nimetatakse otsesõnu vaid hooneid ja rajatisi, kuid ei rõhutata, et süsteem peab olema rajatud vastava kasutusotstarbega maal. 6. Vaidlustuskomisjon kaasas vaidlustuse läbivaatamisele eksperdi (RHS § 125 lg 8). Eksperdina andis kirjaliku arvamuse Maaparanduse Ehitusjärelevalve- ja Ekspertiisibüroo juhataja. Arvamus anti Sangla Turvas AS poolt esitatud tööde kohta RMK riigihangete pakkujate kvalifitseerimise tingimuste täitmisel. Ekspertarvamuse kohaselt ei olnud Sangla Turvas AS poolt 2004. a Laugesoo raba kuivendamine ja poldri ehitamise rajatised ning 2006. a Sangla poldri ehitamise ja raba kuivendamise rajatised maaparandussüsteemid ning nende tööde tegemise aluseks ei olnud maaparandusprojektid. Ekspertarvamuse kohaselt on maaparanduse üheks oluliseks tunnuseks see, et tööde tegemine peab toimuma maatulundusotstarbelise sihtotstarbega maal. Maaparanduse tegevuse eesmärgiks on maa viljelusväärtuse suurendamine ning tööde tulemusena luuakse paremad veerežiimi tingimused põllumajandussaaduste tootmiseks ja metsakasvatuseks. Maaparandussüsteemi ehitatakse või rekonstrueeritakse maaparandussüsteemi ehitusprojekti järgi (MaaParS § 9 lg 2 p 1) ja piirkondliku maaparandusbüroo väljastatud maaparandussüsteemi ehitusloa alusel (MaaParS § 6

lg 1). Ehitusloa ja ehitusprojekti alusel ehitatud nõuetekohase maaparandussüsteemi kasutuselevõtu akti kinnitab piirkondliku maaparandusbüroo juhataja. Sangla Turvas AS ehitatud rajatised ei asu maatulundusmaal, mistõttu ei ole tegemist maaparandussüsteemidega. Turbatootmismaale ehitatud maaparandussüsteemi rajatistega sarnased rajatised on Maapõueseaduse tähenduses maavara looduslikust seisundist eemaldamise ettevalmistamise rajatised (KaevS § 2 lg 7). Sangla Turvas AS teostatud tööde aluseks olnud projektid ei olnud maaparandusprojektid, kuna neis kavandatud töid ei tehtud maatulundusotstarbega maal, Tartu maaparandusbüroo ei ole väljastanud projekteerimistingimusi Ulila turbatootmisala poldri projekteerimiseks, Sangla poldri ehitamine ja raba kuivendamine olid tehtud kehtetu projekti alusel, sest projekteerimistingimused olid välja antud üle kolme aasta tagasi enne ehitustööde alustamist, projektid ei olnud koostatud põllumajandusministri 21. juuli 2005. a määruse nr 82 nõuete kohaselt. Laugesoo raba poldri ehitustööd tehti ilma projektita, projekt valmis aasta pärast tehtud ehitustöid. Reformimata riigimaal ei ole kindlat omanikku, mistõttu sellel maal ei ehitata või rekonstrueerita maaparandussüsteemi reguleerivat võrku (kuivendusvõrku). Maaparandussüsteemi võib ehitada või rekonstrueerida ettevõtja, kellel on maaparandusalal tegutsevate ettevõtjate registri registreering maaparandussüsteemi ehitamise alal. Sangla Turvas AS-le väljastati registreering maaparandussüsteemi ehitamise alal alles 15. märtsil 2007, enne seda ei omanud ta õigust tegutseda maaparandussüsteemi ehitamise alal. Ekspertarvamuse üldosas viitas ekspert Maaparandusseaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu esimese lugemise 13. veebruari 2008. a stenogrammile, kus ettekandjale esitati küsimus: "Tahaksin teada, miks näiteks ärimaal ja sotsiaalmaal paiknevad maaparandussüsteemid on Maaparandusseadusest välja jäetud"? Ettekandja vastas, et sellised maaparandussüsteemid ei ole välja jäetud, nad on teistes seadustes. Näiteks parkide kuivendamine, eluasemekohtadega seonduv jm on lahendatud muude seadustega. Maaparandusseaduse objektiks on maatulundusmaa. Vastates 6. küsimusele: "Kas maavara maapõuest väljamisel, allmaakaeveõõne rajamisel või geoloogilisel uuringul võib olla vajalik teostada maaparandussüsteemi ehitamise või rekonstrueerimisega tehniliselt samaseid töid?", märkis ekspert, et selleks rajatakse kraavid ja truubid, mõningatel juhtudel ehitatakse poldri rajatised, mis on tehniliselt sarnased maaparandussüsteemi ehitamise või rekonstrueerimise töödega. Vastates 7. küsimusele: "Kas maavaru kaevandamisega rikutud maa korrastamise raames on võimalik maaparandussüsteemi rajamise või rekonstrueerimise tunnustele vastavate tööde tegemine?", märkis ekspert, et maavaru kaevandamisega rikutud maa muudetakse niisuguseks, et maaviljelus või metsakasvatus seal on võimalik või kujundatakse rikutud maa veekoguks, ehitusmaaks, mis tahes muuks tarbimisväärseks maaks või tunnustatud väärtusega maastikuks. Lammutatakse maavara kaevandamise tarbeks rajatud hooned, tasandatakse, täidetakse, puhastatakse teed, kraavid, tiigid ja puistangud ning haljastatakse ala selle kohandamiseks asukoha keskkonnaga. Nimetatud tööd on maaparandussüsteemi rajamise või rekonstrueerimise tunnustele vastavad tööd.

7. Vaidlustuskomisjoni 7. aprilli 2008. a otsustega nr 23-08/103685 ja nr 24-08/103686 rahuldati OÜ Vändra MP vaidlustused ja tunnistati RMK Kagu regiooni peametsaülema 29. veebruari 2008. a käskkirjade nr 1-30.1/14 ja nr 1-30.1/15 punkt 3.1.7. ja punkt 4.1. osaliselt kehtetuks ning punkt 5.1. täielikult kehtetuks. Vaidlustuskomisjoni otsus tugines ekspertarvamusele ja komisjon luges tõendatuks, et Sangla Turvas AS poolt 2004. a ja 2006. a ehitatud raba kuivendamise ja poldri ehitamise rajatised ei ole maaparandusprojektide järgi ehitatud või rekonstrueeritud maaparandussüsteemid, mistõttu Sangla Turvas AS kvalifikatsioon ei vasta hanketeadetes esitatud tingimustele. Hankija on hanketeates määratlenud nõuetekohaste tööde tunnused kitsalt, st tingimustele vastavad vaid maaparandussüsteemi ehitamise või rekonstrueerimise tööd, mis on toimunud maaparandusprojektide järgi. Maaparandussüsteemi ehitamise või rekonstrueerimise töödega sarnaste tööde tegemine ehitusprojektide järgi ei vasta hanketeates määratletud tööde tunnustele. Kuna Sangla Turvas AS kvalifitseerimine ei ole toimunud kooskõlas Riigihangete seadusega, siis ei saa pakkumuse vastavaks ja edukaks tunnistamise otsused olla kooskõlas Riigihangete seadusega. 8. Sangla Turvas AS esitas 14. aprillil 2008. a Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse vaidlustuskomisjoni otsuste tühistamiseks, samuti esialgse õiguskaitse taotluse. Väited olid järgmised: 1) vaidlustuskomisjon tõlgendas hanketeateid liiga kitsalt, leides, et hanketeate sõnastuses on silmas peetud vaid neid töid, mis on teostud maaparandusprojektide järgi ja Maaparandusseaduse tähenduses. Selline tõlgendus on ebaõige ja ei põhine Maaparandusseadusel ja muudel õigusaktidel. Pakkumustes loetletud tööd vastavad hankedokumentide nõuetele. Maaparandusseadus reguleerib maaparandussüsteemide ehitamist ja rekonstrueerimist vaid Maaparandusseaduse tähenduses. Välistatud ei ole aga maaparandussüsteemi loomine muu tegevuse raames, näiteks kaevandamisloa alusel seoses kaevandamise raames tehtavate töödega. Maaparandusseadus reguleerib olemuslikult maaparandustöödeks liigituvate tööde teostamise korda ja järelevalvet selliste tööde puhuks, mis ei ole mujal reguleeritud. Näiteks kaevandamine ja seetõttu sellega kaasnevad olemuslikult maaparandustöödeks olevad tööd on reguleeritud Maapõueseaduse ja kaevandamisloaga. Pakkumuses esitatud objektide puhul rajati maaparandussüsteemid turba kaevandamiseks, töid teostati kaevandamisloa alusel. Seega võivad hanketeates nimetatud tööd olla olemuslikult teostatud ka muu projekti alusel kui MaaParS § 9 lg 2 p-s 1 nimetatu; 2) hanketeates kasutatakse mõistet "maaparandusprojekt", kuid Maaparandusseaduses ei kasutata sellist mõistet, vaid mõistet "maaparandussüsteemi ehitusprojekt". Maaparandusprojekt võib olla igasugune ehitustehniline projekt, mis määratleb ehitatava maaparandussüsteemi tehnilised tingimused. Antud juhul teostati töid maaparandusprojektide alusel, sest neis on sätestatud piisavad ehitustehnilised tingimused maaparandussüsteemide loomiseks. Maaparandusseadus ei välista otsesõnu maaparandussüsteemide ehitamist või rekonstrueerimist muu seaduse tähenduses ja ei nõua, et kõik maaparandusprojektid peaksid olema ehitatud või rekonstrueeritud maaparandusprojektide alusel;

3) RHS § 41 lg 1 p 1 annab hankijale diskretsiooniõiguse otsustada, milliseid töid pakkuja peab olema teostanud ja milliseid dokumente ta peab esitama. Seetõttu tuleb hanke tingimuste sisustamisel lähtuda eelkõige hankija tegelikust tahtest ja riigihangete üldpõhimõtetest. Nimetatud säte ei välista hankedokumentide nõuete tõlgendamist viisil, mis lubab kvalifitseerida ka isikuid, kes on maaparandussüsteeme loonud näiteks kaevandusloa alusel. Selle sätte ainsaks kriteeriumiks on, et nõue peab olema tuletatud hanke esemeks olevate teenuste olemusest. Seega ei pea olema tegemist identsete töödega. Kuna maaparandussüsteeme võib rajada nii Maaparandusseaduse tähenduses kui ka näiteks kaevandusloa alusel, poleks vaid esimese eelistamine vastavuses konkurentsisituatsiooni parema ärakasutamise põhimõttega (RHS § 3 p 4). Kuna hankija ei ole hanketingimustes maininud Maaparandusseadust, siis ei peaks antud juhul maaparandussüsteemi mõiste sisustamisel lähtuma Maaparandusseaduse mõistekasutusest; 4) ekspertarvamus on oma sisult vastuoluline. Sissejuhatuses möönab ekspert Riigikogu 13. veebruari 2008. a stenogrammile viidates, et Maaparandusseadus ei välista maaparandussüsteemi rajamist muu seaduse raames. Samuti nendib ekspert, et turbatootmismaa sihtotstarbega maale ehitatud rajatised on tehniliselt sarnased Maaparandusseaduses käsitletud maaparandussüsteemide rajatistega. Sellele vaatamata ei ole ekspert teinud selget vahet maaparandussüsteemi tehnilisel mõistel ja Maaparandusseaduses kasutataval mõistel ning on rajanud oma arvamuse Maaparandusseadusele. Ekspert väidab, et teostatud tööd ei saa olla käsitatavad maaparandussüsteemide ehitamise või rekonstrueerimisena, sest need pole teostatud MaaParS § 9 lg 2 p 1 alusel väljastatava ehitusprojekti alusel. Samas pole kaebaja väitnudki, et pakkumuses loetletud tööd on teostatud Maaparandusseaduse alusel. Küll aga vastavad need maaparandussüsteemi tunnustele. Vaidlustuskomisjoni otsus tugineb ebaselgele ja vasturääkivale ekspertarvamusele. Komisjon oleks pidanud esitama eksperdile täiendavaid küsimusi, kuulama eksperdi üle või korraldama kordusekspertiisi; 5) vaidlustuskomisjon jättis ekspertarvamuse taotlusele lisamata kaebaja poolt 26. märtsil 2008. a esitatud täiendavad tõendid. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 38 lg 1 koosmõjus §-ga 6 kohustab komisjoni arvestama kõigi tähtsust omavate tõenditega. Kaebaja esitas hankija tegeliku tahte väljaselgitamist puudutavad tõendid, mis omavad asja lahendamisel tähtsust. Nende hulgas näiteks RMK poolt varem läbiviidud Varbla metskonna Kanamardi metsakuivendusobjekti ja Lodja metskonna metsakuivendusobjektide rekonstrueerimise riigihangete materjalid, kus Sangla Turvas esitas samuti valmisehitatud või rekonstrueeritud maaparandussüsteemidena raba kuivenduse ja poldri ehituse Laugesoo rabas 2004. a, poldri ehituse ja raba kuivenduse Sangla rabas 2006. a ning Hellenurme paisjärve saneerimistööd ja kaldaala kujundamise. RMK Edela regiooni peametsaülema 29. veebruari 2008. a ja 3. märtsi 2008. a käskkirjadega tunnistati Sangla Turvas AS pakkumus vastavaks hankedokumentides esitatud tingimustele ja need tingimused olid analoogsed käesoleva riigihanke tingimustega. Need tõendid aitavad analüüsida ja tõlgendada RMK varasemat praktikat; 6) 21. aprillil 2008. a jõustunud muudatustega täiendati MaaParS § 2 lg-t 1 ja täienduse kohaselt võib maaparandussüsteem olla rajatud ka keskkonnakaitselistel eesmärkidel. See muudatus näitab, et

seadusandja on möönnud, et maaparandussüsteemi mõiste pole Maaparandusseaduses tuletatud mitte õiguslikest vaid tehnilistest kategooriatest. Seega Sangla Turvas AS poolt turbarabas loodud kuivendussüsteem vastab selgelt MaaParS § 2 lg-s 1 sätestatud maaparandussüsteemi mõistele juhul, kui see rajataks vaid keskkonnakaitselisel eesmärgil. 9. RMK nõustus Sangla Turvas AS kaebuses toodud väidetega. 10. OÜ Vändra MP vaidles kaebusele vastu. Puudub vajadus hinnata maaparandussüsteeme (ehitus)tehnilises tähenduses, sest hanketingimuste p 20.4 järgi pidi pakkuja omama kvalifikatsiooni kindlatel tingimustel tehtava töö teostajana. Ei saa tõlgendada laiendavalt pakkumistingimusi ja väita, et mingi teine töö on nõutava tööga sarnane. Täiendavate tõendite esitamise ja hindamisega ei saa muuta hinnangut konkreetse hanke tingimustele. Asjaolu, et Sangla Turvas AS on varem teistel riigihangetel kvalifitseeritud, ei oma käesoleva riigihanke puhul tähtsust. Varasematel riigihangetel kvalifitseeriti ta valesti, kuid see ei kahjustanud OÜ Vändra MP huvi. 11. Tallinna Ringkonnakohtu 25. aprilli 2008. a määrusega liideti haldusasjad ühte menetlusse. Sama määrusega rahuldati Sangla Turvas AS esialgse õiguskaitse taotlus, milleks keelati RMK-l anda nõusolek hankelepingu sõlmimiseks ja sõlmida hankeleping. 12. Tallinna Ringkonnakohtu 9. juuni 2008. a otsusega haldusasjas nr 3-08-720 rahuldati Sangla Turvas AS kaebus, tühistati vaidlustuskomisjoni otsused ja jäeti OÜ Vändra MP vaidlustused rahuldamata. Põhjendused olid järgmised: 1) RMK hanketeates ja hankedokumentide p-s 20.4 sisaldus tehnilise kompetentsuse tingimus, mille kohaselt pidi pakkuja olema viimase viie aasta jooksul valmis ehitanud või rekonstrueerinud maaparandusprojektide järgi vähemalt kaks maaparandussüsteemi. Sangla Turvas AS oli viimase viie aasta jooksul nõutud mahus teinud töid (poldri ehitus, raba kuivendamine), mis on oma olemuselt sarnased maaparandussüsteemide ehitamisega ja rekonstrueerimisega. Seda kinnitab ka ekspertarvamus ja OÜ Vändra MP esindaja. Need tööd ei ole maaparandussüsteemitööd