3-4-1-17-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-17-08

Otsuse kuupäev

19. märts 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Henn Jõks, Hannes Kiris, Indrek

Koolmeister ja Harri Salmann

Kohtuasi

Tallinna Linnavolikogu taotlus tunnistada kehtetuks riigikontrolli

seaduse § 7 lõike 1 punkt 3, § 7 lõige 2 ja § 7 lõige 21

Menetluse alus

Tallinna Linnavolikogu 17. novembri 2008. aasta taotlus

Asja läbivaatamise kuupäev

13. jaanuar 2009

Istungil osalenud isikud

Tallinna linna esindaja vandeadvokaat Toomas Vaher,

Riigikontrolli esindajad riigikontrolör Mihkel Oviir, kohaliku

omavalitsuse auditi osakonna peakontrolör Airi Mikli ja

õigusnõunik Tiina Ojasalu, õiguskantsler Indrek Teder ja

õiguskantsleri asetäitja-nõunik Madis Ernits

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Linnavolikogu taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 11. mail 2005 vastu riigikontrolli seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse muutmise seaduse (RT I 2005, 32, 235), millega muu hulgas muudeti riigikontrolli seaduse

(RT I 2002, 21, 117) (RKS) § 7 lõikeid 1 ja 2 ning lisati sellele paragrahvile lõige 21.

2. Tallinna Linnavolikogu otsustas 13. novembri 2008. aasta otsusega nr 222 esitada Riigikohtule

taotluse tunnistada riigikontrolli seaduse § 7 lõike 1 punkt 3, § 7 lõige 2 ja § 7 lõige 21 kehtetuks

vastuolu tõttu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste ja õigusselguse põhimõttega. Taotlus

saabus Riigikohtusse 19. novembril 2008.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

3. Tallinna Linnavolikogu leiab, et taotlus on lubatav, kuna see on esitatud kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslike tagatiste kaitseks ning nende tagatiste riive on vaidlustatud sätete puhul võimalik.cd

4. Tallinna Linnavolikogu väitel on RKS § 7 lõige 2 vastuolus PS § 133 punktiga 3 ja PS § 154

lõikega 1, kuna see võimaldab Riigikontrollil kontrollida munitsipaalvara valdamist, kasutamist ja

käsutamist.

Riigikontroll on põhiseadusega loodud ja selles sätestatud spetsiifilist pädevust omav institutsioon.

PS § 132 sätestab üldreeglina, et Riigikontroll on sõltumatu majanduskontrolli teostav riigiorgan.

Tema kontrolliobjektid on sätestatud PS §-s 133, mille punkti 3 kohaselt võib Riigikontroll

kontrollida vaid kohaliku omavalitsuse valdusse antud riigivara kasutamist ja käsutamist. Taotleja

leiab, et see säte on kohaliku omavalitsuse üksuses tehtava kontrolli ulatuse teadlik kitsendus, mille

eesmärk on tagada, et Riigikontroll ei teeks mingisugust kontrolli munitsipaalvara üle. Seda järeldust

kinnitab ka PS § 133 punkt 2, millest tuleneb, et Riigikontrolli põhiülesanne on kontrollida riigivara

kasutamist ja säilimist.

Taotleja hinnangul ei näe põhiseaduse Riigikontrolli käsitlev peatükk ette võimalust laiendada selle

institutsiooni pädevust. PS § 137, mille kohaselt sätestab Riigikontrolli korralduse seadus, ei

võimalda reguleerida tema pädevust, kuna pädevus ei ole osa korraldusest.

Riigikontrollile ei saa igal juhul omistada seadusega sellist pädevust, mis riivab kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust. Seega, kuigi PS § 160 põhimõtteliselt lubab kohalikku

omavalitsust Riigikontrolli järelevalvele allutada, ei ole see siiski võimalik PS § 133 punkti 3 tõttu,

mis kaitseb kohalikku omavalitsust Riigikontrolli sekkumise eest väljaspool riigivara kasutamise ja

käsutamise küsimusi. Kui Riigikontroll ületab PS § 133 punktis 3 antud pädevust, on automaatselt

tegu kohaliku omavalitsuse üksuse autonoomia rikkumisega.

Riigikontrolli pädevusele kontrollida munitsipaalvara valdamist, kasutamist ja käsutamist räägib

vastu ka Riigikontrolli seisund organite süsteemis. Riigikontroll kui keskvõimu tasandi riigiorgan (PS

§ 132) on eelkõige abimeheks Riigikogule ja teistele riigiorganitele. Seega peaks tema

tegevusvaldkond olema seotud just riigi, mitte kohaliku elu tasandiga.

Riigikontrolli pädevuse laiendamist munitsipaalvara üle ei saa õigustada ainuüksi viitega

seaduslikkuse põhimõttele. Seaduslikkuse põhimõttest ei tulene, et kohalikke omavalitsusi peaks

kontrollima just Riigikontroll. Seda eriti olukorras, kus on palju muid võimalusi, kuidas riigi

keskvõim ja teised põhiseaduslikud institutsioonid saavad kohaliku omavalitsuse tegevusse sekkuda.

5. Tallinna Linnavolikogu väitel on RKS § 7 lõige 21 vastuolus PS § 133 punktiga 3, kuna see

võimaldab Riigikontrollil teostada riigivara üle täiemahulist majanduskontrolli, mille osa on ka

juhtimise ja tulemuslikkuse kontroll.

Kontrolli ulatuse kohta leiab taotluse esitaja, et kui PS § 133 punktid 1 ja 2 võimaldavad

Riigikontrollil teostada täielikku majanduskontrolli, siis kohaliku omavalitsuse puhul on kontroll

PS § 133 punkti 3 järgi piiratud ainult valdusse antud riigivara kasutamise ja käsutamise kontrolliga.

Viimane ei ole kuidagi võrdsustatav majanduskontrolliga.

PS § 133 punktis 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse valdusse antud riigivara kasutamise ja

käsutamise kontroll saab taotleja hinnangul olla õiguspärasuse ehk seaduslikkuse kontroll, mitte aga

tulemuslikkuse kontroll. Kui Riigikontroll hakkaks kontrollima muud kui õiguspärasust, ei saaks

PS § 154 kohasest iseseisvast tegutsemisest enam rääkida. Eriti ulatuslikult riivab

enesekorraldusõigust juhtimise, organisatsiooni ja tegevuse tulemuslikkuse kontroll. Ka Riigikogus

ratifitseeritud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (RT II 1994, 95) artikli 8 lõike 2 kohaselt on

üldjuhul mis tahes kohalike võimuorganite suhtes teostatava administratiivkontrolli eesmärk tagada

vaid nende tegevuse vastavus seadustele ja konstitutsioonilistele põhimõtetele.

Kontrolli objekti kohta märgib Tallinna Linnavolikogu, et PS § 133 punkt 3 võimaldab Riigikontrollil

kontrollida ainult riigivara kasutamist ja käsutamist. RKS § 7 lõikes 21 on aga kontrolli ese sätestatud

tunduvalt laiemalt.

Riigivara mõiste defineerib riigivaraseaduse § 2. Riigivara all tuleb selle kohaselt mõista riigile

kuuluvat kinnis- ja vallasvara, mis võetakse arvele riiklikus riigivara registris. Riigivara all ei ole

mõeldud rahalisi vahendeid. Ka PS § 133 punktis 3 nimetatud riigivara all ei ole mõeldud rahalisi

vahendeid, kuna selle sätte sõnakasutuse kohaselt peab vara olema "valdusse antud" ja "riigivara"

(üks sõna). Riigile kuuluvat vara üldisemalt on põhiseaduses tähistatud kui "riigi vara" (PS § 133

punkt 2, § 135).

Kuna RKS § 7 lõige 21 sätestab, et lisaks kinnis- ja vallasvarale võib Riigikontroll teostada kontrolli

ka riigieelarvest antavate sihtotstarbeliste eraldiste, toetuste ning riiklike ülesannete täitmiseks

eraldatud raha üle, siis on nimetatud säte selles osas vastuolus PS § 133 punktiga 3.

6. Tallinna Linnavolikogu märgib täiendavalt, et kui põhiseadus siiski võimaldab anda

Riigikontrollile kirjeldatud kontrollipädevuse, riivavad vaidlustatud normid ebaproportsionaalselt

kohaliku omavalitsuse autonoomiat.

Riigikontrolli dubleeriva pädevuse laiendamine ei ole taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik.

Kohaliku omavalitsuse üksuse sisene kontroll (organite järelevalve, sisekontroll, siseaudit) ja väline

kontroll (maavanema kontroll, õiguskantsleri kontroll, riiklikud ametid ja inspektsioonid, sõltumatu

audiitorkontroll, korruptsioonivastase seaduse mehhanismid) on piisavalt põhjalik nii munitsipaalvara

kui ka riigivara osas.

Vaidlustatud normid ei ole ka proportsionaalsed kitsamas tähenduses, kuna Riigikontrolli ulatusliku

pädevusega riivatakse enesekorraldusõigust suhteliselt intensiivselt. Istungil täpsustas taotleja

esindaja, et kuna aruannetes, mida ei ole võimalik kohtus vaidlustada ning millel on kõrge autoriteet,

saab anda hinnanguid kohaliku omavalitsuse üksuste juhtide tegevusele, siis võivad Riigikontrolli

aruanded lõppastmes mõjutada ka kohaliku tasandi valimiste vabadust. Samas puuduvad

usaldusväärsed andmed selle kohta, et just kohaliku omavalitsuse tasandil oleks äärmiselt tõsiseid

probleeme vara õiguspärase ja ratsionaalse kasutamisega.

7. Vaidlustatud normide vastuolu kohta õigusselguse põhimõttega väidab Tallinna Linnavolikogu, et

riigikontrolli seaduse vaidlustatud sätetes on kontrolli ulatus, ese ja piirid sõnastatud nii ebamääraselt,

et ei ole üheselt selge, millist kohaliku omavalitsuse tegevust Riigikontroll ikkagi saab kontrollida.

Tingituna asjaolust, et praktikas on majandustegevust raske piiritleda muust tegevusest, on

Riigikontrollil võimalik hinnata kohaliku omavalitsuse tegevuse õiguspärasust väga laias ulatuses.

RKS § 7 lõikes 2 ja lõikes 21 sätestatud pädevusi on samuti raske eristada olukorras, kus rahalisi

vahendeid on mingis valdkonnas eraldanud nii riik kui ka kohalik omavalitsus. Kuigi riik võib olla

eraldanud vaid murdosa neist vahendeist, saab Riigikontroll seeläbi täieliku kontrolli kohaliku

omavalitsuse tegevuse üle selles valdkonnas. RKS § 7 lõige 2 ja § 7 lõige 21 teevad praktikas

kontrolli eseme ja ulatuse diferentseerimise võimatuks.

Lisaks eelnevale ei ole Tallinna Linnavolikogule selge, kas ja millises ulatuses kohaldub vaidlustatud

sätteid arvestades kohaliku omavalitsuse üksustele ka RKS § 7 lõige 4.

8. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et Riigikontrolli pädevuse laiendamine on põhiseadusega

kooskõlas. Komisjon märgib põhiseaduse kommenteeritud väljaandele tuginedes, et põhiseaduslikule

institutsioonile on võimalik anda lisapädevus, kui see ei välju täielikult organi tegevusvaldkonnast

ning selle andmiseks on olemas mõjuv põhjus. Komisjon peab mõjuvateks põhjusteks muude

kontrollimehhanismide puudulikkust avaliku vara kontrollimisel ja suurt korruptsiooniohtu kohalikes

omavalitsustes.

Komisjon ei nõustu Tallinna Linnavolikogu seisukohaga, et PS § 133 punktis 3 kasutatud riigivara

mõistet tuleks tõlgendada riigivaraseaduse §-st 2 lähtuvalt. Eesmärgipärase tõlgenduse kohaselt peaks

riigivara mõiste hõlmama kogu riigi poolt kohaliku omavalitsuse kasutusse antud riigivara. Niisugune

tõlgendus arvestab ka põhimõttega, mille kohaselt peab sõltumatu ja kompetentne majanduskontroll

toimuma kogu avaliku halduse üle, hõlmates kõiki haldusekandjaid, ja mitte lubama kontrollivaba

ruumi. Riigikontrolli eesmärk peaks olema anda Riigikogule ja avalikkusele kindlustunne, et avaliku

sektori vahendeid kasutatakse seaduslikult ja tulemuslikult.

Komisjon leiab, et kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi ei ole rikutud. Neid oleks rikutud,

kui ei oleks järgitud kontrolli korraldusele esitatavaid vorminõudeid (PS § 160) ja sisulisi nõudeid,

mis tulenevad hartast. Riigikontrolli seadus täidab harta miinimumnõuded, sätestades täiskontrolli

riiklike vahendite üle ja õiguspärasuse kontrolli munitsipaalvahendite üle. Riigikontrolli pädevuse

laiendamine munitsipaalvara üle on vajalik avalikes huvides ja parim lahendus võimalike seast.

Riigikontroll on keskvõimust sõltumatu, täidab oma tavapärast funktsiooni (ökonoomsuse aspekt) ja

on võimalikest alternatiividest vähem repressiivsem, kuna tal puudub ettekirjutuse tegemise õigus.

Komisjon leiab, et riigikontrolli seaduse vaidlustatud sätted ei ole vastuolus õigusselguse

põhimõttega. Need ei ole umbmäärased, vastuolulised või puudulikud, kuna seadusandja on kontrolli

objektid määratlenud piisava täpsusega.

9. Justiitsministri hinnangul on Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav, kuid ei ole põhjendatud ja

tuleb jätta rahuldamata.

Riigikontrolli seaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse kontrolli regulatsioon tervikuna ning

koostoimes §-ga 6, § 7 lõike 1 punktiga 3, § 7 lõikega 2 ja § 7 lõikega 21 ei ole vastuolus

õigusselguse põhimõttega. Majandustegevuse kui majanduskontrolli objekti eristamine omavalitsuse

mittemajanduslikust tegevusest on võimalik RKS § 6 alusel. Riigi eraldatud vahendite kasutamise

kontrollimist puudutav regulatsioon ei ole samuti õigusselgusetu, kuna selgema eristuse kehtestamine

on seaduse abstraktsuse astet arvestades kaheldav. Küsimus ei ole mitte seaduse ebaselguses, vaid

probleemides selle kohaldamise praktikas. Ainuüksi asjaolust, et piiri tõmbamine omavalitsuse

omavahendite ja riigi eraldatud rahaliste vahendite vahele võib praktikas keeruline olla, ei tulene veel

riigikontrolli seaduse vaidlustatud sätete õigusselgusetust.

Riigikontrolli pädevuse laiendamise kohta märgib justiitsminister, et kuigi PS § 133 punkti 3 eesmärk

on omavalitsuse autonoomia kaitse, ei tulene sellest Riigikontrolli ammendavat pädevust.

Omavalitsus on seotud seaduslikkuse põhimõttega ning seaduslikkuse tagamiseks peavad olema

selged ja tõhusad võimalused, millest kaalukaimaks on riigipoolne järelevalve. Riigikontroll on selles

järelevalves kõige tulemuslikum. Ka harta ei välista riigiorganite tehtavat õiguspärasuse kontrolli.

Välistatud on üksnes kohaliku elu küsimuste lahendamise tulemuslikkuse kontroll.

Riigikontrolli järelevalve eesmärk ehk omavalitsusgarantiide piiramise eesmärk on tagada

omavalitsuse tegevuse seaduslikkus, avalike vahendite õiguspärane kasutamine ja korruptsiooniohu

vältimine. Riigivara puudutavas osas lisandub sellele ka vahendite otstarbeka ja säästliku kasutamise

tagamine. Niisugused eesmärgid on kooskõlas ka harta artikliga 8.

Riigikontrolli järelevalve omavalitsuse majandustegevuse õiguspärasuse üle, samuti järelevalve

omavalitsuse tegevuse tulemuslikkuse üle riigivara valdamisel ja kasutamisel on sobiv vahend

eesmärgi saavutamiseks. See soodustab vaieldamatult omavalitsuste käsutuses olevate avalike

vahendite õiguspärast kasutamist ja vähendab korruptiivsete tegude toimepanemise tõenäosust.

Riigikontrolli järelevalve on ka vajalik abinõu. Ühegi teise omavalitsuse suhtes välist kontrolli tegeva

organi järelevalve ei võimalda Riigikontrolliga võrreldava üldpildi loomist omavalitsuse tegevuse

õiguspärasuse ning tema poolt riigivara kasutamise otstarbekuse kohta. Riigikontrolli järelevalve

väldib kontrollorganite pädevuste killustumisest tingitud lünkade tekkimise võimalust

majanduskontrolli tegemisel. Samuti tuleb Riigikontrolli tehtava järelevalve eripärana arvestada

oluliselt paremini garanteeritud sõltumatust võrreldes nii omavalitsuste sisemiste kontrolliorganitega

(nt revisjonikomisjon) kui ka nende omavalitsuseväliste kontrolliorganitega, mis kuuluvad

täidesaatva riigivõimu harusse.

Riigikontrolli pädevuse laiendamine on ka mõõdukas vahend eesmärgi saavutamiseks. Taotluse

esitaja pole suutnud veenvalt näidata, miks on omavalitsuste õiguspärane ning avalikke vahendeid

säästlikult kasutav toimimine praegusel juhul väiksema kaaluga hüve kui omavalitsusgarantii

mõningane piiramine. Riive mõõdukuse hindamisel tuleb ka arvestada, et Riigikontroll sekkub

kohaliku omavalitsuse autonoomiasse üksnes menetluse tulemusel koostatud kontrolliaruande

avalikustamisega. Tegemist ei ole kohustusliku ettekirjutuse või muu vahetult sanktsioone kaasa

toova aktiga.

Riigikontrolli seaduse vaidlustatud sätted ei riku seega kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke

tagatisi ja on põhiseaduspärased.

10. Rahandusminister leiab, et vaidlusalused sätted on põhiseadusega kooskõlas ja Tallinna

Linnavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata.

Õigusselgusetuse kohta leiab rahandusminister, et kuna taotleja ei selgita, milles see selgusetus

seisneb ning kuidas on see seotud kohalike omavalitsuste põhiseaduslike garantiidega, siis ei ole

taotlus selles osas lubatav.

PS § 133 tuleb rahandusministri hinnangul mõista selliselt, et selles nimetatud kontrollifunktsioonid

ja -objektid ei välista muid ülesandeid, mis on Riigikontrollile pandud seadusega.

Kontrollifunktsiooni määratlemisel seaduses tuleb arvestada aga põhiseaduslike põhimõtetega ega

tohi muuta põhiseaduses nimetatud ülesandeid täidetamatuteks.

Rahandusminister leiab, et vaidlusaluste sätetega põhjustatud riivel on legitiimne eesmärk ning

kontrollipädevuse laiendamine on selle eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne abinõu. Riive

mõõdukuse hindamisel tuleb arvestada ka seda, et Riigikontrolli majanduskontrolli resultaat ei ole

siduv juhis. Kontrolli järelm on kontrollitava ja avalikkuse teavitamine esinenud puudustest

olukorras, kus enesekontroll ei ole andnud piisavaid tulemusi. Avalike vahendite õiguspärase ja

otstarbeka kasutamise kontroll on terviklikult tagatud vaid juhul, kui kontrolliobjektide valik ei sõltu

subjektidest, kes avalikke vahendeid haldavad. Riive intensiivsus on seega väiksem võrreldes

taotletava eesmärgi tähtsusega.

11. Õiguskantsler leiab, et riigikontrolli seaduse § 7 lõike 1 punkt 3, § 7 lõige 2 ja § 7 lõige 21 on

põhiseadusega kooskõlas.

Tallinna Linnavolikogu taotlus on lubatav. Seda hinnates märgib õiguskantsler, et Riigikontrolli

tegevus kohalike omavalitsuste kontrollimisel riivab nende põhiseaduslikke tagatisi mitte õiguslikult

ebasoodsa mõju tulemusena, vaid faktiliselt ebasoodsa mõju avaldamise tõttu. Riive seisneb selles, et

Riigikontrolli audit või selle tegemise võimalus võivad mõjutada näiteks kohaliku omavalitsuse

üksuse sisekontrolli tegevust või korraldust. Samuti võib Riigikontrolli tähelepanekul, hinnangul või

ettepanekul olla hoolimata siduvuse puudumisest selle kõrge autoriteedi tõttu de facto kohustav mõju.

Näiteks võib Riigikontrolli tähelepanek, hinnang või ettepanek olla maavanema jaoks ajendiks, et

alustada VVS § 85 alusel järelevalvemenetlust kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuse üle.

Vaidlustatud sätted on formaalselt põhiseaduspärased. Riigikogu pädevuses on teha Riigikontrollile

ülesandeks kontrollida kohalikke omavalitsusi. Kõnesolevad sätted ei ole õigusselgusetud.

Riigikontrolli pädevuse laiendamise kohta täpsustab õiguskantsler, et see on põhiseaduspärane.

Riigikogu on pädev otsustama kõiki küsimusi riigis. Küsimused, mille otsustamiseks Riigikogul

pädevus puudub, peavad tulenema põhiseadusest enesest. Need tulenevad nn negatiivsetest

pädevusklauslitest (nt PS § 87 punkt 3 ja PS § 146), mis välistavad Riigikogu pädevuse asuda ise

seaduste täitmist korraldama või õigust mõistma.

PS § 133 punkt 3 ei kujuta endast sellist negatiivset pädevusklauslit nagu PS § 87 punkt 3 ja § 146.

Riigikontrolli kui sõltumatu, "pehmet" järelevalvet tegeva järelevalveorgani põhiseaduslik

funktsioonikataloog ei saa süstemaatiliselt olla ammendav. Sõltumatu järelevalveorgani

põhiseaduslikku funktsioonikataloogi tuleb käsitleda funktsioonigarantiina. Seadusandja ei tohi

sõltumatult järelevalveorganilt võtta ära põhiseadusega ettenähtud funktsiooni, v.a põhiseaduse

muutmisega. Põhiseadus ei välista aga samas sõltumatute järelevalveorganite põhiseaduses ettenähtud

pädevuste laiendamist uute olemuslikult sobivate pädevuste lisamise teel, kui see ei kahjusta

põhiseadusega ette nähtud põhifunktsiooni täitmist. Nii on seadusandja täiendanud õiguskantsleri

ülesandeid.

Lisaks näeb PS § 154 lõige 1 ette, et kohalikud omavalitsused tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt,

ning § 160 sätestab, et kohaliku omavalitsuse korralduse ja järelevalve nende üle sätestab seadus.

Mõlemad sätted kujutavad endast põhiseaduslikke volitusnorme kohaliku omavalitsuse garantii

piiramiseks, rõhutades ühtlasi seadusandja pädevust reguleerida kohalikku omavalitsust ja selle

korraldust. Ka taotleja viidatud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 4 lõikest 4, mille teine

lause näeb ette seadusreservatsiooni, mis võimaldab kohalikele võimuorganitele omistatud volitusi

seadusega ettenähtud korras piirata, ei saa järeldada midagi muud.

Õigusselguse kohta märgib õiguskantsler, et kuigi kohalik omavalitsus ei saa tugineda õigusselgust

nõudes PS § 13 lõikest 2 tulenevale põhiõigusele, on tal võimalik tugineda õigusselgusele kui

põhiseaduse objektiivsele printsiibile. Seega kehtib riigikorraldusõiguses küll õigusselguse nõue, kuid

sellele ei saa esitada samavõrd kõrgeid nõudmisi, kui tuleb esitada põhiõigusi piiravate seaduste

puhul. Riigikorraldusõiguse regulatsioone tõlgendavad praktikas esmajoones avalikud teenistujad,

kes on saanud sellekohase väljaõppe. Õigusselguse nõudele mittevastavaks võiks pidada üksnes

sellist regulatsiooni, milles on tõlgendamise teel mitteületatav vastuolu või mille koosseis või

õigusjärelm ei ole kõiki tõlgendamiskriteeriume appi võttes kuidagi mõistetav. Riigikontrolli seadus

sellist regulatsiooni ei sisalda.

Riive materiaalset põhiseaduspärasust hinnates leiab õiguskantsler kõigepealt, et PS § 133 punkt 3 ei

täpsusta kohaliku omavalitsuse garantiisid ega kehtesta sisulist piiri kohaliku omavalitsuse

kontrollimisele. PS § 133 punktist 3 ei saa järeldada, et seadusandja ei tohi tõhustada kohalike

omavalitsuste üle tehtavat järelevalvet. PS § 133 punkti 3 tõlgendamisel seadusandjale adresseeritud

keelunormina puudub ratsionaalne eesmärk. Demokraatlikus põhiseadusriigis on seadusandja

otsustada, kuidas korraldada avalikku haldust ja selle raames tehtavat järelevalvet. Lisaks on küsitav,

kas Riigikontrolli majanduskontrolli saab tema tulemi tõttu üldse pidada järelevalveks põhiseaduse ja

harta mõttes.

Edasi hindab õiguskantsler riive proportsionaalsust ja leiab, et see on eesmärgi saavutamiseks nii

sobiv, vajalik kui ka mõõdukas. Riive eesmärgina näeb õiguskantsler vaidlusalused sätted

kehtestanud seaduse seletuskirjale tuginedes Riigikontrolli pädevuse laiendamist selliselt, et

Riigikontroll saaks teha majanduskontrolli ka kohalike omavalitsusüksuste üle, mis aitaks tagada

avaliku sektori vahendite õiguspärase ja otstarbeka kasutamise. Riigikontrolli pädevuse laiendamine

soodustab eesmärgi saavutamist. See on eesmärgi saavutamiseks ka vajalik, kuna ükski teine Tallinna

Linnavolikogu nimetatud meede ei täida ei üksi ega koostoimes eesmärki tagada avaliku sektori

vahendite õiguspärane ja otstarbekas kasutamine. Mõõdukuse kohta leiab õiguskantsler, et riive ei ole

kuigi intensiivne ega auditi võimalikke tulemeid arvestades ka ulatuslik, eesmärk tagada avaliku

sektori vahendite õiguspärane ja otstarbekas kasutamine on samas kaalukas. Tegemist ei ole mitte

abstraktse munitsipaalvara kontrolliga, vaid avaliku ehk maksumaksja rahaga. Demokraatlikus

põhiseadusriigis ei tohi siinkohal olla kontrollivaba ruumi. Kohaliku omavalitsuse autonoomia ei

tähenda kontrollimatust - sellisest arusaamast lähtuvad nii põhiseadus kui ka Euroopa kohaliku

omavalitsuse harta. Ka kohaliku omavalitsus on seotud seaduslikkuse põhimõttega (PS § 3) ning on

kohustatud tagama õigusi ja vabadusi (PS § 14). Vaidlusalused sätted ei ole ka seetõttu ebamõõdukad,

et Riigikontrolli aruanne ei ole õiguslikult siduv ja suurim sellega kaasnev sanktsioon on

avalikustamine.

Istungil jäi õiguskantsler kirjalikus arvamuses esitatud seisukohtade juurde.

12. Riigikontroll on arvamusel, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav, kuna on ilmselge, et

riigikontrolli seaduse vaidlustatud sätted ei saa olla vastuolus kohalike omavalitsuste põhiseaduslike

tagatistega.

Riigikontrollil ei ole RKS § 7 lõike 1 punkti 3, § 7 lõike 2 ja § 7 lõike 21 alusel võimalik sekkuda

kohaliku elu küsimuste otsustamisse ja korraldamisse ning seeläbi kohalike omavalitsuste

enesekorraldusõigust rikkuda. Riigikontrolli auditite tulemusena ei tehta auditeeritud asutusele ega

isikule kohustuslikku ettekirjutust, ei rakendata sanktsioone ega määrata sunnimeetmeid. Auditites

antakse professionaalne, objektiivne ja sõltumatu ülevaade tegelikust olukorrast ning tehakse

auditeeritavale soovitusliku iseloomuga ettepanekuid puuduste kõrvaldamiseks, jättes puuduste

kõrvaldamise viisi auditeeritava otsustada. Rahvusvahelise Kõrgeimate Kontrolliasutuste

Organisatsiooni (INTOSAI) auditistandardite kohaselt (mida Riigikontroll järgib RKS § 6 lõikest 4

tulenevalt) ei sekku kontrolliasutus auditeeritava üksuse juhtimisse ja töö korraldamisse.

Riigikontrolli vahetu mõjutusvahend on üksnes Riigikontrolli seisukohtade ja ettepanekute

autoriteetsus ning rikkumiste avalikustamine. Kohaliku omavalitsuse üksuse kui avaliku võimu

tegevus aga peab olema avalik ning kritiseeritav. Kohaliku omavalitsuse autonoomiat ettekäändeks

tuues ei saa hoiduda avalikule võimule seatud kohustusest tagada oma tegevuse läbipaistvus ja

kontrollitavus.

Tõlgendus, mille Tallinna Linnavolikogu on andnud PS §-le 133, ei ole kooskõlas põhiseaduse

eesmärgiga. Sõnasõnaline tõlgendamine viib ummikteele. Riigikontrollile uute kontrollivaldkondade

(nt keskkonnaauditite ja infotehnoloogiaauditite tegemine) andmine ei ole vastuolus põhiseaduse

mõtte ja eesmärgiga. Põhiseaduslike institutsioonide tegevuse laiendamist ja ajakohastamist on

tunnustatud ka teiste põhiseaduslike institutsioonide puhul (näiteks õiguskantslerile ombudsman'i

ülesannete ja diskrimineerimisvaidluste lahendamise andmisel).

PS § 133 tuleb tõlgendada laiendavalt, sh sisustades võimalikult avaralt, tänapäeva nõuetele ning

põhiseaduse kontekstile vastavalt mõisted "riigi vara", "vara kasutamine ja säilitamine", "kohalike

omavalitsuste valdusse antud riigivara" ja "riigivara kasutamine ja käsutamine". Istungil märkis

riigikontrolör, et Riigikontrolli peatüki tõlgendamisel tuleb arvestada ka sellega, et Põhiseaduse

Assambleel selle peatükiga süvitsi ei tegeletud.

PS § 133 tõlgendamine koostoimes §-ga 135 (riigikontrolör esitab Riigikogule ülevaate riigi vara

kasutamise ja säilimise kohta eelmisel eelarveaastal üheaegselt riigieelarve täitmise aruande

arutamisega Riigikogus) viib järeldusele, et Riigikontrollil peab olema võimalik korraldada kohalikes

omavalitsustes õiguspärasuse auditeid. Kohaliku omavalitsuse üksuste eelarved moodustavad ühe osa

üleriigilisest eelarvesüsteemist, olles selle üks tasandeid. Seetõttu on kohalikud omavalitsused

haaratud riigi eelarvestamise ühtsesse süsteemi, sh eelarve täitmise järelevalve osas.

Rahandusministeerium koostab igal aastal riigi majandusaasta koondaruande Riigikogule

esitamiseks. Koondaruandesse on hõlmatud kohalikud omavalitsused kui valitsussektori osa.

Riigikontroll koostab koondaruande kohta kontrolliaruande, milles annab hinnangu koondaruande

õigsuse ja selle aluseks olevate tehingute seaduslikkuse kohta. Selleks, et anda Riigikogule riigi

majandusaasta koondaruande kinnitamiseks usaldusväärset teavet, mis on Riigikontrolli kui kõrgema

kontrolliasutuse põhiülesanne, on Riigikontrollil vaja riigi majandusaasta koondaruandes hinnata ka

kohalike omavalitsuste kohta käivat finantsteavet. Hinnangu andmiseks peab olema Riigikontrollil

pädevus kohalike omavalitsuste ja nende kontrolli all olevate isikute auditeerimiseks. Istungil lisas

Riigikontrolli esindaja, et kontroll on vajalik ka tulenevalt Euroopa Ühenduse asutamislepingust,

mille kohaselt on liikmesriikidel kohustus piirata valitsussektori eelarve puudujääki ning hoida

kontrolli all valitsussektori võlad. Euroopa Liidu reeglite kohaselt kuuluvad kohaliku omavalitsuse

üksused ja nende kontrolli all olevad isikud samuti valitsussektorisse.

Riigikontroll märgib lõpetuseks, et kui leitakse, et vaidlustatud sätetega antud pädevus riivab

kohaliku omavalitsuse autonoomiat, siis on see riive põhiseaduspärane. Kohalike omavalitsuste

auditeerimise pädevus tagab seaduslikkuse ja demokraatia põhimõtte realiseerumise. Auditeerimine

aitab tagada Euroopa Liidu õiguse järgimist kohalikes omavalitsustes ja ennetada rikkumisi.

Riigikontroll ei dubleeri riikliku järelevalve asutusi ega kohaliku omavalitsuse sisekontrolli.

Riigikontrolli auditid aitavad tagada kohalike elanike, samuti üldisemalt maksumaksjate võimalust

olla teadlik omavalitsuse tegevusest, sh majandustegevusest. Riigikontrolli pädevuse laiendamine on

sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu, et saavutada taotletavaid eesmärke - vähendada korruptsiooniohtu,

avalikustada võimalikke korruptsioonijuhtumeid ning aidata sellega kaasa üldisele avaliku võimu

legitiimsuse suurendamisele.

Seda arvestades on ka Eestis kohaliku omavalitsuse üksused ja nende kontrolli all olevad isikud

valitsussektori osaks, mille tõttu kajastatakse kohaliku omavalitsuse üksuste kulusid, kulude-tulude

suhet ning võlakohustusi nii riigieelarvet ettevalmistavates dokumentides kui ka riigi majandusaasta

koondaruandes. Viimase kinnitab Riigikogu ja see sisaldab infot ka kohaliku omavalitsuse üksuste

kohta. Koondaruande kohta peab riigieelarve seaduse järgi koostama oma kontrolli aruande

Riigikontroll. Et Riigikontroll saaks kontrollida andmete õigsust, siis on paratamatult selline

funktsioon Riigikontrollile äärmiselt vajalik.

Vaidlustatud sätted ei ole õigusselgusetud. Need annavad igal konkreetsel juhul Riigikontrolli

pädevuse üle otsustamiseks piisavalt selged pidepunktid ja tagavad tehtavate toimingute

ettenähtavuse.

13. Eesti Linnade Liit on oma arvamusele lisanud Riigikontrolli seaduse ja kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu käsitleva 11. aprilli 2005. aasta kirja Riigikogu

põhiseaduskomisjonile ja Riigikogu saadikuile.

Kirjas leiti, et eelnõu ei olnud põhiseadusega kooskõlas, kuna sellega riivataks kohaliku omavalitsuse

institutsioonigarantiid, mille mõte on tagada kohaliku elu iseseisev, omal vastutusel korraldamine. PS

§-s 133 kasutatud mõistet "riigi vara" ei ole võimalik tõlgendada munitsipaalvara hõlmavana. Lisaks

leiti, et eelnõu ei lahendaks probleemi: Riigikontroll hakkaks selle alusel tegema valikulisi

üksikkontrolle, mille alusel ei saa teha üldistusi ega anda Riigikogule kindlustunnet, et avaliku sektori

vahendeid kasutatakse seaduspäraselt. Kui Riigikontroll kontrolliks kohalikke omavalitsusi samal

tasemel, mis riigiasutusi, siis tuleks tema personali suurendada viis korda. Riigikontroll ei ole täitnud

oma kohustust kontrollida kohalikke omavalitsusi nende käsutusse antud riigivara ja sihtotstarbeliste

eraldiste osas. Kontrollimehhanismi tuleb täiendada terviklikult, analüüsides kõigi kontrollivate

institutsioonide osa selles.

14. Eesti Maaomavalitsuste Liit (EMOL) nõustub Tallinna Linnavolikogu poolt taotluses esitatud

seisukohtade ja põhjendustega ning leiab, et nende alusel on põhjendatud asuda seisukohale, et

vaidlustatud seadusesätted on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste ja

õigusselguse põhimõttega. Arvamusele on lisatud Justiitsministeeriumile saadetud kiri riigikontrolli

seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta.

Kirja kohaselt ei nõustu EMOL sellega, et PS § 133 punkti 3 tõlgendus, mille kohaselt on

kontrollitavate ring ja kontrolli ulatus ammendavalt piiritletud, ei ole praeguses õiguslikus olustikus

enam põhjendatud ning tulenevalt ajaga muutunud nõuetest on otstarbekas see säte sisustada

kaasaegse sisuga. Kuna põhiseaduse vastuvõtmisel kinnitati nii Riigikontrolli kui ka kohaliku

omavalitsuse sätted ning kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik regulatsioon ja tagatised ei ole

praeguseks ajaks muutunud, ei ole alust väita, et Riigikontrolli pädevus tuleb sisustada kaasaaegse

sisuga ka omavalitsusi puudutava majanduskontrolli osas. Omavalitsused ei ole ju institutsioonid, mis

puudusid põhiseaduse vastuvõtmise ajal või mille olemus on muutunud, ning ka põhiseaduse § 133

punktis 3 kasutatud mõisted ei ole sisuliselt muutunud. Samuti ei ole küsimus selles, kas

§-s 133 sisalduv loetelu on ammendav või mitte, sest pädevuse laiendamine seaduse kaudu, nähes

ette täienduse, mis põhiseaduse enda tekstis on sõnaselgelt välistatud punkti 3 kaudu, on sisuliselt

põhiseaduse muutmine.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

15. RKS § 7 sätestab:

"§ 7. Kontrollitavad

(1) Riigikontroll teostab majanduskontrolli järgmiste asutuste ja isikute üle:

[---]

3) kohaliku omavalitsuse üksused, arvestades käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 21 sätestatut;

[---]

(2) Riigikontroll teostab käesoleva seaduse § 6 lõike 2 punktides 1, 2 ja 4 sätestatud ulatuses

kontrolli:

1) kohaliku omavalitsuse üksuste üle munitsipaalvara valdamisel, kasutamisel ja käsutamisel;

2) sihtasutuste ja mittetulundusühingute üle, kelle asutajaks või liikmeks on kohaliku omavalitsuse

üksus;

3) äriühingute üle, kus kohaliku omavalitsuse üksusel on valitsev mõju enamusosaluse kaudu või

muul viisil, samuti nende äriühingute tütarettevõtjate üle.

(21) Riigikontroll teostab käesoleva seaduse § 6 lõigetes 2 ja 3 sätestatud ulatuses kontrolli kohaliku

omavalitsuse üksuse valdusse antud riigi kinnis- ja vallasvara, riigieelarvest antavate sihtotstarbeliste

eraldiste, toetuste ning riiklike ülesannete täitmiseks eraldatud raha kasutamise osas."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

16. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium hindab kõigepealt Tallinna Linnavolikogu taotluse

lubatavust ja kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslike tagatiste riive olemasolu (I). Taotluse

põhjendatust hinnates analüüsib kolleegium esmalt väidet vaidlustatud sätete õigusselgusetuse kohta

(II) ning hindab seejärel, kas need sätted on vastuolus PS § 133 punktiga 3 (III ja IV). Otsuse V osas

vaeb kolleegium, kas vaidlustatud sätetega põhjustatud kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslike

tagatiste riive on oma eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne.

I

17. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (RT I 2002, 29, 174) (PSJKS) § 7 järgi

võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

18. Lubatav on seega taotlus, mille on esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu ja milles

väidetakse PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslike tagatistega. Lisaks peab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive olema

vaidlustatud õigusakti või sätte puhul võimalik (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 16. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06 - RT III 2007, 3, 19, punkt 16).

19. Riigikohtule on esitanud taotluse Tallinna Linnavolikogu, kes väidab, et kehtiva riigikontrolli

seaduse § 7 lõike 1 punkt 3, § 7 lõige 2 ja § 7 lõige 21 on vastuolus kohaliku omavalitsuse üksuste

põhiseaduslike tagatiste ja õigusselguse põhimõttega. Kolleegium kontrollib lubatavuse

otsustamiseks, kas vaidlustatud sätted saavad riivata kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslikke

tagatisi.

20. Vaidlustatud sätted võimaldavad laiaulatuslikku kontrolli kohaliku omavalitsuse üksuste tegevuse

üle nii riigivara kui ka munitsipaalvara valdamisel, kasutamisel ja käsutamisel. Ei ole välistatud, et

nende alusel on võimalik ebasoodsalt mõjutada PS § 154 lõikest 1 tulenevat õigust otsustada ja

korraldada seaduste alusel iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi (enesekorraldusõigust). Tallinna

Linnavolikogu taotlus on seega lubatav ja tuleb sisuliselt läbi vaadata.

21. Täpsemalt seisneb kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõiguse riive kolleegiumi

hinnangul mõjutustes, mis kaasnevad vaidlustatud sätete alusel toimuva kontrollimisega. Kohaliku

omavalitsuse üksus peab kontrollimise käigus taluma menetlustoiminguid (RKS § 43 lõige 2, § 44,

§ 45) ning looma menetlustoiminguteks vajalikud tingimused, sealhulgas eraldama selleks vajalikud

ruumid ja sidevahendid (RKS § 49). Pärast kontrolliaruande saamist on kohaliku omavalitsuse

üksused kohustatud esitama Riigikontrollile kirjalikult oma arvamuse neid puudutavate ettepanekute

kohta, samuti teavitama rakendatavatest abinõudest Riigikontrolli tema antud mõistliku tähtaja

jooksul (RKS § 50 lõige 4).

Loetletud kohustuste täitmine ja toimingutega kaasnev talumiskohustus mõjutavad ebasoodsalt

enesekorraldusõiguse üht aspekti: vabadust kohaliku omavalitsuse üksuse sisemise töö korraldamisel.

22. Kolleegium ei nõustu Tallinna Linnavolikogu väitega, et kohaliku omavalitsuse üksuste jaoks

siduvate õiguslike tagajärgedeta Riigikontrolli kontrolliaruande avalikustamine kujutab endast

enesekorraldusõiguse riivet.

Põhiseaduse mõtte kohaselt on kogu avaliku sektori, kuhu kuuluvad ka kohaliku omavalitsuse

üksused, tegevus avalik ja allutatud avalikkuse kontrollile. Riigikontrolli aruande avalikustamine on

üks avalikkuse teavitamise ja selle kaudu kontrolli tegemise viise. Väide, et Riigikontroll võib oma

autoriteedi tõttu aruande avalikustamisega riivata kohaliku omavalitsuse üksuste

enesekorraldusõigust, on ekslik, kuna ühegi riigiorgani seisukohtadel ei ole ette määratud kaalu.

Aruandes avalike vahendite kasutamise õiguspärasusele ja tulemuslikkusele heakskiidu andmine

avaldab pigem positiivset mõju omavalitsusüksuse mainele ja tegevusele. Ka puuduste

kõrvaldamiseks ja nende edasiseks vältimiseks tehtud ettepanekute mõju saab olla soodne ja

avalikkuse huve arvestav. Kui taunivad hinnangud ja ettepanekud on kohaliku omavalitsuse üksuse

arvates väärad või põhjendamatud, on tal võimalik reageerida vastulause esitamisega oma kirjalikus

arvamuses. Riigikontroll saab seda oma lõpliku aruande koostamisel arvestada (RKS § 50 lõige 5),

kuid isegi arvamusega arvestamata jätmisel kohustab RKS § 51 lõige 2 Riigikontrolli selle

avalikustama koos aruandega. Kohaliku omavalitsuse üksusel on seega piisavad võimalused oma

seisukohtade kaitseks avalikkuse ees. Kolleegium ei pea eelnevatel kaalutlustel kontrolliaruande

avalikustamist enesekorraldusõiguse riiveks.

II

23. Kuigi vaidlustatud sätted riivavad kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigust, ei tähenda

see veel, et need sätted oleksid põhiseadusega vastuolus. Kohaliku omavalitsuse üksuste

põhiseaduslike tagatiste piiramine on lubatud, kui see on formaalselt ja materiaalselt õiguspärane

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 8. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-

4-07, punkt 19, teine lõik).

24. Formaalse põhiseaduspärasuse kohta leiab Tallinna Linnavolikogu, et riigikontrolli seaduses

sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuste kontrolli regulatsioon tervikuna (RKS § 6, § 7 lõike 1 punkt

3, § 7 lõige 2 ja § 7 lõige 21) on vastuolus õigusselguse põhimõttega, mis tuleneb PS § 13 lõikest 2.

Õigusselguse põhimõtte kohaselt peab Riigikontrolli pädevus olema reguleeritud ühemõtteliselt ja

selgelt, et oleks välistatud Riigikontrolli omavoli.

25. Kolleegium juhib tähelepanu tõsiasjale, et kohaliku omavalitsuse üksustel ei ole avaliku võimu

teostajana võimalik tugineda PS § 13 lõikele 2. See säte, mille kohaselt seadus kaitseb igaühte

riigivõimu omavoli eest, paikneb põhiseaduse II peatükis "Põhiõigused, vabadused ja kohustused".

Põhiseaduse II peatükk käsitleb eelkõige suhteid isikute ning avaliku võimu teostajate vahel.

26. Seadusandja peab õigusselguse põhimõttega arvestama siiski ka kohaliku omavalitsuse üksuste ja

riigi vaheliste suhete reguleerimisel. Õigusselgus ehk kindlus kehtiva õiguse sisus on üks õigusriigi

alustalasid. Õigusele rajatud riigi ehk õigusriigi põhimõte on põhiseaduse preambuli kohaselt üks

Eesti riigikorralduse aluspõhimõtteid. Kuigi kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole võimalik tugineda

PS § 13 lõikele 2 õigusselguse põhimõtte allikana, saab ta käesolevas punktis märgitut arvestades

tugineda õigusselguse põhimõttele kui ühele osale õigusriigi põhimõttest.

27. Vaidlustatud sätete õigusselguse hindamisel lähtub kolleegium asjaolust, et nende adressaadid ja

rakendajad on asjakohase kutsealase ettevalmistusega avalikud teenistujad, kes peavad olema

võimelised tõlgendamise teel ületama võimalikud ebaselgused või rakendamisraskused, mis on

seotud majandustegevuse eristamisega muust tegevusest ning tulemuslikkuse kontrollimisega

valdkondades, mida rahastavad üheaegselt riik ja kohaliku omavalitsuse üksused. Arvestada tuleb ka

seda, et sätete nõutava õigusselguse aste ei ole kõikide normide puhul sama, vaid sõltub nende

normide kohaldamise tagajärgedest (vt selle kohta nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-4-1-33-05, punkt 22). Vaidlusaluse regulatsiooni rakendamise

tagajärjed ei ole käesoleva kohtuotsuse punktis 21 märgitut arvestades kuigi ulatuslikud. Kontroll küll

riivab kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust, kuid ei too vahetult kaasa sanktsioone või

ettekirjutusi.

28. Vaidlustatud sätted võimaldavad seega ühelt poolt Riigikontrollil otsustada, mida, millises

ulatuses ja kuidas tal on võimalik kontrollida, ning teisest küljest kohaliku omavalitsuse üksustel

Riigikontrolli võimalikku tegutsemist ette näha.

III

29. Tallinna Linnavolikogu arvates on RKS § 7 lõige 21 vastuolus PS § 133 punktiga 3 ja PS §-

ga 154. Riigikontrolli seaduse vaidlusalune säte annab Riigikontrollile õiguse teostada

majanduskontrolli selle üle, kuidas kohaliku omavalitsuse üksus kasutab tema valdusse antud riigi

kinnis- ja vallasvara, riigieelarvest antavaid sihtotstarbelisi eraldisi, toetusi ning riiklike ülesannete

täitmiseks eraldatud raha. Majanduskontrolli käigus võib Riigikontroll RKS § 6 lõike 2 kohaselt

hinnata kohaliku omavalitsuse üksuse sisekontrolli, finantsjuhtimist, finantsarvestust ja

finantsaruandeid; majandustegevuse, sealhulgas majandustehingute õiguspärasust; juhtimise,

organisatsiooni ja tegevuse tulemuslikkust (vt selle kohta ka RKS § 6 lõige 3) ning

infotehnoloogiasüsteemide usaldatavust.

Taotleja arvates ei vasta Riigikontrolli selline pädevus "kohalike omavalitsuste valdusse antud

riigivara kasutamise ja käsutamise" kontrollimisele PS § 133 punkti 3 tähenduses. Põhiseaduse selle

sättega on vastuolus tulemuslikkuse kontrolli võimalus, mille annab RKS § 7 lõige 21.

30. Kolleegium peab seega välja selgitama, kuidas tuleb mõista PS § 133 punktis 3 sätestatut, et

"Riigikontroll kontrollib [---] kohalike omavalitsuste valdusse antud riigivara kasutamist ja

käsutamist". Esiteks tuleb lahendada küsimus, kas selle sätte tähenduses kohalike omavalitsuste

valdusse antud riigivarana saab mõista objekte, mida on loetletud RKS § 7 lõikes 21. Teisena tuleb

hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuste valdusse antud riigivara üle on võimalik teostada

täiemahulist majanduskontrolli, mida on kirjeldatud RKS § 6 lõikeis 2 ja 3.

31. Üksnes PS § 133 punkti 3 sõnastusele tuginedes ei ole nendele küsimustele võimalik vastata.

Selles punktis ega ka Riigikontrolli peatükis tervikuna ei ole määratletud ei riigivara mõistet ega

majanduskontrolli ulatust.

32. Neid mõisteid ei saa sisustada ka muude õigusaktide kaudu. Ajaloolistest põhjustest ja suuremast

abstraktsuse astmest tingituna ei saa põhiseaduses kasutatud mõiste sisu sõltuda alamal seisvas

õigusaktis kasutatavast määratlusest, kuid võib sellega kattuda. Kui põhiseadusest madalamal seisva

õigusaktiga oleks võimalus siduvalt määratleda põhiseaduse mõistete sisu, siis tähendaks see, et

põhiseaduse sisu oleks allutatud seadusandja tahtele. Seega ei ole õige taotleja seisukoht, et

põhiseaduses kasutatud mõiste "riigivara" ei hõlma rahalisi vahendeid, kuna seda ei ole ette nähtud

riigivaraseaduse §-s 2. Ka PS § 133 punktis 3 kasutatud mõistet "valdus" ei saa tulenevalt

autonoomse tõlgendamise nõudest sisustada asjaõigusseaduse (RT I 1993, 39, 590) kaudu.

33. Põhiseaduse Assamblee stenogrammidest nähtub põhiseaduse eelnõu koostajate püüd sõnastada

PS § 133 viisil, mis võimaldaks kontrolli kogu riigivara üle sõltumata sellest, kes on selle valdaja või

milline õiguslik vorm sellele on antud (vt diskussiooni PS § 133 lõike 4 sõnastuse üle, Põhiseadus ja

Põhiseaduse Assamblee. Tallinn, 1997, lk 558, 765). Niisugune eesmärk on nähtav ka PS § 133

kehtivas sõnastuses, mis selle vastuvõtmise hetkel 1992. aastal allutas Riigikontrolli kontrollile kogu

riigi vara sõltumata selle valdajast.

34. Nii nagu kontrollimise võimalus ei tohi sätte kujunemisloost tulenevat eesmärki arvestades

sõltuda subjektist, kes riigivara kasutab, ei või kontrollivõimalus sõltuda ka vara liigist ehk sellest,

kas vara esineb asjade või õiguste kujul. Avalikkuse huvides peab riigivara üle olema lünkadeta

kontrolli võimalus. Avalike vahendite üleandmine riigilt teistele isikutele (sh kohaliku omavalitsuse

üksustele) ei või tähendada, et riigil ja avalikkusel kaob ülevaade avalike vahendite kasutamise üle.

35. Põhiseadus ei piira seega Riigikontrolli võimalusi teostada majanduskontrolli kõigi riigivara

liikide ja vara kasutajate üle.

36. Riigikontrolli teostatava majanduskontrolli sisu põhiseaduse XI peatükk ei ava.

Majanduskontrolli ulatus ja korraldus on jäetud seadusandja otsustada (PS § 137). Niisugune

regulatsioon tagab paindliku reageerimise riigihalduse muutumisele ja kontrollimeetodite arengule.

Seadusandja peab majanduskontrolli ulatust ja korraldust kehtestades silmas pidama, et kontroll oleks

igakülgne ja aitaks tagada isikute kaitset riigi omavoli eest. Majanduskontroll peab andma nii

avalikkusele kui ka seadusandjale ülevaate riigivara kasutamise kohta, samuti aitama avaliku halduse

kandjatel hinnata oma tegevuse kvaliteeti ning avastada ja kõrvaldada puudusi oma tegevuses. Lisaks

peab kontroll tagama avaliku võimu kasutamise läbipaistvuse, mis omakorda toetab usaldust avaliku

võimu vastu.

37. Kolleegium on eelnevast tulenevalt seisukohal, et põhiseaduse XI peatükk tervikuna, samuti

PS § 133 punkt 3 eraldivõetuna ei piira seadusandja vabadust reguleerida riigivara üle tehtava

kontrolli ulatust erinevate subjektide puhul. Riigivara üle võib Riigikontroll teha ka tulemuslikkuse

kontrolli nii, nagu seadusandja on selle ette kirjutanud RKS § 6 lõikes 3.

38. Kolleegium leiab erinevalt taotlejast, et seadusandja vabadust ei piira selles küsimuses ka harta.

Harta artikli 8 lõike 2 kohaselt on mis tahes kohalike võimuorganite suhtes teostatava

administratiivkontrolli eesmärk üldjuhul tagada vaid nende tegevuse vastavus seaduste ja

konstitutsiooniliste põhimõtetega. Administratiivkontroll võib siiski hõlmata kõrgemal seisvate

võimuorganite tehtavat kohalikele võimuorganitele delegeeritud ülesannete täitmise otstarbekuse

kontrolli. Hartale lisatud selgitavas raportis on selle sätte kohta märgitud, et administratiivkontroll

peaks üldjuhul piirduma kohalike võimuorganite tegevuse õiguspärasuse, mitte otstarbekuse

kontrolliga. Üks erand, mis ei ole aga ainus võimalik, on tehtud delegeeritud ülesannete suhtes, mille

puhul volitused delegeerinud võimuorganil võib olla soov teostada mingis ulatuses kontrolli selle üle,

kuidas ülesannet täidetakse. See ei tohiks aga takistada kohalikku võimuorganit kasutamast oma

otsustamisvabadust, mis on ette nähtud harta artikli 4 lõikes 5 (kättesaadav:

http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Reports/HTML/122.htm).

Harta ei välista seega RKS §-s 6 kirjeldatud ulatuses majanduskontrolli kohaliku omavalitsuse

üksustele eraldatud riigivara üle, kui see toimub vastavalt harta artikli 8 lõikele 1 "põhiseaduses või

seadusandluses ettenähtud juhtudel ja korras". Praegusel juhul on see tingimus täidetud.

39. Eelnevat arvesse võttes asub kolleegium seisukohale, et PS § 133 punktis 3 kasutatud mõiste

"riigivara" hõlmab riigile kuuluvaid rahaliselt hinnatavaid asju ja õigusi ning riigi rahalisi vahendeid

sõltumata nende kasutajast. PS § 133 punktiga 3 ei ole seega vastuolus majanduskontrolli teostamine

kohaliku omavalitsuse üksuse valdusse antud riigi kinnis- ja vallasvara, riigieelarvest antavate

sihtotstarbeliste eraldiste, toetuste ja riiklike ülesannete täitmiseks eraldatud raha kasutamise üle.

Majanduskontrolli teostamise ulatuse kohta leiab kolleegium, et PS § 133 punkt 3 ei piira

seadusandja vabadust reguleerida PS §-s 132 märgitud majanduskontrolli ulatust riigivara üle

kontrolli teostamisel. Kohaliku omavalitsuse üksuste valdusse antud riigivara üle võib seega ette näha

RKS § 6 lõikeis 2 ja 3 sätestatud kontrolli ehk kontrolli kohaliku omavalitsuse üksuste sisekontrolli,

finantsjuhtimise, finantsarvestuse ja finantsaruannete, majandustegevuse, sealhulgas

majandustehingute õiguspärasuse ning juhtimise, organisatsiooni ja tegevuse tulemuslikkuse üle,

samuti infotehnoloogiasüsteemide usaldatavuse kontrolli.

RKS § 7 lõige 21 ei ole seega vastuolus PS §-ga 133.

40. Kontrollimisega põhjustatud kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõiguse riive

proportsionaalsust hindab kolleegium käesoleva otsuse V osas.

IV

41. Tallinna Linnavolikogu leiab, et RKS § 7 lõige 2 on vastuolus PS § 133 punktiga 3 ja PS §-

ga 154. Riigikontroll võib RKS § 7 lõike 2 alusel teostada RKS § 6 lõike 2 punktides 1, 2 ja 4

sätestatud ulatuses kontrolli kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalvara valdamise, kasutamise ja

käsutamise üle; sihtasutuste ja mittetulundusühingute üle, kelle asutajaks või liikmeks on kohaliku

omavalitsuse üksus, ning äriühingute üle, kus kohaliku omavalitsuse üksusel on valitsev mõju

enamusosaluse kaudu või muul viisil, samuti nende äriühingute tütarettevõtjate üle. Riigikontrollil ei

ole selle sätte kohaselt õigust teostada nende isikute üle juhtimise, organisatsiooni ja tegevuse

tulemuslikkuse kontrolli.

Taotluse esitaja arvates välistab PS § 133 punkt 3 Riigikontrolli mis tahes kontrollipädevuse

munitsipaalvara üle.

42. PS § 133 sõnastuse kohaselt ei ole Riigikontrollil võimalik teostada kontrolli kohaliku

omavalitsuse üksuste munitsipaalvara üle ega kohaliku omavalitsuse üksuste osalusega muude isikute

üle.

PS § 133 määratleb Riigikontrolli tegevusena majanduskontrolli riigivara üle. Riigivara ja PS § 133

punktis 2 kasutatud samatähendusliku mõiste "riigi vara" kohta on kolleegium käesoleva kohtuotsuse

punktis 39 sedastanud, et selle all tuleb mõista riigile kuuluvaid rahaliselt hinnatavaid asju ja õigusi

ning riigi rahalisi vahendeid sõltumata nende kasutajast. Riigivara ei hõlma munitsipaalvara.

Seda seisukohta toetab ka PS § 114 sõnastus, mille kohaselt riigi vara valdamise, kasutamise ja

käsutamise korra sätestab seadus. Riigi vara all on PS §-s 114 mõeldud riigile kui avalik-õiguslikule

juriidilisele isikule kuuluvat vara, mitte aga mõne muu isiku vara.

Seega tuleb vastata küsimusele, kas PS § 133 välistab Riigikontrollile selliste ülesannete andmise,

nagu on sätestatud RKS § 7 lõikes 2.

43. PS § 133 annab ühest küljest Riigikontrollile garantii seadusandja sekkumise vastu Riigikontrolli

kui sõltumatu kontrolliorgani pädevusse. Riigikogu ei või Riigikontrollilt PS §-s 133 sätestatud

pädevust ära võtta, kuna see kahjustaks avalikkuse ja Riigikogu võimalusi saada sõltumatust allikast

ülevaadet riigivara kasutamise kohta. PS § 133 kindlustab muu hulgas ka selle, et seadusandja ei

paneks Riigikontrollile ülesandeid, mis ei ole seotud Riigikontrolli põhitegevusega ja mis võivad

põhiülesannete täitmist raskendada.

44. Teisalt on PS § 133 mõte Riigikontrolli kui riigiorgani pädevuse piiritlemine, mis lähtub

põhiseaduse eesmärgist piirata avalikku võimu ja kaitsta rahvast avaliku võimu tegevuse eest.

45. Riigikontrollile põhiseadusliku pädevusega võrreldes lisaülesannete panemine peab eelnevat

arvestades olema õigustatav mõne kaaluka põhjusega.

46. Kolleegiumi hinnangul õigustab käesolevas asjas seda, et Riigikontrollile on antud RKS § 7

lõikes 2 kirjeldatud kontrolli tegemise võimalus, vajadus tagada avaliku võimu kasutamise

läbipaistvus ja õiguspärasus. Kohaliku omavalitsuse üksuste tegevuse läbipaistvuse nõue lähtub

põhimõttest, et avaliku võimu allikas ja kõrgeima võimu kandja on rahvas, kes soovib saada

ülevaadet võimuorganite tegevusest. Võimu teostamise läbipaistvus, kontroll ja õiguspärasus on

kaalukad põhjused, millest lähtumine teenib avalikkuse huve.

RKS § 7 lõikes 2 ette nähtud kontrolli tegemise andmist Riigikontrollile kui riigiorganile toetavad ka

põhiseaduses sätestatud unitaarriigi ja seaduslikkuse põhimõte.

Eesti Vabariik on PS § 2 lõike 2 kohaselt riiklikult korralduselt ühtne riik, mille territooriumi

haldusjaotuse sätestab seadus. Kohaliku omavalitsuse üksused tegutsevad riigi tasandiga samas

ruumis nii faktiliselt kui ka õiguslikult. Nad on osa avalikust sektorist ja avaliku võimu teostamise

süsteemist, kelle tegevuse vastu avalike vahendite kasutamisel on rahval nii riigivõimu kandjana kui

ka kohaliku kogukonna esindajana põhjendatud huvi. Riigi huvi kohaliku omavalitsuse üksuste

õiguspärase tegevuse vastu on seotud ka asjaoluga, et need üksused on osa riigieelarve süsteemist

ning mõjutavad oma tegevusega ka riigi majanduslikku seisundit.

Ka kohaliku omavalitsuse üksustele laieneb seaduslikkuse põhimõte (PS § 3 lõige 1), mille kohaselt

peavad nad oma võimu teostamisel lähtuma põhiseadusest ja nii riigi kui ka endi kehtestatud

õigusaktidest. Riigikontrolli üks ülesandeist on tagada õiguspärasuse kontrolli käigus selle põhimõtte

järgimine.

47. Kuna Riigikontrollile pandud lisaülesanded annavad võimaluse sekkuda kohaliku omavalitsuse

üksuste autonoomiasse, siis tuleb arvestada ka asjaoluga, et enesekorraldusõiguse kasutamisse on

võimalik sekkuda üksnes sõnaselgel põhiseaduses sätestatud alusel.

Õigusliku aluse kehtestada RKS § 7 lõikes 2 nimetatud subjektide üle niisuguse ulatusega kontroll,

nagu on sätestatud RKS § 6 lõike 2 punktides 1, 2 ja 4, annab Riigikogule PS § 160. Selle sätte

kohaselt: "Kohalike omavalitsuste korralduse ja järelevalve nende tegevuse üle sätestab seadus."

Kohalike omavalitsuste üksuste üle kehtestatava järelevalve ulatuse, viiside ja tegija valikul on

seadusandjal tulenevalt üldisest seadusandlikust pädevusest (PS § 65 punkt 1) suur otsustusvabadus.

Sellises olukorras on raske näha eesmärki, mida teeniks PS § 133 tõlgendus, mille kohaselt RKS § 7

lõikes 2 sätestatud ülesannete andmine Riigikontrollile on välistatud. Seadusandja peab siiski pidama

silmas, et järelevalvega põhjustatud enesekorraldusõiguse riive oleks proportsionaalne.

48. Kolleegium leiab, et Riigikogu ongi vaidlusaluses ulatuses kontrolli kohaliku omavalitsuse

üksuste ja nende osalusega muude isikute üle kehtestanud PS § 160 alusel koosmõjus PS § 65

punktiga 1.

Kolleegiumi hinnangul on punktis 46 esitatud kaalukaid põhjuseid arvestades õigustatud ka

Riigikogu otsus valida selle kontrolli tegijaks Riigikontroll ja näha selle kontrolli võimalus ette RKS

§ 7 lõikes 2. Riigikontrolli seaduse muutmise seaduse seletuskirjast (seletuskiri Riigikontrolli seaduse

ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu 614 SE juurde,

http://web.riigikogu.ee/ems/plsql/motions.show?assembly=10&id=614) nähtub, et eelnõu koostaja

kaalus ka teisi võimalusi kontrolli tugevdamiseks kohaliku omavalitsuse üksuste üle. Põhjaliku

analüüsi käigus jõuti aga siiski järeldusele, et Riigikontrolli pädevuse laiendamine on parim lahendus:

"Riigikontrolli institutsiooni näol on olemas toimiv, usaldusväärne ning oma tegevuse kaudu enda

efektiivsuse tõestanud organ: olemas on nii avaliku sektori majandustegevuse kontrollimise kogemus

kui ka vastavate teadmistega töötajaskond. Olemasolevate võimaluste ärakasutamine on nii

majanduslikult üks soodsamaid lahendusi kui ka sisuliselt efektiivseim viis saavutamaks taotletavat

eesmärki. Riigikontrolli auditeerimispädevuse juures on eraldi väärtus kahtlemata ka parema üldpildi

saamine avaliku sektori majandustegevusest tervikuna." (Eespool viidatud seletuskiri.)

Seadusandja valitud lahendus ei ole ka vastuolus Riigikontrolli üldisema eesmärgiga anda rahvale kui

kõrgeima riigivõimu kandjale ja Riigikogule kui rahva esindajatele kindlustunne, et avalikke

vahendeid kasutatakse seaduslikult ja tulemuslikult ning tagada nende vahendite kasutamise

läbipaistvus.

49. Kuna RKS § 7 lõikes 2 Riigikontrollile antud lisaülesanded ei kitsenda Riigikontrollile PS §-

s 133 antud pädevust, need ülesanded on omased Riigikontrollile kui sõltumatut majanduskontrolli

teostavale organile, puuduvad andmed, et lisaülesanded kahjustaks Riigikontrolli põhiülesande

täitmist, ja esinevad kaalukad põhjused Riigikontrollile lisaülesannete andmiseks, leiab kolleegium,

et RKS § 7 lõige 2 ei ole vastuolus PS §-ga 133.

50. RKS § 6 lõike 2 punktides 1, 2 ja 4 sätestatud ulatuses kontrolli kehtestamine kohaliku

omavalitsuse üksuste üle ei ole vastuolus ka harta artikli 8 lõikega 2. See säte näeb sõnaselgelt ette

võimaluse kehtestada kohaliku omavalitsuse üksuste tegevuse üle õiguspärasuse kontroll.

Hartaga oleks vastuolus munitsipaalvara kasutamise, valdamise ja käsutamise tulemuslikkuse

kontrollimine. Niisugust võimalust riigikontrolli seadus aga ette ei näe.

V

51. Vaidlustatud sätete formaalne põhiseaduspärasus ja kontrolli tegemise põhimõtteline lubatavus ei

tähenda siiski, et enesekorraldusõiguse riive on põhiseadusega kooskõlas. Tagamaks kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiolemuse säilimist, peab selle piirang olema proportsionaalne

ehk piirangu eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06 - RT III 2007, 3, 19;

punkt 23). Sama nõue on administratiivkontrolli kohta väljendatud ka harta artikli 8 lõikes 3.

52. PS § 154 lõike 1 ja PS § 160 kohaselt on võimalik enesekorraldusõigust piirata ja järelevalvet

sätestada seadusega. See tähendab, et seadusandjal on vabadus seada eesmärgid, mille saavutamiseks

enesekorraldusõigust võib piirata. Need eesmärgid ei või aga olla põhiseadusega vastuolus.

Seadusandja kehtestas vaidlustatud sätted, et tugevdada väliskontrolli avaliku sektori vahendite

õiguspärase ja otstarbeka kasutamise üle, vähendada korruptsiooniohtu ja aidata kaasa võimalike

korruptsioonijuhtumite avalikustamisele (seletuskirjad Riigikontrolli seaduse ja kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõude 603 SE ja 614 SE juurde,

http://web.riigikogu.ee/ems/plsql/motions.show?assembly=10&id=-603).

Kolleegium leiab, et riigikontrolli seadusesse tehtud muudatuste eesmärgid ei ole põhiseadusega

vastuolus, nende taotlemine on õiguspärane.

53. Vaidlusaluste sätetega kehtestatud kontrollimise võimalus on kirjeldatud eesmärkide

saavutamiseks kahtlemata sobiv.

54. Vajalik saab kontrollivõimalus olla siis, kui kõnealuseid eesmärke ei ole võimalik saavutada mõne

teise, kohaliku omavalitsuse üksusi vähem koormava abinõuga. Tallinna Linnavolikogu leiabki, et

Riigikontrolli järelevalve laiendamine ei ole vajalik, kuna nii kohaliku omavalitsuse üksuste

sisekontroll kui ka erinevate seaduste alusel toimuv väliskontroll tagab sama eesmärgi saavutamise.

Kolleegiumi hinnangul on seadusandjal kohaliku omavalitsuse üksuste üle toimuva järelevalve

reguleerimisel suur otsustamisvabadus. Kohus võib järelevalve üldisesse korraldusse sekkuda siis,

kui seadusandja ei ole oma otsustamisvabadust kasutanud mõistlikult.

Viidatud seletuskirjast nähtub üheselt, et erinevaid järelevalvevõimalusi on kaalutud nende

koosmõjus. Selle tulemusel leidis Riigikogu, et seatud eesmärkide saavutamiseks on siiski

otstarbekas usaldada kohaliku omavalitsuse üksuste järelevalve ka Riigikontrolli hoolde.

Kolleegiumil ei ole põhjust kahelda seadusandja otsuse mõistlikkuses, nagu see nähtub seletuskirjast.

Seda enam, et kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõiguse riive, mida on kirjeldatud

käesoleva kohtuotsuse I osas, ei avalda nendele üksustele ulatuslikku negatiivset mõju.

55. Riive vähest intensiivsust ja seda õigustavate eesmärkide tähtsust arvestades on vaidlustatud

sätetega ette nähtud kontrolli tegemine mõõdukas lahendus. Riive mõju hindamisel lähtub kolleegium

ka RKS §-st 40, mille kohaselt tuleb kontrollitavatele edastada menetlusteade, samuti RKS §-st 48,

mis keelab kontrollitava töö häirimise rohkem, kui see on vajalik menetlustoiminguteks, ning

kohustab Riigikontrolli teavitama kontrollitavat kontrollimisest ja selle eesmärkidest mõistliku tähtaja

jooksul enne kontrollimise algust. Riigikontrolli seaduses ette nähtud menetlus ja lähtumine

rahvusvahelistest auditistandarditest tagab seega kõnesoleva riivega kaasnevate negatiivsete

mõjutuste leevendamise.

Kohaliku omavalitsuse üksused ei ole kontrolli tulemusel allutatud Riigikontrollile, nende ja

Riigikontrolli vahel ei esine subordinatsioonisuhteid. Kohaliku omavalitsuse üksused teevad oma

otsused iseseisvalt ja need otsused teinud isikud kannavad õiguslikku ja poliitilist vastutust

õigusaktides ette nähtud korras. Riigikontrolli tegevus ei too kaasa vahetut sanktsiooni. Õigusvastase

tegevuse kohta märkuse tegemine selle õiguspärasele rajale pööramiseks ei saa olla kohaliku

omavalitsuse üksuse autonoomiasse sekkumine.

Vaidlustatud sätetega taotletavad eesmärgid on kolleegiumi hinnangul avalikkuse jaoks olulised.

Avaliku sektori vahendite kasutamise õiguspärasus ja otstarbekus, sellise tegevuse läbipaistvus ja

korruptsiooniohu ennetamine on riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuste tasandil hüved, mille

väärtuses ei ole kolleegiumil põhjust kahelda.

56. Vaidlustatud sätetega põhjustatud kohalike omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatiste riive on

seega oma eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne lahendus.

57. Eelnevatest kaalutlustest lähtudes leiab kolleegium kokkuvõtteks, et RKS § 7 lõike 1 punkt 3

koostoimes § 7 lõikega 2 ja § 7 lõikega 21 on põhiseadusega kooskõlas. Tallinna Linnavolikogu

taotlus tuleb seega PSJKS § 15 lõike 1 punktist 6 juhindudes jätta rahuldamata.

Märt Rask, Henn Jõks, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Harri Salmann