3-4-1-18-08 · Riigikohus

Henn Jõksi, Ants Kulli, Villu Kõve, Lea Laarmaa ja Tambet Tampuu eriarvamus Riigikohtu

üldkogu otsuse kohta kohtuasjas nr 3-4-1-18-08

1. Leiame, et 2. detsembril 2008. a Riigikogus vastuvõetud Riigikogu liikme palga ajutise korralduse

seadus (vaidlustatud seadus) ei ole vastuolus põhiseadusega ning Vabariigi Presidendi taotlus oleks

tulnud jätta rahuldamata.

2. Seaduse, sh põhiseaduse sätete tõlgendamisel tuleb kasutada kõiki õiguse tõlgendamise meetodeid,

selgitades esmalt rakendatava sätte grammatilist tähendust.

Juhul kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses rakendatav põhiseaduse säte kehtestab

käitumise keelu, peab Riigikohus kindlaks tegema keelu eesmärgi ning hindama, kas vaidlustatud

seadus on sellega kooskõlas. Põhiseaduse keelusätte tõlgendamisel tuleb lähtuda ka põhiseaduse

printsiipidest ja põhiseaduslikest väärtustest. See nõue tuleneb otseselt põhiseaduse (PS) § 152 lg-

st 2, mille järgi Riigikohus tunnistab kehtetuks mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on

vastuolus põhiseaduse sätte ja mõttega. Põhiseaduse rakendamisel peab seega sätte kõrval alles jääma

ka põhiseaduse mõte. Paraku on riigipea taotluse rahuldamisel loobutud põhiseaduse mõttest.

3. Meie arvates on üldkogu otsus ebajärjekindel. Nimelt lähtub üldkogu otsuse üldine loogika sellest,

et PS § 75 järgi ei tohi Riigikogu muuta Riigikogu liikme tasu sätestavat seadust Riigikogu

ametisoleva koosseisu kohta (vt üldkogu otsuse p-d 14 ja 15). Samas leiab üldkogu, et PS § 75

kohaldamisel tuleb lisaks üldkeelsele tõlgendusele arvestada põhiseaduse teiste sätetega, eelkõige PS

§ 60 lg-ga 2, §-ga 62 ja §-ga 130 ning et PS §-st 75 tulenev keeld ei kehti juhul, kui keelu

rakendamine seaks ohtu Riigikogu liikme sõltumatuse ja mandaadi kasutamise vabaduse või riigi

kaitsmise (vt üldkogu otsuse p 29). Järelikult ei ole PS §-s 75 sätestatud keeld üldkogu arvates

absoluutne. Üldkogu otsusest aga ei selgu, miks ei pea PS § 75 kohaldamisel arvestama põhiseaduse

printsiipe ja põhiseaduslikke väärtusi.

4. PS § 75 on sõnastatud järgmiselt: "Riigikogu liikme tasu ning piirangud muu töötulu saamisel

sätestab seadus, mida tohib muuta Riigikogu järgmise koosseisu kohta."

Tegusõna tohtima sünonüümiks on võima (vt Sünonüümisõnastik. Kättesaadav arvutivõrgus:

http://www.eki.ee/dict/synonyymid/index.cgi?Q=tohtima&F=M&O=0&E=0). Neid tegusõnu saab

iseenesest kasutada ka keelu sõnastamiseks, kuid sellisel juhul peab neile olema lisatud eitust

väljendav sõna või lubatavust piirav väljend, nt välja arvatud. Sõnaselge keeluga oleks näiteks

tegemist siis, kui PS §-s 75 oleks pärast koma sõnajärjend: "mida ei tohi muuta Riigikogu

ametisoleva koosseisu kohta." Keelu rõhutamise eesmärgil on PS §-des 11, 20, 21, 38, 48, 72, 76, 85,

101, 104, 138, 145, 146, 153 ja 162 kasutatud sõna ainult ning PS §-des 3, 20, 140 ja 147 sõna

üksnes.

Seega me ei nõustu üldkogu enamuse seisukohaga, et põhiseaduses kasutatakse sõnu ainult ja üksnes

selleks, et rõhutada juba niigi ainuvõimalikku lahendust (vt üldkogu otsuse p 14 viies lõik). PS § 75

sõnastusest endast, s.o eraldi võetuna põhiseaduse teistest sätetest, ei saa meie arvates järeldada, et

see säte sisaldab käitumise keeldu. Hoopis vastupidi - PS § 75 sõnastuse järgi on Riigikogul lubatud

muuta Riigikogu järgmise koosseisu tasustamist reguleerivat seadust. Eesti Vabariigi varasemates

põhiseadustes (1920. a, 1933. a ja 1937. a põhiseadus) oli sätestatud, et Riigikogu võib muuta

Riigikogu liikme tasu käsitlevat seadust ainult Riigikogu järgnevate koosseisude kohta.

Põhiseaduse muudest sätetest ja Põhiseaduse Assamblee materjalidest võib siiski järeldada, et PS §-s

75 on mõeldud keeldu muuta Riigikogu liikmete tasustamist reguleerivat seadust ametisoleva

Riigikogu kooseisu kohta. Me ei nõustu aga seisukohaga, et PS §-st 75 tulenev keeld hõlmab ka

Riigikogu liikme tasu sätestava seaduse muutmist selliselt, et muutmisega peatatakse ametisoleva

Riigikogu koosseisu palga tõus.

5. Üldkogu pidas otsuse punktis 21 PS §-s 75 sätestatud keelu eesmärgiks esiteks olukorra loomist, et

põhiseadusliku institutsiooni liikmed ei määraks tasu iseendale, sest omaenda tasu üle otsustamine

põhjustaks paratamatult huvide konflikti. Teise eesmärgina nimetati vajadust vältida oma tasu

küsimustega tegelemist populistlikel kaalutlustel. Keelu kolmandaks eesmärgiks peeti parlamendi

koosseisu vähemuse kaitset enamuse otsuse eest halvendada poliitiliste oponentide olukorda.

Neljandaks leiti, et PS § 75 kaitseb Riigikogu liikme mandaadi vaba kasutamist, s.t võimalust täita

ametiülesandeid sõltumatult ja langetada poliitilisi valikuid oma südametunnistusest lähtuvalt.

Siinkohal väärib märkimist, et üldkogu ei leidnud, et vaidlustatud seadus oleks eelloetletud

eesmärkidega vastuolus.

Järgmisena esitame oma seisukoha üldkogu poolt PS §-s 75 sisalduvale keelule omistatud eesmärkide

kohta.

Põhiseaduse Assamblee materjalidest nähtub, et PS § 75 puhul peeti silmas ohtu, et ametisolev

Riigikogu koosseis võib hakata oma palka suurendama. Seda mõtet väljendas selgelt Liia Hänni

Põhiseaduse Assamblee 21. istungil esinedes, kui ta refereeris kirjalikult laekunud ettepanekuid (vt

Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee. Tallinn 1997, lk 695). Eelnevate arutelude ja laekunud

ettepanekute läbitöötamise tulemusel Põhiseaduse Assambleel pandi rahvahääletusele PS § 75, milles

puudub sõna ainult. See võimaldab järeldada, et põhiseaduse väljatöötamisel ja rahvahääletusel

vastuvõtmisel sooviti keelata üksnes Riigikogu liikme tasu suurendamine ametisoleva Riigikogu

koosseisu jaoks.

Eeltoodud järeldusele jõudis ka Eesti Vabariigi Põhiseaduse Ekspertiisikomisjon oma lõpparuandes.

Eksperdid märkisid selles järgmist: "Põhiseaduse § 75 eesmärgiks on vältida Riigikogu liikmete

eneserikastamist maksumaksja rahakoti arvel. Et tagada veel suurem stabiilsus, näeb põhiseadus ette

lisapiirangu ja nõuab Riigikogu liikmete tasu sätestamiseks Riigikogu liikmete häälteenamust (§ 104

lg 2 p 7). Põhiseaduse § 75 piirab Riigikogu pädevust. Riigikogu ei tohi kõigepealt reguleerida sama

koosseisu liikmete tasu. Selle sätte eesmärgiks on välistada võimalus, et seadusandja hakkab

ohjeldamatult oma palka tõstma. Põhiseaduse § 75 lause teine pool pärast koma, mis sätestab

piirangu, et vastav tasustamise kord saab hakata kehtima alles Riigikogu järgmise koosseisu kohta,

kehtib loogiliselt ainult Riigikogu liikmete tasu suurust reguleeriva seaduse kohta. Antud norm

rajaneb oletusel, et Riigikogu ei hakka iialgi oma liikmete tasu vähendama." (Kättesaadav

arvutivõrgus: http://www.just.ee/10732.)

Võib nõustuda üldkoguga, et PS § 75 eesmärgiks on luua olukord, et põhiseadusliku institutsiooni

liikmed ei määraks tasu iseendale, ja sel moel vältida huvide konflikti (vt üldkogu otsuse p 21 teine

lõik). Meie arvates ei ole Riigikogu liikmed sattunud oma palga tõusu peatamise poolt hääletamisega

huvide konflikti.

Nõustuda ei saa üldkogu enamuse seisukohaga, et PS §-s 75 sätestatud keeld teenib populistlikel

kaalutlustel Riigikogu liikme tasu küsimustega tegelemise vältimise eesmärki (vt üldkogu otsuse p 21

kolmas lõik). Sõna populism kannab küll tavaarusaama järgi endas negatiivset tähendust, kuid

põhiseaduse rakendamiseks kasutatava mõistena ei ole see kohane. Avamata populismi mõistet, ei ole

meie arvates õige vastandada väidetavalt populistlikel motiividel seaduste vastuvõtmist

põhiseaduslikule riigikorrale, sh Riigikogu üldisele õigusele vastu võtta seadusi (PS § 65 p 1). Kui

populismi all mõista näiteks poliitilist tegevust (sh Riigikogus seaduseelnõude poolt hääletamist)

valijate seas suurema poolehoiu saavutamise eesmärgil, siis selline tegevus ei ole ilmselgelt

põhiseaduse vastane ning ei ole sellisena hõlmatud ka PS §-st 75 tuleneva keelu eesmärgiga.

Rõhutaksime veel, et kohtumenetluses ei ole vaidlustatud seadust ükski menetlusosaline

populistlikuks nimetanud.

Mööname, et PS § 75 eesmärgiks võib olla muu hulgas kaitsta parlamendivähemust enamuse

võimaliku otsuse eest halvendada vähemuse olukorda nende tasu vähendades või kehtestades

lisapiiranguid muu töötulu saamisele (vt üldkogu otsuse p 21 neljas lõik). Seda eesmärki ei ole aga

vaidlustatud seadusega kahjustatud. Esiteks hääletasid vaidlustatud seaduse poolt Riigikogu liikmed

nii valituskoalitsiooni kui ka opositsiooni hulgast (kokku 58 Riigikogu liiget) ning vastu oli ainult üks

saadik. Teiseks kohalduks vaidlustatud seadus selle jõustumise korral nii valituskoalitsiooni kui ka

opositsiooni hulka kuuluvate Riigikogu liikmete suhtes ega kahjustaks vähemuse olukorda võrreldes

enamusega.

Oleme nõus sellega, et PS § 75 esimesest osalausest tuleneb kohustus kehtestada Riigikogu liikme

mandaadi vaba kasutamist võimaldav tasu (vt üldkogu otsuse p 21 neljas lõik). Samas ei ole

praegusel juhul keegi väitnud, et vaidlustatud seaduse kehtima hakkamisel ei oleks Riigikogu liikme

palk piisav valimistega saadud mandaadi vabaks kasutamiseks.

6. Vaidlustatud seaduse kooskõla hindamiseks PS §-ga 75, tuleb nii PS § 75 kui ka vaidlustatud

seadust tõlgendada põhiseaduse printsiipe ja põhiseaduslikke väärtusi arvestades, pidades silmas

lisaks PS § 75 eesmärkidele ka vaidlustatud seaduse eesmärke. Vaidlustatud seaduse eesmärgiks on

selle seletuskirja järgi hoida kokku riigi eelarvevahendeid. (Kättesaadav arvutivõrgus:

http://www.riigikogu.ee/?page=en_vaade&op=ems&eid=406662&u=20090216124800.)

Leiame, et eelarvevahendite kokkuhoid Riigikogu ametisoleva koosseisu tasu arvel vaidlustatud

seaduses sätestatud ulatuses ja viisil on praeguse süveneva majanduskriisi tingimustes kooskõlas

põhiseaduse preambulist ja PS §-st 10 tulenevate sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetega,

väljendab kõigi ühiskonnaliikmete solidaarsust ning kannab endas õigluse ideed kui põhiseaduslikku

väärtust. Vaidlustatud seadusega tagataks ka mõistlik palgaproportsioon eri võimuharude vahel. Neid

printsiipe ja väärtusi pole üldkogu vaevunud vaagima. Küll on üldkogu otsuses käsitletud

hüpoteetilisi olukordi, mis võiksid õigustada Riigikogu liikme tasu suurendamist sama koosseisu

jaoks (vt üldkogu otsuse p 29).

Põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamist mõjutavad vähem või rohkem otsustajate

veendumused ja väärtushinnangud. Me ei jaga üldkogu otsuse p-s 29 väljendatud arusaama, et

Riigikogu ametisoleva koosseisu palgatõusu peatamist õigustaks üksnes sõjaseisukorra

väljakuulutamine, mitte aga praegune majanduslik olukord.

7. Otsuse p-s 23 ei ole üldkogu arvestanud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-

dega 4, 5, 10 ja 14. Vaidluse esemeks ei ole Riigikogu liikmete kuluhüvitiste maksmise korra

muutmine. Me ei pea õigeks, et Riigikohtu üldkogu teeb otsuse küsimuses, mille kohta ei ole

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust algatatud, mis ei ole vaidluse lahendamise seisukohalt

asjakohane ja mille kohta ei ole menetlusosalised saanud oma seisukohta väljendada.

Üldkogu otsuse eelnimetatud punktis leitakse, et Riigikogu liikme tööga seotud kulutuste hüvitamise

korda saab muuta Riigikogu ametisoleva koosseisu jaoks. Sellest seisukohast ei selgu, kas peetakse

silmas Riigikogu liikme tööga seotud kulutuste hüvitamise korda abstraktselt või sätteid, mis praegu

reguleerivad Riigikogu liikme tööga seotud kulutuste hüvitamist.

Henn Jõks, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Tambet Tampuu