Maaparandusseaduse tähenduses. Eriarvamused on küsimuses, kas hankedokumentide p 20.4 eeldab tööde tegemist Maaparandusseaduse tähenduses või mitte; 2) vaidlustuskomisjoni otsus tugines ekspertarvamusele. Ekspert hindas tehtud töid lähtudes Maaparandusseadusest (kas töid teostati maatulundusmaal, kas olid olemas seaduses nimetatud load ja projektid jne) ja jõudis järeldusele, et tehtud tööd ei olnud maaparandustööd; 3) ekspertarvamuses viidatakse Riigikogu 13. veebruari 2008. a stenogrammile, kus Riigikogu liige vastas Maaparandusseaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu esimesel lugemisel esitatud küsimustele. Stenogrammist nähtub seisukoht, et näiteks ärimaal ja sotsiaalmaal paiknevate maaparandussüsteemidega seonduv on reguleeritud teistes seadustes, maaparandusseaduse objektiks on üksnes maatulundusmaa ja eluasemekohtade maa. Sellest tuleneb, et maaparandussüsteemi ehitamine saab mõisteliselt toimuda üksnes Maaparandusseaduse alusel. Kuid samas võib esineda eriseadusi (näiteks Kaevandamisseadus), mis reguleerivad samaväärsete süsteemide ehitamist, nimetamata neid töid maaparandussüsteemide ehitamiseks; 4) RHS § 1 sätestab, et Riigihangete seaduse eesmärgiks on tagada hankija rahaliste vahendite

läbipaistev, otstarbekas ja säästlik kasutamine, isikute võrdne kohtlemine ning olemasolevate konkurentsitingimuste efektiivne ärakasutamine riigihankel. Selle sättega on kooskõlas ringkonnakohtu tõlgendus, mis võimaldab hankedokumentide p-le 20.4 vastavaks lugeda ka nende isikute pakkumused, kes on maaparandussüsteemide ehitamisega samaväärseid töid teostanud väljaspool Maaparandusseaduse reguleerimisala. Vastupidine tõlgendus kahjustaks konkurentsitingimusi ning ei tagaks hankija rahaliste vahendite otstarbekat ja säästlikku kasutamist. RHS § 39 lg 1 kohaselt peavad hankedokumentides esitatavad kvalifitseerimise tingimused olema piisavad pakkuja hankelepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning vastavad ja proportsionaalsed hankelepingu esemeks olevate asjade, teenuste või ehitustööde olemuse, koguse ja otstarbega. Hankedokumentide punkti 20.4 eeltoodud tõlgendus ei lähe selle põhimõttega vastuollu. Sangla Turvas AS-l on olemas kvalifikatsioon maaparandussüsteemi ehitamiseks Maaparandusseaduse tähenduses ja maa viljelusväärtuse suurendamiseks. Maaparandussüsteemide rekonstrueerimine toimub juba olemasoleva projekti alusel ja seetõttu ei pea hanke võitjal olema eriteadmisi Maaparandusseaduse nõuetele ja eesmärkidele vastava projekti koostamiseks; 5) Sangla Turvas AS pakkumuse vastavaks tunnistamisel ei olnud määrav asjaolu, et tal ei olnud raba kuivendamise ja poldri ehitamise tööde tegemise ajal registreeritud maaparandusalal tegutsevate ettevõtete registris. Hankedokumentide p-s 20.4 esitatud nõue pidi tagama üksnes selle, et pakkumuse esitajal on hanke võitmise korral võimalik maaparandussüsteeme rekonstrueerida. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 13. OÜ Vändra MP kassatsioonkaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse vaidlustuskomisjoni otsused. Kassaator väidab, et ringkonnakohus kohaldas materiaalõiguse normi ebaõigesti. Ringkonnakohtu antud tõlgendus hankedokumentide p 20.4 kohta on vastuolus hankemenetluse mõttega. Hankemenetluse tingimused on imperatiivsed ja hankija ei saa neid tõlgendada laiendavalt. Sangla Turvas AS poolt kvalifitseerimiseks esitatud tööd ei vasta pakkumistingimustele. MaaParS § 3 lg 1 kohaselt on maaparandussüsteem maatulundusmaa ja eluasemekohtade kuivendamiseks või niisutamiseks või veerežiimi kahepoolseks reguleerimiseks vajalike hoonete ja rajatiste kogum. Ulila turbatootmisala ja Sangla raba kuivendussüsteemide rajamist ei saanud sellel hankel kvalifitseerida maaparandussüsteemidena. Kuigi nende objektide pindala vastab hanketingimuste nõuetele, ei saa neid objekte käsitleda maaparandussüsteemide rajamise või rekonstrueerimisena. Kumbki objekt ei kuulu katastritunnustelt maatulundusmaa kategooriasse. Nende maade kuivendamise eesmärgiks ei olnud maa viljelusväärtuse suurendamine (MaaParS § 2 lg 1), nendele objektidele ei ole väljastatud maaparandusobjekti ehitusluba (MaaParS § 6 lg 1) ja kasutuselevõtu akti (MaaParS § 22 lg 2). Hanke korraldaja ei saa hankemenetluses hinnata maaparandussüsteeme (ehitus)tehnilises tähenduses, sest hanketingimuste p 20.4 kohaselt pidi pakkuja omama kvalifikatsiooni kindlatel tingimustel tehtava töö teostajana. Pakkumistingimusi ei saa tõlgendada laiendavalt ja väita, et mingi teine töö on nõutava tööga sarnane. Kohus pole arvestanud ekspertarvamusega, kus öeldi, et Sangla Turvas AS esitatud objektid ei vasta

hanketingimustele. 14. Sangla Turvas AS kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele vaieldakse kaebusele vastu ja leitakse, et ringkonnakohus kohaldas materiaalõigust õigesti. Kassaator väidab, et ringkonnakohtu tõlgendus on vastuolus hankemenetluse mõttega, kuid ta ei selgita, mida ta peab silmas hankemenetluse mõtte all. Seetõttu on tema väide paljasõnaline. Kassaatori väide, et hankemenetluse tingimused on imperatiivsed ja neid ei saa tõlgendada laiendavalt, ei põhine seadusel, sest Riigihangete seaduses ei ole keeldu hankemenetluse tingimusi tõlgendada. RHS §-d 1 ja 3 sätestavad hankemenetluse üldised põhimõtted ning seadusandja tahe ongi võimaldada olukorras, kus hanketingimuste tähendus ja hankija tahe ei ole täiesti selge, sisustada neid lähtudes üldistest kriteeriumitest. Määrav on hanketingimuste sisuline põhjendatus. Antud juhul on määravaks pakkuja suutlikkus teostada maaparandussüsteemiga seotud töid ja asjas on tuvastatud Sangla Turvas AS kogemus selliste süsteemide rajamisel. Vaidlus taandus sellele, et kaevandusloa alusel turbamaardlate kasutamiseks tehtud tööd ei vastanud formaalselt Maaparandusseaduses esitatud maaparandussüsteemi definitsioonile. Hanketingimuste p 20.4 tähenduses on aga maaparandussüsteemina käsitletav ka muude seaduste (näiteks Kaevandamisseaduse) alusel tehtud tööd. Punktis 20.4 ei eeldatud, et pakkuja oleks valmis ehitanud või rekonstrueerinud maaparandussüsteemi Maaparandusseaduse alusel ja tähenduses. Ebaõige on kassaatori väide, et ringkonnakohus ei arvestanud ekspertarvamusega. Kohtuotsuse p-des 11 ja 12 sisaldub kohtu seisukoht ekspertarvamuse kohta, kus kohus märkis, et ekspert hindas teostatud töid lähtudes üksnes Maaparandusseadusest. 15. RMK kirjalikus vastuses leitakse, et kassatsioonkaebus on põhjendamatu ja tuleks jätta rahuldamata. Ringkonnakohtu otsus on õige. Seisukohad erinevad küsimuses, kas hankedokumentide p 20.4 eeldab tööde tegemist Maaparandusseaduse tähenduses või mitte. Õige on ringkonnakohtu seisukoht, et seda sätet tuleb tõlgendada kooskõlas Riigihangete seaduse üldise eesmärgiga (§ 1). Seega p-le 20.4 vastavaks tuleb lugeda ka nende isikute pakkumused, kes on maaparandussüsteemide ehitamisega samaväärseid töid teostanud väljaspool Maaparandusseaduse reguleerimisala. Kassaator ei ole selgitanud, kuidas tehniliselt erineb maaparandussüsteemi ehitamine maatulundusmaale ja muu otstarbega maale. Erinevust tegelikult ei olegi. Kassaator väidab, et ringkonnakohus ei arvestanud ekspertarvamusega, kes leidis, et Sangla Turvas AS esitatud objektid ei vastanud hanketingimustele. Kassatsioonkaebuses Riigikohtule ei ole võimalik vaidlustada tõendite hindamist. Kassaator ei selgita, millist eriteadmist nõudvat asjaolu oleks pidanud ringkonnakohus eksperdi arvamusest arvestama. Kassaator viitab ekspertarvamusest üksnes õiguslikku laadi seisukohale, et Sangla Turvas AS esitatud objektid ei vastanud hanketingimustele, kuid sellisele õiguslikule küsimusele saab vastata vaid kohus, mitte ekspert. Seega on põhjendatud kohtu poolt sellise ekspertarvamuse arvestamata jätmine. Kuid mitteõiguslikus osas toetab ekspertarvamus ringkonnakohtu ja RMK seisukohta, et maaparandussüsteemide loomine ei pea toimuma üksnes Maaparandusseaduse raames (ekspertarvamuse p-d 6 ja 7). Ekspert leidis, et nimetatud tööd on maaparandussüsteemi rajamise või rekonstrueerimise tunnustele vastavad tööd. Seega on Sangla Turvas AS poolt esitatud tööd

ehitustehnilises tähenduses maaparandussüsteemid. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 16. Halduskolleegium leiab, et käesolevas asjas on vajalik anda hinnang sellele, kas Tallinna Ringkonnakohus oli pädev läbi vaatama antud riigihankevaidlust. 17. Käesolevas asjas esitas OÜ Vändra MP RMK Kagu regiooni peametsaülema 29. veebruari 2008. a käskkirjade nr 1-30.1/14 ja nr 1-30.1/15 peale vaidlustuse vaidlustuskomisjonile. Kuna Sangla Turvas AS ei nõustunud vaidlustuskomisjoni 7. aprilli 2008. a otsusega, siis esitas ta apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule. Kohtule kaebuse esitamisel lähtus ta RHS § 129 lg- st 1. Nimetatud säte oli ringkonnakohtule aluseks kaebuse menetlusse võtmisel. 18. RHS § 129 lg 1 sätestab: "Kaebus vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatakse hankija asukoha järgsele ringkonnakohtule ning selle menetlemisele kohaldatakse halduskohtumenetluse seadustikus apellatsioonkaebuse kohta sätestatut käesolevas peatükis sätestatud erisustega. Halduskohus ei ole esimeses astmes pädev läbi vaatama kaebusi käesoleva seaduse § 117 lõigetes 2 ja 3 nimetatud asjades." See säte välistab riigihanke asjades kaebuse esitamise halduskohtule kui esimese astme kohtule. 19. Riigikohtu üldkogu hindas RHS § 129 lg 1 vastavust põhiseadusele (PS) ja 8. juuni 2009. a otsusega asjas nr 3-4-1-7-08 tunnistas RHS § 129 lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Üldkogu põhjendas otsust järgmiselt: 1) RHS § 129 lg 1 on vastuolus PS § 149 lg-ga 2, mille kohaselt ringkonnakohtud on teise astme kohtud ning vaatavad apellatsiooni korras läbi esimese astme kohtu lahendeid. RHS § 129 lg 1 kohustab ringkonnakohut vaatama RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud asjades tõusetunud riigihankevaidlusi läbi esimese kohtuastmena, kuid selline regulatsioon ei ole kooskõlas ringkonnakohtu põhiseadusliku staatusega teise astme kohtuna. Lisaks kohustab see säte vaatama apellatsiooni korras läbi vaidlustuskomisjoni otsuseid. Vaidlustuskomisjon ei ole PS § 149 lg-s 2 nimetatud esimese astme kohus, mille otsuseid ringkonnakohus põhiseaduse kohaselt apellatsiooni korras läbi vaatab. Vaidlustuskomisjon on kohtuväliselt vaidlusi lahendav haldusorgan. Kuigi teatud liiki haldusvaidluste lahendamise kohustuse panemine haldusorganile ei ole põhiseadusega vastuolus, ei ole selline haldusorgan osa PS §-s 148 kirjeldatud kohtusüsteemist. Vaidlustuskomisjoni liikmed on oma otsuste langetamisel sarnaselt kohtunikega sõltumatud ja nende sõltumatuse tagatised kattuvad osaliselt kohtunike omadega (RHS § 119), kuid neid ei saa pidada kohtunikeks PS § 147 tähenduses. Vaidlustuskomisjoni liikmeid ei nimetata ametisse eluaegsetena. lisaks ei ole nende ametisse nimetamisel tagatud sõltumatus täitevvõimust, nagu see on PS § 150 kohaselt tagatud kohtunike puhul. Vaidlustuskomisjonis toimuv haldusmenetlus ei ole ka menetlusosalistele tagatud menetluslikelt garantiidelt võrreldav kohtumenetlusega; 2) RHS § 129 lg 1 on vastuolus ka PS § 149 lg-ga 1, mis sätestab, et maa- ja linnakohtud ning halduskohtud on esimese astme kohtud. RHS § 129 lg 1 välistab RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud riigihankeasjades halduskohtusse pöördumise. Riigihankeid puudutavad kohtuasjad algavad seetõttu

teise astme kohtust. Halduskohtu välistamine riigihankevaidluste lahendamise menetlusest ei vasta PS § 149 lg-s 1 väljendatud põhimõttele, mille kohaselt kõik kohtuasjad algavad esimese astme kohtust; 3) esimese kohtuastme välistamine riigihankevaidluste lahendamisest on vastuolus ka PS § 146 esimese lausega koostoimes PS §-ga 4. PS § 146 esimese lause kohaselt mõistab õigust ainult kohus. PS §-s 4 on väljendatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte. Niisuguse seaduse vastuvõtmine, millega halduskohus välistatakse kindlate kohtuasjade lahendamiselt selliselt, et halduskohtu asemel asub neid vaidlusi lahendama haldusorgan, tähendab sisuliselt kohtuvõimu pädevuse kitsendamist: 4) üldkogu otsus ei mõjuta hankija tegevuse vaidlustamist kohustuslikus kohtueelses menetluses vaidlustuskomisjonis ega vaidlustuskomisjoni otsuse peale kohtusse pöördumise regulatsiooni, mis on sätestatud RHS § 129 lg-tes 2, 3 ja 4; 5) RHS § 129 lg 1 vastuolu tõttu põhiseadusega ei olnud ringkonnakohtul pädevust vaadata läbi vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust. seetõttu ei olnud tal ka pädevust esitada seda kaebust sisuliselt lahendades põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust. Niisuguses olukorras ei saa üldkogu Tallinna Ringkonnakohtu otsuses põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja kohaldamata jäetud sätete osas põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust läbi vaadata. 20. Kuna Riigikohtu üldkogu viidatud otsusest tulenevalt ei olnud tallinna Ringkonnakohtul pädevust läbi vaadata vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust, siis tuleb Tallinna Ringkonnakohtu 9. juuni 2008. a otsus haldusasjas nr 3-08-720 tühistada ja saata Sangla Turvas AS (apellatsioon)kaebus lahendamiseks Tallinna Halduskohtule. 21. OÜ Vändra MP kassatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Kautsjon kuulub tagastamisele. Kuna kaebus saadetakse lahendamiseks esimese astme kohtule, siis ei vaata halduskolleegium läbi menetluskulude väljamõistmise taotlust. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld, Harri Salmann