3-4-1-17-08 · Riigikohus

Kohtunik Indrek Koolmeister`i eriarvamus

Ma ei nõustu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. märtsi 2009. a otsusega kohtuasjas nr 3-

4-1-17-08 alljärgnevatel põhjendustel:

1. Kohtuotsuses ei ole õiguslikult veenev ning põhjendatud käsitlus, mille kohaselt riigi poolt

kohalike omavalitsuste üle teostatav riigipoolne järelevalve riivab omavalitsuste

enesekorraldusõigust. Leian, et kohalike omavalitsusüksuste põhiseadusliku enesekorraldus-õiguse

riive kaasneb eelkõige seadustega kohalike omavalitsuste tegevuse õigusliku reguleerimisega.

Enesekorraldusõigust piiravad need seadused, mis sätestavad kohalikele omavalitsustele keelud ja

kohustused või muul viisil sätestavad kohalike omavalitsuste tegevust kohaliku elu küsimuste

lahendamisel, nende vara kasutamisel. Käesolevas kohtuasjas ei ole tõstatatud küsimust selliste

regulatsioonide ülemäärasusest ja põhiseadusevastasusest. Samal ajal on alust põhjendatult eeldada,

et riik mitte üksnes võib, vaid on ka kohustatud looma järelevalvemehhanismi, mille ülesandeks on

kontrollida seaduste järgimist kõigi vastavate normide adressaatide, ka kohalike omavalitsuste poolt.

Eelnevast tuleneb normi adressaatide kohustus alluda sellisele kontrollile, taluda seda. Sellise

talumiskohustusega kaasnev enesekorraldusõiguse riive on näiline. Loomulikult tuleb eeldada, et

järelevalve teostamisel on järgitud hea halduse põhimõtteid ning põhiseadusest ja seadustest

tulenevaid nõudeid. Siiski ei saa välistada, et järelevalve võib riivata ka enesekorraldusõigust näiteks

juhul, kui järelevalvet teostatakse seaduse poolt reguleerimata valdkondades ja küsimustes või

ebamõistlikult koormavalt, eesmärgipäratult jne. Eelnimetatud aspekte käesolevas kohtuasjas

tõstatatud aga pole. Abstraktse normikontrolli käigus tuleb eeltoodut silmas pidades asuda

seisukohale, et riigi poolt kohalike omavalitsusüksuste tegevuse üle õiguspärasuse kontrolli

teostamine on kooskõlas põhiseadusega ega too kaasa enesekorraldusõiguse riivet.

2. Selles järelevalve asjas on Tallinna Linnavolikogu oma taotluse rajanud kahele aspektile:

järelevalve teostamise lubatavus munitsipaalvara kasutamise ja käsutamise üle ning sellise

järelevalvepädevuse omistamine Riigikontrollile.

Leian, et riigipoolne järelevalve munitsipaalvara kasutamise ja käsutamise üle on kooskõlas

põhiseadusega siis, kui kontrollitakse seadusest tulenevate nõuete järgimist munitsipaalvara

kasutamisel ja käsutamisel. Nagu eelnevalt rõhutasin, ei ole käesolevas asjas pööratud tähelepanu

sellele, kas riik on põhiseaduspäraselt kehtestanud munitsipaalvara kasutamise ja käsutamise reegleid

või millised muud õigusaktid sellist tegevust korraldavad. Seetõttu ei ole võimalik teha järeldust ka

selle kohta, kas ja millises ulatuses RKS § 7 lg-s 2 nimetatud valdkondade üle riikliku järelevalve

teostamine on õiguspärane.

Selle kohtuasja üks põhiküsimusi seondub taotleja väitega, et sellise järelevalve pädevuse omistamine

Riigikontrollile ei ole kooskõlas põhiseadusega. Nõustun taotlejaga, et Riigikontrolli pädevus on

ammendavalt sätestatud PS §-s 133. Käesoleval juhul on Riigikontrolli pädevust seonduvalt kohalike

omavalitsuste tegevusega laiendatud Riigikontrolli seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse muutmise seadusega. Kohtulahendis põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 5-liikmelise koosseisu enamus leiab, et Riigikontrollile põhiseaduses

sätestatud pädevusega võrreldes täiendavate ülesannete panemine on õigustatud.

Peatumata sisuliselt otsuses esitatud põhjendustel (vajadus tagada avaliku võimu kasutamise

läbipaistvus ja õiguspärasus, unitaarriigi ja seaduslikkuse põhimõte, avalikkuse huvide teenimine jne)

leian, et nendel põhjendustel puudub vähimgi seos Riigikontrolli pädevuse laiendamisega. Riigikohtu

praktika ja ka Eesti riigiõiguslik mõte on valdavalt lähtunud põhimõttest, et põhiseaduses riigi

korraldust ja sealhulgas riigi põhiseaduslike institutsioonide pädevust sätestavaid norme ei saa (ka

põhiseaduslikkuse kohtuasja lahendamisel) tõlgendada laiendavalt. Eelnimetatud normid kujundavad

muuhulgas võimude tasakaalu mehhanismi, väldivad ülemäärast volituste kontsentreerumist ühe

institutsiooni kätte ja on avaliku võimu teostamise legaalsuse garantiideks. Tuleb rõhutada, et selliste

normide täpsel järgimisel põhines ka Riigikohtu üldkogu 23. veebruari 2009. a otsus kohtuasjas nr 3-

4-1-18-08. Eelkõige ajaloolise paralleelina väärib märkimist käesolevas kohtuasjas tõstatatuga

sarnase küsimuse arutelu Rahvuskogus 1937. a põhiseaduse koostamisel. Nimelt väitis J. Uluots, et

kui Riigikontrolli kompetents üldiselt on põhiseaduses paika pandud, siis ei saa hariliku seadusega

kompetentsi laiendada (Põhiseadus ja Rahvuskogu, Tallinn 1937, lk 229).

3. Ekslikuks tuleb pidada otsuse seisukohta, et PS § 160 loob piisava õigusliku aluse munitsipaalvara

kasutamise ja käsutamise üle riikliku järelevalve seadmiseks ning selles osas järelevalvevolituste

andmiseks Riigikontrollile. Nimetatud sätte kohaselt sätestab kohalike omavalitsuste korralduse ja

järelevalve nende tegevuse üle seadus. Samas ei piiritle osundatud säte järelevalve objekti,

järelevalve teostajat ega ka vastavat menetlust. Leian, et PS § 160 tuleb tõlgendada koos põhiseaduse

teiste normidega, sealhulgas XIV peatüki sätetega. Kohalike omavalitsuste üle järelevalvet korraldav

seadus peab lähtuma nii nendest põhiseaduse sätetest, mis määravad riigivõimu teostamise korra kui

ka sätetest, mis seonduvad kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

4. Leian, et eeltoodud kaalutlustel kontrolli (järelevalve) teostamine munitsipaalvara kasutamise ja

käsutamise õiguspärasuse üle ei riiva iseendast KOV enesekorraldusõigust. Küll on aga

põhiseadusevastane sellise järelevalve teostamise pädevuse omistamine seadusega Riigikontrollile.

Indrek Koolmeister