3-3-1-30-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-30-09

Otsuse kuupäev

28. aprill 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

OÜ APM Inter kaebus Rakvere Linnavolikogu 21. mai 2008. a

määruse nr 20 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 23. detsembri 2008. a otsus haldusasjas

nr 3-08-1194

Menetluse alus Riigikohtus

Korteriühistu Kelly kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

23. aprill 2009

Kohtuistungil osalenud isikud

Korteriühistu Kelly esindajad juhatuse liige Svetlana Trubatš ja

vandeadvokaat Sirje Must

OÜ APM Inter esindaja vandeadvokaat Küllike Namm

RESOLUTSIOON

Rahuldada Korteriühistu Kelly kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Halduskohtu 14. augusti 2008. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu 23. detsembri

2008. a otsus haldusasjas nr 3-08-1194 ning saata asi uueks läbivaatamiseks Tartu

Halduskohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Rakvere Linnavolikogu 26. märtsi 2008. a määrusega nr 10 kehtestati Tööstuse 5 kinnistu ning

seda ümbritseva maa-ala detailplaneering. Korteriühistu (edaspidi KÜ) Kelly esitas detailplaneeringu

kehtetuks tunnistamiseks vaide. Rakvere Linnavolikogu 21. mai 2008. a määrusega nr 20 vaie

rahuldati ning tehti Tööstuse 5 kinnistu omanikule ettepanek muuta planeeringut, vähendades hoone

maksimaalset ehituskõrgust naaberkinnistute tasemele ja ehitada see vähemalt 4 m kaugusele

Tööstuse 7 kinnistu piirist.

2. OÜ APM Inter esitas 20. juunil 2008 halduskohtule kaebuse, milles palus Rakvere Linnavolikogu

21. mai 2008. a määrus nr 20 tühistada.

3. Tartu Halduskohtu 14. augusti 2008. a otsusega rahuldati kaebus, tühistati Rakvere Linnavolikogu

21. mai 2008. a määrus nr 20 ja mõisteti Rakvere linnalt OÜ APM Inter kasuks välja menetluskulu

18 134 krooni. Otsuse kohaselt on planeeringu kehtestamise otsuste vaidlustamise kord kehtestatud

Planeerimisseaduse (PlanS) § 26 lg-s 1, mis näeb ette üksnes kohtusse pöördumise õiguse ühe kuu

jooksul arvates päevast, mil isik sai teada või pidi teada saama planeeringu kehtestamisest.

Halduskohtus planeeringut ei vaidlustatud. Vaide esitamise ning selle menetlemise kord ja tingimused

on kehtestatud Haldusmenetluse seaduses. Selle seaduse § 112 lg 2 kohaselt saab eriseadusega

reguleeritud haldusmenetlusele kohaldada Haldusmenetluse seaduse sätteid üksnes juhul, kui

eriseadus seda ette näeb. Planeerimisseadus ei näe ette Haldusmenetluse seaduse kohaldamise ega ka

vaide esitamise võimalust.

Isegi juhul, kui käsitada KÜ Kelly vaiet PlanS § 26 lg-s 2 sätestatud ettepanekuna viia Tööstuse 5

detailplaneering õigusaktide nõuetega vastavusse, pole linnavolikogu 21. mai 2008. a määrust nr 20

võimalik lugeda PlanS § 26 lg 2 kohaseks haldusaktiks, sest volikogu on sõnaselgelt väitnud, et

planeerimismenetlus on läbi viidud vastavuses kõigi asjakohaste õigusaktidega. Samuti ei haaku

määruse resolutsioon selle sätte alusel kohalikule omavalitsusele antud volitustega.

Lisaks omab tähendust asjaolu, et vaidlusaluse määrusega on sisuliselt kehtetuks tunnistatud kaebajat

soodustav haldusakt. Haldusmenetluse üldiste põhimõtete kohaselt peab haldusorgan erilise hoolega

põhjendama ja kaaluma neid otsustusi, millega ta isikut ebasoodsalt koormab. Kaalutlusõiguse alusel

välja antud haldusakti põhjendustes tuleb selle faktiliste ja õiguslike põhjenduste kõrval välja tuua ka

kaalutlused, millest haldusorgan otsustuse langetamisel lähtus. Määrus sisaldab planeerimismenetluse

ja vaide sisu kirjeldust, kuid puuduvad faktilised asjaolud, mis täpsustaksid väidet otsustuse

põhjenduseks märgitud Tööstuse 7 kinnistu kasutustingimuste olulisest muutumisest ja saaksid

õigustada Tööstuse 5 kinnistu omanikule tehtud ettepaneku sisu. Määrusest puuduvad üldse volikogu

kaalutlused ja selle ainus õiguslik viide HMS § 85 lg-le 1 on eespool nimetatud põhjendustest

tulenevalt väär.

4. KÜ Kelly esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistamist.

5. Tartu Ringkonnakohtu 23. detsembri 2008. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja

halduskohtu otsus muutmata. Kohtuotsuse kohaselt kohaldatakse HMS § 112 lg-st 2 tulenevalt

eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusele Haldusmenetluse seadust juhul, kui seda näeb ette

eriseadus. Planeerimisseadus ei näe ette Haldusmenetluse seaduse kohaldamist ega ka vaide esitamise

võimalust. Planeeringu kehtestamise otsuste vaidlustamise kord on kehtestatud PlanS § 26 lg-s 1, mis

näeb ette üksnes kohtusse pöördumise õiguse ühe kuu jooksul arvates päevast, mil isik sai teada või

pidi teada saama planeeringu kehtestamisest. Halduskohtus planeeringut vaidlustatud ei ole.

PlanS § 27 lg 1 alusel võib kehtestatud detailplaneeringu või selle osa tunnistada kehtetuks, kui

kohalik omavalitsus või planeeritava maa-ala kinnistu omanik soovib planeeringu elluviimisest

loobuda. Antud asjas puuduvad tõendid selle kohta, et Rakvere linn või Tööstuse 5 kinnistu omanik

on soovinud planeeringust loobuda. Seega puudus alus planeeringu kehtetuks tunnistamiseks PlanS

§ 27 lg 1 alusel.

Lisaks on halduskohus õigesti leidnud, et kuna tegemist on kaebajat soosiva haldusakti kehtetuks

tunnistamisega, siis peab see olema antud kaalutlusõiguse alusel. Vaidlustatud haldusaktist puuduvad

faktilised asjaolud, mis täpsustaksid väidet otsustuse põhjenduseks märgitud Tööstuse 7 kinnistu

kasutustingimuste olulisest muutumisest ja saaksid õigustada Tööstuse 5 kinnistu omanikule tehtud

ettepaneku sisu. Seega puuduvad haldusaktist volikogu kaalutlused ja juba see on vaidlustatud akti

tühistamise aluseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. KÜ Kelly esitas kassatsioonkaebuse, milles palub kohtuotsused tühistada ja saata asi uueks

läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Kassatsioonkaebuse kohaselt oleks Rakvere Linnavolikogu

pidanud hea halduse põhimõtetest tulenevalt KÜ-le Kelly selgitama, milliseid vahendeid kasutades

on võimalik kehtestatud planeeringut vaidlustada ning mitte KÜ Kelly esitatud vaiet läbi vaatama.

Vaide läbivaatamisega loodi KÜ Kelly jaoks õiguspärane ootus, et detailplaneering muudetakse

vastavalt vaides esitatud asjaoludele. Samuti tekitati olukord, kus KÜ-l Kelly polnud võimalik tähtaja

möödumise tõttu oma õigusi kaitsta PlanS § 26 lg-s 1 sätestatud korras. Kohtud ei ole käsitlenud hea

haldustava rikkumist Rakvere Linnavolikogu poolt.

7. Rakvere Linnavolikogu kirjalikus vastuses palutakse jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.

Vastuses leitakse, et vaidemenetlus on planeerimismenetluses võimalik ning et linnavolikogu ei ole

rikkunud head haldustava.

8. OÜ APM Inter kirjalikus vastuses palutakse jätta kassatsioonkaebus rahuldamata. Vastuse kohaselt

on vaidemenetlus planeerimismenetluses võimalik, kuid leitakse, et haldus- ja ringkonnakohus

tühistasid haldusakti kaalutluste puudumise tõttu, mistõttu on kohtuotsuste resolutsioonid õiged.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

9. Kohtud on haldusasjas leidnud, et planeerimismenetluses ei ole vaidemenetluse läbiviimine

Haldusmenetluse seaduse järgi võimalik.

Riigikohtu halduskolleegium selle seisukohaga ei nõustu.

10. Halduskohus tugines sellele seisukohale asudes HMS § 112 lg-le 2, mille kohaselt eriseadusega

reguleeritud haldusmenetlusele kohaldatakse Haldusmenetluse seadust juhul, kui seda näeb ette

eriseadus. Halduskohus leidis, et kuna Planeerimisseadus Haldusmenetluse seaduse kohaldamist ette

ei näe, siis ei ole planeerimismenetluses vaidemenetluse läbiviimine võimalik.

Riigikohtu halduskolleegium on varem HMS § 112 lg-t 2 tõlgendades asunud seisukohale, et sellest

sättest ei tulene, et Haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks mingis konkreetses valdkonnas peaks

eriseaduses sisalduma viitenorm. Selleks, et erivaldkonnas toimuvat haldusmenetlust saaks käsitada

HMS § 112 lg-s 2 nimetatud "eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusena", peab vastav

eriregulatsioon olema sellise mahu, tiheduse ja detailsusastmega, mis on võrreldav Haldusmenetluse

seaduse enda regulatsiooniga ja tagab isikule Haldusmenetluse seadusega võrreldava menetlusliku

õiguskaitse. Kui konkreetses valdkonnas toimuv haldusmenetlus on vaid osaliselt reguleeritud

eriseadusega, ei ole Haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks nõutav eriseaduses sisalduv viitenorm

(vt Riigikohtu halduskolleegiumi 4. aprilli 2003. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-32-03). Kolleegium

jääb selle seisukoha juurde.

11. Planeerimisseadus ei näe tõepoolest ette, et planeeringu vaidlustamine vaidemenetluses on

võimalik. Ent sellest ei saa teha järeldust, et vaidemenetlus on planeerimismenetluses keelatud.

Kolleegiumi hinnangul on tegemist Planeerimisseaduses reguleerimata valdkonnaga ja seega on

Riigikohtu eelnimetatud seisukohast tulenevalt võimalik kohaldada Haldusmenetluse seadust.

Järelikult on vaidemenetlus planeerimismenetluses võimalik. Kolleegium ei näe põhjusi, miks peaks

vaidemenetlus olema planeeringu vaidlustamiseks keelatud.

Kolleegium ei nõustu halduskohtuga, et PlanS § 26 lg-st 1 tuleneb, et planeeringu vaidlustamine on

võimalik üksnes kohtusse pöördumise teel. PlanS § 26 lg 1 eesmärk on reguleerida eeskätt seda,

kellel on õigus planeeringu vaidlustamiseks kohtusse pöörduda, st kaebeõigust. See säte ei välista

vaidemenetlust.

12. Vaidemenetlust detailplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks on Riigikohtu

halduskolleegium aktsepteerinud ka oma varasemas praktikas (vt nt Riigikohtu

halduskolleegiumi 9. juuni 2004. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-28-04).

13. Kohtud on tühistanud linnavolikogu vaidlustatud määruse peaasjalikult põhjusel, et

vaidemenetlus ei olnud kohtute arvates võimalik. Eelnevast ilmnes, et see seisukoht ei ole paikapidav.

14. Samuti on kohtud leidnud, et soodustava haldusakti kehtetuks tunnistamisel tuleb haldusakti

põhjendustes välja tuua kõik kaalutlused, millest haldusorgan otsuse tegemisel lähtus. Halduskohus

leidis, et vaidlustatud määrusest puuduvad faktilised asjaolud, mis täpsustaksid väidet otsustuse

põhjenduseks märgitud Tööstuse 7 kinnistu kasutustingimuste olulisest muutumisest ja saaksid

õigustada Tööstuse 5 kinnistu omanikule tehtud ettepaneku sisu. Üldse puuduvad määrusest volikogu

kaalutlused ja selle ainus õiguslik viide HMS § 85 lg-le 1 on väär.

Kolleegium leiab, et kohtute eeltoodud seisukoht võib olla kantud kohtute arusaamast, et tegemist ei

olnud vaidemenetluses vaide rahuldamiseks tehtud otsusega, vaid mingis muus menetluses haldusakti

kehtetuks tunnistamisega. Nagu Riigikohtu halduskolleegium eelnevalt märkis, on

planeerimismenetluses vaidemenetlus võimalik. Miski ei osuta sellele, et käesoleval juhul ei olnud

tegemist vaidemenetlusega.

Kolleegium selgitab, et vaidemenetluses kui vaidlustamistähtaegadega piiratud õiguskaitsemenetluses

kehtivad haldusakti kehtetuks tunnistamisele teistsugused reeglid kui tavapärasele haldusakti

kehtetuks tunnistamisele haldusorgani poolt väljaspool õiguskaitsemenetlust HMS §-de 64-70 alusel.

Vaidemenetluses kontrollib haldusorgan haldusakti õiguspärasust ja otstarbekust (HMS § 83 lg 1)

ning haldusakti õigusvastasuse tuvastamisel tunnistab haldusorgan haldusakti kehtetuks. Sisuliselt

toimib haldusorgan vaidemenetluses samamoodi nagu halduskohus. Vaidemenetluses ei pea

haldusorgan erinevalt haldusakti kehtetuks tunnistamisest HMS §-de 64-70 alusel kaaluma, kas

esineb argumente õigusvastase haldusakti kehtimajätmiseks. Vastasel juhul muutuks vaidemenetluse

instituut mõttetuks ning sisuliselt samaväärseks haldusorgani poolt haldusakti tavapärase kehtetuks

tunnistamise menetlusega.

15. Kuna vaideotsus on haldusakt, siis laienevad sellele üldised haldusakti vorminõuded, sh

haldusakti motiveerimise nõue. Eeskätt peab olema vaideotsuses põhjendatud, miks vaideorgan leiab,

et haldusakt on õigusvastane ning kas tegemist on sellise õigusvastasusega, mis tingib haldusakti

kehtetuks tunnistamise. Kuid kuna haldusorgan ei pea kehtetuks tunnistamist tingiva õigusvastasuse

tuvastamisel kaaluma haldusakti kehtimajätmist nagu haldusakti kehtetuks tunnistamise menetluses

(HMS §-d 64-70), siis ei pea haldusorgan sellekohaseid põhjendusi vaideotsuses esitama.

Kohtud ei ole analüüsinud, kas Rakvere Linnavolikogu 21. mai 2008. a vaidlustatud määrus nr 20

vastas vaideotsusele esitatavatele nõuetele või mitte. Kohtuotsuste põhjendustest järeldub, et kohtud

pidasid vaidlustatud haldusakti ekslikult mitte vaideotsuseks, vaid muuks haldusaktiks ning ei

lähtunud vaideotsusele esitatavatest kaalutlus- ja põhjendamisnõuetest.

16. Kuna kohtud on ekslikult tühistanud vaidlustatud haldusakti ühelt poolt seetõttu, et pidasid

vaidemenetlust keelatuks, ning teiselt poolt seetõttu, et pidasid seda motiveerimatuks, ehkki ei

lähtunud sealjuures vaideotsusele esitatavatest nõuetest, tuleb kohtuotsused tühistada. Asi saadetakse

uueks läbivaatamiseks Tartu Halduskohtule.

17. Kolleegium märgib veel, et juhtum, kus haldusorgan annab haldusakti ilma, et sellise haldusakti

andmiseks oleks selles situatsioonis materiaalõiguslikku alust, ei ole samastatav juhtumiga, kus

haldusorganil puudub pädevus haldusakti andmiseks. Kui iseenesest pädev haldusorgan on andnud

haldusakti ilma, et selleks oleks õiguslikku alust (nt viinud läbi vaidemenetluse ja tühistanud

vaideotsusega varasema haldusakti, kuigi vaidemenetlus ei ole võimalik), võib haldusakt olla seetõttu

õigusvastane. Kolleegium viitab, et HMS § 68 lg-st 2 tulenevalt on haldusakti kehtetuks tunnistamine

reeglina selle haldusorgani pädevuses, kes selle haldusakti andis. Tühine on haldusakt HMS § 63 lg 2

p 3 alusel üksnes siis, kui haldusorganil puudus pädevus sellise haldusakti andmiseks.

II

18. Lisaks peab kolleegium vajalikuks juhtida tähelepanu sellele, et asja materjalide hulgas on koopia

Rakvere Linnavolikogu 27. augusti 2008. a määrusest, mille kohaselt tunnistas Rakvere

Linnavolikogu kehtetuks volikogu 21. mai 2008. a määruse nr 20, s.o sama haldusakti, mille

tühistamise üle käib OÜ APM Inter kaebuse alusel vaidlus praeguses kohtumenetluses (tl 119). See

dokument on esitatud apellatsioonimenetluses. Tartu Ringkonnakohus ei ole seda määrust

kohtuotsuses käsitlenud.

HKMS § 24 lg 1 p 4 kohaselt lõpetab halduskohus menetluse, kui kaevatav haldusakt on kehtetuks

tunnistatud, välja arvatud, kui kaebuse esitajal on asja läbivaatamiseks põhjendatud huvi. Tartu

Ringkonnakohus oleks pidanud otsuses põhjendama, miks ta ei lähtunud HKMS § 24 lg 1 p-st 4, vaid

jätkas kohtumenetlusega ning tegi asjas sisulise otsuse.

19. Riigikohtul puudub faktiliste asjaolude tuvastamise keelust (HKMS § 64 lg 2) tulenevalt

võimalus võtta seisukoht toimikus oleva linnavolikogu 27. augusti 2008. a määruse suhtes. Samuti

puudub halduskolleegiumil kindel teave selle kohta, kas nimetatud määrus on käesoleval ajal kehtiv

haldusakt või kas seda on vaidlustatud. Kassatsioonimenetluses ei ole Rakvere Linnavolikogu ega

teised menetlusosalised seda määrust käsitlenud. Vaid Riigikohtu istungil viitas kaebaja OÜ APM

Inter esindaja sellele määrusele.

20. Asja uuel arutamisel tuleb seetõttu Tartu Halduskohtul kindlaks teha, kas käesolevas asjas

vaidlustatud haldusakt on kehtiv. Kui vaidlustatud haldusakt on kehtetuks tunnistatud, tuleb kohtul

lähtuda HKMS § 24 lg 1 p-st 4.

21. Riigikohtu halduskolleegium märgib sellega seonduvalt veel järgmist. Kolleegiumi 3. aprilli

2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-14-02 leiti: "Uurimisprintsiibist tulenev halduskohtu

selgitamiskohustus hõlmab ka kohustust juhtida kaebuse esitaja tähelepanu kaebuse eesmärgi

saavutamiseks tõhusama taotluse esitamise võimalusele. Kohus peab arvestama, et kaebuse esitaja ei

pruugi maa ostueesõigusega erastamise mitmeastmelises menetluses saada aru erinevate haldusaktide

ja toimingute tähendusest ning vajadusest neid vaidlustada. Näiteks juhul, kui kaebuse esitaja on enne

lõpliku haldusakti andmist vaidlustanud eelhaldusakti ja lõplik haldusakt antakse kohtumenetluse

ajal, peab kohus kaebajale selgitama lõpliku haldusakti tähendust, uurima, kas kaebuse esitaja soovib

eelhaldusakti asemel vaidlustada lõplikku haldusakti, ja osutama kaebuse muutmise võimalusele.

Kaebuse muutmist võib välistada asjaolu, et kaebuse esitaja on lõpliku haldusakti osas lasknud

mööda halduskohtusse pöördumise tähtaja. [---] Selgitamiskohustuse rikkumine kohtu poolt võib

kujutada endast mõjuvat põhjust kohtumenetluse ajal antud haldusakti vaidlustamise tähtaja

ennistamiseks."

Ehkki selles lahendis leiti, et kohtul on selgitamiskohustus kaebaja suhtes, on kolleegium seisukohal,

et uurimisprintsiibiga on kooskõlas kohtu selgitamiskohustus ka kolmanda isiku suhtes, eriti juhul,

kui esimese astme kohtuotsus oli kolmanda isiku jaoks negatiivne ning ta esitab apellatsioonkaebuse.

Esimese ja teise astme kohtutes esindasid KÜ-d Kelly ilma õigushariduseta isikud, mistõttu

selgitamiskohustus olnuks vajalik.

Kolleegium märgib, et kui Rakvere Linnavolikogu 21. mai 2008. a määrus nr 20 osutub kehtetuks

tunnistatuks, võib KÜ Kelly jaoks olla oluline vaidlustada haldusakti, mis selle määruse kehtetuks

tunnistas. Kaebuse tähtaegsuse hindamisel saab kohus arvesse võtta haldusasjas nr 3-3-1-14-02

väljaöeldut.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann