3-3-1-4-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-4-09

Otsuse kuupäev

18. märts 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Galina Goncharova kaebus Sotsiaalkindlustusameti Tallinna

Pensioniameti Tallinna II piirkondliku pensionikomisjoni otsuse

tühistamiseks ning Tallinna Pensioniametile vanaduspensioni

määramise ja väljamaksmise ettekirjutuse tegemiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 31. oktoobri 2008. a otsus haldusasjas

nr 3-08-838

Menetluse alus Riigikohtus

Sotsiaalkindlustusameti Tallinna Pensioniameti kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Sotsiaalkindlustusameti Tallinna Pensioniameti kassatsioonkaebus rahuldamata ja

Tallinna Ringkonnakohtu 31. oktoobri 2008. a otsus haldusasjas nr 3-08-838 muutmata.

2. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Galina Goncharova esitas 3. detsembril 2007 Sotsiaalkindlustusameti Tallinna Pensioniameti

Tallinna osakonnale (edaspidi Pensioniamet) avalduse vanaduspensioni määramiseks.

Pensioniameti pensionide ja toetuste osakonna Tallinna II piirkondlik pensionikomisjon

(edaspidi Pensionikomisjon) otsustas 10. aprilli 2008. a otsusega nr 1.1-8TL 15/571

G. Goncharovale vanaduspensioni mitte määrata, kuna tal puudub riikliku pensionikindlustuse

seaduse (RPKS) § 7 lg-st 1 ja 16. oktoobril 2007 jõustunud Eesti Vabariigi valitsuse ja Vene

Föderatsiooni valitsuse vahelise pensionilise kindlustamise alasest koostöökokkuleppest (edaspidi

Koostöökokkulepe) ning Koostöökokkuleppe muutmise protokollist tulenev pensioni määramiseks

vajalik staaž.Tuvastati, et G. Goncharoval on Kasahhi NSV-s omandatud tööstaaži 28 aastat 6 kuud ja

16 päeva ning Vene Föderatsioonis omandatud staaži 3 aastat 3 kuud ja 17 päeva. Eestis omandatud

pensionistaaž G. Goncharoval puudub. RPKS § 7 lg 1 sätestab, et vanaduspensioni saamise eelduseks

on 15 aastat Eestis omandatud pensionistaaži. Pensionikomisjon asus seisukohale, et kuigi

Koostöökokkuleppest tulenevalt võetakse Eestis pensioni määramisel arvesse ka Vene Föderatsioonis

omandatud staaž, puudus taotlejal vanaduspensioni määramiseks vajaliku pikkusega staaž.

2. G. Goncharova esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Pensionikomisjoni otsus ja

teha Pensioniametile ettekirjutus talle vanaduspensioni määramiseks ja väljamaksmiseks. Kaebuse

kohaselt näeb Koostöökokkuleppe art 4 ette, et pensioni määramisel võetakse arvesse

pensioniõiguslik staaž, mis on omandatud Eesti Vabariigi ja/või Vene Föderatsiooni territooriumil,

samuti pensioniõiguslik staaž, mida lepinguosalised riigid tunnustavad. Kuna Vene Föderatsioon

tunnustab mistahes endise NSV Liidu liiduvabariigi pensionistaaži, tuleb G. Goncharovale pensioni

määramisel arvestada ka Kasahstanis omandatud staaži.

3. Tallinna Halduskohus rahuldas 10. juuni 2008. a otsusega haldusasjas nr 3-08-838 kaebuse,

tühistas Pensionikomisjoni vaidlustatud otsuse ja tegi Pensioniametile ettekirjutuse kaebaja

3. detsembri 2007. a avaldus uuesti läbi vaadata. Halduskohus leidis, et Pensionikomisjon kohaldas

vääralt Koostöökokkulepet. Koostöökokkulepe kehtestab erandi RPKS § 28 lg 4 suhtes, mille

kohaselt arvatakse Eesti pensioniõigusliku staaži hulka töötamise aeg endise NSV Liidu

territooriumil kuni 1991. a 1. jaanuarini vaid juhul, kui isikul on vähemalt 15 aastat Eestis omandatud

pensionistaaži. Põhiseaduse § 123 lg-st 2 ja RPKS § 4 lg-st 3 tulenevalt tuleb käesoleval juhul

kohaldada välislepingu sätteid. Pensionikomisjon ei ole kaalunud ega põhjendanud, miks ei saa Eestis

omandatud staažiga võrdväärselt arvestada Koostöökokkuleppe art-s 4 nimetatud staaži, mida

tunnustatakse teise lepingupoole territooriumil. Koostöökokkuleppe art-st 1 ei tulene, et pensioni

saamise tingimused võiks täiel määral sätestada ainult pensionit määrava lepingupoole siseriiklik

õigus. Pensioniametil tuleb avaldus pensioni määramiseks uuesti läbi vaadata. Seejuures tuleb

pensioni määramiseks välja selgitada, kas Vene Föderatsioon loeb Kasahhi NSV territooriumil

töötamise aega pensioniõigusliku staaži hulka ja kas see on nõuetekohaselt tõendatud.

4. Tallinna Pensioniameti apellatsioonkaebuses paluti tühistada halduskohtu otsus ja jätta kaebus

rahuldamata. Apellandi arvates määratletakse Koostöökokkuleppe art 4 kohaselt pensioni määramisel

aluseks võetav staaž selle lepingupoole õiguses, kes pensioni konkreetsel juhul määrab. Kuna

G. Goncharova elab Eestis, tuleb talle pension määrata Eesti õiguse alusel ning juhinduda RPKS §-s

28 sätestatud loetelust. Kuna tal puudub 15 aasta pikkune Eesti Vabariigis ja/või Vene Föderatsiooni

territooriumil omandatud pensionistaaž, puudub alus talle Eesti Vabariigis vanaduspensioni

määramiseks.

5. Tallinna Ringkonnakohus jättis 31. oktoobri 2008. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata

ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohtu arvates leidis halduskohus õigesti, et

Koostöökokkuleppe art-st 4 tulenevalt tuleb pensioni määramisel arvesse võtta pensionistaaži, mida

tunnustab üks või teine lepingupool ning vastavalt RPKS § 4 lg-le 3 kohaldatakse siseriikliku õiguse

ja välislepingu vahelise vastuolu korral välislepingut. Ringkonnakohus viitas ka Koostöökokkuleppe

ja selle muutmise protokolli ratifitseerimise seaduse seletuskirjale, mille kohaselt tuleneb

Koostöökokkuleppest Eesti Vabariigi kohustus võtta arvesse pensionistaaži endise NSV Liidu

territooriumil kuni 1991. aastani ning Vene Föderatsiooni territooriumil pärast 1991. aastat. Eesti

Vabariigi Sotsiaalministeeriumi ja Vene Föderatsiooni Töö- ja Sotsiaalarengu Ministeeriumi vahel

5. novembril 2002 sõlmitud rakendusleppe artiklist 3 nähtub, et pooled arvestavad vastastikku ka

teise lepinguosalise territooriumil tunnustatavat staaži. Nimetatud sätte kohaselt tõendavad poolte

pädevad asutused nii kummagi poole territooriumil täitunud kui ka tunnustatavat staaži.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Tallinna Pensioniameti kassatsioonkaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus ning teha

uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Kassaator leiab järgmist:

1) kohtud on valesti kohaldanud asjakohast materiaalõigust ning põhjendamatult laiendanud

Koostöökokkuleppe ja selle muutmise protokolli kohaldamise ulatust;

2) Koostöökokkuleppe eesmärk selle art-st 1 tulenevalt oli laiendada pensioni saavate isikute ringi,

kuid mitte kokku leppida täiendava staaži arvesse võtmises;

3) ringkonnakohtu poolt viidatud rakendusleppe art-st 3 ei tulene, et Eesti peab tingimusteta

arvestama kogu endise NSV Liidu territooriumil kuni 1. jaanuarini 1991 omandatud staaži. Tegemist

on Koostöökokkuleppest alamalseisva aktiga, millega sätestatakse vaid korralduslikke küsimusi

(poolte tegevuse kooskõlastamine, vajalikud dokumendid);

4) vajadus lähtuda pensioni määramisel selle riigi õigusest, kus isik pensioni määramise ajal elab ja

kes talle pensioni määrab, tuleneb ka Koostöökokkuleppe art-st 6;

5) kui pensioni määratakse Eesti Vabariigis, lähtutakse pensionistaaži arvestamisel RPKS § 28 lg-st 4,

mille kohaselt saab RPKS § 28 lg-tes 1-3 loetletud tegevusi kuni 1. jaanuarini 1991 endise NSV Liidu

territooriumil arvesse võtta vaid juhul, kui isik on omandanud vähemalt 15 aasta staaži Eestis;

6) Koostöökokkuleppe art 4 tõlgendamise küsimus on Koostöökokkuleppe poolte vahelises

suhtlemises korduvalt tõstatatud, kuid jäänud seni lahenduseta;

7) kohtute tõlgendus seab ebavõrdsesse olukorda Eesti Vabariigis elavad Vene Föderatsiooni ning

teiste endise NSV Liidu liiduvabariikide kodanikud;

8) Vene Föderatsiooni leping SRÜ riikidega ei too pensioni maksmise kohustust kaasa Eestile. Vene

Föderatsioon on võtnud endale kohustuse pensioni makstes arvestada nendes riikides omandatud

staaži, kuid nende riikide staaži tunnustamine ei tulene Vene Föderatsiooni siseriiklikust õigusest.

7. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele peab G. Goncharova õigeks kohtute tõlgendust, mille

kohaselt tuleb Koostöökokkuleppe art 4 järgi arvestada vastastikku pensionistaaži, mida tunnustab

üks või teine lepingupool. Kassaatori viidatud Koostöökokkuleppe art 6 ei sätesta, millist staaži

pooled arvesse peavad võtma, vaid seda, et pooled saaksid kasutada pensioni arvutamisel kumbki

oma metoodikat. Arusaamatuks jääb ringkonnakohtu otsuse vaidlustamine praegusel juhul olukorras,

kus vaidlusaluses küsimuses on olemas juba seisukohad jõustunud kohtulahendi näol (Tartu

Halduskohtu otsus asjas nr 3-08-1559).

8. Kassaator esitab vastuväite G. Goncharova kirjalikule vastusele, märkides, et viide kohtuasjale

nr 3-08-1559 ei ole käesoleva vaidluse lahendamisel asjakohane, kuna faktiliste asjaolude erinevuse

tõttu pole tegemist analoogsete vaidlustega. Nimetatud vaidlus puudutas isikut, kellel oli nõutav 15

aasta pikkune Eesti Vabariigis ja/või Vene Föderatsioonis omandatud pensionistaaž.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Eesti Vabariigi valitsuse ja Vene Föderatsiooni valitsuse vahelise pensionilise kindlustamise alase

koostöökokkuleppe ning selle muutmise protokolli ratifitseerimise seadus jõustus 22. märtsil 2003.

16. oktoobril 2007 jõustus Eesti Vabariigi valitsuse ja Vene Föderatsiooni valitsuse vahelise

pensionilise kindlustamise alane koostöökokkulepe (edaspidi Koostöökokkulepe).

10. Vaidlus selles haldusasjas on Koostöökokkuleppe art 4 tõlgendamise üle.

Nimetatud säte näeb ette järgmist: "Pensioniõiguse määramisel, sh pensionideks soodustustingimustel

ja väljateenitud aastate eest, võetakse arvesse pensioniõiguslik staaž, mis on omandatud Eesti

Vabariigi ja/või Vene Föderatsiooni territooriumil, samuti pensioniõiguslik staaž, mida tunnustatakse

ühe või teise Poole territooriumil".

11. Koostöökokkulepe hõlmab selle art 1 kohaselt poolte kodanike, kes elavad teise poole

territooriumil, ja nende perekondade pensionilist kindlustamist.

G. Goncharova on Eesti Vabariigis elav Vene Föderatsiooni kodanik, kellel puudub Eestis omandatud

pensionistaaž. Vaidlust ei ole selle üle, et ta on Koostöökokkuleppe subjektiks. Samuti ei vaielda

Kasahhi NSV-s ning Vene Föderatsioonis omandatud staaži olemasolu üle.

Menetlusosalised on erineval seisukohal, kas pensioni määramisel peavad lepingupooled vastastikku

arvestama ka staaži, mis on omandatud riigis, milles omandatud staaži tunnustab teine lepingupool,

või võetakse arvesse vaid pensionistaaži, mis on sätestatud pensionit määrava riigi siseriiklikus

õiguses. Vaidlust põhjustab Koostöökokkuleppe art 4 sõnastus "mida tunnustatakse ühe või teise

Poole territooriumil".

12. Pensioniamet peab küll võimalikuks Koostöökokkuleppe alusel arvestada Vene Föderatsiooni

territooriumil omandatud staaži. Muudes endise NSV Liidu liiduvabariikides omandatud staaži osas

ei pea ta võimalikuks arvesse võtta Koostöökokkuleppe art 4 alusel staaži, mida tunnustab Vene

Föderatsioon kui teine lepingupool, vaid lähtub RPKS § 28 lg-st 4. Nimetatud säte (vaidlustatud

otsuse tegemise aegses redaktsioonis) näeb ette, et pensioniõigusliku staaži hulka arvatakse samas

paragrahvis sätestatud tegevuse aeg endise NSV Liidu territooriumil kuni 1991. aasta 1. jaanuarini

juhul, kui isikul on vähemalt 15 aastat Eestis omandatud pensionistaaži.

13. Põhiseaduse § 123 teisest lõikest ja RPKS § 4 lg-st 3 tuleneb, et kui Eesti Vabariigi poolt sõlmitud

välisleping sisaldab pensioni määramiseks või maksmiseks teistsuguseid sätteid kui riikliku

pensionikindlustuse seadus, kohaldatakse välislepingut. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu

seisukohaga, et ka käesoleval juhul tuleb lähtuda Koostöökokkuleppest ning kohaldada selle art 4,

mitte aga RPKS § 28 lg-t 4.

14. Koostöökokkuleppe art 4 sõnastus "mida tunnustatakse ühe või teise Poole territooriumil" ei näe

üheselt ette, et pooled peaksid vastastikku pensioni määramisel arvestama nii staaži, mida tunnustab

pensionit määrav riik ise kui ka staaži, mida tunnustab teine lepingupool. Grammatilisel

tõlgendamisel on võimalik jõuda ka Pensioniametiga sarnasele järeldusele, st, et kumbki riik arvestab

lisaks mõlema lepingupoole territooriumil omandatud staažile veel ainult tema enda poolt

tunnustatavat staaži.

15. Samas ilmneb Koostöökokkuleppe ratifitseerimise seaduse eelnõu seletuskirjast, et Vene

Föderatsioon on ennast tunnustanud NSV Liidu õigusjärglasena. Sellest tulenevalt tunnustas ta ka

kuni kokkuleppe ratifitseerimiseni ühepoolselt pensionistaaži, mis oli omandatud endise Eesti NSV

territooriumil kuni 1991. aastani. Veel märgitakse seletuskirjas, et Eesti Vabariik võtab endale

kokkuleppega kohustuse arvestada pensioni määramisel staaži endise NSV Liidu territooriumil kuni

1991. aastani.

Koostöökokkuleppe art 9 ja Eesti Vabariigi valitsuse ja Vene Föderatsiooni valitsuse vahelise

pensionilise kindlustamise alase koostöökokkuleppe (25.06.1993) muutmise protokolli art 3

sätestavad: "Koostöökokkuleppe rakendamisega seotud küsimuste lahendamiseks sõlmivad poolte

pädevad keskasutused rakendusleppe. Rakendusleppes lahendamata küsimused lahendavad pooled

läbirääkimiste teel."

Eesti Vabariigi valitsuse ja Vene Föderatsiooni valitsuse vahelise pensionilise kindlustamise alase

koostöökokkuleppe rakenduslepe Eesti Vabariigi Sotsiaalministeeriumi ja Vene Föderatsiooni Töö- ja

Sotsiaalarengu Ministeeriumi vahel näeb art 3 lg-s 2 ette: "Poolte pädevad asutused tõendavad

järelepärimiste alusel poolte territooriumil täitunud tööstaaži pikkust ning kummagi poole

territooriumil tunnustatud tööstaaži pikkust."

Kassaatori arvates on rakenduslepe vaid korralduslikke küsimusi sätestav akt, mida ei saa

välislepingu tõlgendamisel esmatähtsaks pidada. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et see säte

kinnitab arusaama, et Koostöökokkuleppe poolte tahe on arvestada ka vastastikku teise poole

tunnustatavat staaži.

16. Eeltoodud põhjustel tuleb kassatsioonkaebus jätta rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus

muutmata.

17. Vastavalt kohtuotsustele tuleb Pensioniametil G. Goncharova pensioniavaldus uuesti läbi vaadata.

Halduskohus märkis oma otsuses: "Pensioniametil tuleb välja selgitada, kas Vene Föderatsioon

tunnustab Kasahhi NSV territooriumil töötamise aega pensioniõigusliku staaži hulka, ning kui jah,

siis uurida, kas tööstaaž on nõuetekohaselt tõendatud ning otsustada kaebaja avalduse rahuldamise

võimalikkuse küsimus."

Kolleegium nõustub, et halduskohtu otsuses märgitud asjaolude väljaselgitamine on

Koostöökokkuleppe alusel pensioni määramisel oluline. Kehtiv õigus ei sätesta pensioni taotlemisel

esitatavate dokumentide ammendavat loetelu. RPKS § 31 lg-test 3 ja 4 tulenevalt esitab taotleja

pensioniavalduse koos "kõigi vajalike dokumentidega". Praeguses vaidluses on sellisteks vajalikeks

dokumentideks ka dokumendid, millest ilmneb endise NSV Liidu liiduvabariikides omandatud staaži

olemasolu ja pikkus, ning dokumendid, millega Vene Föderatsiooni pädev ametiasutus tõendab, et

Vene Föderatsioon tunnustab pensioni määramisel selles riigis omandatud staaži.

Pensioni taotlemise üldise loogika kohaselt lasub pensioni määramiseks vajalike dokumentide

esitamise kohustus eelkõige taotlejal (RPKS § 31 lg-d 3 ja 4). Sellest põhimõttest lähtub ka "Riikliku

pensioni määramise, ümberarvutamise ja maksmise juhend" (näit §-d 6 ja 13). Juhtudeks, kui

pensioni taotlemiseks vajalike dokumentide saamisel tekivad takistused, sätestab RPKS § 31 lg 3, et

elukohajärgne pensioniamet osutab pensioni taotlejale vajaduse korral abi pensioni taotlemiseks

vajalike dokumentide saamisel.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann